Subsidios en la Argentina - TFL Sebastian Leon

Trabajo Final de Licenciatura en Economía
Subsidios en la Argentina
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Profesor tutor:
Sebastián León
03-040228-7
154 185 4832
leon-sebastian@hotmail.com
Dr. Marcelo Resico
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Índice
INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 2
1.
TEORÍA DE LOS SUBSIDIOS .............................................................. 3
Enfoque Positivo ............................................................................................... 3
Teoría Neoclásica ........................................................................................... 3
Teoría Keynesiana .......................................................................................... 6
Enfoque Normativo .......................................................................................... 7
Doctrina Social de la Iglesia ........................................................................... 7
Análisis teórico del financiamiento ................................................................. 8
2.
POLÍTICAS SUBSIDIARIAS............................................................... 10
Década de los 80’ ............................................................................................ 10
Subsidios a las exportaciones ....................................................................... 10
Subsidios a la inversión ................................................................................ 12
Década de los 90’ ............................................................................................ 13
Primera década de 2000 ................................................................................. 15
Crecimiento explosivo de los subsidios ....................................................... 15
Marco regulatorio ......................................................................................... 20
3.
ANÁLISIS EMPÍRICO ......................................................................... 23
Sector energético............................................................................................. 23
Análisis de la oferta ...................................................................................... 26
Análisis de la demanda ................................................................................. 28
Sector transporte ............................................................................................ 30
Programa Jefes de Hogar .............................................................................. 32
CONCLUSIÓN ............................................................................................. 366
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................... 388
1
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Introducción
Los subsidios son una herramienta que tiene el estado para transferir
recursos a diferentes sectores de la economía.
Son utilizados muy a menudo y existen diferentes tipos. Se pueden
diferenciar como subsidios al consumo, a la inversión, operativos y a las
exportaciones.
Lo difícil para dicha política es saber, ¿cuándo se hacen?, ¿con qué fin?,
¿cómo se financian? y ¿cuándo hay que dejar de hacer esta transferencia?.
Se va a observar la implicancia que tuvieron los subsidios en los
últimos años en la economía Argentina, teniendo como hipótesis que han
generado una distorsión de precios relativos tal, que ha generado ineficiencia
en la asignación de recursos y como consecuencia un peor desarrollo de la
economía.
Voy a hacer un breve recorrido por las décadas de los 80’ y los 90’
haciendo especial énfasis en la primera década del 00’, administrada por el ex
Presidente Néstor Kirchner y la actual Presidente Cristina Fernández.
El trabajo se dividirá en 3 capítulos. El primero se va a orientar en
poner en un marco teórico la aplicación de los subsidios, pasando por
diferentes teorías económicas y por el principio de subsidiariedad de la
Doctrina Social de la Iglesia. El segundo capítulo mostrará datos empíricos
sobre la implementación de subsidios en Argentina haciendo un análisis sobre
dichas estadísticas y relacionándolas con otras variables económicas. El tercer
capítulo va a intentar demostrar empíricamente la distorsión de precios
relativos generada y la mala asignación de recursos que esta política subsidiaria
provoca.
Al confirmar la hipótesis se concluirá que la política de transferencias
vía subsidios ha generado distorsiones de precios relativos, mala asignación de
recursos, e ineficiente desarrollo económico. El importante flujo de egresos
fiscales en una situación de crecimiento del Producto Bruto Interno muy por
encima de la media histórica ha sido una política pro-cíclica que traerá
problemas en momentos recesivos y no va a poder ser implementada en
plenitud por escasez de recursos fiscales cuando sea necesario, para asegurar
un crecimiento sustentable y sostenido.
2
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
1. Teoría de los subsidios
El estado como agente económico influye de diversas maneras en la
economía. Para ello cuentas con diferentes herramientas, que las va a aplicar
con el fin de obtener un beneficio social mayor al que hubiese sin la
participación del mismo.
Cuenta con políticas monetarias y fiscales. En este trabajo me interesa
profundizar sobre el desempeño que tienen los subsidios como herramienta de
la política fiscal.
Los subsidios, también conocidos como subvenciones son un tipo de
transferencia
que
constituyen
beneficios
selectivos
otorgados
sin
contraprestación por los entes jurisdiccionales (Nación, provincias y
municipios) a determinados destinatarios del sector privado de la economía.
A lo largo de éste capítulo se va a poner en marco teórico la aplicación
de subsidios, para poder entender de acuerdo al momento del tiempo, por
donde pasa la discusión sobre la implementación o no de dicha política.
Enfoque Positivo
Teoría Neoclásica
En la teoría neoclásica los subsidios se basan en las fallas de mercado y
en políticas de segunda preferencia. Estas políticas están explicadas por:
Theory of the second best1. Lipsey y Lancaster (1956) demostraron que en una
economía caracterizada por muchas imperfecciones, no hay garantía que
removiendo cada una de ellas se mejore el bienestar social. Los fundamentos
teóricos se remontan a Bhagwati y Ramaswami (1963), aunque los mismos
autores concluyeron que si el objetivo es aumentar el volumen de producción
de una industria determinada, los subsidios a la producción son mejores que la
1
Remover una distorsión (barrera al comercio) en presencia de una segunda distorsión
(impuesto o subsidio) no hace necesariamente que un país este mejor. En cambio introduciendo
una segunda distorsión (barrera al comercio) en la presencia de una distorsión existente
(impuesto o subsidio) puede hacer que un país este mejor.
3
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
protección arancelaria, la que sólo estaba justificada, como política de segunda
preferencia, para las industrias incipientes.
Si hacemos el análisis de la aplicación de un subsidio como
determinante del comercio para una economía pequeña y abierta, como sería el
caso de Argentina, aplicados al consumo y a la producción habría pérdida de
bienestar.
Esto se demuestra en los siguientes gráficos:
Y
T
A
q
C
p* = p
O
T´
X
Gráfico 1.1
Subsidio al consumo en una
economía pequeña
En el punto A, del gráfico 1.1 se puede observar a una economía
totalmente abierta y pequeña en equilibrio. Se observa que los productores son
tomadores de precios internacionales, por lo tanto p* = p y producen en el
punto A, que es donde el precio se hace tangente a la frontera de posibilidades
de producción TT´ y los consumidores maximizan su bienestar dada su curva
de indiferencia consumiendo en el mismo punto.
Al aplicar un subsidio al consumo de X, los productores siguen
produciendo en el punto A, dado los precios internacionales. Esto es por ser
una economía pequeña y no tener poder para alterar los precios internacionales.
Pero como X es relativamente más barato al estar subsidiado, los
consumidores van a querer consumir más de ese bien y menos de Y. La recta q,
corresponde a los precios que enfrentan a los consumidores2, por lo tanto se
van a desplazar al punto C. A través del comercio internacional se importa el
2
En A: q = p = p* = Qx / Qy = Px / Py
En C: q = Qx ( 1 - s ) / Qy < Px / Py
4
Subsidios en la Argentina
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exceso de demanda X y se exporta el exceso de producción de Y. En C va a
haber pérdida de bienestar respecto al punto A y va a ser el nuevo punto de
equilibrio de la economía, ahora más ineficiente por la distorsión generada.
Ahora, esto no significa que todos los subsidios al consumo reduzcan el
bienestar. Muchos países tienen subsidiado el gasoil por ejemplo, medida que
tiene efectos beneficiosos reduciendo la polución.
En el caso de un subsidio a la producción en una economía de las
mismas características que la anterior, ahora los que van a enfrentar los precios
internacionales van a ser los consumidores3.
p
Y p*
p* = q
A
C
Q
X
O
Gráfico 1.2
Subsidio a la producción en una
economía pequeña
Esto esta representado en el gráfico1.2, donde los precios que enfrentan
los productores van a ser relativamente mayores que los internacionales, y al
que enfrentan los consumidores. Por lo tanto los mismos van a producir en el
punto Q, lógicamente produciendo más del bien subsidiado X y menos de Y.
El consumo va a tomar lugar junto a los precios internacionales a través
del punto Q. De este modo, el punto de consumo, C, esta dado por la tangencia
entre la curva de indiferencia y la curva p* que atraviesa Q.
Ambas
figuras
han
arrojado
importantes
resultados.
Primero,
claramente demuestran que la política del gobierno en subsidios puede generar
comercio. Aunque muestra también que la introducción de la distorsión no
favorece al comercio. En ambos ejemplos hay pérdida de bienestar.
3
Px(1-s)/Py = Qx/Qy = P*x/P*y
5
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Segundo, se demuestra que los subsidios al consumo y a la producción
son muy diferentes el uno del otro en una economía abierta. Tienen efectos
opuestos en cuanto a la dirección del comercio. El subsidio en el consumo de X
alienta el consumo y tiende a aumentar las exportaciones de X. El subsidio a la
producción de X alienta la producción y hace que bajen las importaciones del
mismo bien.
Tercero, los subsidios pueden ser usados por los gobiernos para
redistribuir ingresos desde los ricos hacia los pobres. Por ejemplo, los subsidios
al kerosene en Ghana sirven para este propósito. Ya que el kerosene es usado
principalmente por los pobres. Por lo tanto, la redistribución puede mejorar la
eficiencia en ciertas situaciones. Los economistas Alberto Alesina y Dani
Rodrik (1994) han demostrado que la inequidad de ingresos tiene un efecto
adverso en el crecimiento. Han argumentado que en sociedades más
inequitativas, el crecimiento económico es menor porque las redistribuciones
fiscales financiadas por impuestos distorsivos son mayores.4
Teoría Keynesiana
Desde el punto de vista Keynesiano, se puede hacer política
macroeconómica con subsidios estimulando el gasto o la demanda agregada.
Por lo tanto, remover subsidios puede enfriar la actividad económica. Pero esto
va a depender del balance del presupuesto. Si consideramos que los subsidios
van a ser financiados con impuestos, entonces remover los subsidios puede
también implicar la reducción de impuestos. La reducción de impuestos puede
estimular la economía. En realidad, los impuestos no son reducidos cuando los
subsidios son removidos, tampoco cuando hay una fuerte conexión entre ellos.
Los gobiernos que tienen déficits presupuestarios, si continúan usando
subsidios que amplían dicho déficit entonces enfrentaran un costo en los
subsidios el cual debe ser tenido en cuenta en el presupuesto ya que cuanto más
4
Ver, J. ATSU AMEGASHIE. “The economics of subsidies”. University of Guelph, Canada.
Crossroads Issn 1825-7808, Vol. 6, Nº 2, pp. 7-15. 2006.
Ver otro ejemplo de redistribución o menor inequidad que mejora la eficiencia en Szymanski y
Valletti (2005).
6
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
grande el déficit implicará mayores tasas de interés para financiarlo, que
también enfriarán la economía.
También, la política económica de subsidios depende de la percepción
de los agentes económicos. Si éstos no confían en sus gobernantes y creen que
la mayoría de los impuestos son usados para estimular ganancias privadas o
políticas, entones comienza la puja en querer subsidiar ciertos bienes de forma
de recibir una retribución de dichos impuestos.
Siguiendo la teoría Keynesiana, Schydlowsky (1968) realizó un modelo
donde se mostraba que un mayor nivel de exportaciones de productos
manufacturados podría resolver los problemas de desempleo y exceso de
capacidad instalada que padecía Argentina. Esto se lograba introduciendo
subsidios discriminatorios, y además afirmó que el aumento de la recaudación
impositiva procedente de la actividad económica generadas por las mayores
exportaciones podría financiar dichos subsidios y aún dar origen a un superávit
fiscal.
Enfoque Normativo
Doctrina Social de la Iglesia
Entendiendo al Bien Común como el conjunto de condiciones sociales
que permiten a los ciudadanos el desarrollo expedito y pleno de su propia
perfección, esta entendido como la finalidad del Estado y, por tanto como la
obligación genérica de la autoridad.
Una de las obligaciones que tiene el Estado para preservar el Bien
Común es el principio fundamental de la subsidiaridad.
Como cita Rafael M Sanz de Diego, SJ5
“Ni el Estado ni sociedad alguna deberán jamás sustituir la iniciativa y
la responsabilidad de las personas y de los grupos sociales intermedios en los
niveles en los que éstos puedan actuar, ni destruir el espacio necesario para su
libertad. De este modo, la Doctrina social de la Iglesia se opone a todas las
formas de colectivismo”
5
“La intervención del Estado en la sociedad según la Doctrina social de la Iglesia”.
CORINTIOS XIII (abr-dic 1992) 305-352
7
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Es fundamental entender cual es el papel del Estado en la economía,
para ello voy a citar palabras de Juan Pablo II6.
“Es ante todo garantizar la libertad, la propiedad, un sistema
monetario estable y servicios públicos eficientes. Además, evitar la corrupción
y encauzar el ejercicio de los derechos individuales en este campo (aunque la
responsabilidad primera corresponde a los individuos y asociaciones). Debe
además intervenir para impedir que los monopolios obstaculicen el desarrollo.
Y
en
situaciones
extremas
puede
ejercer
funciones
de
suplencia
temporalmente.
El modelo de Estado de bienestar deriva con frecuencia a un Estado
asistencial,
que
no
cumple
el
principio
de
subsidiariedad,
quita
responsabilidad a la sociedad y es menos eficaz por lejanía y excesiva
burocracia.”
Análisis teórico del financiamiento
Al otorgar subsidios, se esta protegiendo a un sector, bien o actividad a
expensas de otro y se esta cambiando relativamente su posición económica.
Hacer dicha protección significa necesariamente desproteger en
términos relativos a otros sectores dentro del mismo país. Aunque si se trata de
un subsidio de un producto exportable los países creen estar protegiendo a
estos sectores a expensas de los productos extranjeros.
Los efectos económicos de hacer dicha política han sido analizados por
la ciencia económica casi desde sus inicios. Los análisis, que buscaban medir
los efectos distorsivos eran realizados hasta hace poco casi siempre en términos
parciales. No se miraba al conjunto de la economía, sino solo al sector
involucrado en la política, y se dejaba de lado todo otro cambio que hubiera
sido inducido por la medida.
Por lo tanto, hay que tener en cuenta como se financian los subsidios. El
financiamiento podría provocar aumentos de los costos de los insumos, de los
salarios y los impuestos que tienen que pagar aún el mismo sector.
6
“Carta Encíclica Centesimus annus”
8
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Lo que le interesa al productor es que el subsidio le permita mejorar sus
ganancias reales con respecto a las que tendría sin tal medida. Lo que persigue
es que el precio, mas las transferencias que recibe en subsidios del bien o
servicio que vende compense en exceso los incrementos que se producen en los
insumos, en los salarios y en los impuestos como consecuencia de la
protección, así como posibles reducciones en la demanda.
9
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
2. Políticas Subsidiarias
Para comenzar éste análisis, se va a hacer un breve recorrido por las
décadas de los 80’ y 90’ para entender como viene siendo el historial de las
políticas subsidiarias en Argentina, y así poder concentrarnos en la primer
década de 2000.
Década de los 80’
Se van a analizar en primer término los subsidios a las exportaciones y
luego los subsidios a la inversión. De este modo se examina la importancia de
los subsidios y el fracaso al momento de cumplir con los objetivos
establecidos.
Subsidios a las exportaciones
En la tabla 2.1 se representan los subsidios a las exportaciones en el
período de 1980 a 1984 en millones de dólares.
Tabla 2.1
Exportaciones y subsidios. 1980-84
Total de
exportaciones
Exportaciones
industriales
Valor de los
subsidios a las
exportaciones
Subsidios como %
de las exportaciones
promovidas
1980
8021.4
1981
9143
1982
7624.9
1983
7836.1
1984
8107.4
Total
40733
1508
1468
1554
1038
1121
6689
321.6
513.5
327.6
88.1
215.7
1466.5
21.3
35
21.1
8.5
19.2
21.9
Fuente: Julio J. Nogues, “Observaciones sobre los vínculos existentes entre los subsidios y la decadencia económica
de la Argentina”
La implementación de dichos subsidios se hicieron siguiendo normas de
procedimientos internacionales, en un contexto económico con alto grado de
proteccionismo.
10
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
En términos de promedio anual, equivalieron al 0.5% del PBI, y en
términos nominales fueron disminuyendo.
Se puede observar que con respecto a los objetivos perseguidos cuando
se lanzaron dichos subsidios, no han conseguido ni aumentar las exportaciones,
ni diversificarlas.
Para poder observar el desempeño de las exportaciones y poder
comprobar el desempeño de los subsidios como promotores, se va a comparar
las importaciones en los mercados de la OCDE de productos manufacturados
procedentes de América Latina entre 1980 y 1987.
Las cifras de la tabla 2.2, estimadas a partir de valores nominales en
dólares, revelan que el desempeño de la Argentina durante la década del
ochenta en materia de exportación de productos manufacturados fue el peor de
todos.
Tabla 2.2
Variación en las importaciones de países de la OCDE y de los Estados
Unidos procedentes de países latinoamericanos, 1980-87
País
Importaciones en
1980
(millones de
dólares)
OCDE
760
3445
89.8
342.6
73.2
4106.6
164.6
196.5
37919.2
EE.UU.
282.2
1348.4
35.9
164.1
59.9
3635.4
79.6
72.7
16829.3
Variación proporcional en las
importaciones de productos
manufacturados, 1980-87
OCDE
40
238
124
54
304
239
76
118
190
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Perú
Venezuela
Países de reciente
industrialización
del sudeste
asiático*
*Incluye a Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwán.
EE.UU.
117
264
169
149
472
345
189
352
350
Fuente: Julio J. Nogues, “Observaciones sobre los vínculos existentes entre los subsidios y la decadencia económica
de la Argentina”
11
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Subsidios a la inversión
Este tipo de subsidios se viene aplicando en la Argentina desde la
década de 1940, pero durante la década del ochenta su importancia aumentó
espectacularmente.
La tabla 2.3 relativiza el comportamiento de una serie de países en
desarrollo teniendo en cuenta los coeficientes de inversión y su productividad.
Entre dichos países se encuentras algunos sumamente endeudados, así como un
grupo del sudeste asiático. Puede comprobarse que en la década, Argentina
tuvo uno de los peores desempeños. Su coeficiente de inversión promedio para
1973-80 cayó un 36%. Dicha caída es significantemente más grave, si se la
compara con la caída menor que tuvieron los países sumamente endeudados de
un 18% y el aumento del 5% de los países asiáticos.
Tabla 2.3
Variación en la relación entre la inversión bruta y el PBI, y en la
productividad marginal de la inversión bruta, 1973-86
País
Inversión/PBI
Productividad de la
inversión*
1965-80 1980-86
1973-80 1980-86
Var %
PAÍSES SUMAMENTE ENDEUDADOS
23.8
15.2
-36
14
-5
Argentina
23.7
20.6
-13
38
13
Brasil
18.8
19.8
5
30
12
Colombia
25.2
25.3
0
26
2
México
15.7
13.3
-15
15
-20
Uruguay
32.5
20
-38
16
-0.5
Venezuela
PAÍSES ASIÁTICOS
31
30.6
-1
31
27
Corea
24.5
28.1
15
32
12
Indonesia
28.7
34.1
19
26
14
Malasia
26.6
24.2
-9
28
20
Tailandia
PROMEDIO SIMPLE
23.3
19
-18
23
6.3
Países sumamente
endeudados
27.7
29.2
5
29
10.3
Países asiáticos
*Relación entre el crecimiento anual promedio del PBI y la tasa promedio de
inversión bruta.
Fuente: Julio J. Nogues, “Observaciones sobre los vínculos existentes entre los subsidios y la decadencia económica
de la Argentina”
12
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
En la tabla 2.3 se presenta la productividad de la inversión. Se observa
que históricamente la de la Argentina fue la menor de todas, y en la década del
ochenta, negativa. Esto contrasta, nuevamente, con el comportamiento
promedio de los países altamente endeudados y del sudeste asiático.
Por lo tanto, la política de subsidios en ésta década ha sido ineficiente,
ya que los niveles de exportaciones e inversión han arrojado un pésimo
desempeño a pesar de contar con importantes transferencias desde el sector
público.
Fueron destinadas considerables sumas de dinero tanto para alentar las
exportaciones como las inversiones, sin embargo disminuyeron. Ya
empezamos a notar que la falta de perfeccionamiento de las restantes políticas
que debieron complementar la política subsidiaria, hacen que los recursos
destinados se desperdicien.
Década de los 90’
Al carecer de estadísticas oficiales en éste período, se van a tomar como
referencia de los subsidios, a las transferencias para financiar gastos corrientes
y/o de capital. Dichas transferencias se encuentran reflejadas dentro del gasto
total de la Administración Pública Nacional.
Gráfico 2.1
Transferencias corrientes y de capital en millones de pesos de 2006
transferencias corrientes
transferencias de capital
total
$ 40.000
$ 35.000
$ 30.000
$ 25.000
$ 20.000
$ 15.000
$ 10.000
$ 5.000
$0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Asap
13
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Allí podemos encontrar los gastos corrientes y de capital. Dentro de los
gastos corrientes vamos a tomar las transferencias corrientes y de los gastos de
capital a las transferencias de capital.
En el gráfico 2.1 se puede observar que la tendencia que se venía
manteniendo desde los 80`s continua hasta 1992, donde hay un claro punto de
inflexión que invierte la misma.
Esto es debido a que es una década de un gobierno con una política
liberal en donde se practicaron muchas reformas estructurales. Una de ellas es
un estado con menos participación en los mercados, si bien en materia de
subsidios no hubo ninguna reforma explícita.
En el gráfico 2.2 la tendencia es la misma, pero al expresarlo en
términos del PBI se percibe de una forma mas clara que la política subsidiaria
ha sido mantener el gasto en subsidios entre un 4% y un 5% del PBI.
Gráfico 2.2
Transferencias corrientes y de capital en porcentaje del PBI
transferencias corrientes
transferencias de capital
total
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: Elaboración propia a base de datos de la Asap
Al comparar los porcentajes con la década anterior se percibe de forma
más clara la disminución relativa de éstas transferencias.
14
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
El promedio de transferencias corrientes entre 1980 y 1989 es de un
9.48% del PBI, con un rango mínimo de 6.91% en 1989 y máximo de 12.9%
en 19877.
Las transferencias de capital (línea verde azulada), comienzan desde
1993 ya que en ese año hubo modificaciones en el clasificador económico, en
el nuevo clasificador las transferencias de capital se incluyen como gasto de
capital mientras que antes de 1993 se incluían como gasto corriente.
Primera década de 2000
Voy a hacer especial hincapié en este período, ya que es el que quiero
profundizar en este trabajo.
Las décadas anteriores fueron analizadas para tener una referencia de
las tendencias que se venían presentando hasta el momento.
El principio de la década es particular en cuanto a lo económico,
político y social. Se atraviesa un escenario de crisis económica, se devalúa la
moneda, hay porcentajes altísimos de pobreza, se retienen depósitos bancarios,
etc. En cuanto a lo político, renuncia el presidente de la Nación, asumen 3
nuevos presidentes, luego se llama a nuevas elecciones y como es lógico la
tensión social esta en aumento.
Lo que es importante para este análisis, es el papel que jugaron los
subsidios en este particular contexto.
Crecimiento explosivo de los subsidios
Dado que el manual de clasificaciones presupuestarias no establece a
los subsidios como una categoría de gasto, no existen estadísticas oficiales
sobre el gasto que el Sector Público Nacional destina a estos fines. No
obstante, a partir de la definición conceptual que se adopte, es posible realizar
estimaciones. En este sentido, a partir del año 2006 la Asociación Argentina
de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) publica en sus
7
Fuente de los datos: Asap
15
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
informes trimestrales estimaciones propias del gasto en subsidios de la
Administración Pública Nacional.
De acuerdo a la definición adoptada en los informes, incluyen como
subsidios a las transferencias para financiar gastos corrientes y/o de capital de
algunos agentes económicos, realizadas por la Administración Pública
Nacional (APN) con el objeto de atender alguno de los siguientes objetivos de
política:
• mantener fijo el precio de determinados bienes y servicios;
• financiar el funcionamiento de empresas públicas; e
• impulsar el desarrollo de determinados sectores
Es preciso señalar que el total de subsidios y préstamos otorgados por el
Sector Público Nacional (que comprende a la APN y a otros entes excluidos
del presupuesto nacional) constituye un universo más amplio que el analizado
en los informes, dado que la Administración Nacional no incluye la
distribución de los recursos administrados por los Fondos Fiduciarios,
constituidos principalmente por recursos tributarios con afectación específica
(sí se incluyen los aportes que estos fondos reciben del Tesoro Nacional, ya
que son otorgados por la APN). Dado que no se cuenta con el avance de la
ejecución presupuestaria de estos fondos, no es posible conocer con certeza el
monto total de subsidios que otorga el Estado Nacional en su conjunto.
Desde que se hacen estas estimaciones se puede observar un
crecimiento explosivo de los subsidios, como se muestra en el gráfico 2.3.
En 2006 respecto al año anterior los subsidios crecieron un 86%, en
2007 un 126%, y en 2008 un 111% siendo el crecimiento del PBI 8.5%, 8.7% y
7% anual respectivamente.
Hay que tener en cuenta que la crisis económica mundial que comienza
en 2008, modera el crecimiento del PBI, y hace bajar abruptamente los precios
de los commodities (principalmente petróleo), ayudando a mantener fijo los
precios de las tarifas sin el esfuerzo que hubiese demandado seguir con la
tendencia de los años anteriores en cuanto a crecimiento explosivo de los
subsidios.
16
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Gráfico 2.3
Crecimiento explosivo de los subsidios
en millones de pesos
$ 40.000
$ 35.000
Industrial
Rural y forestal
30908
Agroalimentos
$ 30.000
$ 25.000
+111
Otras empresas públicas
Transporte
Energía
8746
$ 20.000
+126
$ 15.000
+86%
$ 10.000
14626
4219
6486
$ 5.000
$0
3478
1876
875
1759
4032
2005
2006
16208
8331
2007
2008
Fuente: Elaboración propia en base a ASAP.
Se observa que las mayores proporciones son destinadas a transporte y
energía. El motivo se debe al congelamiento tarifario que sufrieron dichos
sectores desde principios de 2002. Mediante la Ley de Emergencia Económica
sancionada el 6 de Enero de 2002 el Poder Legislativo delegó temporalmente
en manos del Ejecutivo facultades de orden administrativo, económico y social
ante la crisis, a pesar de 6 años seguidos de crecimiento la Ley continuó
prorrogándose.
Al quedar congeladas las tarifas, el estado destinó recursos vía
subsidios para poder mantener el servicio de dichos sectores, aún con niveles
de inflación a partir de 2006 en aumento.
El 66% de los subsidios destinados al sector energético en 2008, ha sido
con el fin de financiar el abastecimiento de combustible para las centrales
térmicas, a la adquisición de gas a Bolivia, y a compensar a las empresas
proveedoras de combustibles líquidos en el marco del programa de incentivo
del uso de combustibles alternativos al gas natural y a la energía eléctrica, el
17
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
22% dirigido al transporte benefició a los concesionarios de trenes y subtes del
área metropolitana, y a las empresas de transporte automotor de esa misma
zona
Es aquí donde planteo que se genera una distorsión en los precios
relativos y eso hace que se genere una mala asignación de recursos generando
ineficiencia en la economía y desperdicio de recursos por parte del Estado.
En el próximo capítulo voy a hacer un análisis de los sectores
energético y transportes para demostrar dicha hipótesis.
Para empezar, queda claramente demostrado que no hay marco teórico
para justificar dicha política subsidiaria. La teoría Neoclásica a través de la
teoría del “second best”, no la puede fundamentar, ya que la falla de mercado
introducida por la devaluación del tipo de cambio y pesificación de tarifas
distorsionando precios relativos, se termina de agravar al mantener congelados
los precios vía subsidios (aunque haya servido en el muy corto plazo). El
marco teórico Keynesiano es el que más se acerca a la política subsidiaria de la
década, ya que se busca estimular la demanda, pero la presión impositiva para
financiar los subsidios no ha bajado y los problemas presupuestarios se ven
agravados a fines de 2008 y a futuro.
La DSI a través del principio de subsidiariedad, explica claramente que
el Estado no debe sustituir la iniciativa y responsabilidad de las personas
mientras que se pueda conservar el Bien Común. Desde 2002 a 2008 el nivel
de actividad se reactivó creciendo por encima del 7% anual, valores mayores al
crecimiento promedio de Argentina en los últimos años.
Como se observó en el gráfico 2.3, el crecimiento de los subsidios fue
explosivo, cuando se pudieron ir ajustando tarifas gradualmente y bajando los
subsidios, de modo de que el impacto sobre la inflación sea moderado y en los
momentos de recuperación económica se pueda generar un fondo anti cíclico
para hacer frente a futuras crisis y suavizar las volatilidades del PBI.
En el gráfico 2.4 se puede apreciar de una forma comparativa la política
subsidiaria mencionada.
Al compararse los niveles de subsidios en porcentaje del PBI (eje
derecho) con el PBI deflactado (eje izquierdo), se observa los altos niveles en
la década del 80` y la caída en los niveles porcentuales en la década del 90`
como se mencionó en cada una de las secciones anteriormente.
18
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Gráfico 2.4
PBI deflactado y subsidios
PBI en miles de millones de dolares
Subsidios como porcentaje del PBI
300
14
250
12
10
200
8
150
6
100
4
2
0
0
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
50
Fuente: Elaboración propia a base de datos del FMI (PBI) y de la Asap (Subsidios)
Luego de la crisis que atraviesa el país a partir de 2001, el nivel de
actividad se recupera y comienza crecer. Por lo tanto si al menos se hubiesen
mantenido los mismos porcentajes en gastos en subsidios, los mismos hubiesen
aumentado en términos nominales por el incremento del PBI, pero la política
subsidiaria en la primer década de 2000 hizo que aumenten los porcentajes
hasta niveles por encima del 8% del PBI.
Queda clara cual ha sido la política subsidiaria en esta época. Estimular
la economía, a niveles de recalentamiento, sin una visión a largo plazo, sin
alinear variables macroeconómicas y moviéndose junto con el ciclo.
Hay que tener en cuenta en el gráfico anterior, la distorsiones que
generan en los últimos años las estadísticas no confiables sobre crecimiento e
inflación suministradas por instituciones nacionales, ya que los niveles de
inflación realmente fueron mas elevados y los de crecimiento menores. Esto
explica en 2008 una curva de crecimiento muy pronunciada haciendo que el
nivel de subsidios en porcentajes disminuya cuando en millones de pesos se
mostró en el gráfico 2.3 que habían aumentado un 111% respecto a 2007.
En el año 2008 se comenzaron a ajustar tarifas. Primero de transporte,
luego de energía, generando más presiones inflacionarias a la existentes y de
forma obligada, ya que el superávit fiscal comenzaba a ponerse en duda al
culminar los años de crecimiento explosivo del PBI por la crisis del crédito
19
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
internacional y por comenzar a agotarse el modelo de crecimiento propuesto
por la gestión Kirchnerista.
En conclusión, el sistema de subsidios del gobierno en esta década me
parece inadecuado. No todos los subsidios son contraproducentes, como se va a
mostrar en el tercer capítulo con los planes Jefes de Hogar, pero hay que
transparentarlos y regularlos.
Marco regulatorio
Ha habido un creciente intervencionismo vía subsidios en éste período,
en el cual, el uso de los fondos públicos se hace fuera de todo alcance de
mecanismos de control.
Dichos fondos se destinaron con discrecionalidad, y un ejemplo claro es
la autorización contenida en la Ley 26.124 para que el Jefe de Gabinete pueda
“disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias
dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto”. Esto genera problemas
institucionales y, en la práctica, se traduce en un incremento considerable de
los fondos. Se excluye así la intervención del Congreso, y se da paso a la
discrecionalidad. A título de ejemplo, la Decisión Administrativa Nº 310
dictada por el Jefe de Gabinete en julio de 2008, incrementó en $ 2.510
millones los créditos del presupuesto del año 2008 destinados a gastos
corrientes, en su mayor parte con vistas a reforzar los subsidios al sector
energético y al transporte, y dispuso una correlativa reasignación de partidas
que conllevó una reducción de más de $ 2.000 millones que se encontraban
asignados al Programa de Asistencia Financiera para provincias.
Lo paradójico del tema es que los desmesurados recursos públicos
invertidos en la forma señalada, lejos de contribuir a revertir la situación de
ineficiencia que los mismos procuran afrontar, por lo general terminan, más
bien, por consolidarla8.
8
Departamento de Economía, Universidad Católica Argentina, Programa de Estudios en
Economía e Instituciones, Informe de “Economía e Instituciones”, Nº 5, Noviembre de 2008.
20
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
A continuación se detallan algunas propuestas que hizo el Dr. Ignacio
de la Riva9 para poder acabar con la discrecionalidad de la política subsidiaria
y poder dar un marco institucional
i) la sanción de una ley general de subvenciones que consagre algunos
principios básicos de uniforme acatamiento en la materia, entre los
que no podrían faltar los de subsidiariedad, igualdad, transparencia,
publicidad, eficiencia y temporalidad del apoyo financiero público;
ii) el restablecimiento de la plena vigencia del principio de legalidad
en materia presupuestaria10;
iii) el fortalecimiento de los procesos de integración en que se
encuentra embarcado el país (en particular, el MERCOSUR), con
particular énfasis en la incorporación de mecanismos de control
recíproco de la política de subsidios de cada país miembro, a
ejemplo de los existentes en otros sistemas, en particular el
comunitario europeo;
iv) el refuerzo de la transparencia en el otorgamiento de subsidios y
subvenciones, mediante sistemas estrictos de publicidad de los
favores ofrecidos y otorgados;
v) la previsión de que tales transferencias de dinero público puedan ser
cuestionadas a la luz del derecho de defensa de la competencia, si se
dieran los recaudos previstos al efecto en la ley respectiva;
vi) la implementación de sistemas más ágiles y eficientes para el
control de las políticas desplegadas por la Administración en
materia de subsidios.
9
Autor en el informe Nº 5 de Economía e Instituciones, de la columna: “Los subsidios estatales
en un contexto de vacío institucional”
10
Se refiere, en particular, a la conveniencia de dejar sin efecto las cuestionables atribuciones
conferidas por la ley 26.124 al Jefe de Gabinete para que modifique las asignaciones dispuestas
por el legislador al sancionar la Ley de Presupuesto de cada año.
21
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
A éstas propuestas agrego:
vii) la incorporación de subsidios en el Presupuesto Público Nacional,
dentro de la nomenclatura de gastos para favorecer a una mayor
transparencia;
viii) la discusión dentro del Congreso Nacional del destino y monto de
los subsidios, de modo que el sistema democrático sea quien decida
como se van a destinar los recursos aportados por un sector de la
población y destinado a favorecer a otro.
22
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
3. ANÁLISIS EMPÍRICO
Sector energético
Voy a tomar este sector, que es el que más subsidios recibe, para poder
entender la distorsión de precios relativa generada por la política, y la mala
asignación de recursos económicos que llevan a la ineficiencia.
Al analizar la evolución de la estructura de abastecimiento del sector
energético en Argentina se advierte un predominio del petróleo y derivados
hasta mitad de los setenta, y un claro proceso de sustitución paulatina del
petróleo, comparativamente menos abundante, por fuentes energética
renovables como la hidroelectricidad o por aquellas que siendo fuentes
agotables, eran más abundantes como el gas natural, utilizado como sustituto
del petróleo en los usos residenciales y en la generación eléctrica.
En la década de los 90 Argentina paso por un proceso de reformas
estructurales, dos de las reformas consistieron en privatizar y desregular
mercados. La industria de hidrocarburos se privatizó, y se desregularon las
actividades de producción de gas y generación eléctrica, quedando reguladas
las de transporte de gas natural y electricidad. En este contexto, el gas se
transformó en el recurso energético clave del sector.
A comienzos de 2002, en un contexto de fuertes restricciones de la
oferta de gas y capacidad de transporte, se produjo una fuerte devaluación del
tipo de cambio, que permitió una reactivación industrial importante,
principalmente de sectores orientados al comercio internacional, lo que
provocó un problema de abastecimiento eléctrico estructural.
Hacia fines de 2003, no existía preocupación sobre una crisis
energética, pero el congelamiento tarifario por debajo de costos económicos, y
la pesificación de las tarifas ya comenzaba a preocupar por poder repercutir en
cuellos de botella y poder conducir a la escasez en el sector energético.
Empezaba a percibirse que el congelamiento del precio del gas en boca
de pozo podía conducir a una retracción de la oferta (relativa al intenso
crecimiento de la demanda).
23
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
El gobierno reaccionó en febrero de 2004, donde la necesidad de
empezar a ajustar el precio del gas en boca de pozo fue superada por el faltante
de gas natural por el largo, caluroso y seco verano de 2004.
En la semana iniciada el 22 de marzo, la Compañía Administradora del
Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA) intensificó un
proceso de cortes selectivos. Las medidas consistían en empezar a arbitrar
importaciones de energía eléctrica de Brasil y reducir exportaciones a Uruguay,
reducir el voltaje por una semana en un 5%, elaborar un programa de cortes
selectivos a 30 grandes usuarios industriales y demorar la parada de
mantenimiento de la central nuclear Embalse. El faltante de gas estaba en torno
a los 5 millones de m3 día (aproximadamente 5% del consumo), y los
indicadores de calidad en cortes empezaban a registrar valores significativos.
El 26 de marzo la Secretaría de Energía dio a conocer la Resolución
265, que reconocía que la situación de abastecimiento de gas al parque
generador termo-eléctrico se había transformada en complicada.
La Resolución suspendió la 131/2001 que establecía condiciones de
automaticidad de las exportaciones, sujetas a determinadas condiciones, para
prever un sistema de cortes a las exportaciones a la “cola” de todos los
usuarios. El 31 de marzo empezaron los cortes de gas natural a Chile.
En abril se dio curso al acuerdo de precios del gas en boca de pozo con
los productores a través de la Resolución 208 de la Secretaría de Energía, y se
crearon las condiciones para la constitución de fideicomisos para inversiones
en transporte de gas natural.
En Mayo por un lado se puso movimiento la operación para importar
fuel oil de Venezuela, gas natural de Bolivia y energía eléctrica de Brasil. Por
otro lado, se diseñaba un mecanismo para incentivar la reducción en el
consumo de gas y electricidad. En el mismo mes el gobierno anunció una suba
en las retenciones a las exportaciones de gas natural.
Ante estos acontecimientos el gobierno negó que se tratara de una
crisis, y se argumentó de dos maneras; que se debió a la baja respuesta de
oferta porque las empresas no hicieron inversiones requeridas, y por el fuerte
crecimiento de la demanda de energía por el elevado crecimiento económico
además de una política de integración (exportaciones) equivocada.
24
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Según el Gobierno el crecimiento de la demanda se explicaba, y se
explica hoy, con total independencia de los precios directos y relativos.
“Un importante cambio estructural desde los fines de los 90 (explicado
en gran medida por la irrupción de los autos a GNC), la inversión neta
negativa durante la recesión de 1998-2002 y el cambio de precios relativos a
la salida de la crisis, sumado a un ciclo hídrico muy seco durante 2004, han
coadyuvado en incipientes faltantes de gas que provee el 48% de la energía del
país, ya sea con sus sustitutos mas cercanos...se advierte que la demanda de
gas es muy insensible a potenciales aumentos de precios. Por lo tanto,
cualquier solución de mercado que intente resolver la escasez relativa de gas,
deberá concentrarse en la oferta”11
En los mercados energéticos, por un lado existen fuertes relaciones de
sustitución en la demanda de gas y combustibles líquidos, y por otro lado,
existen relaciones verticales debido a que el gas natural es un insumo
importante en la generación eléctrica. Que las elasticidades-precio demanda de
energía no son cero o insignificantes es una evidencia largamente documentada
en la Argentina y, desde luego, a nivel mundial. La Argentina post 2002 hizo
otra “pesificación asimétrica” en el caso de los productos energéticos. Pesificó
y congeló los precios de los 3 segmentos de gas y electricidad (producción,
transmisión y distribución), mientras que dejó ajustar (sujeto a un mecanismo
de control del precio del crudo) el precio de los combustibles líquidos, de la
leña, etc.
Desde un punto de vista económico, existen a priori sobradas razones
para sospechar que el efecto de demanda tiene detrás el cambio de precios
relativos post congelamiento tarifario.
Entre los más importantes, los combustibles líquidos como el fuel oil /
gasoil son los referentes para la sustitución y utilización del gas natural en la
generación eléctrica y la industria, mientras que el precio de la nafta en
relación con el gas natural comprimido define la magnitud y velocidad de la
conversión del parque automotor hacia GNC. Los niveles deprimidos de los
precios de la electricidad y el gas (en términos absolutos y relativos a los
11
Informe trimestral sobre inflación del mes de abril. BCRA, 2004.
25
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
referentes) aportan de este modo un elemento decisivo para que la expansión
de demanda sea intensa.
En síntesis, la explicación de la crisis tiene su origen en la ruptura
contractual de enero del 2002, y en la distorsión de precios relativos de los
productos energéticos que generó decisiones de consumo por parte de la
demanda que no reflejaron la verdadera escasez del recurso tanto para el gas
como para la electricidad. De cualquier manera es necesario mencionar, que
también del lado de la oferta en el momento de la crisis existió un manejo
estratégico del recurso, incluyéndose en dicho manejo la posibilidad de influir
en (o esperar mayores) precios o mantener reservas.
Análisis de la oferta
En los años 1999, 2000 y 2001 la producción de gas natural venía
creciendo a tasas del 10%, 6% y 3% promedio anual respectivamente.
En el año 2002 la tasa de crecimiento de la producción fue nula, en
invierno positiva, pero negativas el resto del año. En el 2003 la producción se
recupera un 11% respecto del año anterior. Este crecimiento se frena y se hace
nulo en 2004.
Gráfico 3.1
Producción de Gas natural en MMm3
Fuente: W CONT Y F. NAVAJAS. “La anatomía simple de la crisis energética en la Argentina”. FIEL.
26
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
En el gráfico 3.1 se puede observar la evolución de la oferta de gas
natural desde enero de 1999 a Mayo de 2004. Si se lo compara con el gráfico
3.2, se puede observar que el crecimiento en la producción durante la segunda
mitad del 2003 viene acompañado de una reducción importante en la
acumulación de reservas en el verano 2003-2004, por lo que no es sorprendente
que la oferta doméstica de gas natural no se recupere en invierno, dado que
parte de lo que define la oferta en esta estación del año se gastó en verano.
Gráfico 3.2
Reinyección en Formación
(como porcentaje de la producción)
Fuente: W CONT Y F. NAVAJAS. “La anatomía simple de la crisis energética en la Argentina”. FIEL.
No da la impresión que la oferta se hubiera comportado colusivamente
o que algún productor importante haya contraído individualmente la oferta, con
un efecto significativo en la oferta total, como para presionar sobre el precio en
el mercado de gas.
Durante 2005, la elevación de los precios tope del gas natural (principal
requerimiento del parque térmico) por parte del gobierno nacional, hizo que
siga siendo limitada la oferta del mismo para las centrales eléctricas, y obligó
éstas a la utilización de otros recursos disponibles a los efectos de poder
satisfacer la demanda. Los precios llegaron en la última parte del año a niveles
del valor exportación.
Esto llevó a un consumo muy importante de los combustibles
alternativos como Fuel Oíl, Gasoil y Carbón e igual que el año anterior, a la
asignación del gas por nominación por parte de la Secretaría de Energía a
27
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
aquellas máquinas que no dispusieran de combustible alternativo y su
generación resultara indispensable para el abastecimiento de la demanda.
En los años 2006 y 2007, el parque térmico tuvo una disponibilidad
inferior a la esperada principalmente durante los meses de mayo y junio
(2007). Esta situación, junto con el alto crecimiento de la demanda y un año
hidrológico seco, llevó a una gran utilización de las reservas hidráulicas del
área Comahue y a la importación de energía desde Brasil. La utilización de las
reservas hidráulicas, situó a los embalses en franjas de operación
extraordinarias, y como consecuencias del año hidrológico de características
secas no pudieron reponerse totalmente, condicionando así la operación del año
2008.
La oferta de gas en forma global fue similar a lo previsto. La diferencia
se dio en la distribución regional, principalmente en invierno, donde hubo más
gas en las áreas cercanas a la zona de producción (Comahue y Noroeste
Argentino) y menos en el área central del Gran Buenos Aires y Litoral. Esto
implicó que a igualdad de oferta de gas, la energía obtenida con dicho
combustible fuera menor a la prevista. La falta de gas en el área central fue
reemplazada por los combustibles líquidos, Fuel Oíl y Gasoil.
Por
último,
durante
2008,
el
parque
térmico
aumentó
su
indisponibilidad respecto años anteriores, permaneciendo en el orden de 30% a
35% a partir del mes de mayo. No obstante el requerimiento de la demanda
pudo ser satisfecho sin mayores dificultades, dado la disponibilidad de la
importación de Brasil y el ingreso de nueva generación. La importación de
Brasil se tomó en parte de origen térmico y en parte de origen hidráulico. Esta
última con obligación de devolver a partir del mes de octubre, lo que se
cumplió en su totalidad.
Análisis de la demanda
Resulta importante analizar los determinantes del aumento de la
demanda. En particular, interesa reconocer si dicho aumento se debe al
crecimiento en la economía, que lleva a un aumento de la demanda de energía,
o si existieron otros factores (como el control efectuado sobre precios de tarifas
28
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
de gas natural y electricidad) que pueden ayudar a explicar el aumento de la
demanda.
Para poder ver dicho efecto adjunto un análisis econométrico realizado
por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL)12,
representado en la Tabla 3.1 donde se puede distinguir las elasticidades ingreso
y precio de la demanda de electricidad y gas natural.
Tabla 3.1
Elasticidades Ingreso y Precio de la Demanda de Electricidad y Gas
Natural
Electricidad
Gas Natural
Res. y Com.
Gas Natural
Industrial
Elasticidad
Ingreso
CP LP
0.37 2.3
038 1.03
Elasticidad
Precio
CP
LP
0.11
0.67
0.10
0.25
0.32
0.15
0.53
VarX/X
VarY/Y VarP/P
1º Sem 2004 vs 1º Sem 2001
11%
0%
-40%
5%
-1%
-47%
0.25
16%
5.7%
-43%
Fuente: W CONT Y F. NAVAJAS. “La anatomía simple de la crisis energética en la Argentina”. FIEL.
Documento de trabajo Nº 82. Buenos Aires, Septiembre, 2004.
Los resultados de la regresión, arrojaron claramente que las variaciones
en las cantidades (X) consumidas se explican principalmente por la variación
de precios (P) y en menor medida por el efecto ingreso (Y) generado por el
crecimiento económico.
En conclusión, la crisis energética que comienza en 2004, tuvo 3
grandes efectos; crecimiento de las demandas de gas, electricidad y el shock
hídrico. Por otra parte, se identificó que la oferta contrarrestó en buena parte
los tres efectos anteriores. Las exportaciones y el crecimiento de GNC jugaron
un rol importante pero de segundo nivel o magnitud.
La dinámica de la oferta de gas natural no parece haber tenido un rol
activo en el desarrollo de la crisis. Con respecto a la demanda, se distingue la
importancia del papel que tuvieron el congelamiento de precios y el
12
W CONT Y F. NAVAJAS. “La anatomía simple de la crisis energética en la Argentina”.
FIEL. Documento de trabajo Nº 82. Buenos Aires, Septiembre, 2004.
29
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
consecuente abaratamiento del gas natural y la electricidad, y no tanto el
crecimiento de la economía.
Sector transporte
Para poder observar la distorsión en el precio de las tarifas del sector
transportes, presento en el gráfico 3.3 el caso del transporte automotor urbano
de pasajeros. En dicho gráfico se puede distinguir la evolución en las tarifas
que corresponden a la región metropolitana desde 1993 a 2007 en valores
históricos y utilizando como año base 1999.
En los años 1993, 1994, 1996, 1998 y 2000 se presentan aumentos, de
un 25%, 18%, 15.6% y 13.05% respectivamente, quedando congelada la tarifa
desde 2000 a 2007.
Gráfico 3.3
Fuente: Elaboración propia a base de datos de la CNRT y del Indec.
Se puede observar que desde 1993 a 2002 el ritmo de ajuste de las
tarifas de colectivos urbanos fue ajustando gradualmente mientras que el índice
de precios al consumidor permaneció creciendo a un ritmo inferior y casi nulo,
además la cantidad de pasajeros transportados en colectivos fue disminuyendo.
A partir de 2002 se revierten las tendencias. El índice de precios pega
un salto por el fuerte por la devaluación del tipo de cambio y comienza a tener
30
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
una tasa de crecimiento cada vez mayor, tendencia que se puede apreciar en el
gráfico 3.3 por la convexidad de la línea azul.
Sin embargo, y a pesar que una mayor demanda de pasajeros (línea
celeste), promovida por la recuperación del nivel de actividad, las tarifas de los
colectivos permanece sin cambios desde 2000.
Las áreas pintadas, representan la diferencia entre el ajuste de tarifas de
colectivos y el nivel general de precios, dicha diferencia en el caso de la década
de los 90 es cada vez menor, correspondiente al ajuste en la distorsión de
precios que se venía realizando. Pero a partir de 2002, la distorsión de precios
es cada vez mayor. Para que las empresas de colectivos puedan seguir
operando con precios retrasados, la brecha de precios fue cubierta con
subsidios. Esta política se sostuvo a lo largo de la década del 2000, insisto, a
pesar que la demanda se fue recuperando rápidamente.
La brecha a partir de 2006 es aún mayor de lo que se presenta en el
gráfico, ya que los datos a los que hago referencia son de fuentes oficiales, y no
representan el verdadero incremento de los precios al consumidor, que fueron
hasta 2 veces mayores de lo que dicen las estadísticas.
La
distorsión
de
precios
relativos
generado
esta
claramente
representado. A partir de 2008 se comenzaron a hacer algunos ajustes
tarifarios, que aquí no están presentados, pero que no han sido con la intención
de corregir la distorsión, sino con la de reducir subsidios para poder bajar el
gasto público por una caída del superávit fiscal.
El sector transportes es un sector importantísimo en una economía y el
costo de generar ajustes en las tarifas, y corregir la distorsión puede venir por
el nivel de actividad si el ajuste se hace de forma de shock. Como se puede ver
en el gráfico 3.4, la cantidad de pasajeros transportados (eje derecho), sigue la
misma tendencia que el PBI (eje izquierdo), pero sin la volatilidad que presenta
éste último. La línea azul es el total de pasajeros transportados, sumando
diferentes modos, subte, FFCC, y colectivos en la región metropolitana de
Buenos Aires entre 1993 y 2007.
Lo mejor en este caso para reducir la brecha de precios relativos es un
ajuste gradual, pero hay que tener en cuenta que los costos políticos de quien
tome la decisión también juegan un papel crucial.
31
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Por lo tanto, las tarifas del sector transportes están distorsionadas
relativamente, y eso se logró cubriendo la brecha del ajuste que tuvieron haber
tenido con subsidios, teniendo en cuenta los niveles inflacionarios.
Gráfico 3.4
P B I y p a s a je r o s t r a n s p o r t a d o s
P B I e n m ile s d e m illo n e s d e d o la r e s
T o t a l d e p a s a je ro s
3000
350
2500
300
2000
250
200
M illo n e s
400
1500
150
1000
100
500
50
0
0
1993
1994
1995 1996
1997 1998
1999
2000 2001
2002 2003
2004
2005 2006
2007
Fuente: Elaboración propia a base de datos del FMI y de la CNRT.
Pero la demanda se comportó de forma acorde al crecimiento del PBI,
tomando en su estructura de costos las tarifas a niveles de 2000, esta es la
distorsión de precios relativos a la que hago mención.
Programa Jefes de Hogar
Como se mencionó anteriormente, al principio de la década, los niveles
de pobreza eran altísimos y en ascenso. En Octubre de 2002 el 57,5% de las
personas en los aglomerados urbanos estaban por debajo de la línea de pobreza.
Los valores más altos se ubicaron en el Noreste y Noroeste Argentino con el
71,5% y 69,4% y el más bajo en la región Patagónica con un 45,6%13.
La situación era crítica y el Estado debía tomar alguna iniciativa. Es
aquí donde a través de subsidios se pudo bajar los niveles de pobreza con la
implementación del programa jefes de hogar.
Como se mencionó en el primer capítulo y sostiene la DSI como
principio fundamental de subsidiariedad, en dicho contexto la asistencia del
Estado era un obligación, ya que las personas por iniciativa propia eran
13
Datos extraídos del Indec de la Encuesta permanente de hogares.
32
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
incapaces de revertir la situación y niveles por encima del 55% hacían que el
País este en estado de emergencia económica.
Gracias a éste y otros programas asistenciales, los niveles de pobreza
fueron disminuyendo a lo largo de los años como se muestra en el gráfico 3.5.
Si bien la incidencia de los planes para bajar la pobreza no parece ser
significativo, si lo fueron para bajar la indigencia como se observa en el gráfico
3.6.
Gráfico 3.5
Incidencia del Plan Jefes/Jefas de hogar en la Pobreza
Pobreza
Exluyendo ingreso de planes
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Segundo
semestre
2003
Primer
semestre
2004
Segundo
semestre
2004
Primer
semestre
2005
Segundo
semestre
2005
Primer
semestre
2006
Segundo
semestre
2006
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Indec, Encuesta permanente de hogares continua.
Por lo tanto, se considera que la implementación de esta política ha sido
correcta y necesaria. Las preguntas que quedan por responder son; ¿de qué
forma se implementaron?, ¿cómo lo hicieron? ¿La distribución de los planes
fue equitativa? ¿Hasta cuándo se van a implementar?.
El hecho radica en que la necesidad de implementación estaba y que la
herramienta eran los subsidios. Un estudio hecho en 200614 muestra que la
asistencia social prevista para 2007 iba a permitir eliminar la brecha de la
pobreza con una gestión adecuada.
14
Departamento de Economía, Universidad Católica Argentina, Informe “Empleo y Desarrollo
Social”, Nº 4. Noviembre 2006.
33
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Gráfico 3.6
Incidencia del Plan Jefes/Jefas de hogar en la Indigencia
Indigencia
Exluyendo ingreso de planes
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Segundo
semestre
2003
Primer
semestre
2004
Segundo
semestre
2004
Primer
semestre
2005
Segundo
semestre
2005
Primer
semestre
2006
Segundo
semestre
2006
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Indec, Encuesta permanente de hogares continua.
El proyecto de Presupuesto que el Poder Ejecutivo había presentado,
asignaba a la función “Promoción y Asistencia Social” unos $8.400 millones.
La composición del mismo se observa en el gráfico 3.7.
El hecho esta en saber si los recursos orientados para reducir la brecha
de pobreza, es decir, la diferencia entre lo que cada hogar gana sin tener en
cuenta las transferencias y el nivel de la canasta básica, eran suficientes.
El estudio realizado en el Departamento de Economía de la Universidad
Católica Argentina estimó que cada hogar pobre generaba por mes $495,
siendo la canasta básica aproximadamente $933. Por ende la brecha de pobreza
ascendía a valores del orden de los $438 mensuales.
Según los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Indec
correspondientes a la población de los 28 grandes aglomerados urbanos indican
que para ese año 1.6 millones de hogares eran pobres. Llevando esos niveles al
total del país, el estudio estimó que a nivel Nacional 2.5 millones de los
hogares eran pobres. Por lo tanto, multiplicando el nivel promedio de brecha de
pobreza ($438) por la cantidad de hogares pobres (2.5 millones) arroja que se
necesitaría unos $13 millones al año para eliminar la pobreza con subsidios,
algo así como el 2% del PBI.
34
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Gráfico 3.7
Principales programas con orientación asistencial del
gobierno nacional (Proyecto de Presupuesto 2007 en
millones de pesos)
Empleo
transitorio /
Plan Jefes de
Hogar $ 2.727
Plan familia
$ 1.261 Seguridad
Alimentaria
$ 771
Resto $ 1.089
Pensiones no
contributivas
$ 2.738
Función asistencia social
Función seguridad social
Función empleo
Fuente: Departamento de Economía, Universidad Católica Argentina, Informe “Empleo y Desarrollo
Social”, Nº 4. Noviembre 2006.
El estudio demuestra que si se tiene en cuenta las erogaciones que
realizaron provincias y municipios y el gasto en subsidios presupuestado para
2007 en planes asistenciales, que era del 1.2% del PBI, se estarían asignando a
programas de alivio de pobreza recursos en niveles del 2.3% del PBI, 0.3%
más de lo necesario. Por lo tanto, si todos los recursos que invierte el Estado en
asistencia social, llegaran a los pobres en montos acordes y de forma eficiente,
ninguna persona en Argentina debería estar viviendo por debajo de la línea de
pobreza.
Como había mencionado desde un principio, los subsidios en este caso
debían ser otorgados, pero como se demostró, la forma de hacerlo fue
ineficiente, sobre todo si se tiene en cuenta además quienes realmente recibían
estos subsidios no eran necesariamente pobres, o que había hogares que
recibían más de un plan y otros ninguno.
35
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Conclusión
El objetivo del trabajo fue demostrar la ineficiencia en la política
subsidiaria durante la primera década de 2000.
A lo largo del primer capítulo se desarrolló un marco teórico para poder
fundamentar la hipótesis central. Los resultados afirmaron que la política
subsidiaria en dicha década se acerca más a lo que dice la teoría Keynesiana,
buscando estimular la demanda agregada pero no teniendo en cuenta como se
financian los gastos en subsidios. La teoría Neoclásica a través del second best
no se ve reflejada a lo largo de los años. La Doctrina Social de la Iglesia a
través del principio fundamental de subsidiariedad nos da un claro marco del
momento en que la política debe ser implementada, cuando la iniciativa propia
de las personas no alcanza para preservar el Bien Común, es obligación del
Estado preservarlo.
Dicho fundamento justifica los subsidios otorgados a través de los
Planes Jefes de Hogar cuando los niveles de pobreza eran mayores al 55% de la
población, pero en el tercer capítulo se demostró la ineficiencia en la
implementación.
Se analizaron las décadas anteriores y se observó que la política
subsidiaria no tiene buenos antecedentes. A partir de la devaluación y
pesificación de tarifas en 2002, comienza a generarse la distorsión de precios
relativos a la que hago referencia. Dicha distorsión tiene como principal
responsable a los subsidios, que han sido utilizados principalmente para
mantener congeladas las tarifas de transporte y energía. El gasto que se tuvo
que hacer fue creciendo de forma explosiva año a año, y el daño en los sectores
se hizo cada vez más grande.
El último capítulo sirvió para demostrar el daño causado en dichos
sectores que fueron los que más subsidios se llevaron. Los precios son una de
las señales más importantes que tiene la economía, y al estar distorsionados
relativamente hace que la economía asigne recursos en actividades que son
ineficientes, que con los precios sin distorsiones no serían rentables.
Estas nuevas actividades dan empleo y gastan en insumos que brindan
otros sectores, y así van generando más actividades que son ineficientes.
36
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
Ajustar los precios para corregir dicha ineficiencia es una política
contractiva muy fuerte y puede llevar a una recesión. Todas estas actividades
estaban enfrentando costos de producción distorsionados relativamente, y al
ajustarlos va a hacer que vayan desapareciendo de a poco, generando
desempleo, menos inversión, etc.
Queda por analizar ¿De qué manera se puede corregir la política
subsidiaria sin generar recesión e inflación?, ¿Cómo va a ser la política de
ahora en más?, ¿Cómo son las políticas subsidiarias de países similares?
En conclusión, los subsidios durante la primer década de 2000 han sido
mal aplicados, sin un adecuado marco regulatorio y han generado una
distorsión de precios relativos tal, que ha creado ineficiencia en la asignación
de recursos y así en la economía en general.
Se tiene que comenzar a implementar una política de ajuste de precios
gradual, de modo que no impacte fuertemente en la inflación e ir bajando así
los gastos en subsidios. Dicho ahorro tiene que ser destinado a un fondo anti
cíclico para que el Estado pueda sostener el crecimiento y desarrollo
económico participando en la economía con subsidios en los momentos que las
personas no puedan preservar el Bien Común por iniciativa propia.
37
Subsidios en la Argentina
SEBASTIAN LEON
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