El Enfoque del Marco Lógico (EML)

El Enfoque del Marco Lógico (EML)
1
1. Introducción
El enfoque del marco lógico (EML) ha alcanzado hoy día un grado de universalización (con
pequeñas variantes) entre las entidades implicadas en la cooperación para el desarrollo que puede
calificarse com o “el método” para el diseño de proyectos de cooperación para el desarrollo.
¿Por qué el EML ha logrado esa situación sin precedentes dentro de la gestión de la cooperación
para el desarrollo? Probablemente los principales motivos residen en la coherencia interna del
procedimiento, lo que comparte con la mayoría de los métodos basados en la planificación por
objetivos; su sistematicidad, es un “paquete” en el existe lugar para todos los aspectos requeridos
en el diseño del proyecto de desarrollo; su carácter sinóptico, recoge los aspectos vertebrales del
diseño de un proyecto de desarrollo de una manera sumamente visual que permite su rápido
análisis; combina elementos de la planificación por objetivos con los de otros procedimientos más
blandos, lo que permite alcanzar un cierto compromiso operativo entre las dos corrientes
actualmente más fuertes dentro de la metodología de la cooperación para el desarrollo; y su propio
carácter “universal”, lo que lo ha convertido en una especie de lengua franca de la cooperación
para el desarrollo.
Pero, por otro lado, su ya señalada universalidad, también tiene sus aspectos negativos. Uno de
los principales es que -con mayor frecuencia de lo que cabría esperarse, dada la simplicidad
conceptual de su utilización- en numerosos casos es malinterpretado y, por tanto, se usa
defectuosamente. Otro, es que el EML ha llegado a ser en sí mismo una garantía de calidad en el
diseño de los proyectos de desarrollo; es decir, que se toma la apariencia de que un proyecto está
diseñado de acuerdo con el enfoque como sinónimo de su calidad, sin requerir –por tantoulteriores exámenes.
De hecho, se puede decir, que la mayoría de las criticas al EML se basan en los dos aspectos
señalados anteriormente; al que habría que añadir las criticas que hacen referencia a su
esquemático y de sobrediseño (que diseña proyectos de una manera más minuciosa que la gestión
1
Este material forma parte de los primeros borradores del material didáctico del curso en línea:
Más información: http://www.oei.es/cooperacion/experto
de los mismos permite en la realidad). Pero para ser justos habría que decir que estas dos últimas
críticas–sin que éstas dejen de tener razón en muchas ocasiones - son producto de su pertenencia
a la familia de la planificación por objetivos; y, por tanto, sean extensibles a la inmensa mayoría de
los procedimientos de diseño que se han venido utilizando en la cooperación para el desarrollo
desde sus inicios, ahora hace más de 50 años.
No obstante, considerando sus pros y contras, el EML es hoy una elección muy razonable a la hora
de dotarse de un método general para el diseño de proyectos de desarrollo.
2. Origen y epistemología de la planificación por objetivos.
El EML pertenece a la familia de la planificación por objetivos; el cual –desde la década de los
cincuenta, popularizado por Peter Drucker– se ha ido progresivamente imponiendo en el campo de
las intervenciones sociales (y de la cooperación para el desarrollo) sin oposición metodológica
significativa hasta los noventa.
Se considera, por tanto, que una comprensión cabal del EML –y especialmente de sus fortalezas y
debilidades– sin analizar los principios en los que se apoya la planificación por objetivos.
2.1. Orígenes
Cuando oímos la palabra proyecto inmediatamente se piensa en la arquitectura o en la
construcción. Es evidente que la aplicación del término proyecto al campo de lo social (y en
concreto, al de la cooperación para el desarrollo) se inicia como metáfora de lo que se hace en el
campo de la construcción; no excluyéndose que también expresara la nostalgia (y el deseo
implícito de lograr un status similar) por la exactitud, normalización y predictibilidad de lo
relacionado con la construcción. A esto se debe añadir que hasta bien entrados los sesenta la
mayoría de los proyectos de desarrollo se relacionaban con las obras públicas: carreteras,
ferrocarriles, presas…
El modo de tradicional de planificar las obras públicas (así como la lógica del trabajo en cadena; de
ahí que sea conocido por “taylorismo” o “fordismo”) es que una vez establecido –y pormenorizado
detalladamente– el objetivo que se pretende alcanzar se procede a su progresiva desagregación
por componentes. Estos componentes son a su vez descompuestos en otros subcomponentes; y
así sucesivamente, hasta alcanzar el componente más simple posible. Dibujándose idealmente
una pirámide cuya cúspide sería el objetivo de la intervención y en su base se situarían los
componentes más elementales. El proyecto se ejecuta mediante la adición de estas partículas
elementales para formar conjuntos más complejos, que se vuelven a combinar en conjuntos aún
más complejos, y así sucesivamente. Para cada paso se establecen las normas de cantidad,
tiempo y calidad que se deben alcanzar. Estas normas también se establecen para el objetivo (la
cúspide de la pirámide) del proyecto.
Este tipo de planificación, por tanto, sigue un itinerario analítico para el diseño, y sintético para la
ejecución.
Se puede ver que la misma lógica subyace en el denominado presupuesto por objetivos o “de base
cero” que se generaliza en el mismo periodo temporal.
2.2. Epistemología.
Si se lleva a cabo una lectura de la planificación por objetivos a nivel epistemológico (lo cual es,
desde luego, bastante menos frecuente) obtendríamos la conclusión de que se halla dentro de lo
que ha venido a denominarse “positivismo lógico”.
Este positivismo lógico es heredero directo de los criterios propugnados por la investigación que se
realiza en el campo de las ciencias naturales o experimentales; y que desde el siglo XIX se
instauró también como paradigma hegemónico en el campo de las ciencias sociales.
Se pude resumir el positivismo lógico (evidentemente de un modo que puede adolecer de
simplista) en el principio de que sólo lo cuantificable es susceptible de un tratamiento científico. A
lo que se añade el corolario (frecuentemente implícito) de que lo que no es científico (o sea,
cuantificable) no pertenece al campo de lo analizable racionalmente; es decir, en la práctica, es
considerado no existente. De ahí el énfasis en el carácter cuantificable o cuantificado de los
objetivos. (En la terminología del EML estos objetivos se denominan indicadores verificables
objetivamente.)
Parece evidente que la fortaleza del positivismo lógico en el campo de los proyectos de desarrollo
es dependiente de la capacidad existente en un momento dado de cuantificar significativamente los
fenómenos que dan en los procesos sociales asociados a los citados proyectos de desarrollo. A lo
que hay que añadir, en la práctica de la gestión de los proyectos de desarrollo, la capacidad de
obtener en un lugar y momento dado indicadores adecuadamente fiables, oportunos y con un coste
razonable.
3. Los pasos del enfoque del marco lógico.
Como ya se ha señalado anteriormente, la formalización de los pasos previos conducentes al
diseño del proyecto de desarrollo –y a su expresión sintética en la MPP- es el aspecto más
relevante de la presente generación del enfoque del marco lógico. A continuación se presenta de
una manera resumida los contenidos y significados de los citados pasos. (Para la elaboración de
este apartado se ha seguido fundamentalmente a Galán y Sainz, 1999.)
3.1. Análisis de la participación
PARA QUÉ SIRVE EL ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN
El análisis de la participación sirve para que todos los implicados en la gestión del futuro
proyecto de desarrollo consensuen quienes serán los destinatarios de la intervención y –si
existen- describir y definir de acuerdo con sus necesidades y posibilidades específicas sus
eventuales subgrupos.
Asimismo, proporciona información imprescindible sobre las relaciones (alianza, confrontación,
extraneidad…) que mantienen los beneficiarios directos con los otros grupos y entidades
activos en el área de intervención del proyecto.
Las etapas del análisis de participación son las siguientes:
•
Identificar a todos los agentes sociales - sean éstos grupos, instituciones, autoridades…que se encuentren presentes y activos en el área de intervención, y que muestren
problemas o intereses significativos.
•
Analizar si estos colectivos identificados forman cuerpos coherentes o existe algún tipo de
unidades menores con particularidades específicas. Esto es particularmente pertinente
cuando se establecen categorías sumamente amplias: campesinos, mujeres, indígenas…
En este sentido, es conveniente tener mucho cuidado cuando se define a toda una
comunidad como la beneficiaria de una intervención de desarrollo. Hay que tener en
cuenta que habitualmente las comunidades no constituyen conjuntos tan homogéneos
como un análisis superficial hace suponer.
•
Caracterizar y analizar a cada uno de los agentes identificados. Los criterios para la
realización de estos análisis dependen de cada institución y de cada circunstancia. En este
sentido, existe en la actualidad una multiplicidad de técnicas y criterios utilizados por
diferentes organizaciones. Se pueden citar, sin pretensiones de ser exhaustivos:
•
o
los análisis de vulneralidad / capacidad;
o
los diagramas de Venn;
o
los perfiles y las estrategias de vida;
o
los mapas sociales o las clasificaciones por niveles.
Una vez determinadas las principales características de todos estos implicados, se trata de
escoger o seleccionar al o a los colectivos beneficiarios y de situar al resto de los agentes.
Una manera simple y efectiva de hacerlo –siempre de una manera provisional, dado el
carácter iterativo de todas las fases y pasos del EML- es clasificarlos en cuatro grandes
categorías:
•
beneficiarios directos, los grupos o entidades cuya situación pretendemos mejorar
mediante el proyecto de desarrollo;
•
beneficiarios indirectos, aquellos grupos o entidades que probablemente –dadas las
relaciones que mantienen con los beneficiarios directos - mejorarán su situación si mejoran
los beneficiarios directos;
•
neutrales, aquellos que probablemente su situación o expectativas no se vean afectados
por un proyecto de desarrollo que pretenda mejorar a los beneficiarios directos;
•
excluidos, perjudicados u oponentes potenciales, los que probablemente consideren que
su situación o expectativas se verán afectados negativamente por una eventual mejora de
la situación de los grupos o entidades calificados (elegidos) como beneficiarios directos del
proyecto.
Para llevar a cabo la agrupación anterior o cualquier otra que se considere pertinente, es necesario
plantearse las siguientes cuestiones:
•
¿Quiénes son los grupos que presentan una situación más grave de necesidades o
carencias?
•
¿Qué grupos, por su parte, muestran mayores oportunidades de involucrarse en un
proceso positivo de desarrollo?
•
¿Qué conflictos pueden preverse en una realidad concreta al apoyar a determinados
colectivos?
Evidentemente, las preguntas primera y segunda tienden a ser contradictorias entre sí, pues los
grupos más necesitados no suelen ser los que poseen las mayores oportunidades de desarrollo.
3.2. Análisis de los problemas
PARA QUÉ SIRVE EL ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS
El propósito del análisis de los problemas es establecer la relación causa-efecto existente –
desde el punto de vista de los beneficiarios directos - entre los problemas que estos mismos
estiman que les afectan.
Las etapas a seguir para llevar a cabo el análisis de los problemas son:
•
Identificar todos los problemas que nos parecen importantes (muy importante, siempre
desde el punto de vista de los beneficiarios directos) y que afectan a los colectivos que
hemos calificados como beneficiarios directos. Cada problema debe ser escrito en una
tarjeta. Se debe intentar escribir los problemas como “situaciones negativas existentes” (no
como “soluciones al revés”), con un enunciado claro y conciso.
•
Entre todos los problemas identificados es necesario determinar cual es, a juicio del equipo
de planificación, el problema central o focal. La tarjeta seleccionada se coloca en solitario
en un panel.
•
Una vez consensuado el problema central, se trata de determinar cuales son las causas
directas que lo provocan, situándolas en un nivel inmediatamente inferior. La pregunta
clave es ¿por qué? Y la respuesta a esa interrogación serán las tarjetas -problema que
debemos colocar por debajo de la del problema central.
•
Debemos continuar preguntándonos por las causas de las causas, desarrollando el
diagrama (árbol de problemas) en los niveles inferiores.
•
De la misma manera, debemos determinar cuáles son los efectos que se derivan del
problema central. Éstos deberán colocarse por encima del problema central.
•
Se elabora un esquema que muestre las relaciones causa-efecto, en el que encontraremos
en la base una multiplicidad de problemas concretos y en los niveles superiores una serie
de problemas de carácter cada vez más general.
•
Después de revisar ese esquema y verificada su validez, se dibujan las relaciones entre
unos problemas y otros y se concluye la realización del árbol de problemas.
3.3. Análisis de los objetivos
PARA QUÉ SIRVE EL ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS
El análisis de los objetivos sirve para explorar los posibles actuaciones que se pueden llevar a
cabo para resolver los problemas que afectan a los beneficiarios directos. Además, al
ordenarlos de acuerdo con una relación medios -fines, da una pauta causal para llevar a cabo
las diversas actuaciones que son posibles.
Para efectuar el análisis de los objetivos se deben seguir las siguientes etapas:
•
Es necesario trasladar los contenidos de cada tarjeta-problema a una tarjeta-objetivo; es
decir, se trata de convertir las situaciones negativas detectadas en estados alcanzados
positivos. Esta reconversión presenta en ocasiones dificultades e incluso resulta
claramente incongruente. Hay que tener cuidado en la redacción de los objetivos para que
resulten mínimamente realistas. Lo habitual suele ser redactar los objetivos como
situaciones alcanzadas, abusando en ocasiones de los participios . En otros casos, se
encuentran los objetivos redactados en infinitivo. Parece claro que un objetivo de desarrollo
es la superación de una situación negativa existente; es decir una nueva situación más
favorable a los beneficiarios directos que la existente en el momento de realizar el análisis.
En ese sentido, parece más lógico el primer tipo de redacción. Lo importante siempre será
que la lógica medios -fines esté claramente establecida para todos los participantes en un
taller de EML.
•
Es habitual que existan determinados problemas que no pueden ser convertidos, a pesar
de toda nuestra buena voluntad, en objetivos, porque son claramente irresolubles. Esos
problemas son los que identificamos en nuestra vida cotidiana con las desgracias. Un
problema siempre presenta alguna posibilidad de solución, mientras que una desgracia es,
por definición, algo que nos abruma y frente a la que no queda más remedio que la
resignación. “Estar enfermo” es un problema, “morirse” constituye una desgracia. Cuando
identificamos algún problema-desgracia de este tipo, éste pasa sin modificación al árbol de
objetivos. Estas situaciones negativas no modificables hacen referencia tanto a cuestiones
de orden natural, como a grandes problemas cuya resolución escapa a la capacidad de
actuación. Los terremotos, la inflación, la caída de los precios de un determinado producto
en los mercados internacionales… constituyen claros ejemplos de esos problemas que
tienen cuando menos una conversación difícil en objetivos de desarrollo.
•
Una vez transformadas las tarjetas -problemas en tarjetas -objetivos, con las excepciones
antes mencionadas, es necesario volver a comprobar que la relación medios -fines resulta
coherente en el nuevo árbol de objetivos. En este caso la pregunta de control es ¿cómo? Y
las respuestas a esta pregunta deberán ser las tarjetas situadas en los niveles inferiores.
Dicho de otra manera, las tarjetas situadas en la parte baja del árbol de objetivos
constituirán los medios para alcanzar los enunciados de las que se encuentran situadas
hacia arriba.
•
En el árbol de objetivos (expresión gráfica del análisis de los problemas) se deben
completar las relaciones medios -fines en los niveles inferiores, añadiendo nuevas tarjetas
que indiquen los medios que se espera poner en marcha para alcanzar los fines deseados.
No obstante no conviene abusar a la hora de completar el árbol de objetivos con nuevas
tarjetas, para que éste no se convierta en una tarea inacabable. El propósito en este caso
debe ser el de conocer, discutiendo entre todos los participantes, las diferentes relaciones
posibles que podrían existir para conseguir los objetivos deseados. No se trata de
identificar hasta el último detalle cada actividad que sea necesaria ejecutar en ese sentido,
sino de tener una idea clara de las diferentes líneas de acción para contribuir a que en el
paso siguiente se pueda seleccionar la alternativa que parezca en principio más deseable.
•
De esta forma, el árbol de objetivos quedará configurado como una copia “en positivo” del
árbol de problemas , con algunas tarjetas no modificadas (los “problemas -desgracia”) y con
nuevas tarjetas en los niveles inferiores del diagrama. Las relaciones de causa y efecto
del árbol de problemas pasan aquí a convertirse en relaciones de medios a fines, con un
carácter claramente instrumental, mientras que la pregunta de control para determinar si
las relaciones planteadas son correctas es ¿cómo? frente al ¿por qué? del paso
precedente. Para cada tarjeta-objetivo concreta, las respuestas deben ser las tarjetas
inferiores con las que ésta se encuentre en relación. Si carecen de sentido como medios
para el logro de la tarjeta superior, es necesario retornar al árbol, porque lo más probable
es que hayamos efectuado alguna relación incorrecta que será necesario revisar.
3.4. Análisis de las alternativas
PARA QUÉ SIRVE EL ANÁLISIS DE LAS ALTERNATIVAS
La finalidad del análisis del análisis de las alternativas es establecer y aplicar los criterios que
se consideren convenientes para elegir la mejor intervención posible de todas las que el
análisis de los objetivos nos muestran como posibles.
Las etapas del análisis de las alternativas:
•
Identificar las “raíces” medios -fines dentro del árbol de objetivos que tienen una cierta
coherencia interna. Normalmente no se seleccionan todas las opciones posibles. En
función de los recursos disponibles y de los principales intereses de los agentes
implicados, la primera lección se limita a unas cuantas estrategias consideradas de
antemano como las más idóneas.
•
En general, no se selecciona nada por encima de la tarjeta que es la transposición del
denominado problema focal –en el árbol de objetivos no existe un “objetivo focal”-, pues
resultará excesivamente ambicioso. De todas maneras, esa cuestión depende del tipo de
análisis efectuado con anterioridad.
•
Una vez seleccionadas las alternativas consideradas más idóneas o adecuadas, se
efectúa la fase de la valoración propiamente dicha. Todas las opciones son valoradas en
función de una serie de criterios que el equipo de planificación considere significativos.
Esas valoraciones pueden ser de carácter cualitativo o cuantitativo. La ventaja esencial de
las valoraciones cuantitativas es su posibilidad de comparación, además de la sensación
de seguridad que el uso de la expresión numérica puede proporcionar a muchas personas
e instituciones. De todas formas, no hay que olvidar que sólo puede cuantificarse lo que
previamente ha recibido una valoración cualitativa.
•
Una vez efectuada esa valoración, se deduce la estrategia que constituye la base del
futuro diseño del proyecto. Dentro de la alternativa seleccionada, es preciso determinar la
tarjeta concreta que se convertirá en el objetivo del proyecto. En otras ocasiones la
selección de alternativas es, de hecho, una comparación entre objetivos, por lo que este
último paso es prácticamente automático.
•
Cuando el objetivo del proyecto se encuentra ya definido, el análisis de alternativas y la
propia identificación pueden darse por concluidos. A partir de ese momento, comenzaría
la fase de diseño del proyecto.
3.5. Matriz de planificación del proyecto
PARA QUÉ SIRVE LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO
La matriz de planificación del proyecto nos permite mostrar sintéticamente los principales
contenidos del documento de diseño del proyecto de desarrollo.
Si a la matriz de planificación del proyecto de desarrollo se le añade un cronograma de
actividades se muestra un esquema racional que constituye el esqueleto del proyecto.
La MPP, con su estructura de celdas o casillas, recoge y ordena racionalmente, los principales
contenidos del diseño del proyecto de desarrollo.
En las diversas celdas se expresa lo que el proyecto quiere conseguir, que será necesario hacer
para lograrlo, los recursos/insumos precisos par ello y sus costes individuales, los criterios para
apreciar el desempeño del proyecto, mediante que procedimientos o informaciones se podrá
comprobar la evolución de estos criterios, los elementos no controlables por la gestión del proyecto
necesarios para la buena marcha del proyecto, así como las condiciones que se deberán dar para
que el proyecto pueda empezar a ejecutarse.
LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO Y SUS PRINCIPALES CONTENIDOS
Objetivo
Lógica
Indicadores
de la
objetivamente
Fuentes
de
intervención
verificables
verificación
Hipótesis
Situación, más
Criterios que
Cómo o de dónde se
Que factores no
ambiciosa, a la que
permitirán apreciar si
extraerá la información
controlables por la
el proyecto
el objetivo de general
precisa para conocer la
gestión del proyecto
pretende contribuir
se está alcanzando
evolución de los
serán necesarios para
indicadores objetivamente
que las transformaciones
verificables del objetivo
positivas expresadas en
general
el objetivo general se
general
mantengan en el tiempo
Objetivo
específico
Resultados
Qué es lo que el
Criterios que
Cómo o de dónde se
Que factores no
proyecto de
permitirán apreciar si
extraerá la información
controlables por la
desarrollo pretende
el objetivo específico
precisa para conocer la
gestión del proyecto
conseguir
se esta alcanzando
evolución de los
serán necesarios para
indicadores objetivamente
que el objetivo específico
verificables del objetivo
permita contribuir al logro
específico
del objetivo general
Bienes o servicios
Criterios que
Cómo o de dónde se
Que factores no
de utilidad para los
permitirán apreciar si
extraerá la información
controlables por la
beneficiarios que el
los resultados están
precisa para conocer la
gestión del proyecto
proyecto de
siendo alcanzados
evolución de los
serán necesarios para
desarrollo
indicadores objetivamente
que los resultados
pretender facilitar
verificables de los
puedan alcanzar
resultados
convertirse en el objetivo
específico
Conjunto cosas a
Actividades
Recursos
Costes
[Insumos]
Coste de cada uno de los
hacer que
permitirán alcanzar
los resultados
Elementos materiales,
elementos
Que factores no
controlables por la
gestión del proyecto
serán necesarios para
humanos o financieros
que las actividades
precisos para realizar
realizadas puedan
las actividades
convertirse en los
previstas
resultados esperados
Condiciones previas
Que
condiciones
concretas
cumplir
se
para
deberán
que
se
pueda iniciar la ejecución
del proyecto
Fuente: La estructura de la MPP se ha tomado de Ministerio de Asuntos Exteriores. Secretaría de Estado para la
Cooperación Internacional y para Iberoamérica. Agencia Española de Cooperación Internacional, 1998, página 20.
Principales características de la matriz de planificación del proyecto
Con la matriz de planificación del proyecto (MPP) se inicia, para el EML, la fase de diseño
propiamente dicha. Los pasos anteriores (análisis de la participación, de los problemas, de los
objetivos y de las alternativas) han permitido establecer una secuencia sistematizada de la
identificación de un proyecto de desarrollo. De hecho, gracias a ellos podemos estar en disposición
de responder a las preguntas claves de cualquier identificación que, tal como se indicó en el tema
3, son las siguientes:
¿Qué ocurre?
¿A quien le ocurre?
Análisis de la participación y los problemas
¿Por qué le ocurre?
¿Qué podemos hacer para solucionarlo?
Análisis de los objetivos y de
las alternativas
En la fase de diseño, el énfasis se sitúa en torno a otros cuestiones que avanzan en la preparación
del proyecto. De manera muy esquemática, puede señalarse que el centro de la atención
corresponde ahora a preguntas como éstas:
Para qué queremos realizar el proyecto
OBJETIVO GENERAL
Qué es lo que queremos conseguir
OBJETIVO DEL PROYECTO
Cómo vamos a conseguirlo
RESULTADOS, ACTIVIDADES
Con qué vamos a conseguirlo
RECURSOS
Cuáles son las posibilidades de perdurabilidad
de lo que queremos conseguir
ANÁLISIS DE LA
VIABILIDAD
En el tema 4 se trató con mucha más extensión todas estas cuestiones, proporcionándose listados
de preguntas más detallados. En cualquier caso, debe quedar claro que el diseño (o la formulación,
ya que a estos efectos pueden considerarse como sinónimos) se construye sobre los resultados de
la identificación y tiene como propósito el preparar de una manera concreta la intervención que
piensa llevarse a cabo. Un buen diseño de un proyecto de desarrollo debe proporcionar una guía
para la acción que permita organizar de manera operativa la ejecución de todas las actividades que
deben conducirnos al logro del objetivo. El objetivo del proyecto, es decir, el estado positivo que se
alcanzará después de resolver alguna de las situaciones negativas que se identificaron en el
análisis de los problemas, aparece en el EML como el auténtico foco que orienta toda la acción y
da un sentido particular a cada proyecto.
La matriz de planificación del proyecto no completa la fase de diseño, pero constituye su esqueleto
o estructura esencial. De hecho, la matriz de planificación nos permite ordenar los principales
contenidos del documento del proyecto, estableciendo las relaciones que existen entre ellos y,
además, proporciona un esquema sencillo para su discusión y presentación. Así, la matriz de
planificación es, a la vez, una herramienta que nos ayuda a llevar adelante la etapa del diseño y un
capítulo específico que se incluye normalmente en el propio documento del proyecto.
Podemos hablar entonces de una lógica vertical elemental que nos permite analizar la MPP de
abajo hacia arriba, de una lógica vertical compleja que vincula los componentes de la matriz de
abajo a arriba y de izquierda a derecha y una lógica horizontal que relaciona de izquierda a
derecha algunos elementos del documento. Vamos a ver brevemente cada una de estas lógicas
que confieren su fortaleza y coherencia a la propia matriz de planificación.
La que llamamos lógica vertical simple establece las relaciones entre las casillas de la primera
colum na de la izquierda, la que se denomina normalmente lógica de la intervención o resumen
descriptivo. Sencillamente viene a plantear que toda una serie de actividades producen un
resultado concreto y que los resultados constituyen los medios necesarios y suficientes para el
logro del objetivo específico, mientras que éste, a su vez, contribuye a un fin general de desarrollo,
que es el que denominamos objetivo general o superior. En resumen, establece una jerarquía entre
los diferentes componentes de la primera de las columnas que puede ser visualizada de la
siguiente manera:
OBJETIVO
GENERAL
OBJETIVO
ESPECÍFICO
RESULTADOS
ACTIVIDADES
RECURSOS
Cuando hablamos de lógica vertical nos referimos a la necesidad de relacionar la primera de las
columnas de la izquierda, la que describe los objetivos, los resultados que constituyen los medios
para lograrlos y las actividades que, a su vez, son necesarias para la consecución de cada uno de
los resultados, con la columna de la derecha en la que se colocan los supuestos o hipótesis.
Aunque más adelante nos referimos a estos supuestos o hipótesis, puede decirse que se trata del
conjunto de situaciones, acontecimientos o decisiones que son necesarios para que la lógica
vertical anteriormente descrita se mantenga, pero que se encuentran fuera de los niveles de
competencia directos del proyecto. Es decir, se está hablando de los riesgos e incertidumbres a los
que se enfrenta una intervención. Así, deberemos leer la matriz de la siguiente manera:
si se dan unas CONDICIONES PREVIAS (entonces) se libera un PRESUPUESTO, con el que se
movilizan unos RECURSOS para hacer unas ACTIVIDADES. Si se hacen esas ACTIVIDADES y
se producen unos SUPUESTOS (que están fuera de la competencia de la intervención) se logran
unos RESULTADOS. Si se logran esos RESULTADOS y se producen los SUPUESTOS situados a
su nivel, se alcanza el OBJETIVO ESPECÍFICO. El logro de ese OBJETIVO ESPECÍFICO, unido al
cumplimiento de los SUPUESTOS colocados en su nivel, supondrá una contribución significativa a
un OBJETIVO GENERAL (o superior) y si se producen los SUPUESTOS de ese nivel el
OBJETIVO GENERAL podrá perdurar
Fuente: Camacho, Cámara, Cascante & Sainz 2001:35
Esa lógica se visualiza como sigue:
SUPUESTOS
OBJETIVO
GENERAL
SUPUESTOS
OBJETIVO
ESPECÍFICO
SUPUESTOS
RESULTADOS
SUPUESTOS
ACTIVIDADES
CONDICIONES
PREVIAS
Por último, nos resta comentar la llamada lógica horizontal. De hecho, ésta es mucho más
sencilla e indica que:
todo RESULTADO u OBJETIVO se expresa mediante, al menos, un INDICADOR VERIFICABLE
OBJETIVAMENTE. Ese INDICADOR debe poder comprobarse mediante una FUENTE DE
VERIFICACIÓN específica.
Fuente: Camacho, Cámara, Cascante & Sainz 2001: 35
La representación gráfica de esas relaciones puede ser así:
OBJETIVO
GENERAL /
OBJETIVO
ESPECÍFICO /
INDICADORES
FUENTES DE
OBJETIVAMENTE
VERIFICACIÓN
VERIFICABLES
RESULTADOS
Como se ve, la matriz de planificación resume de una manera ordenada los principales elementos
del diseño de un proyecto, poniendo de manifiesto las relaciones que éstos tienen entre sí. De esa
manera, se convierte en una herramienta muy útil que contribuye a mejorar la coherencia de las
intervenciones, detectando errores e incongruencias.
Las críticas más habituales que pueden encontrarse acerca de las matrices de planificación hacen
referencia a su rigidez, su esquematismo y su incapacidad para reflejar todas las complejidades de
un proyecto. Realmente parece imposible no reconocer que la matriz resulta un documento
esquemático, pero ese defecto puede quedar compensado con otras virtudes como la claridad y la
sencillez. Una MPP puede elaborarse contando con los beneficiarios y ser analizada por personas
no especialmente expertas en planificación para el desarrollo. Nos ofrece en panorámica de la
intervención que pensamos llevar a cabo y promueve la participación y el compromiso.
A continuación, de una manera relativamente breve, vamos a ir comentando las características
principales de cada una de las columnas que forman parte de una matriz de planificación de un
proyecto de desarrollo.
La lógica de la intervención
La primera de las columnas a la izquierda es en la que se describe la lógica de la intervención o el
resumen descriptivo. Suele ser la que completa en primer lugar y presenta “nuestro propio
proyecto, lo que “queremos lograr” y “como pensamos hacerlo”” (Gómez Galán & Sainz Ollero
1999:138)
En el análisis de alternativas que vimos en el tema anterior se selecciona una tarjeta-objetivo
dentro de todas las que componen el árbol de objetivos. Ése es el objetivo específico o de nuestro
proyecto que imprime un carácter particular a la intervención; representa, de hecho, “lo que nos
proponemos conseguir”, la modificación de la realidad que esperamos alcanzar a la finalización del
periodo de ejecución. Lo normal es que ese objetivo se redacte de una manera más descriptiva
que los enunciados que aparecen en el árbol de objetivos y es muy probable que el título del
proyecto se encuentre relacionado con él.
Asumimos que un objetivo de un proyecto de desarrollo debe tener un cierto grado de ambición.
Esperamos que el logro de ese objetivo suponga una mejora sustancial de la situación del colectivo
de beneficiarios, modificando la situación previa. No es conveniente que los objetivos de los
proyectos de desarrollo se limiten a la construcción de edificios o infraestructuras, a la puesta en
marcha de determinados servicios o a la impartición de cursos de formación. Todo ese tipo de
acciones resultan medios para conseguir fines (“objetivos”) que supongan cambios significativos en
la situación de algunas personas concretas. Los objetivos de los proyectos de desarrollo pretenden
incrementar los ingresos, mejorar la capacitación, reducir la incidencia de determinadas
enfermedades y, con esos propósitos, se construye, se imparten cursos, se organizan servicios,
etc. Vemos aquí claramente de nuevo la relación medios -fines a la que hacíamos referencia a la
hora de construir el árbol de objetivos. Ese nivel de ambición de los objetivos, tiene como
consecuencia que el propio objetivo específico esté siempre ”más allá” del propio control del
proyecto, ya que la transformación de la realidad que supone no puede ser plenamente
garantizada.
Como ya se comentó en el tema anterior, para el EML un proyecto tiene un único objetivo. Es
relativamente común encontrarse con proyectos que presentan varios objetivos específicos lo que
contribuye a romper su coherencia interna y vuelve mucho más difícil su diseño.
Normalmente, los objetivos se redactan como situaciones ya alcanzadas, utilizando participios o
tiempos verbales en pasado. También es muy común encontrar objetivos definidos en infinitivo.
Esta cuestión tiene bastante menos importancia, pero hemos de convenir en que el objetivo es que
“se haya alcanzado” una estado positivo y no en la acción de alcanzarlo, que normalmente se
redactaría en infinitivo y que, por tanto, conviene más a la redacción de las actividades.
Por lo tanto, el objetivo específico queda ya determinado en el análisis de las alternativas.
Teniendo en cuenta esa elección, podemos suponer que el objetivo general de nuestro proyecto
será la tarjeta vinculada con aquella que se encuentra situada en el nivel inmediatamente superior.
De la misma forma, los resultados serán las tarjetas que tienen relación con la del objetivo
específico que aparecen colocadas en un nivel inferior. Es conveniente volver a analizar si esos
resultados constituyen los medios suficientes y necesarios para el logro del objetivo y, en caso de
ser preciso, se deben incluir nuevos resultados que refuercen esa relación medios -fines. El término
“resultados” es el más utilizado, tal como hemos visto con anterioridad, pero muchas veces induce
a errores. Los resultados no son los efectos esperados del proyecto, como a veces parece
entenderse, sino los medios para el logro del objetivo específico.
Las actividades serán, por su parte, el conjunto de medios necesarios para el logro de cada uno de
los resultados anteriormente definidos. Deben numerarse las actividades y vincularse a los
resultados correspondientes.
De esa manera, entendemos la lógica vertical que antes exponíamos. Las actividades tienen un
componente físico muy directo. Se trata del conjunto de cosas que “hace” el proyecto. Esas
actividades conducen a la consecución de unos resultados que, a su vez, son los medios
necesarios para el logro de un objetivo específico. Éste, por su parte, contribuye a un fin general de
desarrollo que denominamos objetivo general. Por lo tanto, el nivel de incertidumbre aumenta a
media que “ascendemos” en la matriz. Actividades y resultados deben estar garantizados en la
fase de ejecución, mientras que el objetivo específico queda fuera del control directo del proyecto.
El objetivo general, por supuesto, representa la motivación que pone en marcha la intervención,
pero está completamente fuera de su nivel de competencia.
Los supuestos, hipótesis o factores externos
La segunda columna que es conveniente rellenar, después de concluir la de la lógica de la
intervención, es la de la derecha donde se registran los supuestos, hipótesis o factores externos
que, en este contexto, son sinónimos.
Los supuestos hacen referencia al contexto en el que va a desarrollarse la intervención y son
significativos, precisamente, porque ese contexto condiciona en sentido positivo y/ o negativo a la
propia lógica interna del proyecto. Si un proyecto se realizase en un laboratorio, los factores del
contexto se encontrarían controlados pero, evidentemente, eso nunca es así. La realidad no puede
ser plenamente controlada desde el proyecto y éste es siempre la variable dependiente que debe
adaptarse a las modificaciones que se produzcan en su entorno y no a la inversa, como en
ocasiones los planificadores parecen querer provocar.
Los supuestos pueden ser definidos como todas las situaciones, acontecimientos y decisiones que
son importantes para que la lógica actividades -resultados -objetivos se cumpla, pero que se
encuentran fuera del control directo del proyecto.
Normalmente, las hipótesis o supuestos se redactan en positivo, indicando la situación o decisión
que debe darse para que la lógica interna incluida en la columna izquierda se mantenga. Las
hipótesis o supuestos se colocan en el nivel inferior en el que resultan significativas, de actividades
a resultados, de los resultados al objetivo superior y de éste al objetivo general. La Comisión
Europea no incluye hipótesis en el nivel superior, mientras que en las restantes matrices se
colocan suponiendo que son las condiciones que deberán producirse para que ese objetivo tenga
posibilidades de permanencia en el tiempo.
La probabilidad de cumplimiento de los supuestos es, precisamente, el nivel de riesgo que rodea a
un proyecto. Si todos los supuestos tienen una alta probabilidad de cumplimiento, los riesgos se
minimizan, mientras que si se detecta un supuesto importante para el logro de los objetivos que
tiene muy pocas posibilidades de cumplirse, deberemos reconocer que el éxito de la intervención
se encuentra claramente amenazado.
En ese caso, existen dos posibilidades. Se puede intentar modificar la lógica de la intervención
para reducir la significación del supuesto o se puede incluir el supuesto en el propio proyecto, para
volverlo controlable.
Un ejemplo puede ayudarnos a entender esta cuestión. “Así, si descubrimos que la probabilidad de
que llueva por encima del mínimo imprescindible para que pueda darse adecuadamente un
determinado cultivo, podemos siempre incluir en nuestro proyecto un sistema de regadío que
minimice la importancia relativa de esa hipótesis. La solución puede ser sumamente adecuada
para minimizar riesgos, pero es muy posible que su coste resulte disuasorio”. Otra posibilidad
puede ser la de “introducir un nuevo tipo de cultivo que no necesite unos altos niveles de
pluviosidad. Si ninguna de las dos opciones es válida (“integrar” la hipótesis en el proyecto o, bien,
“regatear” a la hipótesis, desactivando su importancia), la prudencia recomendaría, en tal caso,
abandonar el proyecto, pues no parece adecuado llevar adelante una intervención esperando,
poco más o menos, que se produzca un milagro” (Gómez Galán & Sainz Ollero 1999:143-144).
Las condiciones previas son unos supuestos cuya importancia es tan importante para el éxito del
proyecto y para la continuidad de sus efectos que deben encontrarse garantizadas antes del inicio
de la fase de ejecución. Esa es una particularidad exclusiva de las condiciones previas, ya que
para el resto de los supuestos se asume que existe un nivel de incertidumbre en cuanto a su
cumplimiento. Condiciones previas típicas son la firma de acuerdos, la cesión de terrenos, locales o
infraestructuras, compromisos para asumir determinados pagos o gastos de funcionamiento, etc.
Evidentemente, ese tipo de compromisos no eliminan la incertidumbre pero, al menos, se trata de
reducirla al mínimo.
No todas las MPP incluyen condiciones previas, aunque la tendencia es a considerarlas dada su
gran importancia. En caso de tenerlas en cuenta aparecen en la parte inferior de la columna de los
supuestos o hipótesis, en una casilla por debajo d el nivel de las actividades.
Los indicadores y las fuentes de verificación
En las dos columnas centrales de la MPP se incluyen los indicadores objetivamente verificables y
sus correspondientes fuentes de verificación. Con los indicadores, lo que se pretende es expresar
de una manera inequívoca, no sujeta a interpretaciones, el nivel de logro esperado para cada uno
de los objetivos y de los resultados incluidos en la matriz. No se colocan indicadores de este tipo
en el nivel de las actividades.
Un indicador “en el contexto del EML define la norma de cumplimiento que hay que alcanzar a fin
de lograr el objetivo” (NORAD 1993:80) y los resultados, añadiríamos por nuestra parte.
Un indicador aparece entonces como la expresión cuantitativa de los objetivos y resultados de un
proyecto. Evidentemente, se espera que exista una relación lo más directa posible entre el enunciado
de esos objetivos y resultados y sus correspondientes indicadores. En última instancia, no deben ser
vistos como cosas distintas, aunque en ocasiones la imposibilidad material de medir un objetivo o un
resultado nos obligue a trabajar con indicadores que sólo de una manera indirecta están relacionados
con la primera de las columnas de la matriz.
Un indicador debe proporcionar informaciones acerca de:
§
LA CANTIDAD
§
LA CALIDAD
§
EL TIEMPO
§
LA ZONA
§
LOS COLECTIVOS AFECTADOS
Un ejemplo puede ayudarnos a entender las características de un indicador, tal como es concebido
en el EML. Ante un objetivo enunciado como "Mejorados los hábitos de vida de los jóvenes del barrio
X", un indicador puede expresarse de la siguiente manera: "Reducido en un 20% el número de casos
atendidos en el hospital de X de jóvenes afectados por enfermedades de transmisión sexual en el año
dos del proyecto”. En ese indicador se está expresando la cantidad (reducción de un 20%), la calidad
(enfermedades de transmisión sexual), el tiempo (dos años), la zona (barrio X) y los beneficiarios (los
jóvenes del barrio).
Muy a menudo se presentan dificultades a la hora de preparar indicadores que expresen de una
manera directa los objetivos o los resultados. En esos casos, estamos obligados a utilizar los
llamados “indicadores indirectos”. En ese caso lo que hacemos es medir algo que no es el objetivo
o el resultado, pero que consideramos que se encuentra directamente vinculado con ellos.
Evidentemente, en esos casos la validez del indicador tiende a ser menor. Por ejemplo, muy a
menudo no podemos medir directamente un objetivo que se plantea el incremento de ingresos de
un determinado colectivo, ya sea por las dificultades que plantea su medición o porque creemos
que la fiabilidad de las respuestas obtenidas es muy escasa. En esos casos, es común que se
recurre a indicadores que expresen incrementos en el consumo de determinados productos, ya
que asumimos que un incremento de ingresos promoverá un incremento de ciertos consumos.
Cada objetivo y cada resultado deben tener, cuando menos, un indicador, pero si se trata de
indicadores indirectos es mejor manejar más de uno, para realizar una triangulación y comprobar si
todos los indicadores expresan una tendencia en el mismo sentido.
Siempre resultará más fácil establecer indicadores de las características expresadas para los
resultados, mientras que su dificultad aumentará a medida que “subamos” en la MPP. En la
práctica se tiende a ser mucho menos preciso en los indicadores del objetivo general, mientras que
para el objetivo específico y los resultados se suele exigir un nivel de detalle mayor.
El EML, como todos los métodos de planificación por objetivos, plantean la exigencia de
indicadores de este tipo. La suposición de que todos los fenómenos pueden ser medidos implica
asumir la que es la primera regla de la sociología positivista que plantea la necesidad de
“considerar a los hechos sociales como cosas” (Durkheim 1997:45). Evidentemente, no siempre es
fácil justificar esa afirmación y, en ocasiones, encontramos serias dificultades para proponer
indicadores que expresen inequívocamente los resultados y objetivos. De todas formas, hay que
reconocer que, muy a menudo, esas dificultades derivan de nuestro desconocimiento de lo que
efectivamente estamos queriendo expresar con los enunciados que hemos planteado.
La utilización de los llamados indicadores cualitativos tan sólo soluciona en parte este dilema. Un
indicador, por el mero hecho de serlo, precisa de una cierta comprobación objetiva, es decir que
pueda ser reproducida por otro equipo de investigadores, obteniendo unos resultados análogos.
Normalmente ese tipo de certidumbre sólo es posible alcanzarla si existen elementos de
cuantificación en los indicadores.
Un indicador impreciso o que apenas tenga correspondencia con los objetivos y resultados
representa un riesgo importante para un proyecto. Teniendo en cuenta que los indicadores
constituyen el material de base para las evaluaciones, resulta extremadamente fácil que la
intervención se desvíe hacia el logro del indicador, olvidándose del objetivo.
Todo indicador debe ir necesariamente acompañado de su correspondiente fuente de verificación.
Éstas son el conjunto de medios o procedimientos que nos permiten analizar hasta qué punto se
han cumplido los indicadores. Un indicador que carezca de fuente de verificación resulta un
indicador inútil, pues será imposible comprobar su cumplimiento.
Clasificamos las fuentes de verificación en internas o externas. Las fuentes de verificación internas
son las que son creadas por el propio proyecto, mientras que las segundas son aquellas que se
encuentran disponibles al margen de éste. En ambos casos , es importante considerar la fiabilidad y
la adecuación de cada una de las fuentes de verificación utilizadas. Es bastante típico que las
fuentes disponibles posean una fiabilidad muy escasa y que su ámbito de análisis resulte
excesivamente general. Tampoco es lógico proponer fuentes de verificación cuyo coste sea
excesivo, pues los proyectos de desarrollo no son experimentos cuyo propósito central es la
obtención de datos. La búsqueda de unas fuentes de verificación no muy costosas, de fácil
obtención y moderadamente fiables es una tarea importante que debe ser realizada en cada caso
concreto.
Fuentes de verificación típicas en los proyectos de desarrollo son registros, informes, recuentos,
estadísticas, certificados, actas, etc.
La elaboración de una matriz de planificación del proyecto, paso a paso
La enorme variabilidad de los proyectos de desarrollo impide plantear un modelo único de MPP
que sea utilizable en todas las ocasiones. De la misma manera las formas de elaborarla serán
sumamente diferentes.
En cualquier caso, se presentan a continuación algunas sugerencias de carácter general que no
pueden ser tomadas al pie de la letra, pero que indican un procedimiento estandarizado de
preparación de una matriz de planificación:
1. Del análisis de las alternativas se deriva el objetivo específico y, como consecuencia, el
objetivo general y los resultados (tarjetas superior e inferiores vinculadas con la primera).
Por lo tanto, la primera columna de la izquierda en las tres filas superiores puede
considerarse rellenada.
2. Es preciso comprobar si los resultados incluidos son suficientes y necesarios para el logro
del objetivo. En caso de no ser así, se incluyen nuevos resultados.
3. Se completan las actividades necesarias para la consecución de cada uno de los
resultados antes enunciados. Las actividades se numeran (al igual que los resultados) para
que su vinculación resulte lo más clara posible.
4. Se trabajan, por lo menos en un primer nivel, los recursos o insumos necesarios para la
realización de cada una de las actividades. Igualmente se van precisando los costes
imputables a la movilización de esos recursos.
5. Comienzan a establecerse los supuestos de abajo a arriba, comenzando por las
condiciones previas. Los supuestos se enuncian preferentemente en positivo, como las
condiciones que deben darse para que las relaciones actividades -resultados -objetivo
específico-objetivo general se mantengan. Cuando un supuesto resultan significativo en
varios niveles se coloca en el inferior.
6. Se precisan los indicadores y sus correspondientes fuentes de verificación para cada
resultado y objetivo. Parece conveniente comenzar por los resultados e ir ascendiendo
hacia el objetivo superior. El nivel de detalle tenderá a ser menor a medida que subamos
por la MPP. Por lo menos, hay que colocar un indicador por cada resultado y objetivo.
Estas sugerencias quedan expresadas gráficamente en la imagen siguiente. Las flechas más
grandes indican el procedimiento más común de trabajo a la hora de preparar una MPP, mientras
que las flechas más delgadas representan la manera habitual de “leer” la matriz, estableciendo la
relación entre sus distintos componentes.
LÓGICA DE LA
INTERVENCIÓN/
RESUMEN
DESCRIPTIVO
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
FUENTES/
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
HIPÓTESIS/
SUPUESTOS/
FACTORES
EXTERNOS
OBJETIVO(s)
GENERAL(es)
OBJETIVO
ESPECÍFICO
RESULTADOS
ACTIVIDADES
RECURSOS/MEDIOS/
COSTES/
INSUMOS
PRESUPUESTO
CONDICIONES
PREVIAS
Conclusión
En este tema se ha presentado la matriz de planificación de los proyectos que constituye el
elemento más característico del EML y la base a partir de la cual se ordena toda la etapa de diseño
de un proyecto de desarrollo.
La matriz de planificación del proyecto es un documento de 4 x 4 columnas en el que se
sistematizan los principales contenidos del diseño, estableciendo las relaciones que se producen
entre las actividades, los resultados, los objetivos, por un lado, y las condiciones previas y los
factores externos que afectan a la intervención. También determina los niveles de éxito esperado a
través de los indicadores objetivamente verificables y de las fuentes de verificación. Los
indicadores, más allá de los problemas que plantea su elaboración, aparecen como el material
básico para realizar cualquier intento de evaluación.
La MPP es criticada aludiendo a su esquematismo y rigidez, lo que dificulta la comprensión de los
procesos complejos que generan las intervenciones de desarrollo. Esos puntos débiles se ven, en
parte, compensados por una sencillez que promociona la participación de personas no expertas en
planificación y por la claridad con que pone de manifiesto las relaciones entre las diferentes partes
de un proyecto, facilitando el análisis y la detección de errores.
La MPP aparece como una herramienta que permite ordenar el diseño de un proyecto y, también,
como un documento específico que suele presentarse como anexo al documento del proyecto. Su
fortaleza interna radica en que establece las relaciones entre los componentes más importantes de
una intervención. Se habla de un lógica vertical (simple y compleja) y de una lógica horizontal que
vincula todas las columnas y todas las filas de la MPP entre sí.
La MPP, en sus diferentes variantes, de las que se han presentado algunos ejemplos, se ha
convertido hoy en una pieza imprescindible a la hora de preparar el diseño de un proyecto de
desarrollo.
VENTAJAS Y LIMITACIONES DE LA UTILIZACIÓN DEL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO
Ventajas:
•
Asegura que las preguntas fundamentales son hechas y las debilidades son analizadas
con el propósito de proveer a los que toman las decisiones con información mejor y
más relevante.
•
Dirige el análisis sistemático y lógico los elementos interrelacionados que constituyen
un proyecto bien diseñado.
•
Mejora la planificación poniendo de relieve las relaciones tecnológicas y los efectos
sobre el medio ambiente.
•
Facilita el entendimiento común y una mejor comunicación entre las personas que
toman las decisiones, los gestores y las otras partes implicadas en el proyecto.
•
Usado juntamente con un seguimiento sistemático, asegura la continuidad del enfoque
si el personal adscrito originalmente al proyecto es reemplazado.
•
Puede facilitar la comunicación entre gobiernos y agencias donantes si ha sido
adoptada por esas entidades.
•
Hace más fácil la realización de estudios sectoriales y comparativos en general, si su
uso está difundido.
Limitaciones:
•
Puede aumentar la rigidez en la administración si los objetivos y los factores externos
establecidos al inicio se han sobredefinido. Esto puede evitarse mediante la realización
de revisiones [reviews] en las cuales los elementos claves puede ser reevaluados y
ajustados.
•
Dada su condición de herramienta analítica general, es políticamente neutral en las
cuestiones de distribución de ingresos, oportunidades de empleo, acceso a los
recursos, participación local [Se refiere a la versión del enfoque del marco lógico
adoptada por el Banco Mundial, que no hace obligatoria la secuencia de análisis de
participación, de problemas, de objetivos y de alternativas] y coste y factibilidad de las
estrategias y entre los elementos del proyecto y los factores externos.
•
Sólo es una de las diversas herramientas que deben usarse durante la preparación,
ejecución y evaluación del proyecto. No reemplaza al análisis de beneficiarios; el
adecuado cálculo del calendario; el análisis económico, financiero y de coste-beneficio;
los estudios de impacto ambiental o similares herramientas.
Fuente: Mosse y Sontheimer (1996), página 6.
El análisis de la viabilidad. Los factores de desarrollo
Ya se ha señalado en múltiples ocasiones la importancia que la viabilidad tiene para los proyectos
de desarrollo. Sin volver a comentar las definiciones que se presentaron en el tema 6, podemos
recordar ahora que “un proyecto es viable cuando puede beneficiar al grupo destinatario durante
un largo período aún cuando haya finalizado en lo esencial, la ayuda exterior proporcionada por los
donantes” (Comisión Europea 1993:33).
La viabilidad hace referencia, por tanto, a la capacidad de permanencia en el tiempo del objetivo
específico y de los efectos generados por un proyecto. El análisis de la viabilidad pretende indagar
acerca de las posibilidades de perdurabilidad del proyecto, una vez que éste ya ha concluido. Hay
que recordar que, en este contexto, viabilidad y sostenibilidad son sinónimos.
Las posibilidades de viabilidad de una intervención concreta están muy vinculadas al
comportamiento de toda una serie de factores. Estos factores pueden actuar como elementos que
refuerzan esa viabilidad o, por el contrario, en caso de no ser adecuadamente contemplados, como
amenazas muy graves que pueden volver efímera la incidencia de un proyecto en una realidad
determinada.
En la actualidad existe un consenso prácticamente unánime acerca de que la viabilidad de una
intervención depende fundamentalmente de siete factores, cuyo análisis nos permite tener una
idea clara sobre sus posibilidades de continuidad en el tiempo. Estos factores de viabilidad,
también llamados de desarrollo, son los siguientes:
q
Políticas de apoyo
q
Aspectos institucionales
q
Aspectos socioculturales
q
Enfoque de género
q
Factores tecnológicos
q
Factores medioambientales
q
Factores económico financieros
Estos siete factores suelen ser otros tantos capítulos de los documentos de proyecto, pero su
importancia radica en que se convierten en elementos centrales para la valoración general del
diseño, modificando o reforzando determinados aspectos de la lógica de la intervención. Tal como
se señala en el manual de gestión de proyectos de la Cooperación Española: “Los factores de
desarrollo o viabilidad no deben ser vistos como un apéndice dentro de la formulación de un
proyecto. El resultado del análisis de estos factores debe atravesar y condicionar toda la
formulación:
o
Modificando elementos de la jerarquía de objetivos.
o
Introduciendo actividades o resultados que refuercen aspectos no suficientemente
contemplados.
o
Incluyendo indicadores específicos.
o
Identificando nuevas hipótesis.
o
Solicitando nuevos estudios técnicos”
(AECI 2000:27)
A continuación, vamos a comentar brevemente cada uno de esos factores, señalando sus rasgos
más sobresalientes.
Políticas de apoyo: Resulta evidente que las posibilidades de perdurabilidad de un proyecto se
encuentran íntimamente relacionadas con el apoyo político con que éste cuente. Se trata de
valorar en este caso si las diferentes autoridades implicadas se encuentran en disposición de
aportar los recursos imprescindibles para garantizar la autonomía de la intervención. Un proyecto
enmarcado en un clima político hostil tiene, como cualquiera puede suponer, muy pocas
perspectivas de éxito.
Para valorar la viabilidad política de un proyecto se analiza la adecuación de éste a las prioridades
de las autoridades que se encuentran concernidas en su desempeño y se considera positivamente
que esas autoridades aporten recursos o amparen de alguna manera a la intervención.
Aspectos institucionales: Una causa típica que provoca el fracaso de muchos proyectos es la
sobreestimación de las posibilidades de gestión de la institución que tiene que hacerse cargo de la
intervención una vez que finaliza el periodo de ejecución. Los proyectos generan cambios
cuantitativos y cualitativos en la realidad y quienes deben administrar esos cambios se muestran,
muy a menudo, incapaces de enfrentarse a la nueva situación.
Todo proyecto debe analizar las condiciones y posibilidades de transferencia de los activos
creados y, en caso de identificar una inadecuada correspondencia entre las capacidades de la
institución que debe hacerse cargo de su gestión y la dimensión del reto generado, tan sólo existen
dos posibilidades. Puede rebajarse el nivel de ambición del proyecto para que los cambios puedan
ser asumidos por quienes tienen que ges tionarlos o puede incrementarse la capacidad institucional
de la organización que va a hacerse cargo de ellos. En ese caso, deberán incluirse en el diseño
actividades y/ o resultados de fortalecimiento institucional que permitan que esa contradicción
detectada desaparezca y no afecte a la perdurabilidad de los cambios conseguidos.
Aspectos socioculturales: La implicación de los beneficiarios aparece como un requisito básico
para la viabilidad de un proyecto. Si los beneficiarios no se muestran interesados en la intervención
y aparecen como meros receptores pasivos, lo más probable es que la intervención languidezca y
muera una vez que terminen los aportes externos. Resulta, por tanto, imprescindible garantizar que
los beneficiarios adquieren una relación de propiedad con el proyecto y que consideran a éste
como algo “suyo”. Para ello, es importante garantizar procesos de planificación participativa en los
que los colectivos beneficiarios expresen sus prioridades y las estrategias que creen más
oportunas para lograrlas. Igualmente se considera positivo que los beneficiarios participen
activamente en el periodo de ejecución, aportando recursos, trabajo, etc., ya que, de esa manera,
se garantiza su compromiso de futuro.
Enfoque de género: Muy a menudo, los proyectos se han identificado y diseñado sin tener en
cuenta las relaciones establecidas entre hombres y mujeres dentro del grupo de beneficiarios, lo
que ha provocado que, en ocasiones, los efectos para unos y otras hayan sido radicalmente
diferentes. Es importante que todo proyecto se base en un análisis lo más detallado posible de
esas relaciones y que contribuya a fomentar “la igualdad, haciendo más equitativa la división
sexual del trabajo, el reparto de beneficios y la participación en los procesos de tom a de
decisiones” (AECI 2000:26/27). Algunas experiencias concretas parecen mostrar que los proyectos
que tienen un efecto positivo en esas relaciones, tienden a incrementar sus posibilidades de
viabilidad.
Factores tecnológicos: La tecnología transferida por un proyecto es otro elemento que puede
afectar de manera muy directa a sus posibilidades de viabilidad. Se trata aquí de valorar si las
transferencias tecnológicas, entendidas en un sentido muy amplio, pueden ser asumidas y
gestionadas por los propios beneficiarios. Una tecnología inadecuada, con altos costes de
mantenimiento, sin apenas personal que pueda gestionarla, con dificultades de reposición, aparece
como una amenaza importante para la viabilidad. En principio, resultan recomendables tecnologías
disponibles en el terreno o, cuando menos, tecnologías que puedan ser manejadas con facilidad
por los beneficiarios.
Factores medioambientales: La utilización de los recursos del entorno ambiental debe ser
sostenible, ya que, en caso contrario, el propio proyecto tenderá a verse amenazado. Un proyecto
que se basa en un uso irresponsable de los recursos medioambientales compromete su propio
futuro. La viabilidad medioambiental pasa por mostrar que el proyecto realiza un uso adecuado de
esos recursos y que si consume recursos renovables ha calculado los costes de reposición.
Factores económico financieros: Cuando hablamos de los factores económico y financieros que
afectan a la viabilidad de un proyecto, estamos preguntándonos sobre las posibilidades de éste
para garantizar la asunción de los costes de funcionamiento y mantenimiento de los activos
generados durante el periodo de ejecución. Un proyecto no puede ser viable si incurre en unos
gastos corrientes que resultan inasumibles. Para garantizar esa viabilidad existen dos
posibilidades. O bien el proyecto genera algún tipo de ingreso por la venta de bienes o servicios y
esos ingresos permiten, cuando menos, enfrentar la reposición de los equipos dañados, los gastos
de funcionamiento, etc., o bien, en caso de que esa opción, que en principio parece la más
deseable, no sea factible, alguna entidad asume esos gastos. Evidentemente si la respuesta es
negativa en ambos supuestos, habría que reconocer que el proyecto en cuestión carece de
posibilidades de viabilidad económica y financiera.
Los factores de viabilidad o de desarrollo constituyen, tal como ha podido verse, condiciones
básicas para la permanencia de los efectos generados por un proyecto. Todos y cada uno de ellos
son fundamentales para la viabilidad del proyecto. Si del análisis realizado se desprende que tan
sólo uno de esos factores muestra un comportamiento claramente negativo, hay que asumir que
las posibilidades de viabilidad generales están gravemente amenazadas. Si no es posible
minimizar ese riesgo, la recomendación general señalaría la conveniencia de abandonar la
intervención.
RESUMEN
El EML es hoy un procedimiento de diseño de proyectos de desarrollo de general utilización por las
entidades de cooperación para el desarrollo; ya sean estas agencias nacionales, supranacionales
o internacionales, u organizaciones no gubernamentales de desarrollo.
El EML es un valioso procedimiento a la hora de enfrentarse razonablemente a la tarea –siempre
compleja y difícil, y de la cual es imposible eliminar los riesgos siempre presentes en las
actuaciones inmersas en los procesos sociales - de diseñar un proceso de desarrollo.
Pero, precisamente para sacar el máximo provecho a las posibilidades del enfoque, no debe
concebirse –ni utilizarse- como un instrumento taumatúrgico que asegura de por sí la calidad de un
diseño. El EML no puede sustituir a los conocimientos concretos ni teóricos; al mismo tiempo que
no elimina la necesidad de utilizar las técnicas que el proyecto en concreto demande. De hecho el
EML lo que facilita es una guía para que los conocimientos y técnicas se utilicen de manera
coherente, además de permitir –por su carácter participativo- que todos los intervienientes en el
diseño –independiente de su grado de cualificación formal- puedan aportar creativamente sus
opiniones y valoraciones.
Por otra parte, a la hora de utilizar el EML, hay que tener en cuenta que requiere de tiempo y
dedicación para que no quede en una mera apariencia. (A este respecto, hay que tener en cuenta
que cualquier diseño de un proyecto de desarrollo requiere de unos insumos mínimos para poder
realizarse, de otra manera se convierte en una formula vacía que sólo satisfacerá unos mínimos
requisitos formales.)
En definitiva, el EML es una buena alternativa a la hora de diseñar proyectos de desarrollo que
pretenda enfrentar realmente los problemas que se dicen querer resolver: siempre y cuando los
diferentes pasos que lo componen (el análisis de la participación, el análisis de los problemas, el
análisis de los objetivos, el análisis de las alternativas y la matriz de planificación del proyecto) se
transiten con la voluntad (y con los medios) para hacerlos un vehículo para aumentar nuestros
conocimientos y ordenarlos sistemáticamente. De esta manera, lograremos hacer mejores
proyectos de desarrollo; es decir, que afronten con garantías razonables de éxito la resolución de
los problemas que afectan a los beneficiarios.