Fondo de Inversión para la Paz - Departamento para la Prosperidad

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional - Acción Social Fondo de Inversión para la Paz
Veeduría Especial
Informe de Seguimiento “ Estrategia JUNTOS”
-Red para la superación de la pobreza extrema(Versión Definitiva)
JUNTOS
Bogotá D.C., Marzo de 2.010
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1
COMITÉ DE VEEDURÍA ESPECIAL
María Fernanda Campo Saavedra
Presidente Cámara de Comercio de Bogotá
Monseñor Jorge Jiménez Carvajal
Obispo de Cartagena
Pbro. Julio Solórzano Solórzano
Capellán Palacio de Nariño
Augusto Solano Mejía
Presidente ASOCOLFLORES
Bernardo Toro Arango
Asesor Presidencia Fundación AVINA
SECRETARÍA TÉCNICA
Julio Hernany Atehortúa Ochoa
María Catalina Arcila Álvarez
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2
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACION
INTRODUCCION
I.
“JUNTOS” EN EL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL
II.
“JUNTOS” RED PARA LA SUPERACION DE LA POBREZA EXTREMA
2.1
2.1.1
2.1.2
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
III.
Objetivos
Objetivo General
Objetivos específicos
Criterios de focalización
Metas
Dimensiones y logros básicos-LBComponentes
Presupuesto
Sistema de Información INFOJUNTOS
Sistema de Seguimiento y Evaluación
“JUNTOS” EN RESULTADOS
3.1
3.1.1
Resultados en los ámbitos de desarrollo
Prueba Piloto
3.1.1.1
Componente de acompañamiento familiar y comunitario
3.1.1.2
3.1.1.2.1
3.1.1.2.2
3.1.1.2.3
Componente de gestión institucional de oferta y acceso
preferente
Vinculación de Entidades
Oferta en los municipios piloto
Gestión oferta sector privado
3.1.1.3
Componente Fortalecimiento Institucional
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3
3.1.2
3.1.2.1
3.1.2.2
3.1.2.3
3.1.2.4
3.1.2.5
Expansión
Definición de micro-regiones
Talleres preparatorios para la expansión
Registro Operadores Sociales
Suscripción de convenios
Contratación de Operadores y Cogestores
3.2
Resultados en el componente de Acompañamiento Familiar y
Comunitario
Resultados en la primera fase del Acompañamiento familiar
-Levantamiento Línea de base familiarResultados en la segunda fase del Acompañamiento familiar
-Construcción Plan familiar-
3.2.1
3.2.2
IV.
DIFICULTADES EN LA IMPLEMENTACION DE “JUNTOS”
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.2.1
Componente Acompañamiento Familiar y Comunitario
Focalización y registros de Información
Prueba Piloto
Dificultades en la gestión y suministro de Oferta
4.1.3
4.1.4
4.1.5
4.1.6
4.1.7
Levantamiento Línea de Base Familiar - Ubicación de familiasLevantamiento Línea de Base Familiar -Plataforma tecnológicaOrden público
Procesos Administrativos
Divulgación de la estrategia
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
Componente de Gestión de la Oferta y acceso preferente a los
programas sociales del Estado
Protocolos de Acuerdo y convenios interadministrativos
Oferta Institucional Local
Etapas de la Gestión Oferta Institucional
Fortalecimiento y articulación Institucional
4.3
4.3.1
Componente de Fortalecimiento Institucional
Vinculación de Municipios y Gobernaciones
4.4
4.5
Informe Contraloría General de la República 2008
Informe No Conformidades Auditoría Externa ICONTEC 2008
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4
V.
LOS OPERADORES SOCIALES DE “JUNTOS”
5.1
5.2
5.3
Generalidades
Seguimiento contrato M-0133/08 Operador Micro-región 007
Antioquia
Supervisión y seguimiento por parte de Acción Social
VI.
CONSIDERACIONES GENERALES
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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5
PRESENTACION
Sin duda en política pública resulta relevante el debate respecto al concepto de pobreza y
la forma de medirla. No obstante, la operacionalización de políticas y estrategias para su
implementación, imponen un reto mucho mayor a lo conceptual. La política social se
puede identificar como las decisiones que toma el Estado con respecto a la atención de
necesidades básicas y la garantía de derechos a diferentes grupos poblacionales sean
estos discriminados o no. Se constituye en esfuerzos del Gobierno (muchas veces en
compañía de la sociedad civil) para generar bienestar en la población, cohesión social,
cultural y política de los habitantes del territorio colombiano.
Se deben generar entonces diálogos con respecto a la orientación de políticas sociales, a
la conceptualización misma que guía el ejercicio de formulación, implementación y
evaluación de políticas públicas, no solo como parámetros para el Gobierno, sino también
para el planteamiento de debates alrededor de lo público y su construcción1
Las características multidimensionales de la pobreza extrema se traducen en barreras
que impiden a las nuevas generaciones superar esta situación. La experiencia señala que
la población pobre, y en especial la pobre extrema, difícilmente puede romper “las
trampas de pobreza” por su propia cuenta2. La persistencia de la pobreza e indigencia
generan la necesidad de una Red de Protección Social, destinada a aliviar las dificultades
que enfrentan diariamente las personas en situación de pobreza, y a contrarrestar los
efectos de largo plazo que ocasiona está situación. En este sentido, las intervenciones
sobre las familias más pobres deben realizarse de manera integral, reorientando los
instrumentos y políticas sociales que tiene el Estado para reducir la pobreza.
Para alcanzar los objetivos sociales, el Gobierno Nacional asumió el compromiso de
fortalecer el Sistema de Protección Social. Una de las principales estrategias para la
reducción de la pobreza y la desigualdad, está dirigida a brindar acceso preferente a la
población más pobre y vulnerable a los servicios que ofrece el Estado, con el fin de cerrar
las brechas sociales y regionales existentes.
Esto implica entender en la Protección Social: i) Un sistema no excluyente de condiciones
mínimas de protección para toda la población; ii) una herramienta para superar las
condiciones adversas de los más pobres y iii) reconocer que la sostenibilidad del sistema
no puede estar condicionada a que las transferencias fiscales superen por sí solas las
brechas de pobreza3.
1
Vélez Cuartas Gabriel Jaime y otros, “Políticas Públicas y Políticas sociales: trazos para un estado del arte en la
investigación y la intervención social”, Ensayo sobre Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
diciembre 2007.
2
DNP (2006) “Red de Protección Social contra la extrema pobreza”, documento CONPES Social 102, Bogotá.
3
Plan nacional de desarrollo “Estado comunitario: desarrollo para todos”, Balance de resultados 2008, Departamento
Nacional de Planeaciòn.
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6
De esta manera, la Protección Social se presenta como un conjunto de intervenciones
públicas y privadas para: i) asistir a personas, hogares, familias y comunidades para
mejorar su manejo del riesgo; y ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en
situación de pobreza, para que logren superarla.
La Red JUNTOS – Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema,
es una de las propuestas de la Misión para el diseño de una Estrategia para la Reducción
de la Pobreza y la Desigualdad en Colombia (MERPD) que busca asegurar el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y las metas planteadas en
la Visión Colombia 2019 para la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad.
La estrategia JUNTOS ha sido plasmada en el documento CONPES Social 102, donde se
describe el diseño y mecanismos para operación de la Red.
El Departamento Nacional de Planeación lidera esta estrategia. El Ministerio de
Protección Social preside la Comisión intersectorial, donde las entidades coordinan sus
acciones y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
coordina la implementación en todo el territorio nacional.
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7
INTRODUCCION
La Veeduría Especial presenta el documento “Informe de Seguimiento Estrategia
JUNTOS- Red para la Superación de la Pobreza Extrema-”, el cual relaciona y analiza de
manera general los objetivos, logros, avances y resultados de la implementación de la
estrategia hasta el mes de octubre de 2009, haciendo énfasis en el liderazgo que le
corresponde asumir a Acción Social-FIP en la coordinación y operación general de la
misma. Este documento contiene los siguientes temas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
“JUNTOS” en el Sistema de Protección Social
“JUNTOS” Red para la superación de la pobreza extrema
“JUNTOS” en resultados
Principales dificultades en el desarrollo de la estrategia
Los Operadores Sociales de “JUNTOS”
Consideraciones Generales
Es de especial importancia para la Veeduría la vigilancia de la correcta aplicación de los
recursos del Fondo de Inversión para la Paz -FIP-, la forma cómo éstos se asignen
conforme a la Ley, a los planes, programas y proyectos debidamente aprobados, el
cumplimiento de los objetivos estratégicos, los resultados, las metas alcanzadas y la
cobertura efectiva a los beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los
preceptos que llevaron a la creación del Fondo.
Tanto o más importante que el monto de los recursos destinados a lograr las metas, es
adecuar la normatividad, los marcos regulatorios, los arreglos institucionales y obtener los
consensos necesarios para implementar las políticas con efectividad. La solución a los
problemas sociales no es exclusivamente técnica o de recursos; es sobre todo política,
institucional y de gestión.
Desde el ámbito de su competencia, la Veeduría hace énfasis en los programas y
aspectos que por su especial incidencia en la acción del FIP merecen revisarse con
mayor detenimiento, buscando que los diferentes sectores sociales y la ciudadanía en
general también disponga de mayor información y de esta manera poder fortalecer el
control social sobre la gestión pública.
La finalidad es poder contribuir al logro de los objetivos, fortalecer aspectos de orden
institucional, de gestión, de mejoramiento continuo de procesos, de supervisión de Acción
Social-FIP- y hacer más efectiva así la ejecución de los recursos del Estado.
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8
I. “JUNTOS” EN EL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL
El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas
orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos,
especialmente de los más desprotegidos4.
Las políticas públicas son el resultado de los procesos de interacción entre distintos
actores políticos, sociales e institucionales. Si bien cada país tiene su propio “punto de
equilibrio” de producción de políticas públicas determinado por la fortaleza institucional, la
coherencia de los actores políticos, el arreglo institucional a nivel territorial y la capacidad
de movilización de la sociedad civil organizada, puede pensarse en un modelo general de
entendimiento del proceso de formación de políticas que de cuenta de la especificidad del
País y de cada Entidad Territorial5.
ALINEACION POLÍTICA
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El favorable crecimiento económico y los logros de la política social en el periodo 2002 2006 contribuyeron a la disminución de los niveles de pobreza moderada y extrema en el
País. Sin embargo, estas cifras continúan mostrando niveles muy altos: en 2006 el 45,1%
4
Ley 789 de 2.002
Cuervo Restrepo Jorge Iván, “La definición del problema y la elaboración de la Agenda”, Ensayo sobre Políticas Públicas,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, diciembre 2007
5
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9
de la población se encontraba en situación de pobreza y el 12% en condiciones de
pobreza extrema. Según los estudios realizados por la MERPD, los beneficios del
crecimiento no siempre se reflejan en el bienestar de la sociedad en su conjunto, por lo
que buena parte de la población podría estar excluida de los mismos, debido entre otras
razones, a “las trampas de pobreza” en las que se encuentran inmersas las familias más
vulnerables.
El siguiente gráfico ilustra los niveles de pobreza e indigencia en Colombia periodo 20022008 ( no registra 2006-2007)
60
50
53,7
51,2
51
50,3
46
40
30
%
20
19,7
10
17
17
2003
2004
15,6
17,8
0
2002
Pobreza
2005
2008
Indigencia
La Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP) se
creó para identificar los efectos asociados a los cambios, y construir series comparables
para los principales indicadores de mercado laboral, pobreza y desigualdad.
En general, los resultados a partir de las series empalmadas configuran los siguientes
escenarios6:
•
•
Se observa una reducción de la Tasa de Desempleo entre 2002 y 2008 (de 17.7% a
10.5%).
Igualmente, se observa una reducción sistemática de la pobreza entre 2002 y 2008
(de 53.7% a 46%). Y una reducción más leve de la pobreza extrema o indigencia.
6
Resultado Fase I, empalme de las series mercado laboral, pobreza y desigualdad 2002-2008, MESEP, Resumen
Ejecutivo, noviembre 2.009
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10
•
•
•
Entre 2005 y 2008 la reversión parcial de los avances en indigencia parece obedecer
a una menor dinámica de los ingresos de los deciles más pobres, y a un incremento
de los precios de los alimentos por encima del IPC total (14.9 y 9.4, respectivamente jul.2008).
La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, se ha mantenido alrededor de 0.58.
Los últimos resultados de pobreza e indigencia revelan desequilibrios regionales
importantes (diferencias entre cabecera y resto, y entre 13 áreas y otras cabeceras).
La siguiente tabla relaciona algunos países de América Latina con los correspondientes
programas sociales que se han implementado para reducir los índices de pobreza, así:
Como se observa, Colombia registra un índice de pobreza del 46.6% equivalente a
20.500.000 millones de colombianos aproximadamente. El Programa Familias en Acción,
diseñado e implementado para atender población pobre y vulnerable del País y sobre el
cual se inició la estrategia de JUNTOS, al año 2008 había vinculado 1.700.000 hogares
beneficiarios correspondiente a 8.092.000 personas beneficiadas. Es decir que con este
programa se ha logrado atender el 39% del total de los pobres del País.
JUNTOS es una estrategia de intervención integral y coordinada que se enmarca dentro
del Sistema de Protección Social - SPS, creado por la Ley 789 de 2002. Este se definió
como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la
calidad de vida de los colombianos, especialmente de la población más desprotegida. El
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 amplía la definición del SPS mediante la inclusión
de tres aspectos relevantes para su adecuado funcionamiento: i) capacidad de
articulación de la oferta de servicios, ii) necesidad de contar con mecanismos de
focalización que prioricen las intervenciones hacia los más necesitados y iii) posibilidad de
integrarse con otros segmentos del mercado.
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11
El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 Estado comunitario: “desarrollo para todos”
contempla la “necesidad de lograr que todos los colombianos tengan igualdad de
oportunidades en el acceso y en la calidad a un conjunto básico de servicios sociales que,
en el futuro, permita que todos alcancen ingresos suficientes para llevar una vida digna”.
Para este fin se busca fortalecer el marco institucional existente, de manera tal que se
puedan articular los diferentes niveles de gobierno, así como los diferentes entes públicos
encargados de suministrar, de manera adecuada, ordenada e integrada los servicios
sociales y bienes públicos que demanda la población más pobre7.
JUNTOS busca promover la incorporación efectiva de las familias más pobres a las
estructuras de servicios sociales del Estado y asegurar la superación de su situación de
pobreza extrema, a través de: i) Integrar la oferta pública de servicios sociales a nivel
local, de manera que responda a las demandas de la familia; ii)acompañamiento familiar y
comunitario y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan
alcanzar condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas, y iii) generar un
marco de corresponsabilidad con las familias beneficiarias para que éstas se
comprometan con acciones que conduzcan a la superación de su situación de pobreza
extrema8.
La familias tienen demandas y necesidades básicas que se realizan en un espacio
territorial y social. Estas necesidades son múltiples, y se tiene que responder a esta
complejidad y no solo a una parte. Las políticas deben responder a las necesidades de las
familias en su complejidad y heterogeneidad.
B+ C
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Cantidad
2008: PPE =16%
Pob. Total 7,033,780 personas
Oct/09: 3´100.000 personas en
situación de desplazamiento.
Género
51.6% hombres
48.4% mujeres
69.5% hogares jefatura masculina
47.1% menores de edad
67.7% pertenece a PET
93% desplazados de zona rural
51% hombres
49% mujeres
53% hogares jefatura masculina
48% menores de edad
Infancia
Trabajo infantil: 30.6% niños
Asistencia escolar: 74%
Trabajo infantil: 30.6% niños
Asistencia escolar: 74%
Empleo
Tasas de desempleo rango
18-26 años =17.5%,
Tasas de Ocupación =46.4%
(trabajo informal)
Salud
Cobertura Salud: 87%
Cobertura Salud: 87%
Fuente: Documento de trabajo DNP 2.009, RUPD Acción Social
7
8
Manual de Operaciones JUNTOS, versión 5
Documento CONPES Social 102, septiembre 2.006
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12
Los niveles de pobreza en Colombia sugieren la existencia de factores sociales que
provienen de múltiples dimensiones los cuales impiden a las familias mejorar su condición
por si mismas:
•
•
•
Transmisión intergeneracional de la pobreza
Imposibilidad de disponer de medios para acumular (Capital Humano, Capital Social,
Capital Financiero)
Las familias asumen mecanismos de subsistencia que perpetúan y acentúan sus
debilidades9.
Los diagnósticos de la MERP10 indicaron que las familias se enfrentan a un conjunto de
trampas de pobreza, y que en ausencia de una acción integral y coordinada del Estado,
los hogares no pueden escapar de esta situación.
La Red Juntos es integral porque analiza las necesidades de cada familia (trampas de
pobreza) y las atiende en todas y cada una de ellas; y es coordinada porque a través de
una sola agencia (Acción Social) se adecua toda la oferta de servicios sociales del Estado
a las necesidades de las familias11.
9
Seminario “Evolución de las Redes de Protección Social en América Latina”. José Fernando Arias Duarte: “Políticas de la
superación de la pobreza extrema en Colombia”, Cartagena, octubre 2.009.)
10
Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad
11
Pobreza y desigualdad en Colombia, diagnóstico y estrategias, Hugo López Castaño, Jairo Núñez Méndez
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13
II. “ JUNTOS” - RED PARA LA SUPERACION DE LA POBREZA EXTREMA2.1
OBJETIVOS
Como sustento a la política se creó el CONPES 102 donde surge la Red JUNTOS como
parte fundamental para la consolidación del Sistema de Protección Social12. Se definió la
coordinación de la estrategia en Acción Social y se establece que se deben unir esfuerzos
entre los Ministerios, las agencias de la sociedad civil y el sector privado involucrados en
estos temas, para que la pobreza y la exclusión social sean una prioridad en la Agenda
Nacional que permita la coordinación efectiva de todos los programas sociales.
El Manual Operativo de JUNTOS determina que los objetivos generales y específicos de
la estrategia son:
2.1.1 Objetivo General
El objetivo general de JUNTOS es construir y fortalecer en las familias que se encuentran
tanto en situaciones de pobreza extrema como de desplazamiento, la capacidad de
gestionar su propio desarrollo, para superar su estado de pobreza y mejorar sus
condiciones de vida13.
Para lograr este objetivo, el Estado se compromete a otorgar a los beneficiarios el acceso
preferente a un conjunto de programas y servicios sociales, para que alcancen mejores
condiciones de vida definidas a través de los 45 logros básicos -LB- de las 9 dimensiones
de la estrategia.
12
13
Documento CONPES 102-2.006
JUNTOS: Red de Protección Social para la superación de la pobreza extrema, manual de operaciones, versión 5.
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14
Los actores institucionales que integran JUNTOS, están obligados a apoyar a las familias
beneficiarias en el mejoramiento de sus condiciones de vida, desde el rol y atribuciones
de su competencia. Adicionalmente, para hacer posible el acceso preferente a la oferta de
servicios sociales, el Estado focalizará su intervención en las familias beneficiarias y las
acompañará durante su permanencia en JUNTOS, realizando seguimiento y evaluando la
consecución de cada uno de los logros de las dimensiones identificadas mediante la
promoción y su inserción autónoma a mecanismos formales de protección social.
2.1.2 Objetivos Específicos
•
•
•
•
•
•
2.2
Incentivar logros en la formación y acumulación de capital humano en las familias.
Potenciar las capacidades de las familias y fortalecer la capacidad de organización y
de participación de las comunidades, como actores fundamentales y sujetos activos
de su propio desarrollo.
Fortalecer la institucionalidad para la Protección Social, mediante el desarrollo y
consolidación de un modelo de gestión de las políticas sociales a través de la
articulación efectiva de los diferentes niveles de gobierno y de las entidades
vinculadas.
Garantizar el acceso preferente y la adecuación de la oferta de programas y servicios
sociales a la demanda de las familias en situación de pobreza extrema.
Mejorar y fortalecer la capacidad de los territorios, en el marco de la protección social,
a través de la gestión eficiente y con calidad de la prestación de los servicios dirigidos
a la población en situación de pobreza extrema.
Apoyar al Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - SNAIPD
en la estabilización socioeconómica de las familias en situación de desplazamiento.
CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN
El Manual de Operaciones de JUNTOS establece que se podrán vincular a JUNTOS 1.5
millones de familias del nivel 1 del Sisbén que presenten las condiciones de vida más
bajas según el índice, teniendo como referencia la base nacional con corte a marzo de
2008, aún si no son beneficiarios actuales de Familias en Acción o si no tienen hijos
menores de 18 años14. Igualmente, las familias que se encuentren en situación de
desplazamiento inscritas en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD),
independientemente del nivel del Sisbén en el que se encuentren o aunque no se hayan
incluido en dicho sistema15.
14
Del grupo de familias más pobres según Sisbén, algunas ya eran beneficiarias del programa Familias en Acción al 31 de
diciembre de 2007, otras podrán serlo en su fase de expansión para 2009 y otras ingresarán a JUNTOS dada su situación
de pobreza extrema aún sin ser elegibles para el programa por no tener hijos menores de 18 años. El Departamento
Nacional de Planeación prestará el acompañamiento necesario para generar el reporte con los datos de esta población a
partir de la base consolidada nacional del Sisbén
15
El núcleo familiar está compuesto por la persona o grupo de personas que hacen parte de un mismo hogar, residentes
habituales de la vivienda, relacionados por lazos de parentesco y/o dependencia económica. En este sentido, posterior a la
primera visita del CGS, la familia deberá actualizar su información y las entidades que hacen parte de JUNTOS trabajarán
con el último núcleo reportado en la base del Sisbén. Es necesario aclarar que todas las personas del hogar serán
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15
La focalización de JUNTOS exige llegarle a las familias objetivo, comenzando por las que
al inicio de la etapa de expansión son beneficiarias del programa Familias en Acción. En
este sentido, y de acuerdo con la decisión tomada por la Comisión Intersectorial de
JUNTOS16, el proceso de focalización y búsqueda de las familias potenciales beneficiarias
que se incorporarán a la estrategia se realizará a partir de la base de datos que suministre
el Departamento Nacional de Planeación a la Coordinación Operativa Nacional de
JUNTOS, la cual estará conformada por los núcleos familiares que cumplan las siguientes
condiciones:
•
Núcleos de Familias en Acción que cruzaron con la población registrada en el nivel 1
de la base del Sisbén y que se encuentran dentro de los 1.5 millones de núcleos con
más bajo puntaje Sisbén.
•
Núcleos registrados en el nivel 1 de la base del Sisbén, con menores de 18 años que
no están en el cruce de Sisbén y Familias en Acción, y que están dentro de los 1.5
millones de núcleos con más bajo puntaje Sisbén.
•
Núcleos registrados en el nivel 1 de la base del Sisbén, conformados únicamente por
mayores de 18 años que están dentro de los 1.5 millones de núcleos con más bajo
puntaje Sisbén.
Con este propósito, el DNP generó los listados por municipio correspondientes a cada uno
de los casos mencionados, seleccionando los núcleos con más bajo puntaje Sisbén según
un ordenamiento ascendente, y conservando la distribución por zona que presenta la
población beneficiaria de Familias en Acción, la cual se aproxima a 75% urbano y 25%
rural.
Para el trabajo operativo que se realiza en los municipios, solo se podrán vincular
aquellas familias que estén contenidas en las bases de datos oficiales de JUNTOS, que
serán entregadas por la Coordinación Operativa Nacional a los Operadores Sociales y a
los Coordinadores locales para los departamentos con implementación directa por Acción
Social17.
Adicionalmente, es importante mencionar que, de conformidad con el Conpes Social 102,
el número de familias beneficiarias a través del Sisbén no será superior a 1.2 millones en
todo el país, seleccionadas entre aquellas potenciales elegibles según los listados de
focalización suministrados por el DNP, y adicionalmente, todas las que se encuentre en
situación de desplazamiento reportadas en el RUPD. En este sentido, con el fin de
garantizar la efectividad en el operativo de campo y alcanzar el total de beneficiarios
previstos según el criterio del Sisbén, el DNP entregará dentro de los listados de
beneficiarias del acompañamiento familiar en la Red JUNTOS. Sin embargo, los beneficiarios del acceso preferente a la
oferta serán únicamente los miembros del núcleo reportado (actualizado) en la base más reciente del Sisbén.
16
Sesión de Trabajo Comité Ejecutivo, 30 de septiembre de 2.008. Acta 23.
17
Vaupés, Vichada, San Andrés y Providencia, Amazonas, Guainía.
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16
focalización la información de núcleos adicionales a los cupos por municipios, con el fin de
generar un margen de potenciales elegibles que permitan reemplazar a los núcleos que
no han sido encontrados por los cogestores sociales.
De la misma manera, a partir de la información del RUPD suministrada por Acción Social,
se focalizarán y vincularán las familias que se encuentren en situación de desplazamiento,
independiente de que tengan o no menores de 18 años, sin tener en cuenta si se
encuentran en las bases del Sisbén, o el nivel al que pertenezcan.
2.3
METAS
Dentro de las estrategias planteadas por el Gobierno nacional para reducir la pobreza en
el país, se desarrolló una agenda integral para atender y favorecer la población más pobre
y vulnerable, esta agenda deberá garantizar el acceso a servicios básicos como la salud,
la educación, la alimentación, habitabilidad, generación de ingresos y los servicios
públicos domiciliarios.
Las metas definidas y aprobadas para JUNTOS fueron18:
18
Nota: Acción Social ha presentado los siguientes argumentos para justificar los cambios en las metas de la Estrategia:
“Los anteriores cambios obedecen a que una vez implementada la prueba piloto de la Estrategia JUNTOS en 37 municipios
y 12 departamentos del país, en la cual se logró brindar acompañamiento a más de 42.000 familias colombianas SISBEN 1
y en condición de desplazamiento durante la vigencia 2007, el Gobierno Nacional había previsto para la vigencia 2008 la
expansión al 100% de los municipios del país de la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema con
el fin de mejorar las condiciones de vida de 1.500.000 de familias.
Entre los compromisos de los municipios para su ingreso a la estrategia, se encuentra el aporte de un porcentaje de los
recursos necesarios para realizar el acompañamiento a las familias. Dado que los municipios formalizan su ingreso a
JUNTOS con la suscripción de un convenio interadministrativo a un año a partir de su fecha de ingreso, se hizo necesario
realizar un trámite de vigencias futuras 2008-2010 para contar con la disponibilidad financiera que garantice la
implementación del Componente de Acompañamiento Familiar de manera ininterrumpida, ya que la duración de los
convenios superará las vigencias fiscales. De esta manera el 9 de abril de 2008, la Dirección General de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público comunicó a Acción Social la autorización de cupo de vigencias futuras 1-2008018501. Bajo este escenario, se esperaba llegar a 740.000 familias con acuerdo de corresponsabilidad en 2008, es decir,
vinculadas a JUNTOS.
Para la vinculación de los municipios a la estrategia se ha desarrollado a lo largo del presente año un proceso de difusión
de la misma entre los mandatarios locales y de negociación para la suscripción de los convenios administrativos. Durante
este proceso se han evidenciado las siguientes dificultades:
•
Los municipios no cuentan con los recursos para acompañamiento en el presupuesto del año 2008 dado que sus
presupuestos fueron formulados por las administraciones anteriores. Esto llevó a que varios municipios tuvieran que
hacer modificaciones a sus presupuestos, las cuales requieren la aprobación del Concejo Municipal.
•
Relacionada con la anterior, los Concejos Municipales condicionaron la aprobación de las modificaciones
presupuestales a la presentación y aprobación del Plan de Desarrollo del municipio, lo cual se ha desarrollado durante
el primer semestre del año. Así mismo, durante la fase piloto se observaron retrasos de varios meses por parte de los
municipios en los desembolsos de los recursos que estos debían realizar para el componente de acompañamiento, lo
cual se prevé será una restricción que presentarán algunos de los municipios durante la expansión.
Adicionalmente, los recursos previstos inicialmente en el proyecto de inversión “Implementación de JUNTOS – Red de
protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema” se reducen en $17.000 millones. Esta reducción se formalizó
mediante un traslado presupuestal de dicho proyecto al proyecto “Implementación Programa Grupo Móvil de Erradicación
FIP Nacional”. El Departamento Nacional de Planeación emitió concepto favorable a este traslado mediante oficio DIFP-172008-2610002936 el 12 de junio de 2008. Adicionalmente, dentro del recorte presupuestal hecho a las entidades del nivel
nacional por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, el presupuesto del proyecto de inversión
se redujo en $1.577.000.000. Por estas razones, fue necesario modificar tanto el cronograma de ingreso de municipios
como la meta programada para 2008 de vinculación de familias a la estrategia. El primer cambio consistió en iniciar la
vinculación de familias hasta el mes de octubre de 2008. El segundo cambio, es una reducción en la meta de vinculación de
familias para el año de 740.000 familias a 450.000, de las cuales 70.000 son desplazadas (acumuladas). Finalmente, se
prevé una reducción de los municipios vinculados al 60% (658) del total de los municipios del país. El costo estimado de la
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17
Año
Fase
Meta inicial
familias
Meta
municipios
Ajuste
2007
2008
2009
Piloto
Expansión
Expansión
111.000
740.000
1.500.000
37
100%
100%
450.000
-
Meta lograda
municipios
Meta lograda
familias
37
658 (60%)
42.189 (dic-07)
94.032 (dic-08)
961.716 (31oc.09)
La meta principal de JUNTOS es vincular a un millón y medio de familias entre el año
2007 y 2009, incluyendo 300.000 familias en situación de desplazamiento, prestándoles el
acompañamiento familiar previsto en la estrategia y haciéndolas beneficiarias de la oferta
de servicios sociales pertinentes.
En desarrollo de esta estrategia, la Red Juntos ha logrado vincular al 31 de octubre de
2009, 961.716 familias con acompañamiento familiar en 33 departamentos del país, tanto
en los municipios piloto como en los de fase de expansión.
El Gobierno Nacional está comprometido con lograr que un millón y medio de familias
colombianas superen la pobreza. Del total de 1.098 municipios, 998 cuentan con convenio
interadministrativo legalizado; se ha contratado y capacitado en línea de base familiar y
dispositivos móviles de captura de información 7.467 cogestores de 9.055 potenciales por
contratar y capacitar y se ha iniciado el acompañamiento familiar y comunitario a 961.716
familias. De estas 860.872 han recibido una sesión de Línea de base familiar y su
información se encuentra cargada en el sistema.
Se han vinculado 28 empresas privadas aliadas por la superación de la pobreza, 16
entidades constituyen la Red JUNTOS y 52 programas nacionales aportan a la red
JUNTOS. Así mismo se ha implementado una plataforma tecnológica para recolección y
transmisión de datos de familias en tiempo real.
2.4
DIMENSIONES Y LOGROS BÁSICOS
Para el alcance de sus objetivos, JUNTOS requiere desarrollar procesos de trabajo
mediante acciones articuladas que respondan a un modelo de gestión en red. A través de
la implementación de sus tres componentes, Acompañamiento Familiar y Comunitario,
Gestión de la Oferta y Acceso Preferente a Programas Sociales del Estado y
Fortalecimiento Institucional, se busca que las familias cumplan con una serie de Logros
Básicos - LB que les permitan superar trampas de pobreza y mejorar sus condiciones de
vida.
vinculación de municipios no se reduce por cuanto debe realizarse la gestión necesaria para la vinculación con la totalidad
de los municipios. La reducción en el número de convenios que se suscribirán obedece a una proyección de menor
vinculación a la programada inicialmente, por las razones mencionadas.
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18
Los logros básicos -LB- de cada dimensión de JUNTOS son el conjunto de condiciones
deseables (45 LB) que una familia en extrema pobreza debe alcanzar para mejorar sus
condiciones de vida. Cumplirlos permite a la familia romper o salir de las trampas de la
pobreza.
Los principales objetivos de las nueve dimensiones establecidas para el desarrollo de la
estrategia con sus respectivos logros básicos son:
Objetivo dimensión
Identificación, para lograr que
las familias cuenten con los
documentos esenciales que los
identifiquen como ciudadanos
colombianos y puedan demostrar
el cumplimiento de los requisitos
establecidos por la ley.
Ingresos y trabajo, para lograr
que las familias accedan a
ingresos a través de diferentes
medios de sustento.
Educación y capacitación, para
que los niños, jóvenes y adultos
acumulen capital humano y
accedan al conocimiento que les
permita su desarrollo integral.
Salud, para que mediante el
acceso preferente al sistema de
salud, todas las personas puedan
Logros básicos
1. Los menores entre 0 y 7 años tienen registro civil, los niños entre 7 y
18 años tienen tarjeta de identidad, y las personas mayores de 18 años
tienen cédula o contraseña certificada.
2. Los hombres entre 18 y 50 años tienen libreta militar.
3. La familia incluida en el Sisbén, tiene registrada la información
personal de cada uno de sus miembros, exactamente igual a como
aparece en los documentos de identidad vigentes a sus rangos de edad.
4. Los adultos mayores de 60 años cuentan con algún medio de ingreso
(monetario o en especie).
5. Al menos un miembro de la familia mayor de 15 años tiene una
ocupación remunerada o está vinculado a una fuente de ingresos
autónoma.
6. Las personas en edad de trabajar, que lo requieran, acceden a
servicios de intermediación laboral o asistencia técnica o apoyo a
emprendimientos o procesos asociativos o capacitación laboral o
certificación de competencias laborales, cuando existan.
7. La Familia tiene legalizada la propiedad, la tenencia o la ocupación de
la tierra de uso productivo y de la vivienda cuando corresponda.
8. Los niños y niñas menores de 5 años están vinculados a algún
programa de atención integral en cuidado, nutrición y educación inicial.
9. Los menores en edad escolar (desde los 5 hasta los 17 años), que no
hayan terminado el ciclo básico (hasta 9º grado), están siendo atendidos
por el servicio educativo formal y las personas en situación de
discapacidad (hasta los 22 años), están siendo atendidas por el servicio
educativo formal o en un sistema alternativo, que les permita el
desarrollo de sus competencias.
10. Los adultos entre 18 y 65 años (incluidos aquellos en situación de
discapacidad) están alfabetizados.
11. Una vez concluido el ciclo básico, quienes lo deseen, se vinculan a
la educación media, técnica, tecnológica o universitaria, o acceden a
programas de formación para el trabajo.
12. Ningún niño o niña menor de 15 años está vinculado a actividades
laborales.
13. Los integrantes de la familia están afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud – SGSS-.
14. La familia accede a intervenciones de promoción de la salud a las
cuales tienen derecho en el marco del SGSS en salud.
15. Los adolescentes y adultos, de ambos sexos, conocen los métodos
de planificación familiar.
16. Todos los niños y niñas de la familia a los 12 meses de edad tienen
tres dosis de vacuna pentavalente (DPT, HB y Hib), todos los niños y
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19
recibir los servicios de atención y
participar en los programas de
promoción y prevención y así
reducir la mortalidad evitable y la
morbilidad.
Nutrición, para que todos los
miembros de la familia cuenten
con una nutrición adecuada y
puedan tener buenos hábitos en
el manejo de alimentos.
Habitabilidad, para que las
familias puedan contar con
condiciones seguras y acordes
con su contexto cultural.
Dinámica familiar, para que las
familias cuenten con un tejido
familiar fortalecido y mecanismos
saludables de convivencia y de
expresión de afecto y que puedan
reconocer la importancia de las
relaciones entre sus integrantes,
para su propio desarrollo.
niñas entre 1 y 2 años tienen una dosis de vacuna SRP (sarampión,
rubéola y paperas), y los niños con 6 años tienen dos refuerzos de polio
y DPT y uno de SRP (sarampión, rubéola y paperas).
17. Las gestantes de la familia están inscritas y asisten a los controles
prenatales, y reciben atención institucional del parto.
18. Los menores de 10 años de la familia están inscritos y asisten a
consultas para la detección temprana de alteraciones de crecimiento y
desarrollo.
19. Las mujeres y los hombres de la familia asisten a los programas de
tamizaje de cáncer de cuello uterino, seno y próstata, según la norma
establecida y conocen los resultados.
20. Las personas en situación de discapacidad tienen acceso a los
programas de rehabilitación (en particular aquellos basados en la
comunidad) y a las ayudas técnicas necesarias para su autonomía.
21. La familia dispone, accede y consume alimentos saludables en
cantidad suficiente, de manera permanente y oportuna, practicando
hábitos saludables para la manipulación, preparación y consumo de sus
alimentos.
22. Los niños menores de 5 años, las mujeres gestantes y las madres
en lactancia, disponen de alimentos aptos para el consumo y acceden a
una cantidad suficiente de los mismos, según sus requerimientos
nutricionales específicos.
23. Los niños menores de 6 meses reciben lactancia materna exclusiva.
24. La vivienda cuenta con abastecimiento de agua potable y un sistema
de desagües.
25. La familia dispone o transforma las basuras.
26. La vivienda cuenta con dotación de un sistema de energía
convencional o alternativa.
27. La vivienda cuenta con espacios diferenciados de baño, cocina,
lavadero y dormitorios.
28. En la vivienda no viven más de tres personas en cada cuarto, y los
niños duermen separados de los adultos.
29. La vivienda no tiene pisos de tierra.
30. Los miembros de la familia cuentan con implementos para dormir y
alimentarse.
31. La familia cuenta con acceso a un sistema de comunicaciones.
32. La vivienda posee materiales adecuados que posibilitan la seguridad
en la infraestructura física y mayor bienestar para la familia en términos
de salud.
33. La vivienda cuenta con iluminación, ventilación natural y privacidad.
34. La familia elabora y hace seguimiento a su Plan Familiar.
35. La familia accede a información y servicios de detección temprana,
atención y recuperación de las víctimas de violencia intrafamiliar y
sexual.
36. Todos los miembros de la familia conocen los espacios y
oportunidades para acceder a programas y servicios disponibles en su
localidad (organizaciones comunitarias, espacios de recreación y
cultura, clubes deportivos, centros de recreación para niños, jóvenes y
para adultos mayores, asociaciones de padres de familia, centros de
educación, ludotecas, etc.) y participan en alguno de ellos.
37. La familia con menores de 6 años conoce y aplica pautas de crianza
humanizada.
38. Al interior de la familia se generan espacios de diálogo y se aplican
normas de convivencia familiar y resolución de conflictos.
39. La familia participa en conjunto en el cuidado e integración social de
la persona en situación de discapacidad.
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20
Bancarización y Ahorro, para
que las familias esten insertas en
el sistema financiero como medio
que les facilite el acceso a
oportunidades
de
trabajo,
ingresos y seguridad familiar.
Adicionalmente crea una cultura
de ahorro para lograr metas
propuestas por sí misma.
Apoyo para garantizar el
acceso a la Justicia, para que
las familias tengan acceso a los
servicios de la Justicia formal y no
formal para la solución de sus
conflictos, conocimiento de sus
derechos, fomento de los valores
y
fortalecimiento
de
la
convivencia de manera oportuna
y eficaz.
40. La familia define una cuota de ahorro, la maneja a través de
mecanismos financieros (grupos de autoayuda, banca comunal,
cooperativas, bancos, compañías de financiamiento comercial) y la
utiliza según sus necesidades.
41. La familia conoce las características de los distintos servicios
financieros (ahorros, crédito, microseguros, etc.) y accede a ellos
cuando los necesita y cumple los requisitos.
42. La familia no está sujeta a crédito de usura
43. La familia conoce sus necesidades jurídicas, aprende a identificar la
ruta institucional apropiada de resolución de conflictos entre las
alternativas que ofrece el sistema de justicia, y conoce sus derechos y
deberes ciudadanos.
44. La familia con necesidades jurídicas recibe atención pronta y
oportuna de los operadores de justicia, y accede a los Mecanismos
Alternativos de Solución de Conflictos – MASC -.
45. La familia en situación de desplazamiento recibe acompañamiento
para apoyar el seguimiento a los indicadores de goce efectivo de
derechos ( aplica únicamente para familias en situación de
desplazamiento ).
Fuente: Manual de Operaciones JUNTOS
2.5
COMPONENTES
JUNTOS se implementa a partir de tres componentes principales, así:
COMPONENTES ESTRATEGIA JUNTOS
Acompañamiento Familiar y
comunitario
Consiste
en
la
atención
personalizada a las familias en sus
domicilios y a las comunidades en
sus territorios, con el fin de lograr
que cada una de las familias
reconozca
sus
potencialidades,
fortalezca sus vínculos e interacción
social y adquiera o fortalezca
habilidades que le permitan salir de
su situación de pobreza extrema.
Gestión de la oferta y acceso
preferente a los programas
sociales del Estado
El Acompañamiento familiar
El Acompañamiento
comunitario
Papel del Cogestor Social en el
acompañamiento familiar y
comunitario
Levantamiento Línea de Base
Familiar
Fases del acompañamiento
familiar
Etapas de la Gestión de la
oferta
Construcción Plan Familiar
Seguimiento y Gestión de los
logros básicos -LBIdentificación de la oferta
disponible en los distintos niveles
de gobierno y construcción del
mapa de oferta local
Análisis y clasificación del mapa
de oferta local, como instrumento
El propósito del componente es
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21
gestionar la oferta de las entidades
del nivel nacional y de los gobiernos
departamentales y municipales, a
través de lineamientos que faciliten a
las
familias
beneficiarias
de
JUNTOS, el acceso de forma
preferencial, a los servicios que
requieren, para alcanzar los LB de
las 9 dimensiones de la estrategia.
Para esto, el componente buscará
promover una cultura de trabajo en
red en función de alcanzar el acceso
preferente
para
las
familias
JUNTOS, y se apoyará en
instrumentos de seguimiento y
control de la oferta.
para gestionar el acceso
preferente
Implementación de la oferta y
prestación de los servicios
Reporte de los avances en acceso
preferente a la población
beneficiaria de JUNTOS y
evaluación de coberturas
Identificación de problemas de la
Oferta en términos de
programación y prestación de
servicios y ajustes
correspondientes
Fortalecimiento Institucional
El objetivo general de este
componente es contribuir con la
consolidación
del
sistema
de
protección social en el nivel local,
mediante el diseño e implementación
del conjunto de acciones que
permitan generar capacidades en los
municipios, que así lo requieran.
Fortalecimiento de los Sistemas
de Protección social municipal
Participación comunitaria y
control social
Fuente: Manual de Operaciones JUNTOS versión 5, 2.009
2.6
PRESUPUESTO
La siguiente tabla relaciona el presupuesto de la estrategia JUNTOS para las vigencias
fiscales 2.007, 2.008 y 2.009.
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22
El total de los recursos asignados a Acción Social -FIP- vigencias 2.007, 2.008 y 2.009,
para el desarrollo de la estrategia asciende a la suma de $271.563 millones
aproximadamente.
El monto de los recursos desembolsados a 31 de octubre de 2009 asciende a $47.386
millones, de los cuales el 87% corresponde a desembolsos de municipios y el 12.9% son
desembolsos de gobernaciones. El valor restante corresponde a desembolsos hechos por
otros entes o a transacciones por verificar con la Fiduciaria para establecer el municipio,
como se registra en la siguiente tabla:
Valor
IDENTIFICADOS MUNICIPIOS
$ 41,242,610,837.43
IDENTIFICADOS GOBERNACIONES
$
6,114,103,273.50
IDENTIFICADOS OTROS ENTES
$
30,000,000.00
TOTAL DESEMBOLSOS
Fuente: Coordinación Nacional - JUNTOS
$ 47,386,714,110.93
2.7 SISTEMA DE INFORMACIÓN – INFOJUNTOS Con el objeto de utilizar de manera adecuada y eficiente la información recolectada a las
familias y la aportada por las instituciones, JUNTOS cuenta con el sistema de información
INFOJUNTOS que tiene como objetivo fundamental apoyar la funcionalidad de los
componentes de la estrategia.
Para mantener información sobre los servicios prestados por las diferentes entidades
colaboradoras en la estrategia, INFOJUNTOS tendrá como fuente principal de datos el
Registro Único de Afiliados al Sistema General de Seguridad Social -RUAF- del cual
obtendrá la información de los subsidios y beneficios otorgados por las entidades a las
familias beneficiarias de JUNTOS.
Este registro único debe permitir: i) una mejor focalización, ii) una integración total con el
Sistema de Información de la Red Juntos - INFOJUNTOS-, iii) una actualización
permanente y iv) garantizar la estandarización de los datos registrados.
Módulos INFOJUNTOS
El Sistema se conforma de los siguientes módulos:
•
•
•
•
•
Administración
Carga de familias
Asignación de familias
Línea Base Familiar
Plan Familiar
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23
•
•
•
•
•
•
Seguimiento a Logros
Oferta
Fortalecimiento Institucional
Monitoreo y control
Reportes
Módulo de mapas
2.8 SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
JUNTOS funciona bajo un esquema de gestión orientada a resultados, que debe integrar
los Sistemas de Seguimiento y Evaluación con el fin de completar el ciclo de JUNTOS
desde su fase de diseño, planeación e implementación, hasta su posterior evaluación.
Comprende el desarrollo de los siguientes sistemas:
•
•
Sistema de Seguimiento
Sistema de evaluación que comprende: i) evaluación de Gestión y Operaciones,
evaluación de impacto y iii) otras evaluaciones.
ii)
En desarrollo del Encargo Fiduciario No 657 de 2008 con Fiduciaria Bogotá se celebró el
Contrato de Consultoría No. E 0066/09 con la Firma U.T. Econometría S.A –
FEDESARROLLO – IFS – S.E.I S.A , con el objeto de : “prestar los servicios de
consultoría para la Evaluación de Impacto de JUNTOS – Red para la superación de la
pobreza extrema…”, por un valor de $2.646.000.000.
La supervisión del contrato está a cargo del Coordinador Nacional de JUNTOS – Acción
Social – y la interventoría técnica a cargo del Director de Evaluación de Políticas Públicas
del Departamento Nacional de Planeación -DNP-.
El contrato se celebró el 27 de febrero de 2009 y su duración es hasta el 31 de julio de
2010.
Es importante que una vez la firma consultora entregue los diferentes Informes de
Resultados sobre la evaluación de impacto de JUNTOS, así como las recomendaciones
que resulten como producto de esa evaluación, sean analizados por Acción Social y se
realicen los ajustes y mejoras correspondientes a que haya lugar.
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24
III. “ JUNTOS” EN RESULTADOS
Esta estrategia cuenta con cinco características fundamentales: (i) identificó 45 logros
básicos, cuyo alcance permitirá a las familias superar las trampas de pobreza; (ii) la
unidad de intervención es la familia, que es acompañada y monitoreada en su proceso por
cogestores sociales; (iii) el eje central de la estrategia es el alcance de los logros por parte
de las familias, lo cual requiere la articulación de todos los actores, fortaleciendo la
descentralización y las iniciativas de las autoridades locales; (iv) JUNTOS focaliza sobre
el conjunto de familias más pobres; (v) el sistema emplea y aprovecha recursos
tecnológicos para hacer efectiva la articulación de los actores.
La implementación de JUNTOS inició en 2007 con una fase piloto en 37 municipios
distribuidos en 12 departamentos del país. Así mismo, se inició la gestión institucional de
la oferta de servicios de diversos programas sociales del Estado para la consecución de
los distintos Logros Básicos.
3.1 RESULTADOS EN LOS ÁMBITOS DE DESARROLLO
3.1.1
PRUEBA PILOTO
Durante el primer semestre de 2007 se realizaron visitas preparatorias a los municipios
piloto para presentar el contenido de JUNTOS y para garantizar el cumplimiento de unos
requisitos mínimos que permitieran la operabilidad de la estrategia en cada uno de ellos,
siguiendo los lineamientos del documento CONPES SOCIAL 102. De los 35 municipios
focalizados inicialmente, todos cumplieron satisfactoriamente los requisitos de la
evaluación exante (requisitos mínimos) y 33 firmaron el convenio interadministrativo que
oficializaba la alianza entre el municipio y JUNTOS.
La estrategia al mes de diciembre de 2.007 había vinculado a 39.987 familias
pertenecientes al nivel 1 del SISBEN y 2.202 familias desplazadas vinculadas al
Programa Familias en Acción, para un total de 42.189 familias con acompañamiento
familiar, en 37 municipios y 12 departamentos que participaron en la prueba piloto.
La siguiente tabla relaciona los indicadores, metas y avances del programa JUNTOS al
mes de diciembre de 2.007:
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25
Indicador
Meta a 2007
Vinculación de municipios a JUNTOS – Fase preparatoria Municipios piloto focalizados
35
Municipios con evaluación exante
aprobada
35
Municipios con convenio firmado
35
Municipios
con
cogestores
seleccionados
35
Cogestores seleccionados
1.070
Cogestores contratados
1.070
Cogestores capacitados
1.070
Vinculación de Familias
Familias SISBEN 1
96.000
Familias desplazadas
15.000
Total Familias
111.000
Acceso preferente a Oferta Institucional
Entidades pertenecientes a JUNTOS
14
Eventos comunitarios – ferias de
servicios8
Servicios suministrados en feria de
servicios
12.000
Cofinanciación del Acompañamiento familiar y comunitario
Aportes JUNTOS Acción Social FIP
6.494
Municipios
3.249
Aporte Gobernaciones
789
Otros Aportes
30
Total Aportes
$10.562
Fuente: Informe Acción Social – JUNTOS –diciembre 2.007.
Avance
37
34
33
31
635
511
511
39.987
2.202
42.189
14
7
16.834
7.165
2.578
789
30
$10.562
En el Plan de Acción de JUNTOS la meta de cobertura era de 96.000 familias del Nivel 1
SISBEN y 15.000 familias desplazadas, para un total de 111.000 familias; la meta lograda
a diciembre de 2007 fue de 42.189, es decir el 38% de la misma. Esta situación, a pesar
de las explicaciones que la Entidad reportó19 para su justificación, debía conducir a la
revisión de los procesos de formulación de las metas de los programas o estrategias que
así lo ameriten.
3.1.1.1 COMPONENTE DE ACOMPAÑAMIENTO FAMILIAR Y COMUNITARIO
Para operar el compone de acompañamiento familiar y comunitario se implementaron en
la fase piloto cuatro (4) esquemas diferentes: i) Directo, en el cual Acción Social
selecciona, contrata y capacita a los cogestores; ii)con un Operador, en el cual Acción
Social contrata una organización con experiencia en trabajo social para que ejecute el
acompañamiento, iii) Departamental, es un esquema que combina el grupo de
Promotores de la Gobernación y de los Municipios con Cogestores sociales de JUNTOS
y iv) Especial, implementado en los municipios de Antioquia y La Dorada para aprovechar la
logística y el personal de los programas sociales propios de estos municipios.
19
Informe de Gestión Fondo de Inversión para la Paz periodo 2000-2007, Veeduría Especial FIP, octubre 2.008
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
26
En cada municipio, un equipo de Cogestores Sociales -CGS- acompaña a las familias y
comunidades durante un período de hasta 5 años, orientándolas para que puedan
acceder a todos los programas y servicios que necesitan. Con la información que los CGS
recogen en sus visitas, las entidades del Gobierno Nacional, Departamental y Municipal
trabajan conjuntamente para que las familias tengan acceso preferente a los programas y
servicios sociales disponibles. Adicionalmente, se podrán vincular actores de la
comunidad internacional y del sector privado para este propósito.
Los CGS apoyan y monitorean a las familias en el avance del cumplimiento de los LB, al
tiempo que ellas adquieren el compromiso de corresponsabilidad para su consecución,
permitiendo gestionar su propio desarrollo y superar su situación de pobreza extrema de
manera más autónoma.
En el transcurso de la implementación de JUNTOS en los 37 municipios piloto, se brindó
acompañamiento familiar a 94.032 familias20, de las cuales 83.569 son del nivel 1 del SISBEN y
10.463 son desplazadas. Este resultado corresponde a un avance de 84% en la meta
programada para la fase piloto (111.000 familias).
3.1.1.2
COMPONENTE DE GESTIÓN INSTITUCIONAL DE OFERTA Y ACCESO
PREFERENTE
3.1.1.2.1
Vinculación de entidades
Las Entidades que hacen parte de la estrategia son: Departamento Nacional de
Planeación, ACCIÓN SOCIAL, Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación
Nacional, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio del Interior y Justicia, Ministerio de Defensa
Nacional, Ministerio de Minas y Energía, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –
ICBF, Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, Instituto Colombiano de Crédito y
Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
INCODER, Bancoldex - Banca de las Oportunidades, Consejería Presidencial para la
Equidad de la Mujer, Registraduría Nacional del Estado Civil.
3.1.1.2.2
Oferta en los Municipios Piloto
Paralelo a los procesos de vinculación de familias e implementación del acompañamiento
familiar, las entidades que hacen parte de JUNTOS comenzaron a orientar su oferta hacia
los municipios piloto de JUNTOS. Los resultados para el año 2007 fueron los siguientes:
20
Datos a diciembre 31 de 2.008
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27
Entidad
Programa
Capitalización de Mini- cadenas
Estabilización Socioeconómica
Hábitat
ACCIÓN SOCIAL
Mini- cadenas Productivas y Sociales
4.475 familias
Subsidio de sostenimiento (cumplen requisitos)
Clubes Juveniles y prejuveniles
Desayunos Infantiles
Educador Familiar
Hogares Comunitarios
Ministerio de la Protección Social
Alianzas Productivas
Alfabetización
Nacional
del
7.426 Personas
33 Personas
431 Personas
11.115 Personas
1.434 Personas
26.260 Cupos
Cupos régimen subsidiado
52.630 Cupos
Protección social al adulto mayor
Registro civil
Tarjeta de Identidad
SENA
Cursos de formación
Fuente: Coordinación de Gestión Institucional – JUNTOS
Nota: Información con corte a 31 de diciembre de 2.007.
3.1.1.2.3
7 Personas
Nuevos cupos sector educativo
Cédula de ciudadanía
Registraduría
Estado Civil
670 personas
1.770 personas
283 Personas
Atención en Nutrición y Educación para la Primera Infancia
Ministerio de Educación Nacional
1.650 personas
189 personas
Acceso a la educación superior -ACCES
y
33 personas
140 personas
Hogares Infantiles
Restaurantes escolares
Agricultura
4.080 familias
14.304 familias
Hogares FAMI
Recuperación Nutricional
Ministerio de
Desarrollo Rural
15 familias
3.955 familias
RESA
ICETEX
6.892 familias
Infraestructura
Mujeres Ahorradoras en Acción
ICBF
Total
122 familias
4.058 Personas
563 Personas
2 Personas
154 Personas
50.943 Personas
Gestión de oferta Sector Privado
La Veeduría considera que es de gran importancia, como de hecho se está haciendo, la
vinculación del sector productivo privado a la Red JUNTOS a través de la presentación de
proyectos de inversión concretos y con resultados rápidos. Esto requiere el diseño y
puesta en marcha de Alianzas estratégicas entre el sector público y privado del país,
siendo esta una de las herramientas fundamentales para el logro de los objetivos
propuestos.
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28
Acción Social ha relacionado la vinculación del sector productivo privado del país a la
estrategia de la siguiente manera:
POSTOBÓN
La alianza con Postobón busca apoyar la dimensión de educación. Consiste en un aporte
económico que Postobón realizará por la venta de cada una de las presentaciones de Agua
OASIS: aportará $50 por cada envase pet y $15 pesos por cada bolsa. Los recursos se
destinarán a fortalecer la permanencia educativa y evitar la deserción escolar. Bajo la
orientación técnica del Ministerio de Educación Nacional, se desarrollará el Proyecto
"Permanezcamos Juntos" que dotará a establecimientos educativos oficiales, casas de la
cultura y bibliotecas públicas con las Colecciones Bicentenario. Además, se realizarán
talleres de lectura, investigación y producción en los cuales participarán estudiantes
focalizados por la Red JUNTOS.
MAPFRE-CODENSA
Con este programa Mapfre y Codensa se vinculan como aliados de la Red Juntos para
contribuir con ofertas que mejoren la calidad de vida de los colombianos pobres, a través
de mecanismos de generación de ingresos, así como la masificación de los servicios
financieros para lo más vulnerables.
A principios de junio de 2009 Mapfre y Codensa certificaron a 30 agentes de seguros quienes
fueron seleccionados por ser personas beneficiarios de Juntos. Este grupo ya se encuentra
trabajando en barrios de estratos bajos de Bogotá y Soacha. Recibieron formación en temáticas
como: autoestima, liderazgo, ventas; y, además, fueron capacitados en el Programa de Educación
Financiera en Riesgos y Seguros que adelantan Fasecolda, Fundaseg y el Sena.
FUNDACIÓN SURTIGAS
La Fundación, como gestora de las iniciativas de Responsabilidad Social Empresarial de Surtigás,
aporta al fortalecimiento del tejido social, mediante programas y proyectos orientados a mejorar la
calidad en educación, las capacidades para la empleabilidad y ei fomento del desarrollo local, bajo
los principios de inclusión social y sostenibilidad ambiental.
Aporta a Juntos a través de la vinculación de 618 jóvenes a su programa de Empleabilidad "Jóvenes
con Valores Productivos". Este programa tiene como objetivo la recuperación social y económica
de este segmento de la población y de sus familias en condición de desplazamiento, por
medio del establecimiento de unidades productivas, el fortalecimiento de habilidades y
competencias para la inserción laboral y la comercialización.
Se atienden jóvenes en los departamentos de Sucre, Bolívar y Córdoba así: 100 en Sincelejo, 100
en Ovejas, 100 en San Onofre y 200 en Cartagena; 27 en Momil, 27 en Purísima, 34 en Lorica y 30
en San Antero. En un trabajo de más de doce meses se apoya con incentivos y/o microcréditos a
los jóvenes para que inicien su unidad productiva. Igualmente, busca, insertar a 70 jóvenes en la
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29
cadena de valor de la empresa Surtigás. Este proyecto cuenta con apoyos de cooperación
internacional agraves de USAID, FUPAD, SWISSAID.
FUNDACIÓN SÚPER DE ALIMENTOS
La fundación Súper "La Magia de la Alegría" es una institución creada con el propósito fundamental
de mejorar la calidad de vida de población vulnerable, buscando su desarrollo integral a través de la
gestión de programas y proyectos enfocados a la formación y capacitación para el trabajo, el
desarrollo empresarial, la inclusión laboral, el desarrollo social y el medio ambiente.
Actualmente, La Fundación Súper se encuentra beneficiando a 100 jóvenes de la estrategia
JUNTOS con su programa de "Formación para la vida laboral". Los jóvenes reciben una
capacitación de tres meses con dos componentes, teórico y práctico La Fundación se ha hecho
responsable del auxilio de transporte de estos jóvenes, la entrega de bonos como incentivo para
la realización de la práctica, y el espacio físico en donde se realizan las dos actividades del
programa.
FUNDACIÓN CAMINOS POR COLOMBIA
La Fundación Caminos por Colombia tiene como objetivo apoyar al individuo en situación de
discapacidad físico motora para que mejore su calidad de vida y la de su familia, a nivel físico,
social y emocional y ser el vehículo para reintegrarse de una manera activa a la sociedad al
brindarle como herramienta la silla de ruedas. La fundación viene trabajando con la estrategia Juntos
desde el 2008, año en el que entregaron sillas de ruedas en diferentes municipios del país. Para
este año la fundación entregará alrededor de 200 sillas de ruedas para población en situación de
discapacidad de las familias juntos, las primeras 50 sillas se entregaron en una jornada que se
realizo en La Dorada.
LINK COLOMBIA
Link Colombia es una empresa que tiene como objetivo cerrar la brecha digital existente en
Colombia y contribuir a difundir todo tipo de propuestas sobre Tecnología y
Telecomunicaciones que se estén desarrollando en el país o estén próximas a hacerlo. Con el
apoyo del Ministerio de Comunicaciones y la Gobernación del Meta se llevo a cabo una
capacitación masiva en el municipio de Villavicencio, a través de un programa de alfabetización
digital.
FUNDACIÓN OPERACIÓN SONRISA
La Fundación Operación Sonrisa es una entidad sin ánimo de lucro que atiende pacientes
especialmente de poblaciones vulnerables con deformidades susceptibles de corrección
mediante cirugía plástica reconstructiva y tratamientos interdisciplinarios y continuos de alta
calidad, para mejorar su calidad de vida e integración familiar y social. Juntos realizó un
levantamiento de información sobre la población con estas características y esta gestionando
con las alcaldías los gastos de movilización, manutención y alojamiento de los niños y sus
acompañantes para que puedan asistir a las jornadas que la fundación tiene programadas.
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30
KIMBERLY
Kimberly viene trabajando con la estrategia con el fin de avanzar en diferentes temáticas que
concierne a las familias Juntos. Por un lado, se viene gestionando con la alcaldía de Puerto
Tejada y el Ministerio de Medio Ambiente y Vivienda la construcción del acueducto para el
municipio. Así mismo, se esta diseñando un plan de dotación de cuadernos para los niños de
Juntos. Por cada kilo de papel reciclado Kimberly entrega un nuevo cuaderno, para esto se está
definiendo unos centros de recibo de cuadernos en diferentes ciudades del país. Adicionalmente,
se va a trabajar sobre una propuesta que busca apoyar temas de nutrición en las acciones de la
atención prolongada de socorro para población vulnerable que realiza Acción Social.
FUNDACIÓN CORBANACOL
Se concretó la alianza con la Fundación Corbanacol en Apartadó, la cual ha
implementado un esquema de acompañamiento a las familias objeto de su intervención
muy similar al implementado por JUNTOS. Con esta alianza se busca la gestión de
proyectos específicos que beneficien a familias comunes a JUNTOS y Corbanacol.
Se han desarrollado alianzas con la Universidad Autónoma que otorgará becas para
jóvenes de JUNTOS; con Asocolflores la cual apoyará a las familias JUNTOS en temas
de capacitación para mejorar su empleabilidad a través de su programa social Flor Verde;
y con Manpower que brindará capacitaciones a cogestores y familias para apoyar las
condiciones de empleabilidad de estas.
A través de Bavaria se desarrollarán proyectos referentes a generación de ingresos bajo
un enfoque de Desarrollo Sostenible Ambientalmente.
3.1.1.3
COMPONENTE DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
En el marco del componente de fortalecimiento institucional, se desarrolló en marzo de
2008 la prueba piloto de la herramienta de Análisis Estructural en los municipios de
Majagual, Buenaventura, Montenegro y San José del Guaviare, con el fin de establecer la
capacidad de la herramienta para identificar diferencias entre los sistemas de protección
social y estructurar líneas de acción para su fortalecimiento.
Adicionalmente, se elaboró la cartilla metodológica de las sesiones de participación
comunitaria del año 1 de acompañamiento así como la cartilla del mapa de capacidades.
En elaboración se encuentran el documento marco de Participación, control social y
rendición de cuentas de JUNTOS y la cartilla metodológica para la construcción de
tipologías territoriales para la priorización de la gestión del fortalecimiento.
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31
3.1.2
EXPANSIÓN
En 2008 inició la fase de expansión de la estrategia, con la suscripción de convenios con
los municipios, gobernaciones así como la contratación y capacitación de los operadores
sociales quienes se encargaría de la ejecución del acompañamiento.
A 31 de Octubre de 2.009, 961.716 familias habían iniciado su acompañamiento familiar,
tanto en los municipios piloto de la estrategia como en aquellos de la fase de expansión.
3.1.2.1
Definición de micro-regiones
Para el ingreso de los municipios a JUNTOS se crearon 114 microrregiones o
agrupaciones de municipios siguiendo criterios de acceso a las mismas y de interés
común entre los municipios. En estas microrregiones se ha implementado el esquema de
acompañamiento por operador a excepción de las microrregiones de aquellos
departamentos en los cuales existe un bajo número de familias vinculadas al Programa
Familias en Acción (San Andrés y Providencia, Amazonas, Vaupés, Guainía y Vichada) y
aquellos municipios en los que ya se han contratado cogestores en desarrollo del piloto o
se tiene previsto contratar un operador ya definido (Cartagena, Soledad, Medellín,
Buenaventura, Sucre y Risaralda).
3.1.2.2
Talleres preparatorios para la expansión
Con el fin de difundir la estrategia entre los Profesionales de JUNTOS y los
Coordinadores de las Unidades Territoriales (UT), e interiorizar sus objetivos,
componentes, actores, fases y operación, se realizó en diciembre de 2007 un taller
preparatorio para la fase de expansión de JUNTOS con la participación de todos los
coordinadores mencionados (35 coordinadores UT y 36 coordinadores zonales o
profesionales de JUNTOS).
En este taller se abarcaron, entre otros, los siguientes temas:
•
•
•
•
•
Objetivos, componentes, dimensiones y logros básicos de JUNTOS
Ciclo operativo y esquema de gestión territorial
Lineamientos para la expansión: microrregiones y orden de ingreso, construcción de
línea de base territorial y análisis estructural
Cronogramas y planes de trabajo
Inducción institucional de ingreso a ACCIÓN SOCIAL
3.1.2.3
Registro de Operadores
El Registro de Operadores Sociales de JUNTOS tuvo como objetivo identificar las
organizaciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras que cuentan con las
condiciones legales, técnicas y financieras suficientes, para ejecutar el componente de
acompañamiento familiar y comunitario, y otras actividades necesarias en los territorios
para el desarrollo de la estrategia.
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32
Las organizaciones formaron parte del Registro de Operadores Sociales de JUNTOS, una
vez realizado el proceso de calificación, selección y contratación de las mismas, debían
desarrollar actividades como seleccionar y contratar a los cogestores sociales necesarios
para ejecutar el acompañamiento a las familias.
De las 443 organizaciones que presentaron solicitudes para el Registro, se registraron 59
organizaciones y 384 no se registraron. Asimismo, de las 104 microrregiones abiertas
para el Registro de Operadores Sociales de JUNTOS, 90 (87%) tenían solicitudes de
inscripción registradas y 14 (13%) fueron declaradas desiertas.
3.1.2.4
Suscripción de convenios
A 31 de octubre de 2.009, 998 municipios contaban con convenio interadministrativo
legalizado (firmas de las partes y Registro Presupuestal). Los demás municipios cuentan
con convenio en elaboración o en firma (15) o no han entregado la documentación
necesaria para su elaboración (85).
Departamento
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlántico
Bogotá D.C.
Bolívar
Boyacá
C/marca.
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Guainía
Guajira
Guaviare
Huila
Magdalena
Meta
Nariño
Norte de Sant.
Putumayo
Quindío
Risaralda
San Andrés, Prov. y Sta Cat.
Santander
Municipios
sin convenio
legalizado
Municipios con convenio
legalizado
0
24
0
1
0
12
6
1
0
1
0
4
0
1
1
0
1
0
0
3
1
12
5
1
0
0
0
10
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
1
101
7
22
1
33
117
115
27
15
19
38
25
29
27
1
14
4
37
27
28
52
35
12
12
14
2
77
33
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaupés
Vichada
Total
3.1.2.5
1
0
13
2
0
100
Fuente: Coordinación Nacional - JUNTOS
25
47
29
1
4
998
Contratación de Operadores y Cogestores
Al mes de octubre de 2.009 se encuentran contratados Operadores Sociales para 98
micro regiones. Las micro-regiones restantes que funcionan bajo este esquema, se
encuentran en proceso de selección de los correspondientes Operadores Sociales.
A la misma fecha 7.467 cogestores están contratados y capacitados en Línea Base
Familiar y Dispositivos Móviles de Captura.
Departamento
Amazonas
CGS
Potenciales a
Contratar
CGS
capacitados
en DMC
CGS Contratados
4
4
4
871
849
849
88
88
88
Atlántico
323
314
314
Bogotá D.C.
188
0
0
Bolívar
567
290
290
Boyacá
411
378
378
Caldas
490
484
484
Caquetá
194
191
191
Casanare
197
185
185
Cauca
141
141
141
Cesar
475
410
410
Chocó
335
335
335
Córdoba
137
109
109
Cundinamarca
614
Antioquia
Arauca
653
614
Guainía
4
4
4
Guajira
134
113
113
Guaviare
42
42
42
Huila
342
342
342
Magdalena
398
189
189
Meta
186
182
182
Nariño
478
297
297
Norte de Santander
293
244
244
Putumayo
145
126
126
82
71
71
Quindío
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
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34
Risaralda
139
139
139
8
8
8
Santander
340
282
282
Sucre
428
320
320
Tolima
437
436
436
Valle del Cauca
265
San Andrés, Prov. y Sta Cat.
508
265
Vaupés
4
2
2
Vichada
13
13
13
7,467
7,467
Total general
9,055
Fuente: Coordinación Nacional - JUNTOS
El capítulo V de este Informe, registra y analiza la contratación y el cumplimiento de
obligaciones y metas por parte de los Operadores Sociales de JUNTOS.
3.2
RESULTADOS EN EL COMPONENTE DE ACOMPAÑAMIENTO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
La estrategia debe presentar resultados específicos en este componente y para todas las
familias focalizadas y beneficiarias de JUNTOS así:
•
•
•
Levantamiento Línea de Base Familiar
Construcción Plan Familiar
Seguimiento y gestión de los Logros Básicos
3.2.1
Resultados en la primera fase del Acompañamiento familiar Levantamiento Línea de base familiar-
Se inició el acompañamiento de 961.714 familias en todo el país (familias con acuerdo de
corresponsabilidad). De éstas, 860.872 han recibido al menos una sesión de Línea Base
Familiar y su información se encuentra cargada en el sistema21.
Departamento
Familias con acuerdo de
corresponsabilidad
Amazonas
760
563
Antioquia
93,677
69,140
Arauca
10,201
9,967
Atlántico
36,614
35,173
Bogotá D.C.
21
Familias con LBF
-
-
Bolívar
49,353
43,834
Boyacá
42,661
40,212
Caldas
56,211
54,301
Caquetá
18,395
17,178
Casanare
20,704
18,795
Informe de Gestión Coordinación Nacional JUNTOS, octubre de 2.009
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35
Cauca
18,300
17,810
Cesar
51,435
49,299
Chocó
45,137
43,363
Córdoba
15,066
13,677
Cundinamarca
87,282
86,813
Guainía
303
57
Guajira
15,136
12,874
4,068
2,996
Huila
46,280
45,712
Magdalena
20,055
18,538
Meta
24,764
15,806
Nariño
36,109
32,508
Norte de Santander
27,534
26,515
Putumayo
15,917
14,560
Quindío
12,934
10,422
Risaralda
15,617
15,356
Guaviare
San Andrés, Prov. y Sta Cat.
889
475
Santander
30,548
28,035
Sucre
59,433
51,736
Tolima
59,169
55,472
Valle del Cauca
45,548
28,752
Vaupés
308
107
Vichada
1,307
Total general
3.2.2
961,714
Fuente: Coordinación Territorial – JUNTOS-
826
860,872
Resultados en la segunda fase del Acompañamiento familiar Construcción del Plan Familiar -
Esta fase no ha iniciado su desarrollo, para lo cual Acción Social ha presentado las
siguientes justificaciones:
1. Las inconsistencias presentadas en la Línea Base que arrojaron la necesidad de
incorporar diferentes procesos que permitieran estabilizar el aplicativo de recolección
de línea base. Antes de implementar el proceso de Plan Familiar debía estabilizarse el
proceso anterior.
2. Surgió la necesidad de realizar pruebas unitarias e integrales, que han redundado en
gran tiempo y dedicación por parte de los ingenieros de desarrollo.
3. Es importante destacar que la nueva fase de desarrollo incluye además del Plan
Familiar:
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36
•
•
•
Una sesión de recolección de información complementaria.
El registro de visitas de los cogestores.
El fichero de oferta.
Además el desarrollo de procesos tales como:
•
•
•
Validación de la línea de Base, Eliminación de miembros borrados en el levantamiento
de Línea Base por los Cogestores sociales (Miembros que ya no hacen parte de las
familias).
Apertura de Hogares a Núcleos Familiares.
Cálculo de Logros y Activos Familiares.
4. Desarrollo de prueba Piloto en Girardot, realizando un proceso final de validación y
pruebas con el fin de evitar los problemas presentados por inestabilidad acaecidos con
el aplicativo de Línea de Base.
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37
IV.
4.1
DIFICULTADES EN LA IMPLEMENTACION DE “ JUNTOS”
COMPONENTE ACOMPAÑAMIENTO FAMILIAR Y COMUNITARIO
4.1.1 Focalización y registros de Información
•
La puerta de entrada a JUNTOS fue el Programa Familias en Acción, sin embargo fue
necesario realizar ajustes por parte del DNP, con el propósito de poder generar
listados por municipios donde se seleccionaron los núcleos de población con más
bajo puntaje Sisbén, según un ordenamiento ascendente, y conservando la
distribución por zona que presenta la población beneficiaria de Familias en Acción, la
cual se aproxima a 75% urbano y 25% rural.
De la misma manera, a partir de la información del RUPD22 suministrada por Acción
Social, se focalizaron y vincularon para JUNTOS, las familias en situación de
desplazamiento, independiente de que tengan o no menores de 18 años, sin tener en
cuenta si se encuentran en las bases del Sisbén, o el nivel al que pertenezcan.
•
Dificultad para que los programas y servicios sociales de las Entidades de la Red
lleguen a las familias focalizadas por JUNTOS. Algunos programas de las entidades
no están diseñados para buscar a los más pobres y así estén orientados a los más
pobres no llegan porque están ofreciendo servicios bajo el esquema de oferta a los
beneficiarios que así lo soliciten.
•
El desarrollo de los sistemas de información de algunas de las entidades no permite
contar con un registro confiable. Se presenta subregistro, es decir, cruces de
información y problema de identificación de los beneficiarios de los servicios.
4.1.2 Prueba Piloto
El programa realizó una fase Piloto que a consideración de la Veeduría no tuvo
establecida una fecha de cierre concreta que permitiera evaluar de manera más oportuna
su desarrollo y poder también así iniciar más rápidamente la fase de expansión de la
estrategia JUNTOS con los ajustes correspondientes, producto de los aprendizajes
obtenidos en la mencionada Prueba Piloto23.
22
Registro Único Población Desplazada
23
Nota: La Contraloría General de la República -CGR- conceptúa en el Informe definitivo de la Auditoría efectuada a la
Agencia Presidencial para la Acción Social, vigencia 2007 : …Además, según Documento CONPES 102/06, el objetivo era
la puesta en marcha de una prueba piloto de la Red, cuyos resultados de la evaluación se esperaban en agosto de 2007, no
obstante en el estudio del programa se evidencian importantes retrasos en las metas y fases establecidas para la
implementación de la fase experimental.
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38
4.1.2.1 Dificultades en la gestión y suministro de oferta
El informe sobre la “evaluación de la prueba piloto Red JUNTOS” definió como las
principales dificultades en cuanto a la gestión y suministro de la oferta, las siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Dificultad en la plena identificación de la oferta local
Funcionarios locales de las entidades estaban poco informados sobre la estrategia
Dado que las entidades no se comprometieron con metas específicas, no hubo
incentivos para que hicieran mayores esfuerzos en la focalización de sus beneficiarios
La falta de compromiso por parte de las entidades para establecer metas específicas
de cobertura responde en parte a que varios de sus programas operan bajo criterios
de demanda
Dificultad para cambiar los criterios de focalización de programas de las entidades
financiadas con recursos de cooperación internacional.
Falta de cupos de algunos programas por lo cual se les niega el acceso
Los funcionarios del nivel local no tratan adecuadamente a las familias, por lo que
éstas desisten fácilmente en hacer la gestión para adquirir el cupo o servicio
Demasiados trámites para las familias para acceder a los distintos beneficios que
otorgan las entidades
La oferta de los programas sociales no se adapta a las necesidades de las familias
Las instituciones demoran sus respuestas frente a las solicitudes de cupos o servicios
Falta de información sobre la disponibilidad de la oferta en el municipio.
4.1.3 Levantamiento Línea de Base Familiar - Ubicación FamiliasUn porcentaje de familias referidas en la base de datos suministrada por el DNP, no se
ubican por dos circunstancias que son:
•
•
La información que entregan los municipios al SISBEN tiene corte reciente pero no
actualizada, por lo tanto gran cantidad de las familias encuestadas se han trasladado
de sitio, lo que dificulta su ubicación.
Las direcciones suministradas en la base de datos no son exactas.
Dentro de los resultados obtenidos en la fase experimental, se observa una deficiente operatividad de los convenios a nivel
local y en la programación de metas cuantitativas y cualitativas que permitan medir el impacto generado por la estrategia
JUNTOS. Los múltiples contratiempos presentados para la puesta en marcha del programa, el levantamiento de la línea
base de familias a atender y la baja cobertura de atención, principalmente en relación con la inclusión de familias
desplazadas, demuestran una deficiente planificación de la estrategia e importantes retrasos en la ejecución del programa
frente al cumplimiento de la meta global: erradicar de la pobreza extrema a 1.5 millones de colombianos.
Esta situación resulta preocupante para la CGR ya que la adecuada ejecución del programa es vital para el cumplimiento
del Plan Nacional de Desarrollo en lo concerniente al logro del compromiso adquirido por el Gobierno Nacional frente al
Objetivo #1 de las Metas del Milenio.
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39
En este caso se ha solicitado a los cogestores levantar actas, donde se indica la no
ubicación de la familia, que es firmada por la Junta de Acción Comunal (JAC) o por la
inspección de policía del lugar, para realizar el cargue de nuevas familias para continuar
el levantamiento de línea base.
•
Para el caso particular de la implementaciòn de la estrategia en la ciudad de Medellín
se cuestiona la labor y el cumplimiento de las obligaciones del primer Operador en
cuanto a la efectividad del levantamiento de la línea de base, el no haberse cumplido
un proceso de capacitación de los cogestores, la falta de control y manejo de las
herramientas en cuanto a la captura de la información, la no interventoría al convenio
celebrado con Presencia Colombo-Suiza.
4.1.4 Levantamiento Línea de Base Familiar -Plataforma tecnológicaSe han presentado dificultades en el levantamiento de la línea base familiar por problemas en la
sincronización de los dispositivos móviles de captura de información -DMC-, también se presentan
dificultades en cuanto a la reparación de daños de los DMC y en la reposición de los mismos.
Toda plataforma tecnológica cuando llega a su usuario final tiene problemas de validación de datos,
las cuales se han corregido con varias actualizaciones al sistema de información.
Como la cobertura de la Estrategia es a nivel nacional, hay zonas donde la infraestructura de
comunicación no es la óptima, por consiguiente se ha buscado por medio de ASSENDA S.A.
la instalación de antenas satelitales en los municipios que no tiene cobertura de comunicación.
4.1.5 Orden Público
En algunos zonas del país la situación de orden público ha impedido el acceso de los cogestores
para visitar a las familias, en consecuencia se ha realizado el cargue de nuevas familias,
mientras se solucionan los problemas de orden público en las respectivas zonas afectadas.
4.1.6 Procesos administrativos
Para la fase de expansión en la ciudad de Medellín y según lo manifestó la Dirección del
Programa “Medellín Solidaria”, se evidenció una ausencia de programación, planeación y
supervisión de actividades por parte de Acción Social, ya que al mes de junio de 2.009 no
se había celebrado el nuevo convenio con el municipio lo que condujo a atrasos en el
desarrollo de actividades ya programadas.
4.1.7
Divulgación de la estrategia
Falta una mayor divulgación nacional de los objetivos y alcance de la estrategia, para que
el País entienda la concepción integral de la estrategia. Se debe generar una mayor
comprensión de JUNTOS a fin de lograr su posicionamiento y convencimiento colectivo
de sus beneficios.
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40
4.2
COMPONENTE DE GESTION DE LA OFERTA Y ACCESO PREFERENTE A
LOS PROGRAMAS SOCIALES DEL ESTADO
4.2.1 Protocolos de Acuerdos y Convenios Interadministrativos
Con el propósito de unir esfuerzos con las entidades del nivel nacional que hacen parte de
la Red JUNTOS, se celebraron protocolos y/o convenios interadministrativos que
inicialmente establecieron compromisos básicamente de “cooperación y unión de
esfuerzos”, pero que no “obligaban” a una efectiva intervención de la Entidad Nacional en
las familias de JUNTOS para el alcance de sus Logros Básicos.
Se define entonces que estos convenios Interadministrativos deben ser más puntuales
frente a las “obligaciones” de las Entidades de orientar sus esfuerzos e inversiones hacia
las familias de la Red y sobretodo en lograr tener un registro único y confiable de afiliados
objeto de las intervenciones de cada una de las entidades que hacen parte de la
estrategia de JUNTOS.
La siguiente tabla relaciona a manera de ejemplo el objeto de los convenios celebrados
con el Ministerio de Educación en el año 2007 y 2008, donde se evidencia el interés
porque cada vez más estos Acuerdos logren el compromiso que deben tener todas las
Entidades del sector público de poder contribuir a mejorar las condiciones de vida de la
población pobre, desplazada y afectada por la violencia.
Es decir que todas las actuaciones de las Entidades que hacen parte de la Red deben
propender por hacer realidad la mejora de las condiciones de vida de los colombianos
objeto de la estrategia de JUNTOS.
Contrato/ convenio
Convenio Interadministrativo No.136 de Cooperación
celebrado entre Acción Social- FIP - y el Ministerio
de Educación Nacional del 28 de agosto de 2007
Contrato Interadministrativo 960 de Cooperación
celebrado entre Acción Social – FIP -y el Ministerio
de Educación Nacional del 31 de diciembre de 2008
Objeto
Cooperación y unión de esfuerzos entre Acción
Social-FIP y el Ministerio como entidades que forman
parte de la Red que les permita focalizar y articular la
oferta de programas y servicios sociales bajo un
enfoque centrado en las demandas básicas de
protección de la familia…
Cooperación y unión de esfuerzos entre Acción
Social-FIP y el Ministerio como entidades que forman
parte de la Red que les permita articular y focalizar la
oferta y definir inversiones de programas y
servicios sociales bajo un enfoque centrado en las
demandas básicas de protección de la familia…
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41
Por otra parte se hace imperativo mejorar los niveles del registro administrativo y el
registro único de afiliados –RUAF-que permitan identificar a la población beneficiaria.
Una manera efectiva de lograr lo anterior es ejerciendo de manera más efectiva y
oportuna las labores de Supervisión y Seguimiento que le corresponde ejercer a Acción
Social24 sobre el cumplimiento de las obligaciones que adquieren las Entidades cuando
celebran estos convenios, de las cuales la Veeduría destaca, entre otras las siguientes:
Obligaciones del Ministerio25: …
•
Definir y establecer las metas anuales de cobertura y atención a la población objeto de
la Red para cada uno de los programas que la conforman y realizar seguimiento a las
mismas.
•
Diseñar, ajustar y coordinar la ampliación o expansión de cobertura de sus programas
y el acceso preferente de la población beneficiaria de la Red
•
Dar lineamientos y apoyar a las entidades territoriales certificadas en educación para
que: i) identifiquen la población que aún no está siendo atendida por el sistema
educativo y ha sido focalizada por la Red…
•
Identificar la oferta de programas que contribuyan desde el nivel nacional al alcance
de los Logros Básicos por parte de las familias o al mejoramiento de las condiciones
territoriales …, incorporar y actualizar la información de dichos programas en
INFOJUNTOS
•
Reportar la atención prestada a las familias vinculadas a la Red en los programas del
Ministerio a través del RUAF…
4.2.2 Oferta institucional local
No se ha definido la oferta de servicios y programas por parte de los municipios y
gobernaciones. Actualmente se está trabajando en la oferta a nivel central, ahora el paso
a seguir es cómo lograr que los municipios y gobernaciones realicen la oferta de sus
programas.
La implementación de JUNTOS debe ser una línea de acción en los Planes de Desarrollo
locales, con el fin de asegurar los recursos de cofinanciación de los territorios.
24 Nota : La supervisión del contrato por parte de Acción Social está a cargo del Coordinador de Gestión Institucional de la
Coordinación Nacional de la Red para la superación de la pobreza extrema JUNTOS, Contrato Interadministrativo
No.960/2.008.
Obligaciones del Ministerio, contrato Interadministrativo No. 960 de Cooperación celebrado entre Acción Social – FIP -y
el Ministerio de Educación Nacional del 31 de diciembre de 2.008.
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42
4.2.3 Etapas de la gestión Oferta Institucional
Se presentan problemas de la oferta que son muy importantes a tener en cuenta, como es
la superposición y duplicidad de programas, la falta de especialización de las entidades
que los ejecutan, los vacíos en las competencias en el nivel territorial, y la falta de
pertinencia y oportunidad en la prestación del servicio26.
Igualmente, la oferta actual de promoción social aunque apunta hacia el manejo social del
riesgo, carece de unidad de propósito, lo que le impide que las estrategias de prevención,
mitigación y superación de pobreza funcionen de forma orgánica y articulada. Por otro
lado, no cuenta con criterios de salida explícitos que determinen hasta cuando se provee
la asistencia del Estado, lo que provoca dependencia de los beneficiarios e ineficiencia de
los recursos .
Desde la demanda, se ha demostrado que las familias, en especial las más pobres y
vulnerables, por su situación de privación y por la ausencia de información, acceden en
menor medida que los no pobres a las estrategias de manejo del riesgo.
La problemática de la estrategia está en la coherencia y pertinencia de la oferta
institucional, especialmente en los servicios de: salud, educación, vivienda y generación
de ingresos esto constituye un reto y una gran responsabilidad inicialmente de las
instituciones del nivel central.
Se requiere una mayor flexibilización de los programas, revisando los requisitos de
acceso o barreras de ingreso de las familias beneficiarias a los mismos.
4.2.4 Fortalecimiento y articulación institucional
Se hace necesario un mayor fortalecimiento y articulación institucional por parte de
aquellas entidades donde se encuentra y focaliza la estrategia; un mayor compromiso de
las entidades nacionales, departamentales y municipales que consoliden no solo una
mayor y mejor oferta, sino una mayor inversión.
4.3
COMPONENTE DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
4.3.1 Vinculación Municipios y Gobernaciones
La falta de disposición por parte de los entes territoriales, sea por voluntad política o capacidad financiera
ha hecho que no se hayan firmado convenios con todos los municipios del país. De igual manera
también se han visto dificultades porque los alcaldes envían las carpetas con la documentación
del convenio incompleta, lo que hace que no se firme el convenio. En otros casos se envía el
convenio al municipio y esté no es firmado por el alcalde en un tiempo prudente o es firmado, pero
se dan retrasos en los desembolsos de la contrapartida por parte del municipio lo cual hace que no
se legalice el convenio.
26
Informe Coordinación Nacional JUNTOS Acción Social
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43
4.4
INFORME CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 2.008
La Contraloría General de la República practicó Auditoria Gubernamental con enfoque
Integral modalidad regular a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, vigencia 2.008. Esta auditoria centra su análisis en los
convenios y contratos que se suscribieron con ocasión de la estrategia JUNTOS y
Programa Desplazados, durante la vigencia 2.008.
Con base en el concepto sobre la gestión de las áreas, procesos, programas y actividades
auditadas y en la opinión sobre los estados contables consolidados, el Ente de Auditor
feneció la cuenta de la Agencia Presidencial para la vigencia fiscal 2008, clasificándola
como “concepto u opinión: con observaciones”.
Se destaca del Dictamen que “el concepto sobre la gestión de la entidad para 2.008
presenta una mejora con relación al año anterior”.
La Contraloría por otra parte estableció que las principales debilidades que afectan la
gestión de la Entidad con relación a la implementación de la estrategia JUNTOS son:
Debilidades que afectan la gestion de Acción Social con relación a la estrategia JUNTOS
27
Gestión Misional
y Gestión contractual
1. Se enfatiza en programas sociales focalizados a sectores de mayor vulnerabilidad en el País, pero con
altos niveles de asistencia social individual, poco dirigidos a generar oportunidades reales para que estos
sectores puedan superar las causas de la vulnerabilidad que los afecta.
2. En las unidades territoriales auditadas se observa que si bien es cierto Acción Social no es ejecutor de la
totalidad de la oferta de servicios institucionales la Entidad no realiza un debido control y seguimiento de la
forma como se ejecuta la aplicación de dichos recursos ya que no cuenta con información estadística de
estos servicios con el fin de cumplir su misión.
3. La Entidad no cuenta con mecanismos vinculantes de evaluación de los programas que permitan evaluar
su desarrollo con los objetivos establecidos y los resultados esperados, debido que no tiene criterios
objetivos para la continuidad, rediseño o supresión de los programas.
4. Para atender las necesidades de la población desplazada, no se observa articulación y coordinación entre
los diferentes programas de Acción Social, lo que no permite medir las acciones cualitativas y cuantitativas,
con el fin de brindar una mejor atención y mayor cobertura de la población beneficiaria.
27
Nota: La Contraloría General de la República considera que dentro de la Gestion Misional de la Entidad, se deben tener
en cuenta , entre otros aspectos los de “coordinar el desarrollo de la política que en materia de Acción Social fija el
Gobierno Nacional, ejecutar programas de inversión social contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo, adelantar la
coordinación interinstitucional de programas y proyectos para atención de la población vulnerable y desplazada y ejecutar
programas de atención a la Población Desplazada. Igualmente cumplimiento de metas y planes de la entidad y evaluación
de los indicadores de gestión fiscal”.
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44
5. No se evidencia algunos indicadores que permitan medir los avances de la gestión misional de Acción
Social.
6.Para la estrategia JUNTOS, en el contrato de prestación de servicios No. 0-0112/08 suscrito con
ASSENDA S.A. se evidenció que la información a través de los Dispositivos móviles de captura DMC, no
brindaron los resultados esperados, por cuanto estos no cumplieron con las especificaciones técnicas de
captura y transmisión de la información.
7. En la etapa de expansión de JUNTOS se presentan deficiencias, respecto a lo planeado en el manual
operativo del Programa, lo que implica retrasos en la implementación de Acompañamiento que deben
realizar los Cogestores contratados en las diferentes Unidades Territoriales.
8. En los programas evaluados, se observan retrasos en la consecución del objeto contractual durante la
vigencia 2008, ya que éstos se están ejecutando durante el 2009, presentando debilidades en la planeación
de la contratación para atender estos programas.
La Veeduría relaciona en la siguiente tabla los principales hallazgos de la Contraloría con
relación a la estrategia de JUNTOS así:
Hallazgo No.18
Apoyo puesta en
marcha
estrategia
JUNTOS
Hallazgo No. 19
Acuerdos suscritos
con el Operador
Hallazgo No.20
Dificultades
implantación red
JUNTOS Atlántico
En la U.T Cesar, no se evidencia la gestión del delegado municipal encargado de apoyar la puesta
en marcha y ejecución de la estrategia JUNTOS, así como de articular las acciones necesarias al
interior de la Alcaldía y con otros actores territoriales, puesto que se evidenció que el municipio no
tiene claridad sobre la persona que deba cumplir con estas funciones, generando la falta de apoyo
y gestión de estas actividades en la consecución del objeto contractual.
Efectuado el cruce de la información suministrada por CONCIVIA y ACCIÓN SOCIAL unidad
territorial Quindío, respecto a los acuerdos de corresponsabilidad suscritos a 31 de diciembre de
2008, se detectó un avance de atención de 5.935 familias, de los cuales se suscribieron acuerdos
de corresponsabilidad por 2.657; observándose diferencia por 3.278 familias, generando error del
55% de las partes… Lo que denota ausencia de mecanismos de control y monitoreo al desarrollo
de acciones de coordinación y vigilancia en la ejecución del contrato. Igualmente la falta de
exigencia de informes mensuales, con el fin de mantener el conocimiento del estado y avance de
la estrategia y además ausencia de información básica para el desarrollo de la gestión misional de
la Unidad Territorial e incumplimiento a las funciones de Coordinación operativa de la estrategia.
Durante la aplicación de la Estrategia, se presentaron grandes dificultades, las cuales fueron
solucionadas en forma gradual y otras se mantuvieron, como son: la inseguridad en los sectores
visitados por los Cogestores, quienes estuvieron escoltados por las mismas familias, líderes
comunitarios y madres líderes de Familias en Acción, debido a la falta de gestión por parte de la
Alcaldía para proporcionar el acompañamiento de la fuerza pública; dificultades con la base de
datos, viviendas que no cuentan con nomenclatura; familias que no fueron ubicadas; la reducción
del tiempo no aplicado a visitas por los cogestores y demoras en los envíos de papelería; familias
que firmaron Acuerdos de Corresponsabilidad y se mudaron y rechazo a visitas por algunos
titulares, entre otras.
De igual manera, la administración municipal de Soledad certificó que no se han establecido, como
tampoco formulado ofertas de servicios para la población beneficiada de Juntos, debido a que el
Municipio no cuenta con la información sobre los resultados de la Prueba Piloto desarrollada por el
Operador Comfamiliar, durante la vigencia 2008. De igual forma, tampoco tiene información sobre
las diferentes rutas establecidas por las entidades públicas que conforman el SNAIPD.
Hallazgo No.21
No priorización en
Se evidencia que no existe en el Municipio de Soledad un procedimiento o mecanismo, por el
cual, la población vinculada a la Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema, tenga
acceso preferente a la oferta y fortalecimiento institucional, así como la divulgación de los
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45
atención a la
población vinculada
a JUNTOS
Hallazgo No.27
Oferta
Institucional
U.T Santander
Hallazgo No. 28
Evaluación Previa de
los Servicios
Sociales
Hallazgo No.29
Sistema de
información
INFOJUNTOS
Hallazgo No.30
Dispositivos móviles
de captura
Hallazgo No. 31
Indicadores de
gestión
4.5
•
•
programas a desarrollar por las entidades que conforman el Sistema de Información Nacional de
población en condición de desplazamiento.
Se determinó que no hay rigurosidad en el cumplimiento del numeral 4.2 del Manual de
Operaciones- Versión 4 de la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema
- JUNTOS, por cuanto a la fecha de la visita por parte de la Contraloría General de la República,
no se ha construido un mapa de oferta institucional por parte de los municipios y el departamento,
que permita el acceso preferente a los programas sociales del Estado por parte de la población
objetivo, debido a la falta de interés de los actores involucrados, así como al seguimiento que debe
realizar ACCIÓN SOCIAL, lo que genera que la estrategia pierda credibilidad ante la comunidad.
Se presentan debilidades de gestión, en el cumplimiento del numeral 4 componentes de JUNTOS,
inciso 4.2.1 Gestión de la Oferta, del Manual Operativo "Red de Protección Social Para la
Superación de la Pobreza Extrema _ JUNTOS", así como de los numerales 6, 9, 11, 12, de la
Cláusula Tercera del Convenio Interadministrativo número 0266 de 2008, suscrito entre ACCIÓN
SOCIAL FIP y el Municipio de Bucaramanga, por cuanto no existe una evaluación previa de los
servicios sociales del Departamento ni municipios, no hay identificación de oferta disponible, no
existen análisis y clasificación del mapa de oferta local, no se ha realizado la implementación de la
oferta y prestación de servicios preferentes, debido a la deficiente divulgación de la estrategia por
parte de ACCIÓN SOCIAL-FIP, poco compromiso de los Comités Operativos municipales,
desarticulación de las ofertas sociales nacionales, departamentales y municipales, lo cual incide en
que aún la población objeto no haya iniciado el proceso de logros de las dimensiones y logros
básicos para la superación de la pobreza extrema.
Se determinó que no existió rigurosidad en el cumplimiento de los numerales 7 y 8 del Manual de
Operaciones – Versión 4 de la Red de Protección social para la Superación de la Pobreza Extrema
– JUNTOS, por cuanto en la visita practicada al operador CORPRODINCO, se constató que el
Sistema de Información INFOJUNTOS que tiene como objetivo apoyar la funcionalidad de los
componentes de la estrategia JUNTOS, presenta constantes fallas técnicas y de operación,
ocasionado por permanentes ajustes del software, lo cual genera que la información se encuentre
desactualizada, poco confiable y de difícil acceso con su consecuente incidencia en el seguimiento
y monitoreo de los resultados de la estrategia JUNTOS, además de no coadyuvar a la realización
permanente de pruebas de control de calidad a la información que se encuentra en el sistema.
Se determinó que no existió rigurosidad en el cumplimiento del otrosí No. 1, de la Cláusula Cuarta,
Parágrafo Segundo numerales 6.2.12, 6.2.12 .2 Y 6.2.12.7, del Contrato 099 de 2008, suscrito
entre CORPRODINCO y FIDUBOGOTA, sobre la entrega de los Dispositivos Móviles de Captura
DMC, respecto a lo siguiente: en el Acta de Entrega no se registra la cantidad y valor de los
dispositivos móviles entregados y no se encuentra firmada por quien recibe, además presentan
fallas técnicas recurrentes (bloqueos, errores en puerto, pérdida de información de familias con
acuerdo de corresponsabilidad y levantamiento de línea base, no permite llevar acabo la
sincronización de información reportada), igualmente, no existe un protocolo para casos de pérdida
o de fallas del servicio, así mismo, la capacitación por parte de ASSENDA S.A. a los cogestores
sobre el manejo de los dispositivos fue deficiente, debido a falta de monitoreo y seguimiento del
cumplimiento de los términos establecidos en el contrato por parte de ACCIÓN SOCIAL - FIP, lo
cual trae consigo atrasos en la ejecución de la estrategia RED JUNTOS, como también perdida y
baja confiabilidad de la información reportada.
Evaluado el Plan de Acción Anual, se constató que los indicadores de gestión utilizados requieren
ser ajustados, por cuanto los existentes no son medibles lo que implica que los resultados de la
estrategia no puedan expresarse en términos cuantitativos e igualmente informen el avance de la
RED, ya que un indicador debe tener dos propósitos fundamentales: en primer lugar para orientar
sus procesos hacia el mejoramiento continuo y de otra parte para rendir cuenta a la sociedad y
cooperantes sobre el avance de la RED JUNTOS Y de los recursos aplicados por los entes
territoriales y el gobierno nacional.
Informe No Conformidades Auditoria externa ICONTEC 2008
No se evidencia una retroalimentación formal a las familias sobre la suspensión
temporal de las visitas de los cogestores.
No se evidencia registros de reevaluación de los Operadores que son subcontratados
para desarrollar las actividades de Línea de Base en la estrategia del proceso de
JUNTOS.
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46
El informe registra que no se evidencia que las acciones tomadas en relación con
las fallas que ha presentado en el año 2.009 el Sistema de Información del
proceso de JUNTOS en su conectividad con los dispositivos móviles de captura de
información hayan sido eficaces.
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47
V. LOS OPERADORES SOCIALES DE “ JUNTOS”
5.1 GENERALIDADES
Acción Social ha llevado a cabo la selección y contratación de Operadores Sociales para
que ejecuten el Acompañamiento Familiar y Comunitario y otras actividades de carácter
territorial definidas por JUNTOS, relacionadas con la gestión de Logros Básicos para las
familias que atenderá en los municipios del país donde se implementará la Red, de
conformidad con las especificaciones de ACCIÓN SOCIAL –FIP.
Este esquema de Operadores para el desarrollo del componente de acompañamiento se
realiza teniendo en cuenta que mediante él se debía lograr:
•
•
•
•
•
•
Aprovechar la capacidad instalada, los mecanismos y herramientas pedagógicas y la
experiencia en los procesos de acompañamiento social de los agentes externos.
Reducir la complejidad de la gestión, al trasladar procedimientos operativos a un
agente externo.
Potenciar la experiencia obtenida por otros programas de Acción Social y del Gobierno
Nacional en el trabajo ejecutado en el marco de este tipo de esquemas.
Aprovechar la experiencia especifica de estos Operadores en las zonas donde tienen
el reconocimiento de las comunidades y los gobiernos municipales.
Para operar en los 1.102 municipios del país, se crearon 114 microrregiones, cada
una con un Operador Social.
Contar con entidades con una visión del Desarrollo local, con liderazgo en el territorio
y con capacidad institucional para gestionar oferta.
La siguiente tabla registra el listado de los Operadores Sociales por micro-región
departamento, con sus correspondientes valores iniciales de contratación, así:
Microregión
Departamento
01
Antioquia
02
Antioquia
03
Antioquia
04
Antioquia
05
Antioquia
06
Antioquia
Nombre Operador
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA ( Empresa para el
desarrollo social Ltda..)
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
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y
Valor contrato
$510.482.857
1.819.919.571
908.840.000
1.616.803.054
1.316.609.391
480.320.000
48
07
Urabá
08
Antioquia
09
Bogotá
10
Bolivar
11
12
13
14
15
16
17
Bolívar
Bolívar
Bolívar
Boyacá
Boyacá
Boyacá
Boyacá
18
19
20
21
Caldas
Caquetá
Caquetá
Cauca
22
Cauca
23
Cauca
24
25
26
Cauca
Cauca
Arauca
27
Cesar
28
Cesar
29
30
Cesar
Córdoba
31
32
33
34
35
Cesar
Córdoba
Córdoba
Córdoba
Cundinamarca
36
Cundinamarca
37
38
Cundinamarca
Cundinamarca
39
Cundinamarca
40
Cundinamarca
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
Circulo de Obreros de San Pedro
Claver
Agencia Adventista para el
Desarrollo y recursos asistenciales
Corporación Construir un Futuro
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Caja de Compensación Familiar de
Caldas – COMFAMILIARESUT. Caja Comercio
UT. Unidos para Crecer
Fundación EMSSANAR
Corporación para el desarrollo del
Cauca – CORPOCAUCAComité Departamental de
Cafeteros del Cauca
Comité Departamental de
Cafeteros del Cauca
Fundación el Aclaraban
Caja de Compensación Familiar
del César – COMFACESAR Caja de Compensación Familiar
del César – COMFACESAR
Caja de Compensación Familiar
del César – COMFACESAR
Caja de Compensación Familiar
del César – COMFACESAR
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Fundación para el desarrollo
Agrícola y Social Tecnológico
FUNDASET
Corporación Integral Tecno-digitalCITED Ltda..
Corporación Integral Tecno-digitalCITED Ltda..
Universidad Pontificia Bolivariana
Fundación para el desarrollo
Agrícola y Social Tecnológico
FUNDASET
Corporación Integral Tecno-digitalCITED Ltda..
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
4.993.627.185
1.985.646.007
1.177.240.000
2.690.749.168
1.280.835.340
2.620.035.222
2.097.924.416
3.787.939.113
2.189.609.513
3.093.288.400
1.081.800.000
2.115.859.667
1.708.865.458
1.421.374.400
1.084.920.000
2.428.640.000
1.817.962.857
1.237.901.750
1.021.114.699
1.851.841.898
1.502.607.143
1.860.935.452
2.243.331.714
3.834.979.000
812.777.640
1.209.668.772
1.014.127.551
935.004.134
532.639.800
1.181.654.764
49
41
Cundinamarca
42
Chocó
43
Chocó
44
Chocó
45
Huila
Huila
46
Huila
47
Huila
48
49
Guajira
50
Guajira
51
52
53
54
Guajira
Magdalena
Magdalena
Magdalena
55
Magdalena
56
Meta
57
Meta
58
Meta
59
60
61
62
63
64
65
66
Meta
Nariño
Nariño
Nariño
Nariño
Nariño
Nariño
Norte de Santander
67
Norte de Santander
68
Norte de Santander
69
Norte de Santander
70
Quindío
71
Risaralda
Corporación Integral Tecno-digitalCITED Ltda..
Caja de Compensación Familiar
del Chocó – COMFACHOCO
Caja de Compensación Familiar
del Chocó – COMFACHOCO
Caja de Compensación Familiar
del Chocó – COMFACHOCO
Secretariado Diocesano de
Pastoral Social de Neiva
Coordinación de Voluntariados del
Huila – COVOLHUILACoordinación de Voluntariados del
Huila – COVOLHUILACoordinación de Voluntariados del
Huila – COVOLHUILACaja de Compensación Familiar de
la Guajira
Caja de Compensación Familiar de
la Guajira
Caja de Compensación Familiar de
la Guajira
Corporación el Minuto de Dios
Caja de Compensación Familiar
del Magdalena – CAJAMAGAsociación para el Desarrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Universidad Pontificia Bolivariana
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario CORPRODINCO
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario CORPRODINCO
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario CORPRODINCO
Fundación Colombia una sola
Nación Cívica – CONCIVICACaja de Compensación Familiar de
Risaralda
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
1.894.884.668
1.280.420.739
799.689.274
377.715.212
1.464.080.000
811.224.300
399.496.692
1.705.221.932
813.796.232
631.777.399
469.661.085
2.518.674.338
1.460.743.256
474.279.822
1.219.897.298
339.620.760
950.859.391
841.381.349
1.027.520.851
1.365.881.934
2.188.502.558
2.370.099.934
1.981.753.000
745.124.765
493.870.762
1.382.660.370
1.536.463.206
50
73
Santander
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario CORPRODINCO
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario CORPRODINCO
74
Santander
-
75
Santander
76
Santander
77
Santander
78
Santander
79
Santander
Caja de Compensación Familiar
COMFENALCO Santander
Corporación Tecnológica para el
manejo del agua potable y
saneamiento básico – CDT del
Agua
Corporación Tecnológica para el
manejo del agua potable y
saneamiento básico – CDT del
Agua
Asociación Promotora para el
desarrollo social, económico y
ambiental de la Costa Caribe
Asociación Promotora para el
desarrollo social, económico y
ambiental de la Costa Caribe
Asociación Promotora para el
desarrollo social, económico y
ambiental de la Costa Caribe
Asociación Promotora para el
desarrollo social, económico y
ambiental de la Costa Caribe
Corporación Viviendo Ibagué
Cooperativa de crédito solidario
CONSOLIDAR
Corporación Viviendo Ibagué
Corporación Viviendo Ibagué
Corporación Viviendo Ibagué
Fundación para la orientación
familiar – FUNOFFundación EMSSANAR
Corporación el Minuto de Dios
Fundación para la orientación
familiar – FUNOFSecretariado de Pastoral Social O
CARITAS
Cruz Roja Colombiana – AtlánticoUniversidad Autónoma del Caribe
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
Fundación EMSSANAR
Fundación para el desarrollo
72
80
81
82
Santander
Sucre
Sucre
Sucre
83
84
Sucre
Tolima
85
86
87
88
Tolima
Tolima
Tolima
Tolima
89
90
91
Valle
Valle
Valle
92
Valle
93
94
95
96
97
98
99
100
Atlántico
Atlántico
Atlántico
Casanare
Casanare
Casanare
Casanare
Putumayo
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
422.150.876
983.849.010
-
646.400.228
577.643.561
-
384.344.000
1.662.419.446
1.792.328.751
1.630.255.811
794.060.000
1.451.537.343
2.571.262.000
1.105.020.000
1.522.463.756
2.057.480.000
957.095.122
1.686.803.569
1.105.999.999
2.155.831.187
1.994.080.000
1.552.321.808
679.180.000
461.192.857
1.049.350.000
659.347.400
388.870.300
2.511.204.025
51
101
Guaviare
102
Magdalena
103
104
105
106
107
San Andrés
Amazonas
Guainía
Vaupés
Vichada
108
109
Bolivar
Valle
110
111
112
Atlántico
Sucre
Risaralda
113
114
Medellín
Huila
Agrícola y Social Tecnológico
FUNDASET
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario CORPRODINCO
Directo
Directo
Directo
Directo
Directo
Círculo de Obreros San Pedro
Claver
Caja de Compensación Familiar
del Atlántico
Federación Nacional de Cafeteros
de Colombia
Secretariado Diocesano de
Pastoral Social de Neiva
TOTAL
743.160.960
3.612.077.000
1.256.437.794
860.377.500
678.922.365
978.320.000
$135.944.963.551
Se han contratado un total de 38 Operadores Sociales para el desarrollo de la estrategia
en el País, por un valor aproximado de $136.000 millones de pesos, cifra que
necesariamente debe tener una relación más directa con las metas y logros obtenidos en
la implementaciòn de la estrategia y sobre todo con el cumplimiento de obligaciones por
parte de los Operadores Sociales, sobre los cuales se ha fundamentado desde la parte
operativa el desarrollo de JUNTOS, ya que son ellos precisamente los encargados de
contratar y capacitar al equipo de Cogestores Sociales para cada una de las microregiones del País y éstos a su vez establecer el contacto directo con cada una de las
familias de JUNTOS.
Como la estrategia cuenta con el concurso de varios actores tales como: operadores
sociales, cogestores sociales, enlaces municipales, entidades del orden nacional con
presencia en los entes territoriales, entidades del orden local, unidades territoriales de
Acción Social, organismos de control y seguimiento, etc. Le corresponde a Acción Social
ejercer su papel de Coordinador Interagencial, con metodologías y procedimientos
flexibles y ágiles de supervisión y seguimiento, para la toma de decisiones oportunas y
que le permita tener el control del desarrollo de la estrategia a todo nivel.
Se hace imperativo entonces que Acción Social no pierda el liderazgo que le corresponde
desempeñar como Coordinador de la estrategia dado sobre todo por la naturaleza y razón
de ser de la Entidad de velar y comprometerse por los más necesitados y vulnerables y
sobre los cuales se ha focalizado y se tendrá que seguir focalizando la estrategia de
JUNTOS.
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Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
52
La Veeduría observa y hace énfasis que más que lograr procedimientos administrativos
eficientes e implementar metodologías de captura y análisis de información, necesarias
obviamente para lograr el éxito de la estrategia, es no perder nunca de vista que JUNTOS
busca y debe buscar con profunda convicción, lograr que las familias salgan de su estado
de pobreza, tanto a nivel económico como de proyecto de vida y de esta manera hacer de
Colombia una nación con más oportunidades para los mas vulnerables.
Para que Acción Social logre este posicionamiento y dada la dimensión de la estrategia
de JUNTOS, debe contar, entre otros aspectos, con un apoyo más efectivo de sus
Unidades Territoriales, que a consideración de la Veeduría les ha faltado un mayor
compromiso y no cuentan siempre con las condiciones y perfiles técnicos requeridos que
les permita desempeñar con eficiencia las actividades de coordinación local, seguimiento
y supervisión, fundamentales para el éxito de la estrategia.
Estas observaciones deben tenerse en cuenta, toda vez que prácticamente JUNTOS no
ha iniciado el desarrollo del componente de Plan Familiar y obviamente el de Seguimiento
y Gestión a los logros básicos, razón de ser de la estrategia, porque finalmente aunque se
tenga una muy buena base de datos y un buen levantamiento de Línea de base familiar,
si no se logra llegar de manera efectiva, con acciones concretas, con actuaciones directas
por parte de las entidades del nivel nacional y local, con soluciones reales a las familias y
no se logra el cumplimiento del principio de corresponsabilidad de las mismas, la
estrategia de JUNTOS corre el riesgo de convertirse solamente en un diagnóstico
detallado de las familias pobres del País.
Es importante tener en cuenta que la pobreza no puede aceptarse como “situación de
vida” y por consiguiente es vital que la inversión de los recursos se haga de manera
oportuna y eficaz y esto se logra valorando y ajustando más los indicadores de proceso,
es decir, no se deben privilegiar mas las actividades o número de actividades, que los
procesos y logros de los objetivos. El énfasis en la metodología no puede convertirse en
lo más importante, el énfasis es lograr que las familias se vuelvan sujetos reales de
intervención de los programas de las entidades de nivel nacional y local.
Las limitaciones de recursos debe obligar a las entidades involucradas entonces a
desplegar toda su capacidad para conseguir las metas en los plazos previstos en los
convenios. Se trata por lo tanto de movilizar todos los recursos asignados para que la
celeridad requerida para atender a la población más pobre y vulnerable, no riña con los
reclamos propios de la planificación, procesos y trámites administrativos.
JUNTOS debe convertirse en una oportunidad que por la intervención de los actores
públicos y privados y por los aprendizajes desarrollados, permita que con la
implementación de la estrategia se recupere la confianza de los colombianos en sus
instituciones, garantizar la transparencia en la gestión pública y generar procesos eficaces
y eficientes.
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53
El reto más grande para el Estado Colombiano, es el de lograr que las entidades y el
sector privado promocionen e interioricen la estrategia de JUNTOS, de lo contrario ésta
no tendrá una base institucional fuerte que la haga sostenible y solo así se podrá lograr
construir un legado social para las próximas generaciones, haciendo que las políticas
sociales no dependan de un Gobierno en particular y puedan perdurar hacia el futuro.
Por otra parte la Veeduría observa que la contratación de Operadores Sociales se
concentró por “Operador con un mayor número de micro regiones asignadas” de la
siguiente manera28:
Micro-región
14
15
16
17
32
33
34
38
66
Dpto.
Boyacá
Boyacá
Boyacá
Boyacá
Córdoba
Córdoba
Córdoba
Cundinamarca
Norte de
Santander
Subtotal
micro-regiones 9
Subtotal
micro-regiones 8
01
Operador
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Universidad Pontificia Bolivariana
Valor contratos
2.620.035.222
2.097.924.416
3.787.939.113
2.189.609.513
1.860.935.452
2.243.331.714
3.834.979.000
935.004.134
2.370.099.934
$21.939.858.498
Cajas de Compensación Familiar
Antioquia
Antioquia
02
03
Antioquia
04
Antioquia
05
Antioquia
06
Antioquia
07
Urabá
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA ( Empresa para el
desarrollo social tda...)
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
$17.583.798.021
$510.482.857
1.819.919.571
908.840.000
1.616.803.054
1.316.609.391
480.320.000
4.993.627.185
28
Se estimó por operador con 9, 8, 7, 5 y hasta 4 micro-regiones y se agruparon las Cajas de compensación familiar
teniendo en cuenta la naturaleza para las cuales fueron creadas.
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Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
54
08
Subtotal
micro-regiones 8
021
062
063
064
065
090
100
Subtotal
micro-regiones 7
067
068
Antioquia
1.985.646.007
$13.632.248.065
Cauca
Nariño
Nariño
Nariño
Nariño
Valle
Putumayo
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Fundación EMSSANAR
Norte de
Santander
Corporación de Profesionales para
el desarrollo integral comunitario –
CORPRODINCO
Corporación de Profesionales para el
desarrollo integral comunitario –
CORPRODINCO
Corporación de Profesionales para el
desarrollo integral comunitario –
CORPRODINCO
Norte de
Santander
069
Norte de
Santander
072
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
Santander
073
Santander
Corporación de Profesionales para el
desarrollo integral comunitario –
CORPRODINCO
Corporación de Profesionales para el
desarrollo integral comunitario –
CORPRODINCO
Subtotal
micro-regiones 5
36
Cundinamarca
37
Cundinamarca
40
Cundinamarca
41
Subtotal
micro-regiones 4
Cundinamarca
56
Meta
57
Meta
58
Meta
59
Subtotal
micro-regiones 4
96
97
Meta
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE -
Casanare
Casanare
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
1.708.865.458
841.381.349
1.027.520.851
1.365.881.934
2.188.502.558
1.686.803.569
2.511.204.025
$11.330.159.744
1.981.753.000
745.124.765
493.870.762
422.150.876
983.849.010
$4.626.748.413
1.209.668.772
1.014.127.551
1.181.654.764
1.894.884.668
$5.300.335.755
474.279.822
1.219.897.298
339.620.760
950.859.391
$2.984.657.271
461.192.857
1.049.350.000
55
98
99
Subtotal
micro-regiones 4
TOTAL
MICRO-REGIONES
49
Casanare
Casanare
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
659.347.400
388.870.300
$2.558.760.557
$79.956.566.324
La Veeduría observa que del total de 38 Operadores Sociales contratados para 96 microregiones29, Acción Social ha convocado nuevamente a procesos de licitación entre
noviembre de 2.009 y enero de 2.010, la contratación de nuevos Operadores para 26
micro-regiones, dadas las dificultades administrativas, técnicas y operativas que se
presentaron en la ejecución de los contratos.
Es decir, se está en proceso de cambiar Operadores Sociales para cerca del 30% de las
micro-regiones definidas para la estrategia de JUNTOS, lo que se traduce
necesariamente en otro factor que atrasará el desarrollo de la estrategia.
La siguiente tabla relaciona el listado de micro-regiones que salieron nuevamente a
proceso de licitación, así:
Micro-regiones que salieron nuevamente a procesos de licitación
01
Antioquia
02
Antioquia
04
Antioquia
05
Antioquia
06
Antioquia
08
Antioquia
12
19
20
21
Bolívar
Caquetá
Caquetá
Cauca
27
Cesar
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA ( Empresa para el
desarrollo social Ltda..)
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
U.T. COMFENALCO Antioquia,
Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA
Corporación Construir un Futuro
UT. Caja Comercio
UT. Unidos para Crecer
Fundación EMSSANAR
Caja de Compensación Familiar
del César – COMFACESAR -
$510.482.857
1.819.919.571
1.616.803.054
1.316.609.391
480.320.000
1.985.646.007
1.280.835.340
1.081.800.000
2.115.859.667
1.708.865.458
1.237.901.750
29
A la fecha de corte de este informe 13 micro-regiones no contaban con Operadores asignados y las micro-regiones para
los Departamentos de San Andrés, Amazonas, Guainìa, Vaupés y Vichada estaban siendo operadas bajo la modalidad
directa.
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56
31
Cesar
36
Cundinamarca
37
Cundinamarca
40
Cundinamarca
41
Cundinamarca
56
Meta
57
Meta
58
Meta
59
Meta
85
96
97
98
99
100
Total
Tolima
Casanare
Casanare
Casanare
Casanare
Putumayo
Caja de Compensación Familiar
del César – COMFACESAR
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Corporación Integral TecnodigitalCITED Ltda..
Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Asociación para el Desarrrollo y
ayuda integral – ECLIPSE Cooperativa de crédito solidario
CONSOLIDAR
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
Diócesis de Yopal
Fundación EMSSANAR
1.502.607.143
1.209.668.772
1.014.127.551
1.181.654.764
1.894.884.668
474.279.822
1.219.897.298
339.620.760
950.859.391
2.571.262.000
461.192.857
1.049.350.000
659.347.400
388.870.300
2.511.204.025
$32.583.869.446
Se presentaron dificultades en el desarrollo de los contratos con Operadores que
obtuvieron dentro de los procesos de licitación varios contratos para varias micro-regiones
como es el caso de: U.T. COMFENALCO Antioquia, Corporación Academia Superior de
Artes, IKALA ( Empresa para el desarrollo social Ltda..), Fundación EMSSANAR,
Corporación Integral Tecnodigital-CITED Ltda.., Asociación para el Desarrollo y ayuda
integral – ECLIPSE, y la Diócesis de Yopal.
Así mismo preocupa a la Veeduría el caso de Operadores que han presentado
dificultades y que aún así continúan con otras micro-regiones a su cargo, como es el caso
de U.T. COMFENALCO Antioquia, Corporación Academia Superior de Artes, IKALA (
Empresa para el desarrollo social Ltda.) y la Fundación EMSANAR.
Podría afirmarse que los recursos invertidos en los contratos para atender a las Microregiones que salieron nuevamente a procesos de licitación, por un valor aproximado a los
$33.000 millones de pesos, no se utilizaron con efectividad y oportunidad, tanto por
razones atribuibles al Operador en su gestión administrativa y técnica, como a Acción
Social en aquellos aspectos de entrega de insumos y/o herramientas diseñadas para
poder continuar con el desarrollo de la estrategia, como es el caso del Plan Familiar.
No puede desconocerse que a pesar de las razones expuestas para justificar esta
situación, la realidad es que la estrategia de JUNTOS ya con tres años desde el inicio de
su operación, se encuentra atrasada en el logro de sus metas y objetivos.
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57
El interés de la Veeduría en el tema de la contratación de Operadores Sociales es que
se tengan en cuenta todas las anteriores consideraciones y experiencias, tanto para los
Operadores ya contratados como para los que inician este proceso dentro de la estrategia
y sobre todo que se pueda contar realmente con “entidades con una visión del desarrollo
local, con liderazgo en el territorio y con capacidad institucional para gestionar oferta”.
Esto indudablemente será uno de los aspectos que garantizará el éxito de la estrategia,
objetivo con el cual estamos todos comprometidos. En síntesis el perfil del Operador debe
ser más en calidad de socio estratégico que de contratista, y lograr que el interés real esté
en dejar una capacidad local instalada y aportar conocimiento para lograr que algunos
colombianos superen la pobreza extrema, razón de ser de JUNTOS.
El Operador Social de la micro-regiones 010 y 108 del Departamento de Bolívar “Círculo
de Obreros San Pedro Claver” demuestra la importancia de que la estrategia cuente con
Organizaciones con experiencia y compromiso social, como se evidenció en la visita que
realizó la Veeduría Especial en el mes de mayo de 2009 a la ciudad de Cartagena. La
realización de actividades como la de “Cogestor por un día” también merece un
reconocimiento especial por las connotaciones particulares que persigue de lograr
vincular y articular de manera efectiva los programas sociales de los municipios, al sector
privado y a las Instituciones que requiere JUNTOS para la consecución de los logros
básicos.
5.2
SEGUIMIENTO CONTRATO M-0133/08 OPERADOR MICRO-REGION
007 ANTIOQUIA
La Veeduría Especial tomó como referencia para el siguiente análisis el contrato de
prestación de servicios No. M-0133/08 celebrado por Acción Social-FIP con la Unión
Temporal COMFENALCO Antioquia – IKALA- Academia Superior de Artes, destacando
algunas de sus obligaciones específicas30, así:
Cifras en pesos
Objeto
Vr. inicial
El contratista se compromete en su calidad de
Operador Social a ejecutar el Acompañamiento
Familiar y Comunitario y actividades relacionadas
con gestión de oferta en el marco de la gestión de
Logros Básicos de las familias que atenderá en la
Micro-región No.007 definida por JUNTOS de
acuerdo con las obligaciones estipuladas en el
presente contrato y con las especificaciones
determinadas por Acción Social FIP
Adiciones
Otrosi1 modifica la forma de pago del
valor variable del contrato
$4.801.800.638
Adicional1 y otrosi2 adiciona el valor
del contrato en $191.826.547 y
modifica la forma de pago
Valor total contrato:
$4.993.627.185
30
Las obligaciones generales y específicas pactadas con los Operadores Sociales son más o menos comunes para todos
los contratos de prestación de servicios celebrados para este fin.
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Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
58
Obligaciones Específicas
Identificar seleccionar mediante una convocatoria abierta en cada uno de los municipios a los Cogestores Sociales
necesarios que se indiquen en el Acta de Inicio de Actividades para ejecutar el acompañamiento a las familias que serán
vinculadas a JUNTOS, de acuerdo con el perfil y Protocolo de Selección de Cogestores Sociales definido por el equipo de
JUNTOS de ACCIÓN SOCIAL -FIP-. …
Contratar mediante la modalidad de prestación de servicios a los Cogestores Sociales necesarios…
Convocar a los cogestores sociales, preparar la logística para los eventos de capacitación y llevar a cabo el proceso de
formación y capacitación de los cogestores…
Poner en marcha el acompañamiento familiar y comunitario y otras actividades de carácter territorial, relacionadas con la
gestión de Logros Básicos de las familias, de acuerdo con las metodologías, directrices técnicas y material que entregue el
equipo de JUNTOS - ACCIÓN SOCIAL -FIP-.
Inicio de visitas a las viviendas de las familias. Para desarrollar el componente de acompañamiento, el CONTRATISTA
deberá trabajar de acuerdo con las metodologías, documentos, fichas, formatos, etc., definidos y entregados por Acción
Social-FIP-. Durante la duración del contrato de los cogestores, el CONTRATISTA deberá realizar un mínimo de sesiones
familiares de acuerdo con el siguiente cuadro:
COHORTE
Cohorte 1
Cohorte 2
Cohorte 3
Línea de base
2 sesiones
2 sesiones
2 sesiones
Plan Familiar
2 sesiones
2 sesiones
2 sesiones
Seguimiento
2 sesiones
1 sesión
1 sesión
Cada familia de la primera cohorte deberá recibir por lo menos seis (6) sesiones familiares distribuidas en 3 bloques:
levantamiento de Línea de Base (2 sesiones), Elaboración de! Plan Familiar (2 sesiones), y Seguimiento al Cumplimiento
de los Logros Básicos (2 sesiones), los cuales se describen en la metodología de Acompañamiento de JUNTOS.
Adicionalmente, estas familias de la primera cohorte deberán participar en por lo menos cuatro (4) sesiones comunitarias.
De acuerdo con el cuadro anterior las cohortes 2 y 3 repiten la misma lógica de Acompañamiento. Esta distribución y
número de sesiones podrá cambiar de acuerdo con la información suministrada por ACCION SOCIAL -FIP- en el Comité
Operativo, y/o de acuerdo con las condiciones de cada territorio.
Sesiones Familiares:
1. Levantamiento de la Línea de Base: Las 2 primeras sesiones, tienen como objetivo la línea de base de las familias
(Condiciones iniciales de la familia en el marco del cumplimiento de los Logros Básicos). Para las familias en situación de
desplazamiento se llevará a cabo un trabajo adicional durante la segunda sesión.
2. El plazo máximo para la vinculación de la familia será a más tardar en la segunda sesión de acompañamiento.
(Suscripción del Acuerdo de Corresponsabilidad).
3. Plan Familiar: Durante las sesiones 3 y 4, los cogestores sociales deberán ayudar a la familia a construir el Plan
Familiar, de acuerdo con la metodología definida por ACCIÓN SOCIAL -FIP-. Es decir, la familia y el cogestor social
determinarán unas Condiciones mínimas deseables que requieren para mejorar sus Condiciones de vida y un plan de
trabajo para alcanzarlas.
4. Gestión y Seguimiento al Cumplimiento de los Logros Básicos: Terminado el Plan Familiar, los cogestores sociales
deberán entregarle las indicaciones y rutas institucionales que debe seguir las familias para alcanzar los Logros Básicos,
de acuerdo con la programación y compromisos que se hallan establecido con las familias y con la Oferta de Programas
Sociales disponibles para cada municipio. Este intercambio de información se desarrolla en el marco de sesiones
comunitarias y sesiones de seguimiento a la familia.
Se destaca lo referente al objeto del contrato, en el cual el Operador se obliga al
Acompañamiento Familiar y Comunitario y actividades relacionadas con gestión de oferta
en el marco de la gestión de Logros Básicos de las familias que atenderá en la Microregión asignada. Esto comprende: i) el levantamiento de la línea de base, ii) la
construcción del Plan familiar y iii) el seguimiento y gestión de los logros básicos.
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59
Como se puede observar las obligaciones del Operador y el cumplimiento de sus metas
se pueden dar solo de manera secuencial y lógica, lo que indica que el no cumplimiento
de alguna de ellas, retrasa obligatoriamente las siguientes. Esto se constituye en un factor
de riesgo para la estrategia y seguramente es una de las principales causas que explican
el estado de ejecución en que se encuentra JUNTOS. De ahí la importancia de poner el
mayor interés y énfasis en el desarrollo de actividades, metodologías y herramientas de
cuya implementación dependan otras actividades.
La Veeduría observa con preocupación y teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto
que Acción Social adelantó procesos de contratación sin tener definidos y claros los
tiempos de entrega de documentos, fichas, formatos, etc., necesarios e indispensables
para poder exigir a los contratistas el cumplimiento de sus obligaciones. Esto sumado a
las dificultades atribuibles al Operador como tal, no permitió el logro de los objetivos
propuestos con estas contrataciones, y más delicado aún, la inversión de recursos que
finalmente no tuvieron un impacto social y económico sobre las familias focalizadas por la
estrategia.
La Veeduría también hace un análisis sobre “la forma de pago” inicialmente establecida
para el Operador en el contrato M 0133/08, la cual se registró de la siguiente manera:
Momento del pago del valor fijo
Una vez se seleccione, contrate y capacite en Línea de
base familiar a los cogestores del primer municipio
vinculado
Al mes tres del inicio del contrato ( feb/09)
Al mes nueve del inicio del contrato ( agosto/09)
Momento del pago del valor variable
Una vez se selecciones y contrate a los Cogestores y se
capacite a los cogestores en el primer taller
Al mes cinco a partir de la suscripción de Acta de inicio de
actividades del municipio
Al mes nueve de la suscripción del acta de inicio de
actividades del municipio
Condición para el pago
Aprobación póliza y 100% de los Cogestores
seleccionados, contratados y capacitados en Línea de Base
Familiar del primer municipio.
40% de las familias con Línea de base en el sistema de
información del primer municipio
100% de las familias a atender con Línea de base en el
sistema y 100% de las familias con Plan Familiar en el
sistema de información del primer municipio. Mínimo
dos sesiones de seguimiento y dos sesiones comunitarias
Condición para el pago
Acta de inicio de actividades del municipio suscrita y 100%
de los Cogestores seleccionados, contratados y
capacitados en Línea de base familiar
50% de las familias con Línea de base en sistema de
información del municipio, 100% de los Cogestores
capacitados en Plan Familiar y sesiones de
seguimiento a Logros Básicos y el 50% de las familias
con el Plan Familiar construido. Mínimo 4 sesiones
comunitarias.
100% de familias con Línea de base, Plan Familiar en el
sistema y una sesión de seguimiento
En el mes de septiembre de 2.009, mediante el adicional 1 y otrosi 2 al contrato M
0133/08, es decir, diez meses después de la firma del contrato, se modifica la forma de
pago y queda establecida para el Operador de la siguiente manera:
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
60
Momento del pago del valor fijo
Una vez se seleccione, contrate y capacite en Linea de
base familiar a los cogestores del primer municipio
vinculado
Al mes tres del inicio del contrato ( feb/09)
Al mes nueve del inicio del contrato ( agosto/09)
Momento del pago del valor variable
Una vez se selecciones y contrate a los Cogestores y se
capacite a los cogestores del primer municipio vinculadol
Al mes cinco a partir de la suscripción de Acta de inicio de
actividades del primer municipio vinculado
Al mes nueve de la suscripción del acta de inicio de
actividades del primer municipio vinculado
Condición para el pago
Aprobación póliza y 100% de los Cogestores
seleccionados, contratados y capacitados en Línea de Base
Familiar del primer municipio.
40% de las familias vinculadas a la estrategia con
acuerdos de corresponsabilidad
Al menos el 50% de las familias a atender con Línea de
base en el sistema del primer municipio.
Condición para el pago
Acta de inicio de actividades del municipio suscrita y 100%
de los Cogestores seleccionados, contratados y
capacitados en Linea de base familiar del primer municipio
vinculado
40% de las familias estan vinculadas a la estrategia con
Acuerdos de corresponsabilidad en el primer municipio
vinculado
Al menos el 30% de las familias a atender con Línea de
Base en el sistema del primer municipio vinculado
La Veeduría Especial observa que se presenta un cambio significativo en la definición
de las “condiciones de pago” al Operador, tanto para el desembolso del valor fijo del
contrato como del valor variable del mismo, y que afecta de manera también muy
significativa el avance y los resultados de la estrategia.
Se observa entonces que se flexibilizó totalmente los condicionamientos de pago y se
disminuyeron ostensiblemente las metas a alcanzar, ya que:
Inicialmente el Operador estaba obligado a entregar y realizar:
•
•
Pago valor fijo: 100% de las familias a atender con Línea de base en el sistema y
100% de las familias con Plan Familiar en el sistema de información del primer
municipio. Mínimo dos sesiones de seguimiento y dos sesiones comunitarias
Pago valor variable: 100% de familias con Línea de base, Plan Familiar en el
sistema y una sesión de seguimiento
Finalmente quedó obligado a entregar solamente:
•
•
Pago valor fijo: Al menos el 50% de las familias a atender con Línea de base en el
sistema del primer municipio
Pago valor variable “al menos el 30% de las familias a atender con Línea de Base
en el sistema del primer municipio vinculado”
Por consiguiente se podría afirmar que al reducirse de manera significativa el
cumplimiento de metas y actividades por parte del Operador, también tuvo que darse una
reducción significativa en el valor del contrato, es decir, si se cumplieron los dos
parágrafos de la cláusula tercera “forma de pago” del contrato M0133/08, que establecen:
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61
“Parágrafo segundo: en cualquier caso en el que no se pueda ejecutar total o parcialmente el contrato se
pagará el valor del servicio efectivamente prestado y recibido a satisfacción por el supervisor y aprobado por
Acción Social-FIP.
Parágrafo tercero: en caso de que en un municipio no se lleve a cabo el acompañamiento durante el término
de ejecución del contrato, se realizará el pago de lo correspondiente al tiempo realmente laborado.”
Desde el punto de vista jurídico al cambiarse las condiciones pactadas se obligan
solamente al cumplimiento de las mismas. Sin embargo la Veeduría estima que se podía
haber considerado la posibilidad de suspender temporalmente el contrato, máxime,
cuando los argumentos del Operador era la “no entrega de información y herramientas
técnicas por parte de Acción Social” que permitiera continuar con la ejecución de las
actividades y obligaciones pactadas.
De no tener claridad conceptual, jurídica y económica al respecto de lo comentado
anteriormente, se podría incurrir en el error de pensar que el contrato con el Operador fue
modificado en sus condiciones de pago para justificar el pago a obligaciones y actividades
no cumplidas y por razones atribuibles, como se comentó anteriormente a ambas partes
contratantes.
El interés de la Veeduría es que se puedan aclarar estas situaciones y sobretodo que no
se repitan en el tiempo y en los procesos que actualmente desarrolla Acción Social para
sacar con éxito la estrategia. Solo de esta manera se puede contribuir para que el
Gobierno con el compromiso de la corresponsabilidad de las familias más pobres y
desplazadas focalizadas por la RED JUNTOS puedan desarrollar capacidades y
convertirse en gestoras de su propio desarrollo.
No se puede perder de vista que lo más importante de las inversiones en políticas,
estrategias, programas y proyectos sociales, es la rentabilidad social de las mismas, es
decir, el retorno social efectivo sobre los sujetos de estas intervenciones, medido en este
caso, en la reducción de los índices de pobreza extrema e indigencia en nuestro País y de
paso contribuir de manera significativa en los cambios en las calidades y
transformaciones de vida. Finalmente se debe aportar al cumplimiento de las metas del
milenio como contribución a la necesidad de hacer más justa y equitativa la distribución de
los ingresos y menos significativa las desigualdades sociales en Colombia y en el mundo.
5.3
SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO POR PARTE DE ACCIÓN SOCIAL
De la misma manera la Veeduría Especial tomó como referencia los informes de
Supervisión que realiza Acción Social a los Operadores, en este caso al Operador Unión
Temporal COMFENALCO Antioquia – IKALA- Academia Superior de Artes,
correspondiente a la Micro-región No.008 Antioquia, contrato No.M0134/08, de los cuales
destacamos los siguientes aspectos:
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62
•
Informe de seguimiento al mes de junio de 2009 suscrito por la Supervisora del
Contrato y el Profesional JUNTOS de la Unidad territorial de Antioquia:
“ en el informe anterior con corte al 30 de abril de 2009 se evidenció el incumplimiento por parte
31
del Operador de los pagos a cogestores sociales y al equipo del personal mínimo , lo que
repercute en el cumplimiento a metas al no contar las personas que ejecutan el trabajo de campo
con los recursos económicos suficientes.
Estas dificultades se han planteado en diversos comités operativos sin obtener por parte del
operador, respuestas serias y tendientes a solucionar el problema ya que argumentan que ellos no
pueden disponer de recursos propios o hacer flujo de caja para cubrir acreencias a cogestores y
personal mínimo sin antes Acción Social haberles cancelado.
… .y que estas metas o condiciones a la fecha son imposibles poder cumplirlas por causas ajenas o
no imputables a ellos, toda vez que tales pagos se miden por las familias cargadas en el sistema
de información de INFOJUNTOS y tal sistema presenta muchas falencias, lo que les va a
seguir impidiendo realizar pagos puntuales a su equipo de trabajo. Tales dificultades, se detallan a
continuación:
1. Las bases de datos que le proporcionó el DNP a la estrategia JUNTOS y éste a su vez al
Operador Social, presentan errores en cuanto la ubicación de las familias en cada uno de
los municipio de la micro-región; por cuanto un gran número de familias que les fue
entregada con la base de datos no han podido ser ubicadas, después de la depuración
realizada por el Operador Social.
2. No se cuenta a la fecha con el protocolo, directrices, metodología y capacitación en Plan
Familiar a desarrollar con las familias a las que previamente se hizo el levantamiento de
la Línea de Base. El problema radica en que dicho plan no está listo por parte del DNP, lo que
no permite seguir con el normal desarrollo del trabajo en los tiempos previstos en el contrato.
3. … todo lo anterior para indicar que el sistema INFOJUNTOS ha presentado retrasos debido
a dos razones primordiales: i) la conectividad, que es el cargue de la información en el
Dispositivo móvil de captura DMC al sistema INFOJUNTOS… ii) a su vez el DMC ha
presentado bloqueos y dificultades, lo que genera al Cogestor social el no poder cumplir con
sus obligaciones contractuales.
… se considera que para la debida ejecución e implementación de la estrategia RED JUNTOS en la
micro-región 008 en el Departamento de Antioquia, se hace necesario modificar varios aspectos
del contrato M00134/08 que permitan al Operador Social dar cumplimiento a las metas y por ende
contar con los recursos económicos suficientes para poder pagar a cogestores y demás.
•
Informe de seguimiento al mes de agosto de 2009 suscrito por la Supervisora del
Contrato y el Profesional JUNTOS de la Unidad territorial de Antioquia:
Desde que el Operador Social … inició la ejecución del componente de Acompañamiento en la
micro-región 008 ha presentado incumplimiento en el pago de honorarios a todo el equipo de
trabajo ( personal mínimo y cogestores sociales), lo cual se ha hecho evidente en cada uno de
los informes de supervisión que se han presentado a la fecha. Esta situación se ha convertido en la
excusa para que todo el personal antes señalado no cumpla las metas estipuladas en el contrato…
31
La negrilla es nuestra.
correo electrónico veeduria@accionsocial.gov.co
Bogotá, Colombia * www.accionsocial.gov.co
63
En este orden de ideas, se puede concluir que el incumplimiento de metas por parte del
operador no solo obedece a las fallas en el sistema de información INFOJUNTOS, a los DMC
o a la conectividad, sino a la desmotivación y falta de acompañamiento al trabajo en campo
que desarrollan los cogestores sociales…
Así mismo la mayoría de los alcaldes municipales han presentado su inconformidad ante
Acción Social por lo antes expuesto y porque consideran que el acompañamiento a sus
familias no ha sido el más adecuado por parte del Operador, lo cual no se compadece con
las expectativas inicialmente generadas y con los propósitos y fines de la estrategia
JUNTOS, máxime cuando los entes territoriales dieron su contrapartida al convenio
JUNTOS…
Se considera pertinente desde la supervisión del contrato, sugerir no se continúe con este
Operador Social, dado que las irregularidades presentadas y atribuibles a ellos han
generado desconfianza y falta de credibilidad en la estrategia, lo cual puede verse reflejado
en un futuro en la suscripción de nuevos convenios con los municipios.
Adicionalmente a lo anterior, se ha visto como dificultad el hecho que el Operador Social
sea el mismo para las 7 micro-regiones de Antioquia ….
La Veeduría observa que en diferentes Informes de Supervisión que realiza la Unidad
Territorial de Antioquia, en su calidad de “Supervisor del contrato del Operador Social”, se
evidencia las dificultades e incumplimientos de metas y obligaciones, lo cual llevó a la
recomendación de “ no continuar con este Operador Social… ”. Efectivamente esta microregión hace parte del total de las 26 micro-regiones que tuvieron que salir nuevamente a
procesos de convocatorias de licitaciones públicas para contratar nuevos Operadores,
siendo esto consecuente con los informes de la supervisión del contrato al que se hace
referencia en este numeral del Informe.
La Veeduría recomienda por consiguiente que se debe fortalecer el sistema de
seguimiento y supervisión en el desarrollo de la estrategia JUNTOS en todo el territorio
nacional, ya que como se puede observar, de un buen seguimiento y supervisión se
pueden implementar correctivos y ajustes para toma de decisiones, solo que deben
hacerse también de manera oportuna en pro de salvaguardar la correcta utilización de los
recursos públicos.
De estos informes de seguimiento la Veeduría ha querido destacar algunos (resaltados
con negrilla), con el propósito de que se analicen más a profundidad en el marco de la
implementación de la estrategia, y puedan aportar al mejoramiento en los procedimientos
y aplicación de herramientas instrumentales diseñadas y requeridas para el logro de los
objetivos de JUNTOS.
Es necesario tener en cuenta que cuando se terceriza la operación de la estrategia se
deben incrementar las labores de supervisión y seguimiento. Una manera de lograr este
propósito es capacitar y mejorar los perfiles de los Coordinadores Territoriales de Acción
Social en temas específicos de seguimiento y evaluación de resultados, que les permita
hacer un seguimiento técnico y administrativo a los Operadores Sociales y a la Oferta de
servicios por parte de municipios y departamentos.
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64
VI.
•
CONSIDERACIONES GENERALES
El análisis de la Veeduría permite sugerir que para que en Colombia existan redes
sociales estructuradas se debe contar con redes públicas que establezcan contactos o
vínculos permanentes con los ciudadanos y que exista una organización productiva
emocional de los mismos. Esto será posible en la medida que las Entidades del
Estado respondan de manera oportuna a las demandas y necesidades de la
población.
De ahí la importancia que la estrategia JUNTOS muestre resultados integrales
concretos y oportunos, como respuesta a las expectativas que ha generado en las
comunidades. Si las familias no empiezan a suplir de manera efectiva sus
necesidades, independientemente que se haya logrado la implementación de
metodologías, levantamiento de líneas de base y/o construcciones de planes
familiares, entre otros ., no se habrá avanzado en materia social y mucho menos en el
fortalecimiento de redes de sistemas de protección social.
Las políticas sociales deben actuar de manera articulada con la política económica del
País. La gestión territorial de las políticas sociales debe estar orientada a la
construcción y/o fortalecimiento de redes sociales de Protección Social, desde una
perspectiva de poder garantizar progresivamente los derechos sociales básicos, ya
que cada población es heterogénea y se trata de universalizar a través de la
aplicación de los recursos aplicados a programas sociales.
La Veeduría recomienda que Acción Social debe darle un mayor impulso a la
organización y participación comunitaria en el marco de la estrategia de JUNTOS
para facilitar la articulación de redes locales y el acceso de la población a los servicios
y bienes sociales del Estado. La participación debe ser más que un concepto que
atraviesa transversalmente a la política social.
El enfoque social debe radicar en fijarse más en la gente y en su forma de vida, y
tener claro que un mayor beneficio de las familias se constituye en un menor riesgo y
costo para la sociedad. La superación de la pobreza no es un momento, es todo un
proceso que requiere la transformación de ver cómo se les puede ayudar.
El país ha ido avanzado en el desarrollo de políticas sociales, se ha presentado un
descenso en los niveles de pobreza. Sin embargo la mayoría de éstas personas no
han dejado de ser pobres, solo se le han mejorado sus condiciones de vida, ya que no
cuenta con un nivel de ingresos suficientes. Es por esto que la pobreza debe asumirse
como un fenómeno multidimensional.
•
La Veeduría reconoce en JUNTOS una estrategia integral, que está tratando de
coordinar las diferentes entidades del Estado para llevar la oferta social a la población
más pobre y vulnerable del país.
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65
Sin embargo quedan grandes retos de política. La reducción de brechas sociales y
regionales se convierte en un asunto ineludible. Es necesario que las políticas
públicas en todos los niveles, así como las acciones del sector privado y las ONG, se
centren en este propósito. El fortalecimiento de los instrumentos de focalización
contribuye a este fin, pero esto debe ir acompañado de ajustes necesarios en los
programas que garanticen que sus beneficiarios sean efectivamente los más
necesitados.
•
La Veeduría Especial observa que el diseño conceptual de la estrategia de JUNTOS
en sí mismo es buena, pero el esquema operativo es complejo con relación a las
dinámicas sociales. En determinado momento se pueden acumular demasiadas
actividades, procesos, requisitos y actores, con relación a los cronogramas o tiempos
y a los resultados esperados. Esta situación puede prestarse para que en ciertos
momentos de desarrollo de la estrategia se pierda de vista el mayor objetivo de la
misma, como es lograr una intervención social efectiva.
La no optimización de los procedimientos administrativos pone en riesgo los
resultados esperados con la estrategia de JUNTOS, máxime cuando Acción Social es
una entidad con todos sus procesos certificados en el Sistema de Gestión de la
Calidad.
•
La Veeduría recomienda que dado el enfoque poblacional de JUNTOS se deben
revisar todos los programas de las Entidades que hacen parte de la Red, así como sus
criterios, metodologías de focalización de beneficiarios y registros administrativos de
información, para poder demostrar y asegurar que efectivamente la estrategia está
orientada a atender a la población más pobre y vulnerable de Colombia.
Los protocolos de acuerdos y convenios interadministrativos deben orientarse a
superar los llamados “egos institucionales”, en procura de implementar una verdadera
cultura de apropiación de la filosofía y la razón de ser de JUNTOS, es decir, hacer
conciencia que lo más importante es lograr que las familias beneficiarias
efectivamente superen sus condiciones de pobreza extrema y dar paso así a una
mejor condición de vida tanto a nivel familiar como social.
La Veeduría recomienda por consiguiente que se fortalezca cada vez más la unión y
cooperación Institucional, para que se pueda articular y focalizar la oferta de
programas y servicios sociales, con fundamento en los siguientes principios: i) la
familia como unidad de intervención, ii) el enfoque de Protección Social, iii) la
integralidad, iv) la corresponsabilidad, v) la coordinación interagencial y vi) la gestión
de la información y del conocimiento.
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66
•
La Veeduría observa que los Entes territoriales estuvieron ajenos al proceso de
implementación de la estrategia, obviamente bajo la consideración que el inicio de la
misma coincidió con el inicio también de nuevas administraciones locales, lo cual
requirió de un mayor esfuerzo de divulgación, capacitación y ajustes presupuestales
que les permitiera a los Entes territoriales hacer posible la cofinanciación de JUNTOS.
La medición del índice de desarrollo humano y del índice de condiciones de vida que
realiza del Programa de Desarrollo Humano del DNP, confirma que existe un
desarrollo desigual del País y de las regiones que puede explicarse, entre otras
causas, en la débil institucionalidad municipal y la precariedad de las políticas
públicas.
Por esta razón se requiere por parte de Acción Social de un acompañamiento
permanente a los municipios y departamentos, con el fin de lograr el posicionamiento
de la estrategia en cada territorio, de tal manera que se logre dejar una capacidad
instalada que fortalezca la institucionalidad territorial. Los Alcaldes y Gobernadores
deben desempeñar su papel de líderes y por consiguiente convertirse en actores
vitales en el proceso de JUNTOS, de tal manera que puedan centralizar todas las
actuaciones de Entidades del orden nacional y regional en cada uno de los territorios
que administran.
Se deben implementar mecanismos de coordinación efectiva entre Acción Social,
Unidades Territoriales de Acción Social, Operadores, Alcaldías, Gobernaciones y
Entidades del nivel nacional, regional y local, para lograr confianza y permitir la
participación del sector privado.
•
Se observa una debilidad en la estrategia de JUNTOS como política social del
Gobierno, en el sentido que no enfatiza de manera más directa el papel central de las
Entidades Territoriales, considerando que la gran mayoría del gasto social es
ejecutado directamente por ellas. Cuando estos recursos lleguen efectivamente a las
poblaciones más vulnerables y de extrema pobreza, es decir a la población
beneficiaria de JUNTOS, la estrategia tendrá más oportunidad de mostrar el logro de
sus objetivos.
La manera de ser efectiva esta observación es lograr que en los planes de desarrollo
municipal y departamental JUNTOS se constituya en el eje de la política social
regional y local, con sus correspondientes asignaciones presupuestales, que hagan
viable las ejecuciones de los programas y proyectos para la población identificada
como la más pobre y vulnerable.
•
La Veeduría Especial comparte las recomendaciones que surgieron como resultado
de la evaluación de la prueba piloto, en cuanto que es “necesario probar todos los
instrumentos y herramientas metodológicas antes de salir a producción e
implementación de los mismos, para permitir mejorar el proceso de diseño y mitigar
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67
los riesgos de fracaso en campo y facilitar a los actores el desarrollo de su labor en
campo. Que tengan procesos de calidad con resultados oportunos”.32
Sin embargo no puede descuidarse en ningún momento, que tan importante es el
diseño y prueba de las herramientas metodológicas, como la celeridad y oportunidad
en la entrega de los mismos, porque como se explicó en el capítulo V de este
documento, este factor se ha convertido en una de las principales razones que tienen
rezagada el desarrollo de la estrategia.
•
La estrategia de JUNTOS será exitosa en la medida que se convierta en política
pública y no solo en un programa presidencial con alcances y perspectivas limitadas
en tiempo y en recursos. De ahí también la necesidad que se alineen el sector público,
privado, la academia y el sector social, para poder generar inversiones a mediano y
largo plazo que impacten los indicadores sociales del País.
•
El capitulo V de este Informe “Los Operadores Sociales de JUNTOS” hace parte de
este capítulo de “Consideraciones Generales”. Esto teniendo en cuenta la importancia
que la Veeduría le reconoce al papel fundamental que tienen los Operadores dentro
del desarrollo de la estrategia, considerando que buena parte del éxito o fracaso de
JUNTOS recae sobre estos actores.
•
Finalmente la Veeduría destaca el papel de Coordinación Interagencial que le
corresponde desempeñar a Acción Social, en el cual debe desarrollar a través de un
equipo profesional experto y comprometido con el tema social del País, labores y
actividades tendientes a: i) lograr la estabilidad y sostenibilidad de JUNTOS; ii)
adaptar la estrategia a las circunstancias políticas, sociales e institucionales nacional,
regional y local; iii) velar por la calidad de la implementación y desarrollo de la
estrategia en todo el territorio nacional; iv) orientar siempre la estrategia hacia el
interés público de atender a las familias en pobreza extrema en Colombia y v) velar
por la eficiencia en la asignación de los recursos asignados a JUNTOS, desde la
perspectiva que aunque sean escasos deben reportar una importante rentabilidad
social.
Considera entonces la Veeduría Especial del Fondo de Inversión para la Paz que
Acción Social debe mejorar permanentemente su sistema de seguimiento, supervisión
y evaluación y apropiarse del papel de Liderazgo que le corresponde asumir dentro de
la estrategia de JUNTOS. El fin primordial radica en poder transformar la vida de
nuestras comunidades pobres y vulnerables.
El reto es pues lograr movilizar a toda la sociedad colombiana en torno a JUNTOS y
asumir el compromiso de la superación de la pobreza, ya que ésta como condición de
vida debe ser intolerable para todos los colombianos.
32
Evaluación de la Prueba Piloto JUNTOS, Unidad de soporte de Planeación y seguimiento, diciembre 2008.
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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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Empalme de las series de mercado laboral, pobreza y desigualdad MESEP
2002-2008, Resultados fase I, noviembre 2009.
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