Políticas públicas en el combate a la pobreza en México

Políticas públicas en el combate a la pobreza en México 2000-20121
Ramón Guadalupe Anaya Ortiz
RESUMEN
La presente tesis es un estudio histórico de la pobreza y de las políticas sociales en México,
así como de la forma de entender la pobreza en los dos principales paradigmas teóricos que
han sido base de la política social en el país. El objetivo es identificar y analizar los alcances
y limitaciones de las políticas públicas y de por qué estás no ha disminuido manera eficiente
los niveles de pobreza. Se proporcionan algunos elementos teóricos y empíricos para
dimensionar la gravedad del problema de la pobreza y la ineficiencia de las políticas para
erradicarla y en su caso al menos contenerla. Se analiza las características y evaluaciones de
13 políticas públicas, así como la evolución y tendencias de las diferentes medidas e
indicadores de la pobreza: desempleo, salarios, poder adquisitivo, líneas de bienestar, PIB
per cápita, de igual manera se analiza la evolución de la pobreza a nivel estatal, rural y
urbano, todo esto durante periodo 2000-2012.
INTRODUCCIÓN
En la última década el Gobierno Federal ha ampliado la cobertura y recursos de los
programas alimentarios y de transferencias de ingreso a familias y personas que se
encuentran en pobreza. Esto con el fin de disminuir la pobreza, la inseguridad alimentaria
y contribuir al desarrollo social, sin embargo, estas políticas no han contado con un
diagnóstico integral que justifique su pertinencia, pues a pesar del aumento en el gasto
social de los últimos dos sexenios, los niveles de pobreza aumentaron, si bien ya no en
intensidad, si en cantidad, el desempleo aumentó a más de un 5%, y se perdió cerca del 20
% del poder adquisitivo, lo que vino a significar un retroceso en los niveles de vida de los
mexicanos.
1
Tesis de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública. Universidad Autónoma del Estado de México.
Centro Universitario UAEM Amecameca. Presentada en septiembre de 2014.
62
La pregunta central que guiará la presenta investigación será:
¿Cuáles son o han sido los alcances y limitaciones de las políticas públicas implementadas
por el Gobierno Federal dentro del periodo del 2000 al 2012, y por qué estás han resultado
ser políticas de contención y no políticas progresivas que disminuyan de manera eficiente
los niveles de pobreza?
La hipótesis central es que la política social en México ha estado enmarcada en un
paradigma netamente neoliberal, de ahí que el objetivo sea reducir solamente la pobreza
extrema y/o alimentaria de acuerdo a los principios de focalización, necesidades mínimas
y no intervención del Estado en la economía, ocasionado graves problemas de exclusión de
regiones y personas, que aunado al aumento del desempleo, el desfase entre el aumento del
salario y el costo de la Canasta Alimentaria que han producido la pérdida sistemática del
poder adquisitivo, han ocasionado la disminución en los niveles de vida que había
alcanzado parte de la sociedad mexicana, quienes han pasado a formar parte en alguna
categoría de la pobreza o bien experimentado una profundidad en ésta. De esta forma se
considera que el empleo y el salario son dos elementos estructurales que reflejan la
incapacidad del Estado Mexicano en su lucha contra la pobreza.
MARCO TEÓRICO
La manera en cómo se diseñen las políticas públicas, el grado de prioridad de éstas en las
políticas de desarrollo, y por tanto, en cómo el Estado intenta dar solución a un problema
prioritario, dependerá del paradigma que se tenga como modelo. Por ello, en este apartado
revisaremos dos paradigmas que han dado sostén a la política social en México.
TEORÍA DEL DESARROLLO HUMANO Y EL ENFOQUE DE LAS CAPACIDADES
La Teoría del Desarrollo Humano ha sido una de las teorías que ha transformado la
concepción del proceso de desarrollo, en ella el fin último del desarrollo no es el crecimiento
económico en términos de PIB, sino en la libertad, ya que ésta permite a los individuos
aumentar sus capacidades y elegir entre diferentes su estilo de vida. Para Sen (2000; 19) el
63
desarrollo es, o debería de ser, “un proceso que extienda las libertades reales de los
individuos”, por lo cual habría que eliminar las causas que limitan esa libertad. Entre esas
causas menciona la falta de un sistema democrático, opciones de trabajo, privación
sistemática de algún derecho social, político o humano, y por supuesto, uno de los
problemas más graves: la pobreza. De esta manera, desarrollo y libertad son dos conceptos
unidos y separarlos lleva a una mala comprensión de la realidad.
La libertad, elemento principal de la teoría de Sen (200; 56), tiene dos papeles principales
para el desarrollo: uno instrumental y otro constitutivo: El primero, hace referencia a la
forma en que contribuyen los diferentes tipos de derechos y oportunidades a expandir la
libertad de las personas en general y a fomentar el desarrollo. La segunda, se convierte en
el principal fin del desarrollo, el cual es fomentar la libertad por la libertad en sí misma.
De acuerdo a Sen (2000; 56), las libertades están interrelacionados y se complementan entre
sí como medios para conseguir el desarrollo. De esta forma, tanto el crecimiento económico
como las instituciones sociales y políticas desempeñan un papel fundamental al garantizar
los derechos sociales y el incremento de la renta privada, lo que puede servir para reforzar
el resto de las libertades. En este sentido debe existir una complementariedad entre políticas
económicas, políticas y sociales para optimizar la calidad de vida.
LA TEORÍA NEOLIBERAL Y SU CONCEPCIÓN DE POBREZA
La pobreza en la concepción neoliberal es vista en términos de renta y derechos mínimos,
sin embargo, no abarca derechos sociales, económicos o políticos. El Estado sólo debe
intervenir para garantizar eso derechos sin que provoque algún disturbio en el mercado, el
cual mediante los resultados del progreso, puede erradicar la pobreza y brindar un nivel
estándar básico de vida, sin que se eliminen las desigualdades sociales existentes en el país.
A continuación revisaremos algunos planteamientos sobre la pobreza.
Tabla No. 1
64
Concepción de la pobreza en la Teoría Neoliberal
Friedrich von Hayek
Milton Friedman
Causa de El mercado proporciona El
problema
Gary Becker
de
la Define la pobreza como la
la
la prosperidad en una pobreza está vinculado carencia del capital humano.
pobreza
sociedad
libre,
y con la inflación que
cuando existe alguna lleva al desempleo.
interferencia
en
el
mercado ésta conduce a
la pobreza.
Principi
Distingue entre igualdad Presupone
os
de
oportunidades
igualdad de resultados
que
la Capital humano para aumentar
e igualdad de resultados la productividad.
está en contradicción
con la libertad.
Solución
a
Se puede erradicar la La política monetaria El aumento sistemático del
la pobreza y brindar un por sí misma promueve capital humano representaría a
pobreza
nivel estándar básico de la
estabilidad largo plazo un significativo
vida
y
mediante
progreso.
el económica
no
necesaria
es aumento de la productividad,
la mejora de ingresos y en general
intervención del Estado a la economía de un país.
Es sólo a través de los cuya
regulación
resultados del progreso y excesiva o inadecuada El progreso económico es la
de la civilización como puede
provocar
la consecuencia del mejoramiento
las personas en situación pobreza.
de
pobreza
pueden Es
del capital humano y todas las
necesario
tener personas
deben
poseer
un
acceder a los beneficios programas para ayudar mínimo de capitales humanos:
que en una etapa menos a
evolutiva
acceder.
no
los
pobres,
podrían mediante
esto salud, educación, alimentación,
dos capacitación, entre otros; los
condiciones: debe ser cuales el Estado debe garantizar
establecido para ayudar sin
que
provoque
a la gente pobre y no disturbio en el mercado.
debe
65
distorsionar
el
algún
mercado o impedir su
funcionamiento.
Justifica
ción
La pobreza en su sentido Siempre
de relativo tiene que existir tasa
existirá
natural
una Habría que aumentar el capital
de humano
para
una
pero
mayor
la
como siempre existen las desempleo.
productividad,
pobreza
desigualdades, ya que,
mejora el capital humano por sí
pretender la igualdad de
mismo para brindar a los
resultados
individuos
pretender
sería
eliminar
la
elementos
Agencia humana.
libertad.
La
pobreza
relacionada
carencia
con
de
está
la
los
estándares básicos de la
vida como el alimento o
refugio, pero no abarca
los derechos sociales y
políticos.
Fuente: elaboración Propia Harvey, 2005; Hayek, 1978; y Friedman, 1977.
REFORMA ESTATAL Y REDEFINICIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO
Debido a los altos niveles de inflación, devaluaciones, endeudamiento y crisis económicas
en la década de los 70’s y a principios de los 80’s, México se vio en la necesidad u obligación
de re-direccionar la política económica y con ello la política social. Se redirigió el
presupuesto en el sector productivo; se llevó a cabo una política de control de precios y un
férreo control de salarios que llevó a la pérdida del poder adquisitivo; se comenzó un
sistemático programa de privatización tanto de empresas secundarias como de estratégicas.
Sin embargo, esta orientación de la política de la estrategia social obedece no sólo a la escasez
de recursos públicos o a las políticas de austeridad presupuestal y redimensionamiento del
Estado, principalmente fue el cambio paradigmático en la ideología política-económica, que
66
no
se
de
sostuvo la convicción de que el actual modelo de crecimiento económico propicia las
condiciones necesarias para el desarrollo social y, por consiguiente, permitirá que la
población en situación de pobreza transite de esa condición a una mejor posición
socioeconómica mediante un efecto de goteo. Bajo esta lógica, se creyó que la única
intervención en materia de pobreza era atender a los que se encontraban en pobreza extrema
y/o alimentaria. Cumpliendo así el principio de Laissez faire et laissez passer, le monde va
de lui même; «Dejen hacer, dejen pasar, el mundo va solo».
México reestructuró su política social al Modelo Anglosajón en el cuál la focalización fue la
principal estrategia, ya que esta contribuía al logro de la justicia distributiva, pues sus
variantes metodológicas permitían concentrar recursos a una población específica y
claramente identificada; así como diseñar programas y proyectos de atención teniendo en
cuenta las características de esa población, permitiendo que el impacto o beneficio potencial
per cápita aumentara (Conapo, 1995; 3). Como menciona Boltvinik (2004), es el Modelo que
el Banco Mundial, entre otras instituciones internacionales está promoviendo.
Líneas y umbrales de la pobreza en México
La conceptualización de la pobreza en México ha sido un tema ampliamente discutido, sin
embargo, poco atendido. Como menciona Rodríguez (2009; 108), “la baja influencia de la
línea oficial para el diseño de una política más eficiente en el combate a la pobreza fue por
haber sido establecida ignorando la discusión internacional sobre pobreza”. Por su parte,
Boltvinik (2003; 3) considera la concepción neoliberal de la pobreza del Banco Mundial, la
CEPAL y el gobierno Mexicano muestra una de desprecio a los derechos sociales.
El enfoque de la canasta de bienes y servicios.
Este enfoque define la pobreza como aquellos individuos que no tienen suficientes recursos
para comprar una canasta de bienes específicos. La Línea de Pobreza (LP) se sitúa en el
punto en el cual el ingreso de los individuos es igual al costo de adquirir dicha canasta. La
canasta es fija, aun cuando pueda ser actualizada a través del tiempo. En general la línea de
pobreza se construye como la suma de los costos de adquirir aquellos bienes que son
67
considerados como las necesidades mínimas en una sociedad. Este enfoque tiene varias
críticas, una de ellas es por su circularidad, es decir, los estándares de vida de los pobres se
convierten en la línea de pobreza. Otra crítica es que generalmente se utiliza una línea de
pobreza fija sin considerar que las necesidades van cambiando con el tiempo, así mismo se
le cuestiona porque con el tiempo pierde relación con el contexto social al que responde.
El enfoque de estándares relativos a la sociedad.
Peter Townsend y Amartya Sen, separan de la noción de subsistencia para conceptualizar
la pobreza como relativa a los estándares sociales que resultan dominantes en una sociedad
particular. Proponen un enfoque multidimensional que incluye medidas monetarias y no
monetarias de bienestar. Townsend (citado en Rodríguez, 2009), considera que la pobreza
es la incapacidad de participar plenamente en la vida social debido a la falta de recursos
suficientes. Pero esa incapacidad de participar no es en términos fijos o absolutos. La
incapacidad de participar se construye de acuerdo con los estándares contemporáneos. La
pobreza es la imposibilidad de vivir la vida que se considera como normal en la sociedad
donde las personas viven. Por lo tanto la pobreza es sobre todo acerca de necesidades
sociales y no necesidades materiales simplemente. En este enfoque la noción de ciudadanía
es vital, pues participar como ciudadano significa participar en la vida económica, civil,
cultural y política.
La línea de la pobreza en México
Los dos enfoques que nos menciona Rodríguez (2009), el privilegiado por la política social
mexicana fue el enfoque de la canasta de bienes y servicios, adoptando así un concepto de
subsistencia, la cual trazar una línea de pobreza muy ajustada. De esta forma, Sedesol
calcula la pobreza como los ingresos mínimos necesarios para satisfacer necesidades
específicas donde la alimentación se lleva la mayor parte de los recursos. El principal
problema de la línea oficial de pobreza en México radica en que nació sin contacto con la
realidad de la pobreza, debido al procedimiento de circularidad usado para calcularla y en
la constante pérdida con la realidad social (Rodríguez, 2009; 141-142).
68
LA POBREZA EN MÉXICO 2000-2012
La pobreza en estos doce años ha presentado avances y retrocesos que se pueden identificar
en dos periodos: el primero abarca del 2000 a 2006, en ella la pobreza presenta en todas sus
categorías una significativa disminución; el segundo momento comprende del 2006 a 2012,
donde se presentan aumentos constantes, quedando en términos porcentuales ligeramente
por debajo de los registrado en el 2000.
Como se puede observar en la gráfica 1, el porcentaje de personas con algún nivel de
pobreza del 2000 a 2012 no ha tenido cambios significativos, contrario a lo que pasa con el
crecimiento en términos reales (personas). La pobreza alimentaría se pasó de 23.7 millones
a 23.1 millones, en pobreza de capacidades se pasa de 31.2 a 38.8 millones en tanto la pobreza
patrimonial pasó de 52.7 a más de 61.3 millones mostrando un aumento significativo en la
población con algún grado de pobreza. Respecto a la pobreza multidimensional (véase tabla
2), si bien no hubo aumentos exponenciales de la población con algún grado de pobreza o
vulnerabilidad durante el periodo 2008-2012. En la última década el problema de la pobreza
se ha incrementado, ya no en intensidad sino en cantidad.
Tabla No. 2
Evolución de la pobreza multidimensional en México 2008-2012
Indicadores de incidencia
Porcentaje
Millones de
Carencias
personas
promedio
200
201
201
200
201
201
200
201
2012
8
0
2
8
0
2
8
0
44.
46.
45.
48.
52.
53.
2.7
2.5
2.4
5
2
5
8
0
3
Población en situación de pobreza 33.
35.
35.
37.
40.
41.
2.3
2.1
2.0
moderad
8
7
2
3
8
Población en situación de pobreza 10.
10.
9.8
11.
11.
11.
3.9
3.7
3.7
extrema
4
7
7
5
Pobreza multidimensional
Población en situación de pobreza
9
6
69
Fuente: Elaboración propia (recopilación) Estimaciones del CONEVAL con base en el MCSENIGH 2008 y 2010.
Nota: las estimaciones de 2008 ,2010 y 2012 utilizan los factores de expansión ajustados a los
resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por INEGI.
Gráfica No. 1
Evolución de la Pobreza por Ingresos (%) y Millones de personas 2000-2012
65.0
60.0
Alimentación %
Capacidades %
Patrimonio %
Alimentación Personas
Capacidades personas
Patrimonio personas
55.0
53.6
50.0
50.0
47.2
45.0
51.1
47.8
47.0
61.35
52.3
42.9
40.0
35.0
32.88
31.8
30.0
25.0
26.9
24.1
20.0
20.0
15.0
24.7
24.7
17.4
18.2
20.9
25.5
26.6
18.6
18.8
28.0
23.09
19.7
14.0
10.0
2000
2002
2004
2005
2006
2008
2010
2012
LA DESIGUALDAD EN LOS ESTADOS 2000-2010
En México existe una profunda desigualdad estructural, fruto del proceso socio histórico,
económico, cultural y geográfico que se ha mantenido y en cierta manera reproducido hasta
nuestros días. Siendo las zonas rurales y la área geográficas del sur donde se concentran la
mayor parte de la pobreza, desigualdad, rezago y marginación social.
La focalización geográfica de la política social, si bien atendió a las regiones con más rezago,
marginación y niveles de pobreza, también descuidó a otras regiones que no habían
presentado niveles altos de pobreza, pero que en los últimos doce años incrementó su
pobreza en sus distintas categorías.
En la gráfica 2 se puede observar al menos seis aspectos:
1) La enorme brecha que existe entre las zonas rurales respecto a las urbanas;
2) Esta brecha ha ido disminuyendo pasando de 29.9 (2000), 16.8 (2006) y un aumento
en el 2012 al pasar a 18.0;
70
3) Sin embargo, la brecha entre regiones urbanas y rurales se redujo para el 2012,
debido a la disminución de la pobreza en zonas rurales pero su aumento en zonas
urbanas.
4) La disminución de la pobreza rural de 42.4 % en el 2000 a 30.9 % en 2012;
5) La pobreza en las zonas rurales y urbanas presenta la misma dinámica que a nivel
nacional (de 2000-2006 disminuye y de 2006-2012 vuelve a subir);
6) En el periodo 2000-2006 la pobreza urbana disminuye pasando de 12.5 a 7.6 por
ciento, pero esta tendencia se revierte para el ciclo 2006-2012 hasta llegar a 12.9 por
ciento lo que es aún más que en el 2000.
45.0
40.0
Gráfica No. 2
Evolución de la Pobreza alimentaria en México 2000-2012
42.4
(%)
35.0
30.0
34.0
32.3
29.9
25.0
31.8
20.0
12.5
10.0
30.9
24.4
24.1
20.0
15.0
29.2
28.0
11.3
17.4
18.2
11.0
9.9
18.0
18.6
16.8
14.0
10.7
18.8
19.7
12.5
12.9
7.6
5.0
0.0
2000
2002
2004
Nacional
2005
2006
Urbano
2008
Rural
2010
2012
La pobreza en las zonas sur y sureste del país, al igual que las zonas rurales que
históricamente mantienen un mayor grado de desigualdad social y pobreza, han
experimentado una leve mejoría en estos doce años. Los estados más pobres: Chiapas,
Oaxaca, Guerrero, Puebla y Veracruz presentado disminución en sus niveles de pobreza.
De igual forma, Campeche, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit,
Querétaro, San Luís Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas redujeron sus
niveles de pobreza en sus tres categorías. Mientras que algunos de los estados de menor
pobreza: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Distrito Federal, México, Nuevo León,
Sonora, Jalisco y Tamaulipas presentaron aumento en las tres categorías. Por su parte,
Coahuila y Baja California Sur no presentaron cambios significativos en cuanto a pobreza
de capacidades, pero si aumentaron en pobreza patrimonial.
71
No obstante, los datos indican que la pobreza ha aumentado en las zonas norte, noreste y
centro del país, al igual que en las zonas urbanas. Esto entre otras razones, por la estrecha
vinculación con la demanda norteamericana conllevó a que esta zona fuera la más afectada
por la recesión económica de 2009, al presentar una disminución promedio de -8.9 por
ciento, con una contracción en las exportaciones de -18.0 por ciento” (Aregional, 2012, así
como por el descuido de la política social, que en su afán de disminuir la brecha entre las
zonas sur - norte, rural- urbano han excluido a personas y regiones.
Mapa No. 1
Mapa No. 2
Mapa Incidencia estatal de la población en situación
de pobreza alimentaria
Rango
2000
Total de
entidades
(0 % -
(15 % -
8
(25 % -
6
2
35 %)
35 %)
(35 % -
5
2
45 %)
45 %)
(45 % -
15
25 %)
25 %)
(35 % -
12
15 %)
15 %)
(25 % -
entidades
alimentaria 2010
(0 % -
10
(15 % -
Mapa Incidencia estatal de la población en
Rango
Total de
situación de pobreza
(45 % -
3
1
55 %)
55 %)
Mapa No. 3
Mapa No. 4
Mapa Incidencia estatal de la población en situación
Mapa Incidencia estatal de la población en
de pobreza de capacidades México, 2000
situación de pobreza de capacidades 2010
72
Rango Total de
2000
(5
entidades
9
%-
2000
entidades
(5 % -
7
(20 % -
%)
18
30 %)
5
(30 % -
%-
4
40 %)
30
(40 % -
%)
(30
Total de
20 %)
20
(20
Rango
2
50 %)
8
(50 % -
%-
1
65 %)
40
%)
(40
7
%50
%)
(50
3
%65
%)
Mapa No. 5
Mapa No. 6
Mapa Incidencia estatal de la población en situación
Rango
de pobreza patrimonial 2000
Total de
entidades
(5 % -
0
25 %)
(25 % 40 %)
73
4
Mapa
estatal
Rango
Total de
entidades
(5 % -
1
25 %)
(25 % -
Incidencia
de
población
(40 % -
la
55 %)
en
(55 % -
situación de pobreza
70 %)
patrimonial 2010
(70 % -
20
6
2
80 %)
7
40 %)
(40 % -
10
55 %)
(55 % -
11
70 %)
(70 % -
3
80 %)
CRECIMIENTO ECONÓMICO
La persistencia de los altos niveles de pobreza por ingresos en México está altamente
relacionada con el comportamiento de distintas variables macroeconómicas. En la gráfica 3
se puede observar la evolución del PIB y los ciclos económicos en el periodo 2000-2013. El
comportamiento de largo plazo de la incidencia de la pobreza por ingresos no muestra una
única tendencia, sino que exhibe variaciones que pueden ser relacionadas directamente con
el desempeño económico de nuestro país (Coneval, 2010; 11). Como se puede observar la
contracción de la economía coincide con el aumento de la pobreza. Esta vinculación de la
pobreza-economía muestra la debilidad de la política social, ya que se ve más impactada
por la dinámica económica que por la política social y todos los programas sociales con
presupuestos gigantescos.
74
Gráfica No. 3
Ciclos Económicos y evolución de PIB (a precios de mercado-pesos de 2008)
Variación porcentual 2000-2013
10
8
R² = 0.3949
6
Recesión
4
Expansión
Recesión
2
Recuperació
n
0
Recuperació
n
Contracción
Recesión
-2
-4
-6
-8
-10
Fuente: Elaboración propia en base a información de la base al Banco de Información
Económica del INEGI; y en (Heath, 2011; 19-31). Con Línea de Tendencia Polinómica de
orden 6.
Por su parte, el PIB per cápita que es un indicador económico (más no social) y muestra en
teoría la cantidad de ingresos que una persona registra mensual o anualmente. Como se
puede ver en la gráfica 4, el PIB per cápita pasó de $ 7,722 a $ 8, 545 dólares entre 2004-2012,
es decir, presentó una leve mejoría a pesar de la crisis de 2008-2009. No obstante, a pesar de
haber aumentado, los niveles de pobreza han persistido, aumentando sus niveles de manera
sistemática a partir de 2006.
Gráfica No. 4
PIB per cápita a precios constantes de 2005 (Dólares)
$8,800
$8,600
$8,400
$8,200
$8,000
$7,800
$7,600
$7,400
$7,200
$8,545
$8,302
$8,336
$8,313
$8,150
$8,117
$7,859
$7,823
$7,722
R² = 0.9099
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Elaboración propia en base a World Development Indicators del Banco
Mundial.
Con Línea de Tendencia Polinómica de orden 6.
75
Evolución de las líneas de bienestar, ingresos empleo y poder adquisitivo en México
El empleo y el poder adquisitivo son dos elementos claves para la superación de la pobreza.
Pese a ello, en los últimos años ambos indicadores han presentado cifras poco favorables.
En términos generales el desempleo ha aumentado y el poder adquisitivo ha caído cerca del
20 por ciento desde enero de 2000. De acuerdo con las ENE y las ENOE, del año 2000 al 2012
el desempleo pasó de 2.33 al 5.15 %, es decir, pasó de 915 mil a 2 millones 650 mil
desempleados. Esto significa que la capacidad de los gobiernos y del MN de adsorber a la
PEA al mercado laboral ha sido superada por el crecimiento demográfico. No sólo la
población desempleada va en aumento, también las personas en el sector informal aumentó,
pasó de 11.5 millones en el 2006 a 14.2 millones para el 2012, es decir, aumentó 2.7 millones.
Otro problema grave para le economía mexicana, es la baja productividad y el bajo ingreso
del trabajo catalogado como subempleo que ha pasado es estos últimos 6 años, de 2.5 a 4.2
millones.
Gráfica No. 5
Creciemiento del Desempleo en México 2000-2012
5.50%
5.17%
5.00%
5.27%
5.15%
4.50%
4.00%
3.74%
3.56%
3.50%
3.39%
3.16%
3.00%
2.81%
2.69%
2.50%
2.33%
2.00%
2000/IV
2001/IV
2002/IV
2003/IV
2004/IV
ENOE 2006 ENOE 2007 ENOE 2009 ENOE 2010 ENOE 2012
De acuerdo con los datos proporcionados por la CONASAMI y el CONEVAL, el incremento
porcentual acumulado del costo de la CAR rural ha tenido un aumento del 202.49% respecto
al valor en el 2000, mientras que la CAR Urbana ha aumentado un 197.9%, en tanto el salario
mínimo ha experimentado un incremento porcentual de sólo un 164.46%, es decir, que se
quedó por debajo en un 33.4% de la CAR urbana y de un 38% de la CAR rural. Las Líneas
de Bienestar ha aumentado en mayor proporción que el salario mínimo y que el INPC, lo
que ha conducido a una reducción sistemática del poder de compra, y por consiguiente el
76
aumento de las Líneas de Bienestar, aumentando la pobreza por ingreso en sus distintos
niveles.
Gráfica No. 6
Compórtamiento del Salario mInimo, INPC y la CAR alimentaria
15.00%
14.00%
13.00%
12.00%
11.00%
10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
Salario mínimo
1999
2000
2001
2002
2003
INPC
2004
CAR Rural
2005
2006
CAR Urbana
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Elaboración propia en base a información de la base Banco de Información
Económica del INEGI; Base de datos de Conasami y del Coneval.
La población que recibe de 1 a 2 SM ha disminuido, mientras que reciben ingresos de 2 hasta
5 SM ha aumentado, contrario a lo que pasa con los que ganan más de 5 SM.
27.0%
26.0%
25.0%
24.0%
23.0%
22.0%
21.0%
20.0%
19.0%
18.0%
17.0%
16.0%
15.0%
14.0%
13.0%
12.0%
11.0%
10.0%
9.0%
8.0%
26.1%
Gráfica No. 7
Evolución de los ingresos en México 2000-2010
25.4%
22.7%
23.3%
23.2%
22.0%
22.5%
20.4%
18.8%
15.6%
15.1%
18.9%
17.5%
16.3%
15.0%
13.8%
12.1%
11.1%
17.8%
17.8%
21.6%
20.7%
18.6%
22.2%
20.9%
19.8%
17.8%
16.5%
13.7%
11.6%
22.1%
21.1%
11.0%
13.2%
13.4%
11.4%
11.5%
12.4%
12.0%
13.0%
16.9%
13.4%
10.7%
8.8%
2000
2001
2002
Hasta un salario mínimo
Más de 3 hasta 5 salarios mínimos
2003
2004
2006
Más de 1 hasta 2 salarios mínimos
Más de 5 salarios mínimos
2007
2009
2010
Más de 2 hasta 3 salarios mínimos
Para enero del 2000 sólo se podía comprar el 52 % de la CAR alimentaria familiar, para
noviembre de 2012 el salario mínimo general era ya de $62.33 y el costo de la CAR era de
$38.29, con un salario se podía comprar 1.63 veces la canasta individual y sólo el 42 por
77
ciento de la canasta familiar. Se necesitaba cerca de 2.5 salarios mínimos para satisfacer el
mínimo en alimentación de una familia promedio.
El desfase entre el aumento del salario y el costo de la CAR, así como el aumento del
desempleo en lo que va del siglo XX ha producido la sistemática pérdida del poder
adquisitivo, teniendo como consecuencia la disminución en los niveles de vida que había
alcanzado parte de la sociedad mexicana, pasando a formar parte en alguna categoría de la
pobreza o bien experimentado una profundidad en ésta. Es decir, la pérdida de poder
adquisitivo es uno de los elementos claves que explican el aumento de la pobreza en sus
distintas categorías, problema que la política social y las políticas públicas que de ella
derivan se ven limitadas y superadas ante el contexto económico, las fluctuaciones en el
aumento en los precios internacionales de los alimentos y la creación de empleos.
Tabla No. 3
Evolución del Poder Adquisitivo en México 2000-2012
Año
Salario
Precio %
mínimo diario
de Precio
adquisición diario
de la de la CAR de
CAR
A.
%
de Índice
adquisición del
la de la CAR salario
CAR
A. familiar
Poder
adquisitivo
2000=100
real
A./
2000=100
familiar
(%)
2000/Ene
$37.90 $18.26
207.56%
$73.04
51.89%
100.00%
0.00%
2001
$40.35 $19.65
205.34%
$78.60
51.34%
98.93%
-1.07%
2002
$42.15 $20.63
204.31%
$82.52
51.08%
98.44%
-1.56%
2003
$43.65 $21.67
201.43%
$86.68
50.36%
97.05%
-2.95%
2004
$45.24 $23.14
195.51%
$92.56
48.88%
94.19%
-5.81%
2005
$46.80 $24.42
191.65%
$97.68
47.91%
92.33%
-7.67%
2006
$48.67 $25.54
190.56%
$102.16
47.64%
91.81%
-8.19%
2007
$50.57 $27.17
186.12%
$108.68
46.53%
89.67%
-10.33%
2008
$52.59 $29.00
181.34%
$116.00
45.34%
87.37%
-12.63%
2009
$54.80 $31.74
172.65%
$126.96
43.16%
83.18%
-16.82%
2010
$57.46 $33.03
173.96%
$132.12
43.49%
83.81%
-16.19%
78
2011
$59.82 $34.30
174.40%
$137.20
43.60%
84.03%
-15.97%
2012
$62.33 $38.29
168.05%
$148.36
42.01%
80.97%
-19.03%
Fuente. Elaboración y cálculos propios en base a información del Conasami y Coneval
En el grafico 8 podemos observar como el ingreso de un salario mínimo per cápita, es sólo
suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias, es decir, se está por arriba de la Línea
de Bienestar Mínimo, ya que es necesario obtener un ingreso aproximado de 1.25 salarios
mínimos per cápita para estar encima de la Línea de Bienestar. Sin embargo, esta tendencia
va se va acortando cada año, ya que para enero de 2013, será necesario un ingreso per cápita
aproximado de $2,379 es decir $79.3 pesos ó el ingreso de 1.28 salarios mínimos, con una
gran probabilidad de que en los próximos años el ingreso tendrá que ser mayor para
satisfacer las necesidades alimentaria y no alimentarias. Esta misma tendencia se observa si
tomamos en cuenta un ingreso de dos salarios mínimos para una familia de 4 miembros, es
decir, un ingreso per cápita de 0.5 salarios mínimos. Para el año 2000, este ingreso era
suficiente para estar por encima de la línea de bienestar mínimo, pero a partir del 2004 este
ingreso ya no era suficiente para satisfacer las necesidades de alimentación. Para el 2012 el
ingreso para cada miembro de la familia era de $934.95 y el costo de la CAR alimentaria era
ya de $1,108.41.
79
Gráfica No. 8
Evolución de las Líneas de Bienestar y del Ingreso en México
$2,400.00
$2,200.00
$2,000.00
$1,800.00
$1,600.00
$1,400.00
$1,200.00
$1,000.00
$800.00
$600.00
$400.00
$200.00
$0.00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bienestar mínimo ( Canasta alimentaria) Urbana
Bienestar (Alimentaria más no alimentaria) Urbana
Ingreso per cápita mensual = 1 salario mínimo
Ingreso familiar mensual = 1 SM/4
Ingreso familiar mensual = 2 SM/4
Ingreso minimo mensual per cápita sobre la línea de Bienestar NA =1.25 SM
Polinómica (Ingreso minimo mensual per cápita sobre la línea de Bienestar NA =1.25 SM)
Fuente: Elaboración y cálculos propios en base a información obtenida del Coneval y Conasami.
80
2012
2013/ Enero
POLÍTICA SOCIAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN MÉXICO
A pesar de presupuesto social asignado a estos programas la pobreza ha aumentado, lo que
sin duda no derimita el esfuerzo del Estado en atender esta problemática, pero hace falta es
replantear los paradigmas que rigen la política social y la conceptualización, medición y
formas de atender la pobreza.
Tabla No. 4
Presupuesto de programas sociales en el combate a la pobreza 2000-2012 ( A pesos de 2012)
Oportunidades
70 y más
Leche
Tortilla
Diconsa
PAL
Opciones
Coinversión
PAJA
(2000 a 2012)
(2004-
Liconsa
Liconsa
(2001-
(2004-
Productivas
(2000-2012)
(2001-
2012)
(2001-
(2000-
2012)
2012)
(2003-2012)
2012)
2003)
260
mil
millones
84
mil
millones
13
mil
millones
9
mil
millones
17
mil
millones
19
mil
millones
8.3
mil
millones
2012)
2.4
mil
millones
2.3
mil
millones
Fuente: Elaboración propia en base a los Presupuestos de Egresos de la Federación 2000-2012
Nota. Son tomados en cuenta el gasto total de los programas: gasto corriente y gasto de inversión, así como el
Presupuesto modificado por la Cámara de Diputados.
A lo largo de este estudio se identificaron algunos principios bajo los cuales se ha conducido
la política social en México. Estos son:
Tabla No. 5
Principios de la política social en México
El
principio
subsidiariedad
de El Estado debe abstenerse de toda forma de intervención, salvo
del aquellas
Estado
que
los
particulares
no
pueden
desempeñar
adecuadamente.
El principio de los dos La libertad y la igualdad de oportunidades, requieren como
valores
sociales condición fundamental el principio de Subsidiaridad.
fundamentales
El
principio
igualdad
de Ausencia de discriminación en oposición al intervencionismo
de estatal.
oportunidades
El
principio
de Se requiere condiciones de satisfacer a un nivel siquiera mínimo,
necesidades mínimas,
necesidades básicas, es decir, que no sean pobres extremos;
81
El
principio
integración
de Mejorar el capital humano para aumentar la productividad y en
al general la economía.
mercado
l
principio
de Las personas en pobreza extrema se encuentran inhabilitadas para
erradicación de los participar en el mercado, por lo que no puede ejercer su libertad ni
pobres extremos
impera para ellas una autentica igualdad de oportunidades
El principio de la no La autentica igualdad de oportunidades se contrapone con la
igualdad
de tendencia hacia la igualdad de resultados, la que aparte de
resultados
El
principio
crecimiento
conspirar contra la libertad implica uniformar al individuo;
del El crecimiento económico es el fin de toda economía, una economía
macro- amplia y sólida brindará de bienestar su sociedad;
económico como fin
en sí mismo
El
principio
del Los beneficios de la economía, del mecanismo del mercado y de los
“trickle down effect”
beneficios de la modernización permearán a todos los sectores de
la sociedad a su debido tiempo.
Fuente: Elaboración propia en base a Vergara (1990); y Boltvinik (2004).
PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO 2000-2012
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Ha sido considerado como modelo para otros programas de inversión en capital humano al
tener como principal objetivo disminuir la vulnerabilidad de los más pobres y cortar la
transmisión inter-generacional de la pobreza, ampliando las capacidades en educación,
salud y nutrición. De acuerdo a Oportunidades los beneficios se materializarían en el
mediano plazo cuando como adultos, los niños y jóvenes se puedan incorporar a actividades
productivas y acceder a trabajos bien remunerados. Sin embargo, y a pesar que
Oportunidades parte de un diagnostico según el cual el circulo vicioso de la pobreza está
determinado por la interacción perversa entre bajos niveles educativos y bajos ingresos, sólo
puso interés en el aspecto educativo y no incorporó en el diseño la generación de empleos.
82
De esta manera tanto Oportunidades como la política social en México se han visto limitado
en sus resultados, al no existir acciones complementarias que hagan de sus resultados
sostenibles. Pues, la baja cobertura en los servicios de salud, así como la baja calidad de la
educación, la falta de empleos, el lento crecimiento económico, los bajos salarios, la pérdida
de poder adquisitivo, la baja productividad de los empleos limitan el impacto potencial en
la mejora del capital humano.
Programa Apoyo Alimentario
Su mayor fortaleza es que atiende a población pobre de localidades rurales, dispersas y sin
acceso a servicios de salud y educación donde el Oportunidades no ha podido operar,
convirtiéndose en un programa temporal de acompañamiento a Oportunidades. PAL no
tiene un diagnostico integral que lo sustente, ni existe justificación clara que explique por
qué PAL y Oportunidades operan en una misma localidad brindando servicios de salud y
educación a algunas personas y a otras no. PAL no ha sustentado ser una mejor alternativa
para atender el problema de alimentación al no basarse un diagnostico integral que
justifique su coexistencia con Oportunidades, de igual forma no existen políticas públicas
complementarias que ayuden a maximizar y a mantener en el tiempo los resultados.
Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA
Es el único programa que está destinado a personas que estén bajo pobreza patrimonial. Su
principal fortaleza es su atención a la población pobre que no es cubierta por otros
programas alimentarios. Sus evaluaciones muestran que la relación costo/beneficio es alta
respecto al capital humano ya que el consumo de leche fortificada ayuda a mejorar el
desarrollo intelectual, apoya el crecimiento de los niños y previene y controla la anemia. La
coexistencia de programas con objetivos similares que también entregan suplementos con
leche y micronutrimentos en una misma localidad.
Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa (PAR)
83
Diconsa está presente en localidades que no presentan desabasto, en sus tiendas existen
problemas de abasto regular y permanente, hay productos que no son nutritivos, como los
refrescos y golosinas, además de no existe evidencia suficiente que en México existan
problemas de acceso físico a alimentos ni a nivel nacional ni a nivel local, y por tanto que la
disponibilidad física sea un factor que explique la desnutrición en el país.
Programa de Opciones Productivas
De acuerdo a sus evaluaciones se detectó que 2 de cada 3 proyectos apoyados permanecen
en operación, después de dos años de haber recibido el apoyo. No obstante, Opciones
Productivas no ha mostrado ser la mejor manera de atender un problema dentro de las
diferentes alternativas viables, tampoco ser parte de una política de superación de la
pobreza consistente, congruente y de largo plazo al no ser una solución clara para mejorar
la ocupación y el ingreso de la población. Así mismo no cuenta con políticas públicas
complementarias que ayuden a maximizar y a mantener los resultados, como lo es la
comercialización de los productos, ya que de otra manera las opciones productivas no son
sustentables. Se identificaron 19 intervenciones del Gobierno Federal que también otorgan
financiamiento a proyectos productivos o microcréditos.
Programa de Coinversión Social
La importancia del programa es que es la única que se dirige fortalecer las capacidades de
las Organizaciones de la Sociedad civil e Instituciones de Educación Superior, a fin de
promover la generación de capital social. Por medio de estas organizaciones de la sociedad
civil el PCS identifica problemáticas sociales particulares que son atendidas a través de un
modelo de corresponsabilidad entre el gobierno y sociedad civil.
Programa Pensión para Adultos Mayores antes Programa 70 y más
En general el programa ha tenido un impacto positivo al contribuir a que los adultos
mayores reduzcan su trabajo pagado y aumente sus labores al interior del hogar, sin que
84
esto reduzca los ahorros del hogar. La percepción general de los adultos es que el programa
los ha ayudado a mejorar su salud, su alimentación y que recibe un mejor trato por parte de
su familia. A partir de 2007 el programa ha aumentado ampliamente su presupuesto, esto
como parte del objetivo de universalizar la ayuda a personas mayores de 65 años que se
encuentren en situación de pobreza.
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)
Una de sus fortalezas es que se dirige a un grupo de población altamente vulnerable que
por sus características de movilidad se ubica al margen de las oportunidades de desarrollo.
El programa otorga múltiples apoyos tanto a los jornaleros agrícolas como a los integrantes
de sus hogares. Algunos de estos apoyos buscan desincentivar el trabajo infantil agrícola
como los alimentarios y apoyos a la permanencia escolar. El programa no tiene un
diagnostico integral que justifique su existencia, que si bien atiende a un grupo vulnerable,
estos pueden ser atendidos por los ya existentes, de igual forma presenta duplicidad en los
objetivos con otros programas alimentarios.
El programa Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA)
Apoya proyectos productivos de grupos de personas organizadas, impulsando la capacidad
organizacional, capital social grupal y comunitario. No obstante el sector agropecuario en
México en los últimos 20 años es limitado, al a portar menos del 5 por ciento del PIB. Es muy
difícil aumentar el ingreso familiar agrícola aumentando la producción agrícola. Por ello, la
principal área de oportunidad de estos programas es cambiar el enfoque para mejorar el
ingreso, de uno sectorial, a uno territorial. El programa es considerado de acuerdo a sus
evaluaciones como pertinente, sin embargo, existen múltiples programas que presentan
objetivos similares duplicando los costos y esfuerzos sin resultados concretos y a largo plazo
al no existir complementariedad con otras políticas que permita mejorar los resultados y
sostenerlos en el tiempo.
Programas Albergues Escolares Indígenas (PAEI)
85
PAEI atiende a comunidades con poca presencia de otros programas, ofreciendo apoyos que
permiten ampliar el acceso educativo. Es único dirigido a garantizar la permanencia de los
estudiantes en el sistema educativo a través de recursos para el alojamiento, la alimentación
y el apoyo escolar. Algunas deficiencias de PAEI es que se concentra en primaria y relega la
atención de secundaria y bachillerato, lo que limita aún más los servicios educativos y
alimentarios. Sin embargo, a pesar de representar un severo problema en las comunidades
y grupos indígenas, el programa no se orienta a contrarrestar los efectos de la pobreza
alimentaria. No obstante, ha logrado elevar los índices de nutrición y aprovechamiento
escolar de sus beneficiarios con respecto al promedio indígena, esto sin resolver en su
totalidad la inseguridad alimentaria y calidad educativa, que serían el objetivo final de una
política dirigida a la igualdad de oportunidades y a reducir la desigualdad y vulnerabilidad
de la población indígena.
Programa de Apoyo al Empleo (PAE)
El Programa en general ha tenido un impacto positivo en los diferentes propósitos que
señala cada subprograma, ya que la estrategia es pertinente aunque ésta no se ve reflejada
en la asignación de presupuesto. El Programa cumple con sus propósitos de acceso a un
empleo y una ocupación productiva, aunque no a largo plazo. PAE se ve limitado al no
existir la demanda en el sector productivo de suficientes empleos y menos aún para ofrecer
empleos productivos y bien remunerados. Limitándose a empleos de baja productividad y
bajos salarios y en muchos casos empleos temporales de muy corto plazo.
CONCLUSIONES
La política social en México ha estado enmarcada en un paradigma netamente neoliberal.
Sus principios han ocasionado que las políticas públicas hayan sido dirigidas únicamente a
reducir la pobreza extrema y/o alimentaria. El Estado mexicano ha renunciado a trabajar
en un proyecto más amplio de igualdad social, para que la sociedad pueda acceder a
servicios no sólo de salud, seguridad social y alimentación, sino también derechos sociales,
políticos y humanos que permitan el desarrollo integral como individuos y como sociedad.
Es decir, el Estado se ha limitado a brindar el mínimo aceptable de recursos y libertades.
86
A pesar que en México no ha existido un estado de bienestar como tal, lo loable del esfuerzo
gubernamental es haber logrado avances importantes en materia de acceso a la salud, a la
educación, alimentación, seguridad social, entre otros servicios públicos, lo que ha
permitido reducir los niveles de marginación y rezago social. No obstante, a pesar
incremento del gasto social y en la participación social, la política social en continúa sin ser
una política congruente, eficiente y a largo plazo en el combate a la pobreza, ni siquiera lo
ha sido para contenerla. El crecimiento demográfico y las fluctuaciones económicas han
superado la política social, lo que ha llevado a aumentar los niveles de pobreza.
Hay una agenda pendiente en la política social y económica del país, se necesita trabajar en
un proyecto más amplio de igualdad social y atender factores como el empleos, salarios y
poder adquisitivo la cuales han sido descuidados. La política social debe diseñar políticas
que brinden un sistema universal de acceso a derechos sociales y al mismo tiempo dirigir
políticas específicas dirigidas exclusivamente a la población en pobreza extrema para
reducir la brecha social y atender de manera inmediata las necesidades más elementales.
Entre algunas causas que han influido en la ineficiencia de la política social para abatir la
pobreza está el abandono de la atención a la pobreza por la vía productiva y la
universalización de algunos servicios públicos, así como la falta de coordinación y la
multiplicidad de programas, pues la gran cantidad de programas ha incrementado la
dispersión y duplicidad de esfuerzos y los costos administrativos asociados.
El Estado debe intervenir para mejorar la situación de las personas con algún grado de
pobreza o que no estén en esa circunstancia, y no dejar decaer su situación que representa a
mediano plazo un retroceso en la clase media, siendo un elemento clave para rediseñar la
política social.
Otro punto en la agenda es replantear manera en que se está abordando y atendiendo el
problema de la pobreza, pues los programas para romper la transmisión intergeneracional
se han visto limitados. Sin embargo, el gobierno se ha visto incapaz de ver y aceptar los
errores de las políticas públicas, más bien intentan justificar obstinadamente la viabilidad y
87
resultados de ésta. Por ejemplo, los errores de exclusión son consecuencia de una limitada
conceptualización de la pobreza, que se ha tratado de justificar con rigor científico y
metodológico que poco reflejan la realidad social. Las evaluaciones realizadas a los
programas sociales se concentran más en explicar detalladamente los aspectos en qué se
falla en cuanto a diseño, componentes, objetivos y población, pero no se han fijado como
objetivo valorar los programas para que resuelvan de manera más eficaz la pobreza.
El empleo y el salario son dos elementos estructurales que reflejan la incapacidad del Estado
Mexicano en su lucha contra la pobreza. Por eso la importancia de que toda política de
combate a la pobreza deba poner énfasis fundamental la generación de empleos, mejorar los
ingresos y evitar la pérdida del poder de compra. Con todo y los datos empíricos, así como
la discusión teórica e ideológica a nivel nacional e internacional, la política social y
económica no atendió estos dos elementos, haciendo de los programas sociales en meros
paliativos que más que contener la pobreza lo único que hacen es intentar crear cohesión
social y estabilidad política, para que el problema no se salga de control.
Por último, un dato que muestra el fracaso de la política social se puede observar en el Plan
Sectorial de Desarrollo Social (2007-2012), en donde se plantea como objetivo reducir la
pobreza alimentaria de 14.4 millones (2006) a 10.1 millones (2012), sin embargo, la pobreza
aumentó a mas de 23 millones.
88