Financiamiento de Obras Públicas - Consejo Políticas Infraestructura

FINANCIAMIENTO DE OBRAS
PÚBLICAS
LUIS EDUARDO ESCOBAR
Corporación de Políticas de Infraestructura
21 de agosto de 2014
Reflexión Inicial
“Los desacuerdos entre economistas son saludables.
Reflejan el hecho que la disciplina dispone de una
variedad de modelos y que hacer coincidir la realidad con
algún modelo es una ciencia imperfecta con mucho
margen de error.”
“El problema es que muchas veces los economistas
confunden un modelo con el modelo. Cuando eso ocurre,
el consenso no es algo para aplaudir.”
Dani Rodrik
• Introducción
• Los fundamentos
• Algunas estimaciones
Introducción
• Desafío: alcanzar el desarrollo en la próxima
generación.
Dimensiones del “Desarrollo”
– Educación
– Salud
– Otros servicios del estado de alta calidad
(seguridad, defensa, sistema judicial, etc.)
– Cultura
– Transporte e integración territorial
– Comunicaciones
– Otros servicios públicos de calidad y precios
razonables (electricidad, gas y agua)
– Calidad ambiental y áreas de recreación
(parques nacionales, regionales, y locales)
– Urbanismo de calidad (calles amplias, comercios
formales, iluminación, tránsito, etc.)
– Cierta equidad y desigualdad acotada
– Y, desde luego, niveles de ingreso per cápita
altos.
• Lo que asociamos con “desarrollo” son
bienes provistos, regulados o subsidiados
por el sector público.
• La gran excepción es el ingreso per cápita
del cual depende en gran medida todo lo
demás.
El desafío entonces es……
– Identificar esas necesidades, teniendo muy claro
lo que requiere hacer,
– Priorizar las inversiones,
– Dar coherencia a las decisiones de política,
– Mantenerlas en el tiempo,
– Tener la capacidad de adecuarlas a
necesidades crecientes y cada vez más
exigentes,
– Financiar los programas de inversión de manera
sostenible.
Evidencia internacional
• La mayoría de los economistas consideran que
invertir menos de lo requerido en infraestructura es
económicamente
dañino
y
fiscalmente
irresponsable.
• Estudios del Banco Mundial han demostrado que
no hacer una mantención adecuada de caminos
cuesta más caro que mantenerlos y repararlos
cuando corresponde.
El desafío de Chile
• No creo que alguien en esta sala considere que la
infraestructura chilena es mejor que la de EEUU en
cuanto a su amplitud y densidad.
• Al mismo tiempo, la congestión ciertamente es una
característica de nuestra infraestructura crítica.
• Por lo tanto, compartimos el dilema de los EEUU y los
demás países.
• Además, como ha señalado el Colegio de Ingenieros
de Chile, adicionalmente en Chile tenemos que
incorporar más plenamente consideraciones de
resistencia y redundancia para catástrofes.
El caso chileno (nuestra propuesta)
• El país DEBE invertir en infraestructura por lo menos un
3,5% del PIB anual o poco más de US$ 9.000 millones
anuales.
• La cifra que se publica como "inversión" abarca mucho
más que inversión en infraestructura e incluye
mantención y reparación de edificios y carreteras, así
como compra de equipos y muebles.
• La presidenta Bachelet ha hablado de elevar la
inversión a 3,5% del PIB.
• Es decir, para cumplir la meta de la presidenta habría
que elevar la inversión pública en poco más de US$
3.100 millones anuales.
• ¿Cómo se puede financiar un aumento del gasto en
infraestructura de esa magnitud?
Fundamentación económica…
• Los recursos financieros de una economía como la
chilena están en manos del Estado, del Sector
Privado, o vienen del exterior (inversión directa o
endeudamiento).
• Y sabemos que al cerrar las cuentas del año (ex
post) se debe cumplir que:
• Es decir, al final del día, los recursos para financiar
la Inversión Bruta (pública y privada) los aportan
– el Estado (Ahorro > 0),
– agentes privados domésticos (ahorro privado)
– agentes externos de la economía (públicos o privados).
• Lo que puede cambiar es el papel en que se
envuelve el paquete de recursos, es decir, los
instrumentos financieros, pero las fuentes son
conocidas y limitadas.
• Para aumentar su inversión el Estado tiene que tener un
superávit global menor o se tiene que endeudar.
•
AHORRO – INVERSION = BALANCE GLOBAL
• Si el Ahorro > Inversión, hay un superávit y el país
ahorra en el exterior (financia el déficit de otros países)
(promedio 2,3% del PIB 2004-13)
• Si el Ahorro < Inversión, hay un déficit y aumenta la
deuda chilena
(0,5% del PIB en 2013).
• Hay una excepción: los fondos soberanos del
Estado (el FEES y el FRP) donde a fines de junio
habían saldos de US$ 15.500 millones y US$ 8.200
millones, respectivamente.
• Como por ley el FRP está destinado a pagar
obligaciones de pensiones del Estado, digamos
que sólo se cuenta con los recursos del FEES.
• Curiosamente, la ley que lo creó no indica para qué
se deben usar los recursos del FEES.
• Actualmente la deuda bruta del Gobierno de Chile es de
12,8% del PIB.1/
• Pero el Estado es acreedor neto en 6,6% del PIB. Es
decir, tiene más activos financieros que deuda. Pocos
países del mundo están en esta situación.
• Además, más del 80% de la deuda pública está
denominada en pesos y UF, no en moneda extranjera,
fortaleza importantísima a la hora de dificultades
financieras.
• Como nos ha recordado el premio Nobel en economía
Paul Krugman recientemente,2/ la deuda pública puede
crecer en línea con el PIB sin crear problemas
financieros y económicos.
1/ Informe de Estadísticas de la Deuda Pública, www.dipres.cl
2/ P. Krugman (2014), Debt Shall Have No Dominion. NY Times, 16 de Julio.
• La fórmula que explica el impacto de la deuda pública,
expresado como % del PIB, es:
Var deuda/PIB = (deuda/PIB)*(tasa de interés nominal
– crecimiento nominal del PIB)
– superávit primario/PIB
• Donde el “superávit primario” son los recursos de los
que dispone el Estado para pagar los intereses, es
decir, mide si el Estado puede financiar el pago de
intereses sin endeudarse.
• Así, para que aumente la deuda pública en relación
al PIB se debe cumplir una doble condición:
– la tasa de interés que se pague tiene que ser mayor que
el aumento del PIB nominal (inflación más crecimiento
real)
– el Estado tiene que pedir prestado para pagar los
interes.
• Desde la crisis de 1982 que Chile no está en esa
situación.
• Por su parte, las instituciones del sector privado
(nacional o extranjero) tienen recursos para invertir
donde más le rindan (corregido por riesgo).
• Si el modelo de negocios es adecuado, puede ser
(en la práctica lo ha sido) un aportante significativo
a la inversión en infraestructura.
• Las concesiones aportaron US$ 15.000 millones a
la inversión en infraestructura en los últimos 20
años.
Algunas cifras ilustrativas
• Como vimos, el Estado chileno puede aumentar su
deuda directa en línea con el aumento del PIB nominal
sin que ello aumente la relación deuda bruta/PIB.
• Como la deuda bruta del Gobierno es de US$32.300
millones, este se puede endeudar en unos US$ 2.000
millones anuales, suponiendo una conservadora tasa
de crecimiento de tendencia del PIB de 3,0% anual y
una inflación de 3% anual.
• De hecho, en los últimos seis años la deuda bruta pasó
de ser 3,9% del PIB (2007) a más de 12,8% a marzo
de este año y no le ha pasado nada al “credit rating”.
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• Además, el Estado puede usar los fondos soberanos
para financiar inversiones en infraestructura y así
rentabilizar ahorros que hoy por hoy tienen
rendimientos reales cercanos a cero en dólares.
• El FEES podría comprar deuda (en US$ o UF) emitidos
por privados que construyan infraestructura pública
(concesiones?). Esa operación constituye una
inversión financiera y no es parte del gasto del
gobierno.
• Para mitigar el impacto que pueda tener sobre la oferta
interna de divisas se puede limitar el monto a invertir a
no más de 0,5% del PIB (US$ 1.300 millones) anuales.
• El sector privado puede participar de varias
maneras:
– Desde luego, prestándole al Estado. Los candidatos
obvios son las instituciones financieras, especialmente
las que necesitan activos de largo plazo denominados en
UF (AFP y seguros).
– En el caso de las AFP, si suponemos un límite de
inversión de 5%, tendríamos un saldo disponible de unos
US$ 9.000 millones más el crecimiento anual de los
AUM.
• El sector privado también puede financiar
concesiones directamente. En especial los
inversionistas institucionales (incluyendo las
AFP).
• Es lo que se ha hecho en las concesiones
tradicionales (autopistas, puertos, aeropuertos,
etc.) que permiten que el Estado asuma parte de
los riesgos (pasivos contingentes) y pague los
subsidios (si los hay).
• Las AFP tienen invertidos unos US$ 4.500
millones en deuda de largo plazo de las
concesionarias.
• Otra alternativa, que el actual gobierno parece
estar descartando, es
• Las concesión de edificaciones (cárceles,
hospitales o cualquier otro edificio).
• Se asemejan a un arriendo o a un leasing y gran
parte de los riesgos operacionales los “asume” el
privado pero se pagan en el arriendo.
• Cabe destacar que los arriendos o los leasing son
gasto corriente del Gobierno, lo mismo que en el
caso de una empresa.
• Es el privado el que aumenta la inversión.
• La principal objeción a las concesiones es que el
costo financiero que enfrenta un privado es mayor
al del Estado y que, por tanto es más caro.
• Pero esto supone que ambos sectores son
igualmente eficientes en la construcción y
mantenimiento de la infraestructura lo que parece
no ser el caso, como la simple observación del
estado de los hospitales públicos demuestra.
• El Estado puede colaborar a reducir el costo
financiero del concesionario invirtiendo parte de
sus excedentes en la compra de bonos de los
concesionarios.
• Al aumentar la competencia en la demanda por
bonos de los concesionarios, se reduce el costo
para el concesionario y el Estado obtiene un
retorno mayor al actual.
• ¿Cuánta infraestructura adicional se puede
“arrendar” o “lease” de esa manera?
• Digamos que el Estado le dedicara un 1,0% del
PIB anual a arriendo de infraestructura o unos
US$2.600 millones anuales. Si el arriendo anual es
equivalente al 8% del valor del inmueble, se puede
arrendar infraestructura que tiene un valor de US$
32.500 millones.
• Es decir, más de 200 hospitales como el de Maipú
o La Florida (sólo el edificio).
Resumen y Conclusiones
• Chile necesita invertir por lo menos un 3,5% del
PIB (US$ 9.100 millones) al año para mejorar su
infraestructura pública.
• Estos cálculos, realizados por instituciones
públicas y privadas excluye los sectores
privatizados y regulados (EGA y comunicaciones),
edificios públicos, y mejoras urbanas no-transporte.
• Las fuentes de financiamiento son dos:
– El Estado, como parte de sus operaciones normales
(corrientes y de inversión), y usando los ahorros
acumulados. Esto último ocurre “bajo la línea” y no
afecta las políticas macroeconómicas.
– El Sector Privado, nacional o extranjero. Esto toma la
forma de concesiones (donde las tarifas pagan gran
parte de la inversión y operación) o de construcciones
que pueden ser objeto de arriendos o leasing.
Financiamiento Ilustrativo de Infraestructura Pública
US$ mill.
% del PIB
Necesidades mínimas de inversión (anual)
9.100
3,5
Financiamiento posible
12.440
4,8
Público
Gasto actual
Arriendos/leasing de edificios
Nueva deuda pública
FEES (5% del saldo)
11.590
6.240
2.600
2.000
750
4,5
2,4
1,0
0,8
0,3
850
100
750
0,3
0,0
0,3
Privado
AFP/Seguros (5% del aumento de AUM)
Concesiones (prom. histórico)
• No estamos planteando convertirnos en una China
que ha llegado a invertir consistentemente más del
10% del PIB en infraestructura (todo con recursos
públicos).
• Sí estamos diciendo que parte del desafío de
alcanzar el “desarrollo” consiste en aumentar la
infraestructura disponible con un criterio de calidad
y visión de futuro.
• Lo hacen países como Inglaterra, Australia, Nueva
Zelanda y Canadá.
• Lo que se requiere es tener visión, claridad y
convicción del país que queremos ser y actuar en
esa dirección.
• Y, como en toda actividad humana, para avanzar hay
que poner los recursos humanos, físicos, financieros e
institucionales a disposición de esta estrategia.
• Lo que hemos tratado de demostrar es que podemos
avanzar y que eso es posible, sin generar
desequilibrios económicos y financieros.
FINANCIAMIENTO DE OBRAS
PÚBLICAS
LUIS EDUARDO ESCOBAR
Corporación de Políticas de Infraestructura
21 de agosto de 2014