DE INDULTOS Y DE HONORABILIDADES Juan Manuel Alegre Ávila Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Cantabria. Exletrado del Tribunal Constitucional 1. Mediante sendos Reales Decretos de 25 de noviembre de 2011 el Gobierno de la Nación indulta a dos banqueros que habían sido condenados penalmente por un delito de denuncia falsa. El indulto suponía la conmutación de la pena principal de arresto mayor y de la accesoria de suspensión de profesiones u oficios relacionados con el desempeño de cargos de dirección, públicos o privados, vinculados con entidades bancarias, crediticias o financieras por una de multa, dejando subsistente la otra pena de multa. En los referidos Reales Decretos se añadía un inciso final del siguiente tenor: “[…] y quedando sin efecto cualesquiera otras consecuencias jurídicas o efectos derivados de la sentencia, incluido cualquier impedimento para ejercer la actividad bancaria, a condición de que no vuelva a cometer delito doloso en el plazo de cuatro años desde la publicación del presente Real Decreto”. Los indultos fueron recurridos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que, por Sentencia de su Sección Sexta de 20 de febrero de 2013, declara la nulidad de los meritados incisos finales en la parte del texto que dice “[…] y quedando sin efecto cualesquiera otras consecuencias jurídicas o efectos derivados de la sentencia, incluido cualquier impedimento para ejercer la actividad bancaria […]” [pronunciamiento tercero del Fallo]. 2. Extracto algunos de los pasajes más relevantes de la referida Sentencia: “[…] los indultos son susceptibles de control jurisdiccional [por el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo] en cuanto a los límites y requisitos que deriven directamente de la Constitución o de la ley, pese a que se trate de actos del Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente actos políticos, sin que ello signifique que la fiscalización sea in integrum [sic] y sin límites de ningún género, pues esta posición resultaría contraria también a la Constitución. El propio Tribunal Constitucional ha señalado que la decisión (conceder o no conceder) no es fiscalizable sustancialmente por parte de los órganos jurisdiccionales, incluido el Tribunal Constitucional (ATC 360/1990, FJ 5)”; “[…] lo que se puede perdonar, el contenido material del indulto, lo marca la Ley y este elemento reglado es el que abre la puerta al control de la jurisdicción” [fundamento de derecho octavo]. “La Constitución [la letra i) del artículo 62 del texto constitucional prevé como cometido o función del Rey “ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”; un cometido o función que, de acuerdo al artículo 64.1 de la Constitución, requiere del refrendo, en este caso, del Ministro competente] quiere que esta prerrogativa excepcional [“La gracia del indulto, aun justificada su existencia en el intento de consecución de la justicia material del caso concreto inspirado en el valor justicia (art. 1 CE), es una prerrogativa excepcional que sólo puede insertarse como institución en el seno del Estado constitucional, que se afirma como Estado de Derecho, sujetándose al principio de legalidad, con lo que ello supone de límite pero también de presupuesto habilitante”: fundamento de derecho noveno] sólo pueda ejercerse dentro de un determinado marco legal y el que tenemos establecido (la Ley de 1870) [“[…] el art. 1º de la Ley de Indulto establece: los reos de toda clase de delitos podrán ser indultados, con arreglo a las disposiciones de esta Ley, de toda o parte de la pena en que por [sic] aquéllos hubiesen incurrido”: fundamento de derecho noveno], en relación con las condenas por delito, no permite más indulto que el de la pena” [fundamento de derecho noveno] [el subrayado es mío]. 3. El fallo de la Sentencia, como se ha adelantado, anula el inciso final de los sendos textos en los que se concreta el alcance del indulto de los Reales Decretos impugnados. En el fundamento de derecho undécimo de la Sentencia se dice: “Es evidente que el inciso final de los Reales Decretos de indulto impugnados solo puede ser entendido de dos maneras: O bien que elimina los antecedentes penales de los indultados para evitar las consecuencias administrativas previstas en la normativa bancaria; o bien que, sin eliminarlos, excepciona singularmente a los indultados del requisito de honorabilidad establecido en el Real Decreto 1.245/1995, requisito del que carece el que tiene antecedentes penales”. Un requisito, el de la honorabilidad, exigido por el artículo 2.1 f) del Real Decreto 1.245/1995, de 14 de julio, por el que se establecen normas sobre creación de bancos, actividad transfronteriza y otras cuestiones relativas al régimen jurídico de las entidades de crédito, para ejercer la actividad bancaria, y del que carecen, entre otros, quienes “tengan antecedentes penales por delitos dolosos” (artículo 2.2). En esta tesitura, entiende el Supremo, en la medida en que “la condena penal determina la inscripción en un registro administrativo –el Registro Central de Penados y Rebeldes- de la comisión del delito y de la pena impuesta”, “la eliminación de los antecedentes penales, vía indulto, supondría la eliminación del registro administrativo del delito y de la propia condena penal, contraviniendo también aquí un mandato del Código Penal que sólo prevé la cancelación de los antecedentes penales por el transcurso del tiempo, e incluso una contravención de la propia Ley de Indulto, que excluye expresamente del perdón determinadas consecuencias de la condena penal que deben constar en el Registro como son la responsabilidad civil o la condena en costas”, apostillándose que “es obvio que un acto del Gobierno, como es el indulto, por muy acto político que sea, no puede excepcionar la aplicación de estas leyes, haciendo desaparecer el rastro administrativo de la condena sin que hayan transcurrido los plazos legales de cancelación” [fundamento de derecho undécimo]. 4. Más y último: “Como los antecedentes penales no pueden ser cancelados por el indulto, […] nos queda por juzgar, […] la posibilidad de que el Gobierno extienda la gracia a la dispensa singular de un requisito [el de honorabilidad] contemplado en una norma de carácter general”, esto es, “si lo pretendido […] supone una derogación singular de los arts. 2.1 f) y 2.2 del RD 1.245/1995, y si lo supone, si tal derogación puede acordarse en un Real Decreto de indulto”. Extremo cuyo examen parte de la constatación de “que el contenido de la pena y el requisito de honorabilidad no son la misma cosa”, puesto que lo pretendido con los incisos cuestionados de los Reales Decretos de indulto era “algo más que el simple perdón de la pena accesoria de suspensión, se pretendía la eliminación de cualquier obstáculo o impedimento en el ejercicio de la actividad bancaria derivado de la existencia de una condena penal”, habida cuenta, por lo demás, de que “la honorabilidad, como cualidad moral exigible para el ejercicio de la actividad bancaria, no se vincula en la norma administrativa a la existencia de una pena determinada, sino a carecer de antecedentes penales” [fundamento de derecho décimo tercero]. Los términos de la conclusión que se extrae son nítidos: “[…] los incisos finales de los Reales Decretos [de indulto] constituyen una dispensa singular del impedimento de falta de honorabilidad para el ejercicio de la actividad bancaria derivado de la existencia de antecedentes penales no cancelados”; “[…] el Gobierno, a través de la prerrogativa de gracia, configurada en la Ley de Indulto de 1870 como potestad de resolución material ordenada exclusivamente a la condonación total o parcial de las penas, ha derogado o dejado sin efecto, para dos casos concretos, una norma reglamentaria, excepcionando singularmente su aplicación, lo que supone incurrir en la prohibición contenida en el art. 23.4 de la Ley del Gobierno [Ley 50/1997, de 27 de noviembre] y constituye una clara extralimitación del poder conferido por la Ley de Indulto al Gobierno, siendo ambas circunstancias determinantes de la nulidad de pleno derecho de los referidos incisos” [fundamento de derecho décimo tercero]. 5. En síntesis: el Gobierno, en el ejercicio de la potestad de gracia que es el indulto, puede perdonar, total o parcialmente, la pena, principal o accesoria, impuesta en la sentencia que expresa la condena penal, mas no puede extender aquella gracia a las consecuencias derivadas de la condena penal, en concreto, no puede disponer la cancelación de los oportunos antecedentes penales, que únicamente en virtud del paso del tiempo pueden desaparecer del registro administrativo en el que se consignan las condenas penales. En el caso enjuiciado, no puede, en consecuencia, el Gobierno referir la extensión del indulto a “cualquier impedimento para ejercer la actividad bancaria”, cual la falta o carencia del requisito de honorabilidad, que la normativa de aplicación vincula a la inexistencia de antecedentes penales por delito doloso. 6. La Constitución española consagra el derecho de gracia “con arreglo a la ley”, que, en todo caso, no puede autorizar “indultos generales”. No hay en el texto constitucional referencia a una institución que guarda notoria semejanza con el indulto, a saber, la amnistía, cuyo contenido, a fin de marcar su diferencia respecto del indulto, puede cifrarse en el perdón del delito, que, en consecuencia, se tendría, así, por no cometido, en tanto que el indulto, como enfatiza el Supremo, supone el perdón de la pena, efecto inherente a la comisión del delito, tal y como haya sido declarada en la oportuna condena penal, mas no de las consecuencias derivadas de la pena, esto es, su recuerdo (en tanto no hayan sido cancelados por el transcurso de los plazos establecidos en las leyes penales) mediante la consignación de los oportunos antecedentes penales. La falta de referencia en la Constitución a la institución de la amnistía, históricamente vinculada a los delitos de opinión y, por tanto, a los cambios de régimen político, se explica sin duda por que en un régimen democrático es inconcusa la legitimidad política (con independencia, por supuesto, de que eventualmente la previsión de un concreto delito o la determinación de una determinada pena puedan ser, ellos mismos, contrarios a la propia Constitución) del legislador democrático para establecer el cuadro de delitos y de penas, cuya labor, desde la perspectiva de los valores ínsitos a un sistema de libertades, a ninguna censura puede, a priori, y por esta razón, hacerse acreedor. 7. Estas consideraciones me llevan a expresar mi discrepancia del criterio sentado en la Sentencia del Tribunal Supremo de la que estas palabras se ocupan y, por tanto, de la conclusión por aquélla alcanzada, a saber, y en los términos establecidos, la negación del carácter omnímodo de la potestad de gracia expresada en el ejercicio del indulto. Una conclusión en cuya virtud se niega al Gobierno la facultad de extender el indulto a los efectos o consecuencias derivados de la condena penal, esto es, se niega a aquél la potestad de disponer la cancelación de los oportunos antecedentes penales en la medida en que éstos se erijan en óbice para alcanzar el objetivo sustancial o materialmente pretendido, que en el caso concreto no era otro sino que las personas beneficiadas con el ejercicio de la potestad de gracia pudieran continuar dedicándose, sin óbices ni cortapisas derivados de las consecuencias anudadas a la existencia de antecedentes penales, a la actividad bancaria, y que, por mor de la interpretación, formalista en exceso, o formalista a secas, del Tribunal Supremo (recte: sólo la pena stricto sensu puede ser objeto de la gracia del indulto) han visto cómo, habiéndoseles indultado la pena, accesoria, de “suspensión de profesiones u oficios relacionados con el desempeño de cargos de dirección, públicos o privados, vinculados con entidades bancarias, crediticias o financieras”, han de esperar, no obstante, a obtener, por el transcurso de los plazos legalmente prescritos, la cancelación de sus antecedentes penales para hacer desaparecer la falta del requisito de honorabilidad exigido por la normativa de aplicación para el desempeño de la actividad bancaria. Una conclusión, la del Tribunal Supremo, que, en mi criterio, no se compadece con la teleología de la Sentencia del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de 13 de junio de 2001 [asunto: Gómez de Liaño; Sentencia a cuyo examen dedica la del Supremo su fundamento de derecho duodécimo], de la que pueden razonablemente extraerse unos resultados diferentes de los aquí alcanzados por la Sala Tercera del Supremo, unos resultados, en definitiva, que se inscriben en la línea de afirmar, salvedad hecha, como es natural, de los elementos formales o procedimentales a cuyo observancia se supedita el ejercicio de toda potestad pública, en la línea de afirmar, digo, el poder omnímodo del Gobierno para determinar el preciso alcance de la potestad de gracia que es el indulto. Coda.- En las líneas que anteceden no hay atisbo alguno de valoración, -política, pues políticas son las (únicas) consideraciones que llevan al Gobierno a ejercer su potestad de gracia o indulto- en relación a los concretos indultos que están en la base de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2013.