El enfoque de la gerencia social
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EL ENFOQUE DE GERENCIA SOCIAL Isabel Licha Junio, 1999 • Cambios en el paradigma de las ciencias gerenciales • Nuevos enfoques de gerencia pública • Críticas a los nuevos enfoques de gerencia pública • El enfoque de gerencia social • Perfil y tendencias de la docencia en el campo de la gerencia social • La investigación en el campo de la gerencia social • Conclusiones Cambios en el paradigma de las ciencias gerenciales En el marco de las transformaciones de la economía mundial y del avance del proceso de globalización por efectos de la difusión del nuevo paradigma tecnológico, se produce también un cambio en el enfoque de las ciencias gerenciales, que observamos a lo largo de las últimas dos décadas. De acuerdo al enfoque tradicional, la gerencia es entendida como un cuerpo de modelos, métodos y técnicas aplicado por el gerente para enfrentar y resolver problemas en una forma racional, ordenada y planificada, en organizaciones jerárquicas y estructuradas según criterios funcionales. La llamada revolución postindustrial nos hace pasar de un ciclo de producción en masa a otro nuevo ciclo modelado por las altas tecnologías y cuyo motor es la innovación creciente (Crozier, 1997). Por tanto, el gran desafío de la gerencia privada de nuestros días es desarrollar exitosamente iniciativas empresariales bajo condiciones de innovación creciente, lo cual requiere de capacidades de generación y desarrollo de nuevas ideas, relaciones ágiles y horizontales, comunicación rápida y abierta y estructuras de cooperación entre socios. El nuevo enfoque de la gerencia en el ámbito empresarial transforma el modelo burocrático de gestión basado en la fragmentación de tareas y la subordinación jerárquica, e introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación y de capacidades específicas para el manejo de la Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 1 complejidad. Ello, a su vez, implica cambios en el modo de razonar que se expresan en una simplificación de procesos y estructuras. Ejemplo de esto es lo que Crozier destaca al referirse a las diferencias de gestión entre la Toyota y la General Motors: así como la Toyota no contaba con manual de procedimientos, la GM tenía un manual de 700 páginas, contraste que evidenciaba la necesidad de avanzar hacia la simplificación y desconcentración de procesos y estructuras, para atender la necesidad de funcionar con unidades descentralizadas (más autónomas), cuyos gerentes (líderes) pudieran actuar con mayor libertad en la toma de decisiones y ser evaluados por resultados. De este modo, la nueva gestión empresarial se caracteriza por el desarrollo de competencias y de un estilo gerencial marcados por una visión estratégica (de largo plazo), planes orientados a resultados, y coordinación de unidades descentralizadas. Nuevos enfoques de la gerencia pública La Nueva Gerencia Pública (NGP) En los años ochenta, algunos países desarrollados (Reino Unido, Canadá, Australia, Nueva Zelandia, principalmente) lanzan un conjunto de iniciativas orientadas a la modernización de los sistemas de administración pública, bajo un nuevo enfoque denominado ΑNew Public Management" o "nueva gerencia pública" (NGP). (Meneguzzo, 1998). NGP consiste básicamente en la adopción de modelos organizativos flexibles, la descentralización de actividades, y la introducción de mecanismos de mercados (competencia entre organismos públicos, contrataciones externas con el sector privado lucrativo y no lucrativo, modernización de arreglos administrativos, experimentación con nuevas fórmulas de gestión de los servicios). En la práctica ha significado cambios profundos en las estructuras, sistemas y prácticas de la gerencia pública, que no son meramente administrativos porque apuntan a modificar el gobierno mismo de lo público. El NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y gestión de las administraciones públicas. Puede ser visto como un enfoque desde el cual se intenta hacer una transferencia de la lógica de gestión privada a las organizaciones públicas (Lane, 1995). La OECD ha jugado un papel crucial en la difusión de este enfoque, documentándolo y difundiéndolo en diferentes textos y promoviendo eventos destinados a debatir experiencias enmarcadas en dicho enfoque (OECD-PUMA, 1996). De acuerdo a esta organización, los estímulos más importantes para introducir y desarrollar un conjunto de intervenciones orientadas a redefinir el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas se resumen en los siguientes puntos: - déficit presupuestario en las finanzas públicas; - insatisfacción de las demandas sociales; - ineficacia en el manejo de los programas; Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 2 - presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economía mundial; - internacionalización de problemáticas económicas, sociales y culturales. Para responder a tales desafíos se diseñan soluciones caracterizadas por la búsqueda de una reducción de costos de los servicios, mediante modalidades de oferta más eficaces (contratación y cogestión); redimensionamiento de las instituciones públicas e introducción de nuevas fórmulas de gestión; evaluación del desempeño y mejoramiento del control social de la gestión; descentralizacióntransferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introducción de estándares explícitos de calidad de los servicios públicos; integración de la ética en la administración pública; mejoramiento de la información al público; y un mayor control ciudadano de la gestión (Meneguzzo, 1998). Según Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparición del NGP es el surgimiento de una clase administrativa socialmente heterogénea, menos tolerante de estatismo y de enfoques universales de las políticas públicas. Asimismo, incide en su auge el cambio técnico, que tiende a desdibujar los límites que separan la gestión pública de la privada, sometiendo la gestión pública a una lógica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa pretensión de universalidad técnica lo que pone en juego los valores y criterios de decisión inherentes a la gestión de las políticas públicas, pudiendo resultar en diseños que afecten de manera significativa la condición de la ciudadanía y el desarrollo de la vida pública. De una manera muy resumida, podríamos decir que el NGP es un enfoque muy limitado de gestión pública, porque promueve un conjunto de valores y criterios de políticas muy circunscritos a los imperativos de reducción de costos y de "hacer más con menos", mediante una gerencia de mejor calidad y un diseño estructural diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad, ética y democracia participativa. Componentes del NGP Prédica Gerencia profesional Significado La accountability exige clara asignación de responsabilidades por las acciones, y para ello las organizaciones deben contar con gerentes activos, visibles y con poder discrecional en sus cúspides. Estándares explícitos y medición del desempeño La accountability exige clara fijación de metas y objetivos, junto con indicadores de logro, expresados en términos cuantitativos. Enfasis en control de resultados La asignación de los recursos y recompensas debe estar vinculada a la medición del desempeño, y el esfuerzo debe estar centrado en resultados. Cambios hacia la desagregación de unidades Se tiende a crear unidades "gerenciables", que separen los intereses de provisión de los de producción, para lo cual se establecen contratos dentro y fuera del sector público, asegurando de esta forma el logro de la eficiencia. Cambios hacia una mayor competencia en el sector público Enfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos Para mejorar estándares y bajar costos se promueve la competencia mediante contratos y ofertas. Se insiste en "hacer más con menos", reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en el trabajo, resistiendo a las demandas de los gremios y sindicatos, etc. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 3 Enfasis en adoptar estilos gerenciales propios del sector privado Se introduce mayor flexibilidad en el empleo y remuneración, y se usan las herramientas gerenciales del sector privado. Fuente: Resumen elaborado por la autora, con base en el texto de Hood, 1991, p. 4-5. La implementación de la NGP en Nueva Zelandia es considerada por varios autores (Hood, 1991; Boston et al, 1996; Aucoin, 1995) como el resultado de un movimiento exitoso de reforma social de gran coherencia y rigor intelectual, a diferencia de los casos del Reino Unido y Australia, que son de corte más gerencialista y pragmático. En Nueva Zelandia la reforma enmarcada en el enfoque del NGP formó parte de una estrategia integral de reforma económica y política con miras a fortalecer el desarrollo económico. Los cambios introducidos mediante el NGP consistieron en el manejo de nuevos instrumentos y técnicas de gestión, la adopción de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional y el desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios públicos (Boston et al, 1996). El modelo de Nueva Zelandia apuntó a "funcionar mejor y costar menos", proponiéndose como metas las siguientes: i) mejorar la eficiencia y la eficacia del sector público; ii) hacer el sector público más receptivo a las demandas de los "clientes"; iii)reducir gastos; y iv) aumentar la accountability de los gerentes. Para ello se valió de los siguientes instrumentos: privatización-comercialización de los servicios públicos; fijación de estándares y medición de resultados; definición de responsabilidades gerenciales; y extensa contratación con terceros. Gobernación pública (GP) En los últimos dos años se advierten pasos que buscan redefinir al menos parcialmente los contenidos del NGP, para dar entrada a otra visión de la gerencia pública conocida como Gobernación Pública ("public governance"), visión que busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las críticas principales que desde el enfoque de gobernación pública se plantean al NGP se refieren a su excesiva cercanía al mundo de las empresas privadas y a su enfoque mecanicista e insensible a las exigencias que surgen de las especificidades de los procesos de gestión de las administraciones públicas, principalmente en el área de las políticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se producen intentos de elaboración de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las capacidades de gobierno junto con una importante participación de los actores involucrados en la formación e implementación de las políticas públicas, la promoción de la organización de redes y una armonización de la gestión con el contexto económico y social (Meneguzzo, 1998). El principal documento donde se expone el enfoque de Gobernación Pública (GP) es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, centrado en el tema ΑEl Estado en un mundo en transformación". En dicho informe se desarrollan los principales elementos del enfoque de GP, los cuales son: la construcción de instituciones para un sector público capaz y las relaciones Estadosociedad. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 4 Desde este enfoque, se presta una atención particular al papel de las instituciones en la acción de gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del Estado. Se trata de lograr una administración pública eficaz para promover el crecimiento y reducir la pobreza, mediante la formulación de políticas bien concebidas y la prestación de bienes y servicios básicos al menor costo posible. Según el enfoque de GP, los cimientos de una administración pública eficaz serían los siguientes: • • • desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar políticas, con apoyo en mecanismos que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa y en forma disciplinada y responsable, y mediante procesos que admitan la participación y supervisión de las partes interesadas; desarrollar sistemas de prestación de servicios eficientes y eficaces; y establecer un sistema de función pública integrado por funcionarios motivados y capaces, con un sistema de contratación y ascensos basado en el mérito, una remuneración justa y una fuerte mística de trabajo. Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al anterior, es el primer punto que está referido al fortalecimiento de la capacidad de gobierno. Los otros dos componentes son comunes a los dos enfoques. El fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de políticas constituye el elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho ampliamente aceptado de que los sectores públicos eficaces de todo el mundo han contado, en general, con las siguientes características: • • • una fuerte capacidad de formulación de políticas macroeconómicas y estratégicas; mecanismos para delegar, disciplinar y debatir políticas entre organismos de gobierno; y vínculos institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de información. El fortalecimiento de las instituciones tiene como fin lograr gobiernos eficaces, y se apoya en estrategias que acerquen el Estado a la sociedad, a fin que el Estado responda mejor a las demandas sociales. Así, en el referido informe se plantea que las políticas y los programas deben reflejar la enorme diversidad de los intereses de la sociedad, a partir de una mayor participación ciudadana en el diseño y provisión de bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado, empresas y organizaciones cívicas. Se argumenta que la participación es un medio para aumentar la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos, y que es función del Estado reducir las diferencias de ingresos entre ricos y pobres, prestar atención sanitaria a la población, proveer servicios a los ancianos, ayudar a los desempleados, asistir a la industria, etc. Se insiste en la necesidad de alcanzar el desarrollo de la base institucional de la participación mediante Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 5 un sistema de reglas, normas y relaciones que facilite una acción coordinada y permita a los ciudadanos emprender iniciativas de cooperación para el beneficio mutuo: ΑEl aumento de las posibilidades de manifestar la propia opinión y de participar puede mejorar la capacidad del Estado de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus opiniones y reivindicar públicamente sus demandas en la forma dispuesta por la ley...En segundo lugar, ..., la opinión popular puede atenuar los problemas de información y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer lugar, ... la aparición de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios públicos que los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestación de los mismos...≅(Banco Mundial, 1997, p. 131-132). Como vemos, el enfoque de GP apunta a mejorar la calidad de la gerencia pública, qua campo de ejercicio de gobierno, recurriendo a dos elementos estratégicos para lograr eficiencia y eficacia, como lo son el desarrollo de la capacidad técnica y gerencial de las administraciones públicas y la institucionalización de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y gestión de las políticas públicas, lo que obligaría a la creación de nuevas reglas del juego que pauten las relaciones de cooperación buscadas entre Estado y sociedad civil. En el enfoque de GP, la participación ciudadana adquiere el carácter de instrumento de la eficiencia y la eficacia. Se trata de una participación que garantizaría un entorno estable y "despolitizado" (no conflictivo) para la gestión de las políticas públicas, en la medida en que ayudaría a filtrar demandas sociales mediante una priorización de las mismas, mejoraría la imagen de los gobiernos en la opinión de los ciudadanos, y reduciría el gasto público mediante la privatización de ciertas áreas ó la co-gestión de programas y proyectos sociales. El énfasis en la participación de la sociedad civil en el gobierno público, propio de este enfoque, sujetándola al logro de la eficiencia y la eficacia, no lo hace demasiado distinto del NGP, aunque agrega una dimensión fundamental de los procesos de formación de las políticas públicas con un sentido de equidad y sostenibilidad. Críticas a los nuevos enfoques de gerencia pública Sobre la nueva gerencia pública (NGP) Desde este enfoque, la administración pública se somete a los desafíos propios del paradigma gerencial derivado de la administración de empresas. El NGP aparece para responder a los imperativos de una mayor eficiencia de la administración pública, reflejando la preeminencia de los valores de mercado en las instituciones del sector público. Nueva Zelandia y Australia aparecen como modelos paradigmáticos del establecimiento del llamado Estado gerente. Esta nueva perspectiva de gestión pública pone el énfasis en la necesidad de generar un nuevo estilo de organización y liderazgo para la provisión de bienes y servicios públicos mediante la creación de mercados internos, que reemplazan la jerarquía y los contratos de largo plazo por contratos de corto plazo y licitaciones (Lane, 1995). Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 6 Sobre la gobernación pública (GP) Podríamos ver este enfoque como una versión más flexible que el NGP, porque concede cierta holgura en el diseño de opciones de políticas y de formas de prestación y gestión de los servicios sociales. La gran diferencia con el NGP es que sustituye el término de "Gerencia" ("Management") por el de "Gobernación" ("Governance"), insistiendo en la necesidad del fortalecimiento de capacidades para establecer y respetar acuerdos, reglas y normas, y por consiguiente, significando la importancia de capacidad de gobierno como capacidad política para mantener tales acuerdos . El enfoque de gobernación vs. gerencia pública apunta a articular dos tipos de capacidades necesarias para el ejercicio de buenos gobiernos: las políticas y las técnicas, sin que necesariamente lo logre. Podríamos preguntarnos si efectivamente mediante este enfoque avanzamos en la práctica hacia una visión más integrada de lo político con lo tecno-administrativo. El término "governance" alude a los mecanismos de gerencia y coordinación de programas públicos y presupone que un buen gobierno resulta de la superación de la dicotomía política-administración, reconciliando a su paso fines (políticos) y medios (técnicos). Además apuesta a que desde la integración buscada se habrá de transformar el modelo burocrático para dar paso a nuevas formas (las redes de políticas, los mercados internos, etc), cuyos resultados aún no han sido evaluados. La burocracia tradicional es vista como una traba al desarrollo de una nueva lógica que integre eficiencia con accountability política (Lane, 1995). Este enfoque aunque es innovador, no necesariamente cumple con su promesa de democratizar la función pública, porque la visión que tiene de la participación es instrumental y despolitizada, y de esta forma no logra poner los límites requeridos al predominio de la lógica de la eficiencia para asegurar la formación de políticas públicas más equitativas y democráticas. Pero, sin duda, es un avance con respecto al enfoque del NGP. El enfoque de gerencia social (GS) La gerencia social constituye un nuevo enfoque de gestión de las políticas sociales. La GS se refiere a un cuerpo de conocimientos y prácticas emergentes que sirven de apoyo a la intervención de los actores sociales involucrados en la resolución de los problemas que entraban el desarrollo social. La GS como cuerpo de conocimientos y prácticas, es un proceso en plena construcción, que si bien adopta elementos teóricos y metodológicos consolidados, provenientes de distintas disciplinas, agrega continuamente nuevos elementos que se van generando con el análisis sistemático de experiencias. Ello plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurístico, que permita una construcción continua del conocimiento en dicho campo, de modo tal que a partir de la evaluación sistemática de experiencias y mediante líneas de investigación/acción, se avance progresivamente hacia su consolidación (Kliksberg, 1997). Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 7 La GS tiene su propia especificidad y autonomía, que la hace distinta de la gerencia privada, movida por otra lógica y propósitos, y también de la gerencia burocrática tradicional, rígida, centralizada, poco transparente y participativa. Su singularidad estaría dada por las características propias de las políticas sociales en sociedades profundamente desiguales, instituciones débiles y democracias precarias. En general, las políticas sociales se caracterizan por tener objetivos sólo realizables en el mediano y largo plazo, a diferencia de los proyectos económicos que se orientan al corto plazo. Asimismo, los programas sociales están afectados por las variables del entorno, de carácter político, cultural, cognitivo, económico, capital social, tradiciones, etc, que generan incertidumbre y frenan el carácter innovador que puedan tener las políticas propuestas, jugando a favor o en contra de ellas. Otra característica de las políticas sociales es que para asegurar su viabilidad socio-política es preciso asegurar la intervención de diferentes actores en su diseño y ejecución. También la implementación de las políticas sociales se ve afectada por la acción de un "campo de fuerzas", que refleja las relaciones de poder entre actores, lo que exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el logro de acuerdos. De igual modo la sostenibilidad y efectividad de las políticas sociales depende en buena medida del grado de participación comunitaria alcanzado en el diseño e implementación de los programas y proyectos. La participación ciudadana se relaciona también con la exigencia de accountability, esto es, con la rendición de cuentas y transparencia de la gestión, lo que a la vez se apoya en las funciones de monitoreo y la evaluación, que cumplen con el cuádruple papel de rendición de cuentas y responsabilidad gerencial, apoyo a la toma de decisiones oportuna y la gerencia adaptativa, generación de aprendizaje organizacional, y control ciudadano de la gestión (Kliksberg, 1997). Dada la naturaleza compleja de los problemas a los que se enfrentan los gerentes sociales, según se desprende de las características específicas de las políticas sociales antes anotadas, y debido a la grave situación social de toda la región latinoamericana, resumida en la profunda brecha de equidad que hoy la distingue y permite catalogarla como la región más desigual del mundo, la GS debe ser un campo profesional comprometido con el logro de la igualdad social y la construcción de sociedades profundamente democráticas. Tanto los marcos analíticos y conceptuales que forman parte del enfoque de GS, como los instrumentos técnicos de apoyo gerencial, deben constituir una unidad coherente y apropiada para la gestión de políticas sociales de gran impacto. Este enfoque apunta a superar el sesgo gerencialista/tecnicista que tiende a prevalecer en la gestión en las políticas sociales, adoptando una perspectiva socio-política del proceso de formación de las mismas y subordinando el papel de los instrumentos al logro de los fines perseguidos. De este modo la GS se convierte en un apoyo estratégico de políticas sociales ampliamente progresistas. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 8 Ahora bien, ¿cuál es el perfil deseable de un gerente social comprometido con la construcción de sociedades equitativas y democráticas? Los gerentes sociales se enfrentan a problemas complejos, de muy difícil manejo, en contextos caracterizados por el conjunto de dilemas e impasses a las cuales ya nos referimos. Según Kliksberg (1995), para lidiar con esas situaciones difíciles, los gerentes sociales deben desarrollar distintos tipos de capacidades, relacionados con los siguientes aspectos: • El manejo de la complejidad: el gerente social necesita contar con las habilidades necesarias para enfrentar la inestabilidad el entorno, captando e interpretando adecuadamente las señales de una realidad incierta, mediante actitudes abiertas frente a la incertidumbre y el recurso a instrumentos no tradicionales de percepción e interpretación. • El logro de la articulación social: el gerente social debe actuar como propiciador de procesos que empoderen a la comunidad para ejercer el control sobre las decisiones que afectan su bienestar, contribuyan al desarrollo del capital social y a la profundización de la democracia participativa. • La concertación: la conducción de iniciativas sociales que involucran a distintos actores, organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades gerenciales para impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer resistencias y movilizar acuerdos institucionales que aseguren la implementación de los programas. • La gerencia de fronteras tecnológicas: los gerentes sociales deben asumir la dirección de organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y eficientes en el logro de sus objetivos y misión. Debido a los cambios continuos en las variables críticas del entorno, y a los cambios observables en las estrategias de los actores, la gerencia social está comprometida con el desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptación flexible de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace que la gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la innovación, con base en el trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo de un pensamiento estratégico, y la adopción de un estilo gerencial flexible, adaptativo, participativo y experimental, que permita el aprendizaje organizacional y buenos niveles de desempeño. • El desarrollo de una ética de compromiso social: los gerentes sociales deben estar activamente comprometidos con los fines de las políticas sociales, dotados de una alta vocación de servicio a las comunidades y preparados para contribuir eficazmente al logro de la articulación social, la concertación y la participación ciudadana en la gestión de las políticas sociales. Perfil y tendencias de la docencia en el campo de la gerencia social Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 9 La emergencia y consolidación de la gerencia social como un área de conocimiento y de desempeño profesional se apoya en el desarrollo habido en los últimos años en el campo de la docencia de postgrado y la investigación en políticas públicas orientadas al desarrollo social. En las diferentes escuelas que analizamos con el fin de cumplir con los propósitos de esta investigación1, encontramos que los programas de maestría y doctorado en el área de la política social se inscriben en los generales de políticas públicas, apareciendo como un ámbito particular de ellas. En general, y desde la perspectiva de la política social como campo acotado de las políticas públicas, estos programas se enfocan bajo las siguientes orientaciones: • Las políticas públicas son el resultado de diferentes fuerzas: ellas están sometidas a la influencia de diversas estructuras y procesos relacionados entre sí, diferentes conceptos, prácticas, racionalidades, juegos y relaciones de poder, contextos, roles, valores y criterios etc., pero a la vez, ellas tienen una enorme influencia en la configuración de la vida social, por las distintas opciones, oportunidades y resultados que generan. • El proceso de formación de políticas se hace mediante una secuencia de etapas y para atender cada una de ellas se requiere de un conjunto de conocimientos científico-técnicos necesarios para realizar un análisis riguroso y sistemático de todos los aspectos y factores que las definen. • El análisis de las políticas públicas requiere del desarrollo de marcos analíticos y metodológicos interdisciplinarios, que articulen ámbitos de las disciplinas de la economía, estadística, ciencias políticas, sociología y ciencias gerenciales, entre sí. 1 Ver programa de la escuela de postgrado en políticas públicas Irving Harris, de la Universidad de Chicago; el programa de postgrado en Asuntos Internacionales y Públicos de la Woodrow Wilson School, Universidad de Princeton, 1997; los programas de Gerencia Pública de la John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 1998; el programa de maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Berkeley, 1998; el programa de maestría en Políticas Públicas de la Escuela de Políticas Públicas e Investigación Social de la UCLA, 1998; el programa del Robert F. Wagner Graduate School of Public Service, New York University, 1997. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 10 • El enfoque propio de la generalidad de estos programas es el llamado Public Management, el cual se centra en el análisis de los factores políticos y organizacionales que influencian todas las etapas del proceso de formación de las políticas. Este enfoque recurre a elementos de la gerencia de recursos humanos y organizacionales, análisis e implementación de políticas, gerencia del cambio y liderazgo, y además se apoya en elementos de teoría y práctica de los procesos de negociación en ámbitos organizacionales específicos, recurriendo a casos que simulan experiencias de negociación exitosa • La formación en el campo de las políticas sociales, como ámbito particular de las políticas públicas, en la mayoría de los casos considerados a los fines de este estudio, combina una capacitación analítica rigurosa con experiencia práctica en el mundo real, con especializaciones en una área específica. La capacitación es orientada a desarrollar en ellos competencias para plantear problemas de una manera estructurada, generar información sobre una situación determinada, simular los resultados y efectos de una determinada solución planteada, y comprender la dinámica del proceso de formación de las políticas así como de los factores sociales y políticos que las afectan. • La formación de las políticas públicas es vista como un proceso político y ético a la vez, a través del cual se redistribuye la riqueza económica y se determina la conducta moral de una sociedad. Desde este enfoque socio-político de las políticas públicas, se intenta por una parte preparar a los participantes en la consideración de los aspectos relacionados principalmente con la evaluación del impacto distributivo relevante y la consideración de las dimensiones éticas de la política propuesta y, por la otra, se enseña a identificar y analizar a aquellos participantes en el proceso político que tienen un interés en el éxito, fracaso o modificación de las políticas (stakeholder analysis). Como complemento de este tipo de análisis, se incluye la identificación de las estrategias que probablemente emplearán los distintos involucrados, la evaluación del impacto y el posible éxito de estas estrategias para una determinada política. • Estos programas tienen también un fuerte énfasis en el análisis evaluativo de los programas sociales. La etapa evaluativa de resultados e impacto se enmarca en el proceso de formación de las políticas, contribuyendo de este modo a asegurar que la definición de las políticas y programas responda cabalmente a las necesidades sociales identificadas, incluya la especificación de los métodos de medición y evaluación de sus consecuencias y resuelva las dificultades metodológicas, éticas, políticas y administrativas encontradas en el análisis prospectivo y restrospectivo del impacto de las mismas. La investigación en el campo de la gerencia social Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 11 Las cuatro grandes áreas donde se tiende a concentrarse actualmente la investigación en políticas públicas son las siguientes: • • • • análisis de políticas (ej. desarrollo y fundamentación de agendas de políticas sociales, investigación de temas específicos relacionados con el status y cambios en los sistemas de entrega de los servicios sociales); evaluación de programas (ej. evaluación de reformas educativas, efectos de programas educativos y de salud); innovación en materia de reforma social y políticas contra la pobreza (ej. causas de la pobreza, efectividad de las políticas de reducción de la pobreza, innovaciones en las reformas de salud y educación, innovaciones en las políticas contra la pobreza); y capital social/desarrollo comunitario/ciudadanía/ participación social (ej. compromiso cívico, creación de comunidad, construcción de ciudadanía). Las dos últimas áreas de investigación son las que mejor reflejan las especificidades de la gerencia social y el enfoque de gestión pública que actualmente tiende a prevalecer. Por tanto, a continuación entramos a examinarlas con mayor profundidad: Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 12 Estudios sobre innovaciones en el diseño y gerencia de políticas sociales. Las principales innovaciones vienen de la llamada "gerencia participativa", que requieren de la institucionalización de nuevas instancias y mecanismos de participación ciudadana en las políticas públicas y en los gobiernos locales; el auge de formas de "gestión compartida"; etc. Otras fuentes de innovación son las experiencias de participación ciudadana en la formulación de políticas públicas, las cuales suponen nuevas formas de articulación entre organizaciones de la sociedad civil y agencias gubernamentales, que contribuyen a una mayor eficacia de las políticas pero además contribuyen al empoderamiento de las comunidades más pobres. En realidad son los gobiernos locales de todas partes quienes han promovido en la última década un conjunto de iniciativas innovadoras, que contrastan con las acciones tradicionales del Estado en el área social. Estas iniciativas principalmente apuntan a: i) cambios en las formas de gestión de los programas sociales reflejados en las nuevas relaciones entre Estado y sociedad (participación de ONGs, comunidades y sector privado) en la provisión y gestión de los servicios sociales; ii) una mayor participación ciudadana en el diseño, implementación y control de las políticas sociales; y iii) una mayor articulación entre las políticas junto con un mayor esfuerzo por mejorar la eficiencia, equidad y calidad de los servicios públicos. De igual forma en esta línea de trabajo se inscribe toda una área de investigación destinada a considerar los desafíos mayores de las políticas sociales en el nuevo milenio, como pueden ser las desigualdades sociales, la necesidad de lograr el empoderamiento de las comunidades, la reducción de los efectos negativos de las mismas políticas económicas y sociales, y la exigencia democrática de garantizar el bien común, con lo cual las políticas sociales tienden a ser repensadas en términos de su contribución a reducir los déficits sociales en los países, incorporar la población excluida, remover los efectos indeseables de las políticas y favorecer las sinergias e interdependencias necesarias entre los diferentes tipos de intervención y los actores sociales involucrados. Estudios sobre capital social/desarrollo comunitario/ciudadanía/ participación social. Esta línea de investigación ha ganado mucha importancia en los programas de docencia e investigación sobre política y gerencia social, a lo largo de los años 90. Este campo de investigación incluye tanto estudios teóricos y conceptuales de participación ciudadana, compromiso cívico y profundización democrática como estudios que documentan innumerables y variadas prácticas exitosas basadas en el empoderamiento comunitario a nivel local. Podríamos reconocer dos vertientes de estudios en este campo. La primera se refiere a los temas de capital social, sociedad civil y democracia, cuyo énfasis está puesto en destacar los valores sociales que promueven la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos, como un medio de Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 13 revitalización democrática y control social sobre la gestión estatal, es decir, como un proceso mediante el cual se politiza la sociedad y se civiliza la política. Una importante contribución de este debate es la reconceptualización amplia de ciudadanía para rescatar su papel político y público. En la segunda vertiente podríamos ubicar aquellos estudios centrados en el análisis de experiencias y procesos de empoderamiento y desarrollo comunitario. El enfoque que tiende a dominar los estudios inscritos en esta línea se basa en la premisa según la cual las comunidades son los actores del desarrollo social mejor llamados a ayudarse a sí mismos, mediante la identificación de las fortalezas de sus propios miembros y de sus instituciones, y del trabajo mancomunado para el beneficio de la comunidad. Una premisa importante que junta las dos vertientes de estudios sobre capital social, se refiere a una idea defendida insistentemente según la cual la acción voluntaria a través de alianzas comunitarias y asociaciones cívicas puede crear la cooperación y confianza necesarias entre sus miembros para resolver las dificultades confrontadas (a pesar de la severa restricción de recursos). Junto con ello se subraya la idea de la fundamental necesidad de restaurar, desarrollar y fortalecer la infraestructura cívica, mediante el apoyo y estímulo al surgimiento de liderazgos cooperativos y solidarios que incorporen el capital social y las redes informales que existen en las comunidades (ej. entre jóvenes, mujeres, etc). Conclusiones En las condiciones actuales de profundas transformaciones socioeconómicas y de reformas en las políticas públicas, la gerencia social es un campo de conocimiento y de desempeño en plena conformación. Asistimos a un proceso mundial, complejo y muy dinámico, de experimentación de nuevos enfoques de formación y gestión de las políticas sociales. Este proceso está despuntando y su orientación definitiva aún no está decidida. Sólo mediante una evaluación del impacto social de tales procesos con la participación activa y comprometida de la ciudadanía podremos lograr que las nuevas direcciones y finalidades de las políticas sociales adquieran un carácter profundamente democrático y equitativo, y no meramente eficientista. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 14 BIBLIOGRAFÍA Aucoin, Peter. 1995. The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montreal: Institute for Research on Public Policy. Banco Mundial. 1997. Informe sobre el desarrollo mundial: el Estado en un mundo en transformación. Washington, DC: Banco Mundial. Banco Mundial. 1991. Managing Development: The Governance Dimension. A discussion paper. Washington, DC: Banco Mundial. SECM91-820. Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot y Pat Walsh. (comps.). 1996. Public Management. The New Zealand Model. 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