Construir un desarrollo ampliamente basado para asegurar la paz

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Construir un desarrollo ampliamente basado
para asegurar la paz
Mauricio Uribe López∗
Pensar la relación entre paz y desarrollo no es una tarea fácil. Los análisis de
las relaciones entre términos susceptibles al problema del estiramiento
conceptual como “paz” “conflicto” o “desarrollo” tienden a reproducir las mismas
ambigüedades de los conceptos originales. Un concepto huérfano de teoría es
mucho más vulnerable a la ambigüedad que uno sobre el cual se haga explícito
el cuerpo teórico en el que se inscribe. Así por ejemplo, no es lo mismo el
concepto de marginalidad dentro de la teoría de la modernización que en la
teoría de la dependencia (Cortés, 2006).
Dado que es difícil pensar en la paz sin considerar su contracara, un enfoque
teórico sobre la paz implica necesariamente un enfoque sobre la violencia. De
hecho, la distinción entre paz negativa y paz positiva hecha por Galtung (1969)
está asociada a la distinción entre dos tipos de violencia: personal o directa y
violencia estructural. Así como hay una gran variedad de teorías sobre la
violencia en general y sobre las guerras en particular, existen también múltiples
enfoques sobre el desarrollo. Éste se ha entendido como: un proceso de
tránsito desde la sociedad tradicional a la etapa del alto consumo masivo
(Rostow, 1967); el cambio sectorial que tiene lugar en la medida en que
disminuye la proporción de la población ocupada en la agricultura, aumenta la
productividad agrícola y crece la proporción de la población dedicada a la
industria (Lewis, 1964); el continuo incremento del ingreso por habitante, la
expansión de los derechos ciudadanos (Marshall, 2009); la satisfacción de las
necesidades humanas (Doyal & Gough, 1991); la ampliación de las
capacidades y libertades de las personas (Sen, 2000), etc. Parece claro que la
exploración de los vínculos entre paz y desarrollo requiere precisar la
perspectiva teórica en la que se inserta cada concepto. Incluso cada tipo de
vínculo particular depende del enfoque que se esté considerando.
El fin de la Guerra Fría y la mayor visibilidad de las guerras civiles impulsaron
un abordaje creciente de la relación entre conflicto y desarrollo (Mac Ginty &
Williams, 2009). Proliferaron las explicaciones económicas sobre las causas de
las guerras civiles (Ross, 2004) y de las relaciones entre desarrollo, violencia y
∗
Doctor en Ciencia Política de la Flacso-México. Profesor del Cider de la Universidad de los
Andes. Ponencia presentada en el Seminario Internacional “Hacia la Reconstrucción del País:
Reflexiones sobre las Posibilidades y Obstáculos para un Eventual Escenario de Postconflicto
en Colombia” organizado por el Observatorio Colombiano para el Desarrollo Integral, la
Convivencia Ciudadana y el Fortalecimiento Institucional en Regiones Afectadas por el
Conflicto Armado Odecofi y el Cinep. Bogotá, Universidad Javeriana, 14, 15 y 16 de noviembre
de 2013.
crimen (Bourguignon, 1999; Alesina & Perotti, 1996). Una forma posible de
clasificación de la reciente y creciente literatura sobre conflicto (violencia) y
desarrollo es distinguir entre los trabajos que buscan evaluar los efectos de la
violencia sobre el desarrollo y aquellos que pretenden identificar los factores o
características de éste que contribuyen al inicio y duración de las guerras
civiles o al surgimiento y reproducción de la violencia societal.
Esta ponencia se instala en la segunda perspectiva, la que dirige su atención
hacia la forma como las características del desarrollo moldean o bien las
expresiones de violencia o bien las posibilidades de paz. Plantea dos tipos
generales de vínculo entre desarrollo y paz: positivo y negativo, situando el
análisis directamente en el caso colombiano y formulando de paso algunas
recomendaciones.
El trabajo se divide en cinco secciones incluyendo esta introducción. La
segunda sección enuncia que las guerras civiles y los elevados niveles de
violencia societal son dos expresiones de la violencia personal y directa que
pueden ocurrir en forma simultánea o presentarse de manera secuencial. Así
por ejemplo, muchos de los casos de postconflicto corresponden a la
sustitución de un tipo de violencia por otra, dado que la violencia societal puede
llegar incluso a intensificarse después de la terminación de una guerra civil.
Eso ocurrió, por ejemplo, en los casos de Guatemala y El Salvador. La
persistencia de la violencia estructural aumenta el riesgo de tránsito desde una
situación de guerra civil a una paz violenta.
La tercera sección presenta algunos rasgos generales del vínculo negativo
entre desarrollo y paz en Colombia. Es decir, las formas en las que ciertas
características del desarrollo generan violencia directa. La cuarta sección
muestra como la clave de un vínculo positivo entre desarrollo y paz es que
aquél sea ampliamente basado, capaz de irradiar sus beneficios al conjunto de
la población. Finalmente se presenta una conclusión general.
1. Dos Expresiones de la Violencia Directa: Conflicto Armado y Violencia
Societal
Es célebre y polémica la distinción propuesta por Johan Galtung entre violencia
personal y directa y violencia estructural. De acuerdo con el sociólogo noruego,
la primera se caracteriza por que hay un agente específico causante del daño.
En cambio, la violencia estructural es indirecta y corresponde a una situación
en la que la sociedad tiene la posibilidad de garantizar a sus miembros cierto
nivel de realizaciones potenciales, pero por problemas distributivos o fallas de
acceso a los bienes y servicios que constituyen los medios para alcanzar
dichas realizaciones, hay una brecha –para una parte de sus miembros- entre
sus realizaciones efectivas y las potenciales. La violencia estructural es
indirecta de modo que, “cuando un marido golpea a su esposa hay un claro
caso de violencia personal, pero cuando un millón de esposos mantienen un
millón de esposas en la ignorancia, hay violencia estructural (Galtung, 1969, p.
171).
Tanto la guerra civil como la violencia societal son dos tipos de violencia
personal y directa dado que, en ambos casos, hay algún actor que causa daño
a una víctima o a un conjunto de víctimas, disminuyendo sus realizaciones
mentales o corporales potenciales (Galtung, 1969). La violencia societal se
puede caracterizar como un conjunto de manifestaciones de violencia personal
y directa llevadas a cabo por agentes individuales o colectivos. Ese conjunto de
manifestaciones expresa hondas fracturas en una sociedad. Esas fracturas no
necesariamente asumen la forma de una escisión de la soberanía o una
ruptura de la comunidad política como la que representa una guerra civil.
2. Vínculo Negativo entre Desarrollo y Paz: El Desarrollo como Fuente de
Violencia Directa
Hay tres razones por las cuales el desarrollo económico puede constituirse en
fuente de conflicto: i) Porque puede acumular mayores desventajas para ciertos
sectores de la población; ii) porque el ritmo de progreso puede ser insuficiente
para satisfacer las demandas sociales; iii) porque desata conflictos sociales
específicos.
2.1 Sesgo del Estilo de Desarrollo
Los sesgos del desarrollo económico en contra de algunos grupos sociales
específicos pueden ser una característica estructural o configurarse en
contextos y momentos particulares dando lugar a conflictos sociales concretos.
En el primer caso, “la manera en que dentro de un determinado sistema se
organizan los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los
interrogantes sobre qué, para quiénes y cómo producir los bienes y servicios”
(Pinto, 2008, p. 78), es decir, el estilo de desarrollo, podría generar una
tendencia hacia la desventaja acumulativa de ciertos grupos con respecto a
otros.
En el caso colombiano, esa tendencia acumulativa se ha expresado en
términos de un fuerte sesgo anticampesino. Dicho sesgo ha sido configurado
por una larga secuencia de derrotas históricas del campesinado colombiano
que van desde la institución colonial de la encomienda y su legado de
estructuras de poder hacendatario (Guillén Martínez, 1973), pasando por:
i. El proceso mediante el cual, los hacendados del siglo XIX, exportadores de
materias primas, alentaron el despojo de las tierras de los campesinos
buscando “la transformación de los colonos independientes de la frontera
[agraria] en arrendatarios y jornaleros” (LeGrand, 1986, p. 119).
ii. El retroceso que significó la Ley 200 de 1936 que fijó requisitos muy laxos de
productividad para las haciendas y desechó el título original como prueba sobre
la propiedad de la tierra, con lo cual impulsó la usurpación de las mejoras
hechas por los campesinos.
iii. El proceso de sustitución de importaciones que favoreció la agricultura
intensiva en capital con un muy lento crecimiento del empleo rural. 1
iv. La frustración que siguió a la débil implementación de la Ley 135 de 1961 y
de la Ley 1 de 1968 por cuenta de la falta de facultades y recursos asignados a
los organismos encargados de su implementación.
v. La división de la Anuc y el acuerdo de Chicoral que clausuró la opción de la
reforma agraria la cual fue sustituida por las leyes 4 y 5 de 1973 y la Ley 6 de
1976, que hicieron más exigentes los requisitos de expropiación, promovieron
la modernización de la gran hacienda, revivieron la figura de la aparcería, y
sentaron las bases de una tímida política de impulso a los programas de
colonización y de desarrollo rural que benefició sólo a una minoría de familias
campesinas con tierras próximas a los mercados, sin afectar la estructura de la
propiedad y sin reducir significativamente los niveles de pobreza rural (Fajardo,
2009; Puyana; 2002).
vi. La compra de tierras por parte de narcotraficantes, destinadas en su
mayoría a la ganadería extensiva. De acuerdo con la encuesta llevada a cabo
por Alejando Reyes entre directivos regionales del Incora, dichas compras
abarcaron unos 400 municipios del país (Kalmanovitz & López, 2006, p. 334).
vii. La enfermedad holandesa que en los noventa aumentó el precio relativo de
los bienes transables sobre los bienes no transables, alentando una
recomposición de la agricultura a favor de los cultivos permanentes. Por cuenta
de la apreciación del tipo de cambio aumentó el costo relativo de la mano de
obra con respecto a los insumos y el capital, dando paso al incremento de la
relación tierra/empleo y de la relación capital/empleo.
El sesgo anticampesino se expresa también en las prioridades de la política
pública y la precaria situación social de la población que habita en las zonas
rurales. La inversión en el sector agropecuario pasó de 0,67% en promedio
entre 1990 y 1996 a 0,27% en promedio entre 2000 y 2009 (PNUD, 2011, p.
315). Los compromisos de inversión para el sector agropecuario en 2012
fueron de un billón 714 mil millones de pesos (Ministerio de Hacienda, 2013, p.
8), cifra que representa sólo 0,25% del PIB. Esa situación no se compadece
con la magnitud de la pobreza rural, la cual, es la más alta entre los países de
desarrollo humano alto de América Latina (Uribe López, 2013, p. 282).
Aumentar paulatinamente los recursos de inversión en el sector agropecuario
es condición necesaria para levantar las estructuras que permiten o bien
impedir la prolongación del conflicto armado o bien evitar su recurrencia en un
contexto de postconflicto. Por ejemplo, sería conveniente incrementar el monto
de inversión en el sector agropecuario para que llegue en dos años al menos al
*1
“[L]a demanda de trabajo creció lentamente, apenas al 0,6% anual entre 1950 y 1987. La
agricultura comercial sólo proporcionó el 18% de los nuevos empleos rurales entre 1950 y
1980. La agricultura comercial sólo proporcionó el 18% de los nuevos empleos rurales entre
1950 y 1980, mientras que los cultivos campesinos casi el 70%. Es razonable suponer que este
modelo de crecimiento excluyente alimentó las tensiones sociales y la violencia en las zonas
rurales” (Berry, 2002, pp. 36, 37).
1% del PIB y en los próximos cinco años el 2%. Para ello es necesario debatir
ampliamente si el monto del ahorro de recursos del país en el exterior no
resulta excesivo frente a las necesidades de inversión en infraestructura y
desarrollo rural. El país tiene US$40.821 millones de dólares de reservas
internacionales, la mayor parte de ellas invertidas en bonos del tesoro de los
Estados Unidos, además del 30% de las regalías que de acuerdo con la Ley
1530 de 2012, están en el Fondo de Ahorro y Estabilización.
3. Mediocridad del Desempeño Económico
En Colombia, el sesgo anticampesino se complementa con la poca capacidad
del aparato productivo para generar empleo de calidad. El país pasó por un
proceso de urbanización sin una significativa expansión de la relación salarial.
En este punto, el vínculo negativo entre desarrollo y paz corresponde, al menos
parcialmente, a un vínculo entre la falta de desarrollo económico y las
posibilidades de paz. El cambio sectorial entendido como el paso de las
actividades primarias a las secundarias y terciarias de mayor productividad, es
un resultado del desarrollo. En palabras de Arthur Lewis (1964, p. 371, 372):
El desplazamiento de la agricultura a otras ocupaciones, que ocurre con el
desarrollo económico, es el resultado y no la causa del desarrollo. Para que
tenga lugar sin causar trastornos, debe existir o bien un aumento de la
productividad agrícola, o bien un aumento de las exportaciones de productos
no agrícolas.
En el país la productividad agrícola no aumentó ni por la vía de una reforma
agraria como era la propuesta de la Alianza para el Progreso y de Albert
Hirschman, ni por la vía de una reforma tributaria que incentivara el uso
productivo de la tierra como lo sugería Lauchlin Currie. Ninguna de las dos
cosas ocurrió.
Por otro lado, un proceso de industrialización que se estancó temprano al llegar
a la producción de bienes de consumo sin hacer el tránsito hacia la producción
de bienes de alta especificidad tecnológica (Ortiz, 2009) y sin generar los
círculos virtuosos entre aumento de la producción manufacturera, empleo
industrial y crecimiento de la economía previstos por las leyes del desarrollo
económico de Kaldor, configuró un aparato productivo formal incapaz de
absorber la creciente fuerza de trabajo. La abundante oferta de mano de obra
no encuentra espacio suficiente en la actividad económica formal, lo que
convierte a la zona gris de la informalidad y la ilegalidad en una peligrosa
válvula de escape que nutre tanto a la criminalidad como a los competidores
armados del Estado.
3.1 El Desarrollo como Motor de Conflictos Sociales
El desarrollo económico puede ser fuente de conflicto porque es, por definición,
una modificación del statu quo. Los procesos de modernización y cambio
sectorial generan ganancias y pérdidas para diferentes grupos y modifican
relaciones sociales, modos de vida y relaciones de poder. En muchas
ocasiones el desarrollo económico puede dar lugar a un sinnúmero de
consecuencias negativas desde el punto de vista social y ambiental. Al
respecto vale la pena tener en cuenta que quienes cuestionan esos efectos
negativos no deben ser etiquetados como opositores al desarrollo en general
(Mac Ginty & Williams, 2009, p. 5).
La puesta en marcha de megaproyectos de infraestructura, minero-energéticos
o agroindustriales suele generar demandas y reivindicaciones en torno a la
compensación de los costos sociales o ambientales que éstos generan así
como sobre la participación en los beneficios económicos que se derivan de
ellos. El problema no radica tanto en la existencia de estos conflictos en sí,
como en las fallas en la gestión de los mismos.
Un ejemplo ilustrativo sobre la forma en la que la estatalidad fracasa y no logra
canalizar las demandas sociales y evitar el deslizamiento del conflicto social
hacia una situación de violencia, es el caso de las grandes hidroeléctricas en el
Oriente Antioqueño. Allí, demandas de compensación y de morigeración de las
tarifas de energía eléctrica promovidas por el Movimiento Cívico del Oriente
Antioqueño durante los años ochenta, se encontraron con una fuerte respuesta
represiva del Estado lo que le abrió las puertas de par en par a los
competidores armados (Cardona, 2013).
El Estado y el mercado no son sustitutos sino complementarios (Rodrik, 2011).
Las dinámicas de mercado y acumulación en las regiones requieren del
fortalecimiento de la gobernanza democrática regional. Existen intereses
privados que superan la capacidad regulatoria de un municipio –o que
simplemente la cooptan o subordinan fácilmente- y reivindicaciones locales que
no logran movilizar al Estado en el nivel nacional. De ahí la importancia de ir
más allá de lo planteado en la Ley 1454 de 2011 en términos de ordenamiento
territorial. Vale la pena discutir hasta qué punto se podría aprovechar la
creación de las regiones de planificación y gestión para dotar de recursos,
instrumentos y mecanismos de rendición de cuentas a niveles subregionales o
provinciales de la estatalidad.
En todo caso, no sólo se trata de gestionar los conflictos sociales generados
por los grandes proyectos sino de establecer los mecanismos apropiados para
la distribución de los beneficios que se obtienen de las inversiones y de la
explotación de los recursos naturales renovables y no renovables en las
regiones. La enfermedad holandesa en el nivel subnacional se expresa como
una situación de economía de enclave en la que el PIB aumenta pero no el
empleo (González, Cardozo, Rivas, et al, 2011). En esas condiciones es
necesario fortalecer la función distributiva.
El mecanismo más apropiado para el fortalecimiento de la función distributiva
son los impuestos. La tributación subnacional en Colombia es baja. Apenas
representa 2,9% del PIB (BID, 2012, p. 7). Además de actualizar el avalúo
catastral y fijar nacionalmente la tarifa del impuesto predial rural, sería
conveniente eliminar el artículo 331 de la Ley 685 de 2001 o Código Minero,
que impide que los departamentos y municipios graven las actividades de
exploración y explotación minera.
Ya es bastante aceptada la relación que existe entre procesos regionales de
acumulación excluyente y las lógicas de expansión y reproducción de los
competidores armados del Estado. No sólo porque éstos busquen obtener
rentas para financiar su esfuerzo bélico, sino porque la endeblez del tejido
social en esas regiones y la carencia de opciones productivas en la legalidad,
crea no sólo un ejército de reserva para estos grupos sino que va generando,
además, una serie de actividades económicas informales e ilegales
relacionadas con la guerra y que se van constituyendo en un medio de vida
para una parte de la población.
4. Vínculo Positivo entre Desarrollo y Paz: Desarrollo Ampliamente
Basado y Las Actitudes Sociales
En los debates sobre construcción de paz ha sido muy cuestionada la tesis de
la paz liberal, según la cual la mejor fórmula para asegurar la paz es la rápida
liberalización política y económica. El supuesto que subyace a esta tesis es
que las guerras entre sociedades democráticas y de mercado y al interior de
ellas son mucho menos frecuentes que en otro tipo de sociedades. El
problema, como lo demuestra Roland Paris (2004) es que la transición
acelerada desde una sociedad devastada por la guerra hacia una sociedad
democrática de mercado exacerba tanto la competencia política como la
competencia económica. Sin las instituciones apropiadas para la regulación de
dicha competencia, ésta rápidamente se desliza hacia el conflicto violento o la
configuración de una paz represiva como lo demuestran las experiencias
fallidas de rápida liberalización postconflicto en Ruanda, Angola, Bosnia, Sierra
Leona, Camboya y Liberia durante la década de los noventa.
El mensaje de Paris es que antes de la liberalización política y económica es
necesario construir las instituciones que permitan promover la moderación
política, diseñar los incentivos para el surgimiento de organizaciones civiles que
alienten la tolerancia y evitar los efectos disruptivos de las políticas económicas
de ajuste, privatización y liberalización de mercados. Esto obliga a pensar la
construcción de paz como una forma de construcción institucional.
Si bien es cierto resulta clave diseñar las reglas y los sistemas de incentivos
apropiados, dado que por ejemplo, en el ámbito económico los mercados no se
auto-generan, no se auto-estabilizan, no se auto-regulan ni se auto-legitiman
(Rodrik, 2011), también es inevitable considerar que las instituciones no son
simplemente el fruto de un diseño deliberado y que no surgen en el vacío.
En otras palabras, la idea de construir la paz mediante el diseño de las
“instituciones correctas” tiene problemas. Además de la dificultad que implica el
hecho de que la complementariedad y compatibilidad entre reglas formales y
reglas informales dista de ser automática, está el hecho de que no hay una
causalidad unívoca que va de las instituciones al desarrollo apropiado para la
consolidación de la paz. Hay también una causalidad que va de los procesos
de desarrollo hacia las instituciones.
En efecto, Ha-Joon Chang (2010) y Reiner & Reinert (2005) muestran cómo
muchas de las instituciones “correctas” a las que se les atribuye el éxito de los
países ricos, surgieron después y no antes de que dichos países hicieran
grandes progresos económicos. En palabras de Chang (2010, p. 4) “el
desarrollo económico crea nuevos agentes de cambio que demandan nuevas
instituciones”.
Pero no sólo las instituciones son en buena medida endógenas al desarrollo
sino que, éste moldea las actitudes sociales. Si el desarrollo pierde su
capacidad para dispersar beneficios al conjunto de la población, los valores
democráticos y la convivencia se erosionan. En otras palabras, “el progreso
económico debe estar ampliamente basado si se quiere que promueva el
progreso social y político” (Friedman, 2005, p. 6).
Esa doble causalidad: de las instituciones al desarrollo y éstas como resultado
o reflejo del desarrollo, obliga a considerar que los procesos de construcción de
paz y desarrollo no deben ser vistos como cuestiones separadas y
estrictamente secuenciales. Para construir la paz en las regiones de Colombia
es necesario implementar una estrategia de desarrollo regional basada en al
menos tres ejes:
i. Robustecimiento fiscal del orden subnacional mediante la actualización
catastral, la reforma del impuesto predial rural, la tributación local de las
inversiones minero energéticas y la eliminación de las exenciones tributarias
que corresponden al clientelismo no por el lado del gasto sino de los ingresos.
Por ejemplo, sería conveniente modificar la Ley 939 de 2004 que considera
exenta la “renta líquida generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de
tardío rendimiento” (artículo 1). Y dispone que esa exención “será para la
palma de aceite, cacao, cítricos y demás frutales por un término de diez años
contados a partir del inicio de la producción” (artículo 2). Tampoco, en algunos
municipios como Acacías en el Meta, la actividad agroindustrial de la palma
paga el impuesto de industria y comercio. En opinión del gremio palmero el
proceso de transformación del fruto de la palma no es industrial (González,
Cardozo, Rivas, et al, 2011, p. 152).
Más que orientar programas de focalización hacia las llamadas Zonas de
Inversión Especial para Superar la Pobreza es importante fortalecer los
recursos propios de los municipios. Un estudio del Observatorio para el
Desarrollo, la Convivencia y el Fortalecimiento Institucional Odecofi en cinco
regiones del país, muestra que hay una relación inversa entre recursos propios
e incidencia de la pobreza por NBI. “La falta de recursos propios se refleja en
un deterioro de las condiciones de vida” mientras que la “dependencia del
gobierno central no se traduce en mejores condiciones de vida de la población”
(Ibídem, p. 60, 61)
ii. Un amplio debate nacional sobre las opciones e instrumentos de política
sectorial (industrial y agropecuaria) y sobre la mejor forma de optimizar el uso
de los recursos de regalías que se destinan a la financiación de ciencia y
tecnología. Es necesario mejorar, ampliar y visibilizar las funciones de los
Centros Regionales de Productividad como instancias efectivas para la
promoción de redes público privadas que apunten hacia el desarrollo de
cadenas de valor y agrupamientos productivos empresariales que contribuyan
al desarrollo de actividades que generen demanda de mano de obra e insumos
a nivel local.
iii. Una política de inversión en infraestructura para la integración de los
mercados regionales. Dado que para la ampliación de mercados no sólo cuenta
la densidad poblacional sino también la distancia a los centros urbanos, la
disminución del rezago de la infraestructura debería ser una prioridad para
ampliar las opciones económicas en la legalidad de poblaciones de comarcas
enteras. Por ejemplo, en la región de El Catatumbo las condiciones del
transporte son sumamente precarias. El 80% de sus municipios carece de
integración vial (Ibídem, p. 135).
Conclusión
La captura del Estado en lo local es más factible en contextos de precariedad
del desarrollo porque dicha precariedad se constituye como una barrera de
entrada que permite a los sectores tradicionales o a los competidores armados
del Estado librarse de la competencia de otras élites vinculadas a un proyecto
más incluyente acorde con intereses económicos más amplios. Así que la
construcción institucional y la construcción estatal necesarias para asegurar la
paz no pueden llevarse a cabo en el vacío, sin la transformación de las
condiciones económicas de las regiones. El cambio de las instituciones y las
actitudes locales, será respaldado por la transformación socioeconómica de las
regiones.
Sin esa transformación es probable que ante un eventual acuerdo de paz, la
persistencia de las condiciones de violencia estructural contribuya al tránsito
desde una situación de conflicto armado a otra de paz violenta. En esas
condiciones no se trata simplemente de hacer la paz para poner en marcha el
desarrollo sino de construir un estilo de desarrollo ampliamente basado para
asegurar no sólo el fin del conflicto armado sino también la paz.
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