Derechos fundamentales y su incidencia en el plexo constitucional

ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
AÑO XV, MONTEVIDEO, 2009, PP. 525539, ISSN 15104974
Elodia Almirón Prujel (Paraguay)*
Derechos fundamentales y su incidencia en el plexo
constitucional de los Estados
RESUMEN
La aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno de los estados es
uno de los temas de mayor interés en la problemática constitucional actual, pues significa la incorporación
de una norma no generada en el derecho doméstico para aplicarse en él y a su vez conlleva la asunción de
responsabilidad internacional para el Estado ratificante. Esta situación permite que los Estados tomen conciencia y los justiciables conozcan y difundan el derecho internacional de los derechos humanos.
La aparición en la escena internacional del derecho internacional de los derechos humanos —creación
de la Organización de las Naciones Unidas— trajo consigo también la aparición de numerosos instrumentos
internacionales de protección de estos derechos. Estos tratados poseen características que los diferencian
de los tratados tradicionales, por la naturaleza de los derechos consagrados.
Palabras clave: derechos humanos, derecho internacional, derecho constitucional, tratados.
ZUSAMMENFASSUNG
Die Anwendung internationaler Menschenrechtsverträge im nationalen Recht der Staaten ist insofern eine
Verfassungsfrage von grösstem Interesse, als sie die Umsetzung von ausserhalb des staatlichen Rechts geschaffenen Normen als dessen Bestandteil beinhaltet und zugleich mit der Übernahme der internationalen
Verantwortung durch die Unterzeichnerstaaten verbunden ist. Dank dieser Situation werden sich die Staaten der Bedeutung des Internationalen Menschenrechts bewusst, während die Normadressaten es kennen
lernen und bekannt machen.
Das Auftreten des Internationalen Rechts der Menschenrechte – eine Schöpfung der Organisation der
Vereinten Nationen – auf der internationalen Bühne war mit der Einführung zahlreicher internationaler
* Doctora en Ciencias Jurídicas por la Universidad Nacional de Asunción. Profesora adjunta
por concurso de méritos en la cátedra de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional de Asunción. ‹prujel@hotmail.com›
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Instrumente zum Schutz dieser Menschenrechte verbunden. Aufgrund der Natur der niedergelegten Rechte
unterscheiden sich diese Abkommen von herkömmlichen Verträgen.
Schlagwörter: Menschenrechte, Völkerrecht, Verfassungsrecht, Verträge.
ABSTRACT
The application of international treaties on human rights to the internal organization of states is one of the
most interesting topics among present-day constitutional issues, for it means including provisions not generated in domestic law to be applied in it, and in turn, implies the assumption of international responsibility
by the ratifying State. This situation allows the states to be duly aware of, and the adressees of the law to
know and disseminate, international law on human rights.
The appearance on the international scene of the international law on human rights – a creation of the
United Nations Organization – brought about also the emergence of numerous international instruments
for the protection of such rights. These treaties show some characteristics that make them different from
the traditional treaties, on account of the nature of the rights therein established.
Key words: Human rights, international law, constitutional law, treaties.
1. Consideraciones previas
La incorporación de la normativa internacional de derechos humanos en el ámbito
interno constituye uno de los temas de mayor interés en la problemática jurídica actual. Esta incorporación atraviesa una serie de particularidades en nuestro continente,
permite la difusión de la doctrina de los derechos humanos y de ese modo contribuye
a la efectiva y plena vigencia de tales derechos en nuestra comunidad.
La vigorosa aparición del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH)
en la escena internacional, con la creación de la Organización de las Naciones Unidas,
trajo consigo numerosos instrumentos internacionales de protec ción de los derechos
humanos.
Este conjunto de normas dedicadas a la protección internacional del individuo se
ubicó en la categoría derecho internacional de los derechos humanos. Según el profesor
Villán Durán, el derecho internacional de los derechos humanos puede definirse como
un sistema de principios y normas que regula las relaciones de cooperación institucionalizada entre Estados de igual desarrollo socioeconómico y poder, cuyo objeto
es fomentar el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales universalmente reconocidos, así como establecer mecanismos para la protección y garantía
de tales derechos y libertades, que se califican de preocupación legítima y, en algunos
casos, de intereses fundamentales para la comunidad internacional.
Según Thomas Buergenthal, el derecho internacional de los derechos humanos es
aquella rama del derecho internacional que se ocupa del establecimiento y la promoción de los derechos humanos y de la protección de individuos o grupos de individuos
cuando ha habido violaciones gubernamentales de los derechos humanos.
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Superada la fase de elaboración de instrumentos internacionales de derechos humanos, se imponía entonces ingresar en la dimensión vertical, es decir, en la incorporación y aplicación en los ámbitos nacionales de las garantías consagradas en los
instrumentos internacionales.1
Así como hace cincuenta años el principal desafío fue la internacionalización de
los derechos humanos (ante la insuficiencia de la protección nacional puesta de manifiesto por los horrores de la Segunda Guerra Mundial), el desafío de este siglo es la
nacionalización de los derechos universales, como la única forma de hacerlos efectivos
en el ámbito interno.
Algunos creen que la simple ratificación de instrumentos internacionales de derechos humanos por los Estados y la posibilidad que se brinda a la población —en
ciertos casos— de acceder a una instancia jurisdiccional internacional aseguran un
efectivo resguardo de nuestros derechos. Nada más erróneo, pues la incidencia de la
jurisdicción internacional en materia de protección de derechos humanos resulta marginal frente a los innumerables casos de violaciones que día a día se plantean ante los
tribunales locales.
Si bien el tradicional principio de la competencia exclusiva del Estado ha sido superado, no se debe olvidar el carácter mínimo y subsidiario que posee la protección
internacional de derechos humanos. Es en el ámbito interno donde debe darse la principal respuesta al reclamo diario de justicia. Así lo ha entendido la Corte Europea de
Derechos Humanos al afirmar:
[…] las normas transnacionales no pretenden reemplazar a las domésticas,
que siguen siendo la plataforma principal de protección y de promoción de las
prerrogativas del hombre.
También la Asamblea General de las Naciones Unidas expresó en una reciente
resolución:
[…] el derecho interno, en cuanto concuerda con la Carta de las Naciones
Unidas y otras obligaciones internacionales del Estado en la esfera de los derechos humanos y las libertades fundamentales, es el marco jurídico en el cual se
deben materializar y ejercer los derechos humanos y las libertades fundamentales
[…].2
Por último no se debe olvidar el aporte que los mismos instrumentos internacionales de derechos humanos han hecho en tal sentido. La Convención Americana de
Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por citar
1
Declaración y Programa de Acción de Viena, artículo 83.II. Conferencia Mundial de
Derechos Humanos, Viena, 25 de junio de 1993.
2
A/RES/53/144 del 8 de marzo de 1999.
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solo dos, en sus artículos 2 y 2.2 3 respectivamente, señalan el deber que tienen los
Estados partes de adoptar disposiciones —con arreglo a sus procedimientos constitucionales— a fin de hacer efectivos tales derechos y libertades.
2. Los tratados de derechos humanos: particularidades
Los tratados de derechos humanos poseen características que en cierto modo los diferencian de los tratados tradicionales. En estos últimos, el principal objetivo de los
Estados signatarios es el intercambio recíproco de beneficios, y en caso de incumplimiento de una de las partes pueden suspenderse parcialmente sus efectos o aun quedar
sin efecto el tratado.
Así lo prescribe el artículo 60.1 de la Convención de Viena sobre Derechos de los
Tratados de 1969:
Una violación grave de un tratado bilateral por una de las partes facultará a
la otra para alegar la violación como excusa para dar por terminado el tratado o
para suspender su aplicación total o parcialmente […].
En materia de derechos humanos, sin embargo, semejante regla no se compadecería con su objeto y fin. Así lo prueba el límite que introduce la misma Convención de
Viena en su artículo 60.5, cuando expresa:
Lo previsto en los párrafos 1 a 3 [del artículo 60] no se aplicará a las diligencias
relativas a la protección de la persona humana contenidas en tratados de carácter
humanitario, en particular a las disposiciones que prohíben toda forma de represalias con respecto a las personas protegidas por tales tratados […].
La caracterización efectuada por la Corte Interamericana en su opinión consultiva
2/82 lo confirma cuando dice:
[…] no son tratados multilaterales del tipo tradicional concluidos en función
de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados
contratantes. Su objetivo y fin son la protección de los derechos fundamentales
de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su
propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro
3
CADH, artículo 2: “Deber de adoptar disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los
derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviera ya garantizado por disposiciones
legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas
o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. PIDCP,
artículo 2.2: Cada Estado Parte se compromete a adoptar […] las medidas […] que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya
garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter”.
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del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con
otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción.4
El carácter especial de estos instrumentos ya había sido reconocido por la Corte
Internacional de Justicia de La Haya de 1951, cuando en su opinión consultiva y con relación a la Convención para la Prevención y Represión del Delito de Genocidio manifestó:
[En este tipo de tratados] los Estados contratantes no tienen intereses propios,
tienen solamente, todos y cada uno de ellos, un interés común, que es el de preservar los fines superiores que son la razón de ser de la Convención. En consecuencia, en una convención de este tipo no puede hablarse de ventajas o desventajas
individuales de los Estados, ni de mantener un equilibrio contractual exacto entre
derechos y deberes. La consideración de los fines superiores de la Convención es,
en virtud de la voluntad común de las partes, el fundamento y la medida de todas
las disposiciones.5
Se pueden observar así diferencias concretas entre los tradicionales tratados y los
referentes a derechos humanos. En efecto:
[Los derechos humanos] tienen un contenido que apunta a una garantía mínima cuyo desarrollo progresivo casi siempre se prevé; además no están restringidos
por la contraposición del interés de los signatarios, ni rige el principio de reciprocidad entre los derechos y obligaciones contraídas […].6
3. La recepción del derecho internacional en el derecho interno
El planteo doctrinal de las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno ha tenido decisiva importancia en la regulación positiva de dichas relaciones.
Surgen así dos grandes teorías: el monismo y el dualismo.
Para el monismo, el derecho internacional y el derecho interno eran un solo sistema; al decir de Kelsen, su gran exponente, en el ordenamiento jurídico existiría unidad. En realidad:
[…] bajo el presupuesto de la unidad del derecho, se proponía la existencia de
dos subsistemas jurídicos relacionados jerárquicamente. Esta unidad implicaba
que las normas se hallaban subordinadas unas a otras, formando un solo ordenamiento jurídico.7
4
Corte IDH, OC-2/82: “El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos”, 24 de setiembre de 1982, § 47.
5
CIJ, Asunto relativo a las reservas a la Convención para la Prevención y Represión del Delito
de Genocidio, 1951, p. 23.
6
Pedro Nikken: La protección internacional de los derechos humanos. Su desarrollo progresivo,
Madrid: IIDH y Civitas, 1987, p. 92.
7
Moncayo, Vinuesa y Gutiérrez Posse: Derecho Internacional Público, t. I., Buenos Aires:
Zavalía, 1994, p. 53.
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En la cima de la pirámide kelseniana se encontraba la norma fundamental, que
aseguraba la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico. El problema surgía al
querer determinar si esa norma fundamental era la norma internacional o la norma
interna. Finalmente, Kelsen se inclinó por afirmar que la norma fundamental residía
en el derecho internacional, por lo que el orden interno era un orden derivado respecto del derecho internacional.
En el otro extremo, los padres de la escuela idealista —Anzilotti, en su obra Diritto
Internazionale nel guidizi interni— entendían que el derecho interno y el internacional eran
dos órdenes jurídicos diferentes, por lo que una norma de derecho internacional no podía
ser obligatoria en el orden jurídico interno. Ahora bien, como los órganos internos solo
aplican las normas internas, para que un tratado internacional fuera aplicable en el orden
local debía ser transformado en norma interna mediante un acto del legislador. Ante tal
conclusión, cualquier norma posterior podría derogar o modificar la norma anterior.
Bidart Campos sintetiza con suma claridad esta discusión:
[…] el monismo con prevalencia del derecho internacional postula que el
derecho internacional es directamente aplicable y vigente en el orden interno
de un Estado, es decir que se incorpora automáticamente al derecho interno. El
dualismo separa ambos derechos y niega que el primero opere por sí mismo en el
segundo, porque cada uno tiene su propio sistema de fuentes. Para que el derecho
internacional sea aplicado en el derecho interno es necesario que sea recepcionado por una fuente de derecho interno.
En las últimas tres décadas, particularmente, se aprecia un creciente campo de aplicación del derecho internacional en el orden interno, y cada vez son más los particulares que invocan derechos reconocidos en instrumentos internacionales de derechos
humanos ratificados por sus países.
Esta tendencia cuasiuniversal debe sortear algunos obstáculos en el ámbito interamericano. En esta línea argumental:
[…] el orden interno correspondería a un ámbito de relaciones que competería, legislativa y jurisdiccionalmente, de modo exclusivo al Estado nacional; el
orden internacional correspondería a las relaciones entre Estados […].8
En resumen, las normas de derechos humanos contenidas en tales acuerdos internacionales no deben observarse como derecho internacional:
Se trata, sí, de normas de origen internacional, pero que al ser aprobadas y
ratificadas han pasado a formar parte del derecho interno, en virtud del mandato
constitucional expreso que en la mayoría de casos nacionales les reconoce mayor
8
IIDH: Las normas de derechos humanos de origen internacional y el derecho interno: guía
sobre aplicación del derecho internacional en la jurisdicción interna, San José: IIDH, 1996, p. 27.
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valor que a la ley ordinaria. En consecuencia, estas normas pueden ser invocadas
ante los tribunales nacionales y deben ser aplicadas por estos en aquellos casos en
que resulten pertinentes. De ahí la importancia crucial de esta vía, a los efectos
de asegurar la vigencia de los derechos humanos, aun en defecto de la legislación
de origen interno […].9
Más allá de argumentos esgrimidos por monistas y dualistas, el problema central
radica en la operatividad interna del derecho internacional (en el caso del derecho
internacional de los derechos humanos); es decir, cuándo y en qué condiciones los
tribunales internos de un Estado deben aplicar el derecho internacional.
En materia de derechos civiles y políticos —en particular aquellos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos—, la cuestión no ofrece
mayores inconvenientes a partir de la presunción de operatividad que la Corte
Interamericana de Derechos Humaos ha reconocido a tales derechos en su opinión
consultiva 7, del 29 de agosto de 1986, sobre Exigibilidad del derecho de rectificación
o respuesta.
La cuestión no resulta tan transparente en cuanto a los derechos económicos,
sociales y culturales. Partiendo igualmente de la presunción de operatividad, en algunos casos dicha operatividad también debe ceder frente a la amplitud de los términos de la norma internacional, hasta tanto una regulación interna convierta en
ejecutorias sus cláusulas. Habitualmente muchas de las cláusulas de estos tratados
no solo son programáticas, sino que en algunos casos también dependen de condicionantes culturales, económicas y políticas.
4. El derecho internacional de los derechos humanos
y el derecho constitucional latinoamericano
Así como en el orden internacional el derecho internacional de los derechos humanos
es tributario, forzosamente, del derecho internacional público, en el orden interno dicha interacción se da con el derecho constitucional.
Es el derecho constitucional el que determina la forma de ingreso del derecho internacional en el orden interno, y define además, como bien señala Ayala Corao, “el
rango de los tratados sobre derechos humanos, la jerarquía de los derechos humanos
en definitiva, y los recursos internos para su protección”.10
Hoy la mayor parte de las Constituciones del mundo contienen disposiciones consagradas a los derechos humanos. Algunas se refieren o incluyen declaraciones de derechos
nacidas en el marco nacional; otras se refieren directamente o integran textos fundamentales adoptados en el plano internacional, como la Declaración Universal de los Derechos
Humanos o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por ejemplo.
9
Ibídem.
Carlos Ayala Corao: “El derecho de los derechos humanos”, en El Derecho, t. 160, Buenos
Aires, p. 7.
10
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En nuestro continente, distintas Constituciones se han visto invadidas por instrumentos internacionales de derechos humanos, lo que revela de manera clara y
contundente el lento y constante proceso de penetración del DIDH en el ámbito
interno.
Las diversas clasificaciones efectuadas por los doctrinarios en cuanto a modalidades de incorporación del DIDH en los textos constitucionales obedecen tan solo a
diferentes estrategias didáctico-pedagógicas.
Los especialistas coinciden en la importancia que reviste el rango que se otorgue
a las normas de origen internacional dentro de este orden, ya que determinará los
criterios para resolver los posibles —y usuales— conflictos entre sus contenidos y las
disposiciones de origen interno.
Las cuatro modalidades de recepción del DIDH por el derecho constitucional son:
a) rango supraconstitucional; b) rango constitucional; c) rango cuasiconstitucional;
d) rango supralegal, y e) rango legal.
La Constitución de la República del Paraguay, en sus artículos 137, 141 y 142,
otorga rango cuasiconstitucional a las normas internacionales de derechos humanos, y se refiere al derecho internacional de los derechos humanos en sus artículos
143.5 y 145.
5. La recepción del DIDH en algunos países de Latinoamérica
5.1. El caso paraguayo
El artículo 137 dispone en su primer párrafo:
La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el
Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en
su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación
enunciado […].
Este artículo estipula tanto la supremacía normativa como la prelación en el orden
jurídico interno paraguayo con relación a la Constitución. Así, se tiene en primer lugar
a la Constitución como norma suprema y fundamentadora del orden interno paraguayo, que prescribe el orden de prelación e importancia en la aplicabilidad del orden
jurídico interno. Le siguen las normas de carácter internacional, que deben cumplir
el requisito de haber sido aprobadas y ratificadas por el Congreso Nacional y el Poder
Ejecutivo. Completan el orden jurídico las leyes ordinarias dictadas por el Congreso
Nacional y otras disposiciones de inferior jerarquía.
El artículo 141, en concordancia directa con el arriba trascrito, dispone:
Los tratados internacionales válidamente celebrados, aprobados por ley del
Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o depositados,
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forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarquía que determina el
artículo 137.
Es decir, este artículo integra el alcance y el sentido del primer párrafo del artículo 137. Así, solo se refiere a los tratados internacionales, pero estos deben encontrarse
válidamente celebrados para que puedan ser aplicados y exigidos en el territorio
paraguayo, pues de lo contrario serían mera declaración hasta tanto el país dispusiera su armonización con el orden interno nacional. Explica además el alcance de la
celebración válida para su exigibilidad, que consiste en la aprobación como ley por el
Congreso, para posteriormente depositar o canjear los instrumentos de ratificación
en las respectivas secretarías generales de los órganos de carácter universal o regional que correspondan.
Esta norma podría considerarse repetitiva en el contexto de la Constitución, pero
los convencionales constituyentes decidieron introducirla nuevamente a los efectos de
precisar el marco básico del perfil de las relaciones internacionales del Paraguay. Se
adhirieron así a la posición dualista de incorporación de normativa internacional a un
orden jurídico interno.
Es decir, a los efectos de la aplicabilidad y exigibilidad de cualquier instrumento de
naturaleza internacional en territorio nacional, el Paraguay primeramente debe modificar su naturaleza a una ley de carácter interno. Eso es lo que prescribe taxativamente
el artículo 141 del texto supremo. De otro modo, estaría sujeto a su aprobación por Ley
del Congreso para que pudiera ser aplicado.
Este procedimiento se inicia en la Cámara de Senadores, que por mandato constitucional lo tiene como una de sus atribuciones exclusivas (artículo 224 inciso 1):
Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Senadores: 1) iniciar la consideración de los proyectos de ley relativos a la aprobación de tratados y de acuerdos
internacionales; […].
De Senadores (cámara de origen), el proyecto pasa a la Cámara de Diputados (cámara revisora). No se debe olvidar que el artículo 202.9 prescribe:
Son deberes y atribuciones del Congreso: […] 9) aprobar o rechazar los tratados y demás acuerdos internacionales suscritos por el Poder Ejecutivo; […].
Una vez que el texto del instrumento internacional respectivo haya sido transformado en ley nacional, se deposita el instrumento de ratificación, que pasa así a formar
parte del orden jurídico interno.
El artículo 142 del texto constitucional prescribe:
Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrán ser
denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de esta
Constitución.
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La denuncia es un procedimiento especial que proviene del derecho internacional
público y que tiene relación directa con el término común renuncia de un Estado al
orden que contempla un tratado internacional suscrito por él. El resultado de esta
denuncia sería dejar sin efecto los alcances y la obligatoriedad del instrumento internacional de derechos humanos en el territorio paraguayo.
Así, el Paraguay ha estipulado un mecanismo constitucional para la denuncia,
a través del procedimiento de la enmienda constitucional o reforma parcial, por
lo ordenado en el artículo 290, diferente del procedimiento común de formación y
sanción de las leyes —a través del Congreso Nacional—. Los convencionales constituyentes creyeron oportuno y necesario estipular un mecanismo seguro y restrictivo
para el procedimiento de denuncia de los instrumentos internacionales que protegen los derechos humanos, pues luego de un prolongado tiempo de violaciones
constantes de los derechos fundamentales de los paraguayos era imperioso prescribir un mecanismo seguro para que un tratado protector de los derechos humanos
pudiera ser dejado sin efecto en el territorio nacional. De esta forma se otorgó a los
instrumentos internacionales de derechos humanos un carácter cuasiconstitucional.
El artículo 290 dispone:
Transcurridos tres años de promulgada esta Constitución, podrán realizarse
enmiendas a iniciativa de la cuarta parte de los legisladores de cualquiera de las
Cámaras del Congreso, del Presidente de la República o de treinta mil electores
en petición firmada. El texto de la enmienda deberá ser aprobado por mayoría
absoluta en la Cámara de origen. Aprobado el mismo, se requerirá igual tratamiento en la Cámara revisora. Si en cualquiera de las Cámaras no se reuniese
la mayoría necesaria para su aprobación, se tendrá por rechazada la enmienda, no pudiendo volver a presentarla dentro del término de un año. Aprobada
la enmienda por ambas Cámaras del Congreso, se remitirá el texto al Tribunal
Superior de Justicia Electoral para que dentro del plazo de ciento ochenta días,
se convoque a un referéndum. Si el resultado de este es afirmativo, la enmienda
quedará sancionada y promulgada, incorporándose al texto constitucional. Si la
enmienda es derogatoria, no podrá promoverse otra sobre el mismo tema antes
de tres años.
Por este mecanismo se implementa una doble protección para la denuncia de los
tratados internacionales de derechos humanos. En primer lugar, el procedimiento de
denuncia puede ser solicitado por el Congreso Nacional (cuarta parte de los legisladores de cualquiera de las Cámaras) o por el Poder Ejecutivo, e incluso puede ser solicitado por treinta mil electores en petición firmada (se otorga así también un espacio
constitucional de decisión al poder soberano que recae en el pueblo, por mandato del
artículo 2 de la Constitución). De este modo, tres poderes (Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y poder soberano o popular) se involucran en la solicitud de denuncia, lo
que otorga un equilibrio lógico en la iniciativa de petición y no deja todo el poder de
decisión en manos de uno solo de ellos.
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Después el texto de la denuncia debe ser aprobado por la cámara de origen por
mayoría absoluta (la mitad más uno del total de los miembros). Por interpretación
analógica esta debe ser la Cámara de Senadores, pues por principio del artículo 224.1
de la Constitución le compete, con carácter de atribución exclusiva, la consideración
de los proyectos de ley relativos a los tratados y acuerdos internacionales, por lo que
puede colegirse que le competería el tratamiento de la denuncia del tratado o acuerdo
internacional como cámara de origen. La mayoría absoluta se encuentra definida en el
artículo 185 del texto supremo en su primer y segundo párrafos:
El quórum legal se formará con la mitad más uno del total de cada Cámara
[…] Para las votaciones de las Cámaras del Congreso se entenderá […] por mayoría absoluta, el quórum legal…
Esta mayoría es de 23 para la Cámara de Senadores (45 miembros). El mismo tratamiento requerirá en la cámara revisora (Diputados), donde la mayoría requerida es de
45. Si no se obtienen las mayorías requeridas para ambas cámaras, la denuncia resultará rechazada y no podrá volver a presentarse dentro del término de un año a partir
de esta situación. Si el texto de esta denuncia fuera aprobado, deberá ser remitido a la
justicia electoral (Tribunal Superior de Justicia Electoral) para que dentro de un plazo
de 180 días (días civiles, continuos) convoque a un referéndum constitucional. Esta
forma de consulta popular es uno de los mecanismos de la democracia participativa
(democracia semidirecta) en los que el pueblo cuenta con una cuota de participación
y decisión en las cuestiones de Estado.
Este referéndum constitucional está regulado por el artículo 265 del Código
Electoral (ley 834/96). Cuando el Tribunal Superior de Justicia Electoral convoque a
referéndum, la consulta será por la afirmativa o por la negativa de la denuncia aprobada por el Congreso. Se debe tener presente que la Constitución, en su artículo 121,
prescribe que el referéndum podrá ser vinculante o no (obligatorio o no el resultado
de la consulta realizada al pueblo), situación que será decidida por ley del Congreso,
en relación con el artículo 259 del Código Electoral.
Sin embargo, del análisis de los artículos 264 y 265 del Código Electoral resultaría
claro que este cuerpo normativo legisla dos tipos de referéndum —legislativo y constitucional— diferentes en cuanto a su naturaleza y resultado. El que compete a nuestra
materia es el referéndum constitucional, que es vinculante; es decir, su resultado es
obligatorio para la aprobación de la denuncia o su denegatoria.
El artículo 264 del Código Electoral dispone:
La ley de convocatoria a referéndum se deberá difundir a través de los diarios
de mayor circulación del país, publicándose tres veces dentro de los diez días siguientes a su promulgación. Durante los diez días anteriores a la votación queda
prohibida la publicación, difusión total o parcial o comentarios de resultados de
cualquier encuesta o sondeo de opinión que estén directa o indirectamente relacionados con la consulta sometida a referéndum.
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De esta forma, durante los diez días anteriores a la votación queda prohibida la
publicación, difusión total o parcial o comentarios de resultados de cualquier encuesta o sondeo de opinión que estén directa o indirectamente relacionados con la
consulta sometida a referéndum (denuncia). El artículo 304 de la ley 834/96 dispone,
además, que “la campaña de propaganda de Referéndum no podrá tener una duración superior a treinta días corridos y finalizará 48 horas antes de la fecha señalada
para la votación”.
Se debe mencionar como una norma contradictoria, dentro de nuestro sistema
constitucional, el artículo 122, cuyo inciso 1 dispone:
No podrán ser objeto de referéndum: 1) las relaciones internacionales, tratados, convenios o acuerdos internacionales; […].
Recordemos, que en el procedimiento de la denuncia se utiliza el referéndum constitucional como parte del mecanismo procedimental; sin embargo, el propio texto
constitucional dispone en este artículo, en forma de norma prohibitiva, que no podrán
ser objeto de referéndum los tratados, convenios o acuerdos internacionales, precisamente lo que constituye el objeto de la denuncia. Esta contradicción normativa debe
ser resuelta. Por vía de interpretación se podría colegir que, si bien este artículo se
refiere a tratados, convenios o acuerdos internacionales, no resulta específico, y tal vez
el convencional constituyente se estuviera refiriendo al referéndum legislativo y no al
constitucional.
El artículo 143.3 de la Constitución ordena:
La República del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se ajusta a los siguientes principios: […] 5) la protección
internacional de los derechos humanos; […].
Con este artículo expresamente se está reconociendo el concepto básico del derecho internacional de los derechos humanos, el cual así alcanza nivel constitucional;
es decir, uno de los principios rectores en materia de relaciones internacionales para
el Paraguay es la protección internacional de los derechos humanos. Esta expresión
tiene conexión directa con lo que dispone el artículo 145 de la Constitución en materia del reconocimiento de un orden jurídico supranacional. Así, el habitante de la
República del Paraguay que no obtiene la protección de sus derechos fundamentales
en el ámbito interno puede recurrir a la protección internacional, por expreso mandato constitucional.
El artículo 145, prescribe:
La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos
humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo en lo político,
económico, social y cultural. Dichas decisiones solo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.
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Este artículo, al precisar la condición de igualdad para la existencia de este orden
jurídico supranacional, está garantizando la protección de la personalidad internacional del Paraguay, y además es la primera que en un texto constitucional se reconoce la
jurisdicción supranacional.
Con este compromiso el Paraguay se encuentra obligado constitucionalmente a
que los instrumentos internacionales suscritos ya no sean meros actos protocolares,
y menos cuando son instancias más allá del orden positivo interno para la defensa de
la vida, de la libertad y de otros valores sustantivos que la república garantiza a sus
habitantes.
Con el texto constitucional de 1992 el Paraguay ha efectivizado un avance notable
para la efectiva y plena vigencia de los derechos humanos; más aún, ha reconocido un
orden jurídico supranacional como instancia autónoma para el control de la calidad
de los derechos humanos vigentes en el país, dando vigencia al derecho internacional
de los derechos humanos. Debe, sin embargo, realizar ciertas modificaciones en el
trámite de vigencia y exigibilidad de los instrumentos internacionales; por ejemplo, la
incorporación inmediata de estos complejos normativos al derecho interno, aparentemente sin la necesidad de su conversión a ley nacional.
5.2. El caso guatemalteco
La Constitución de Guatemala es un caso de jerarquización supraconstitucional, atento a lo dispuesto por el artículo 46:
Preeminencia del Derecho Internacional: se establece el principio general
de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno […].
Una interpretación literal de lo estatuido en este artículo lleva a pensar que las normas de derechos humanos de origen internacional estarían incluso por encima de la
Constitución Nacional. Sin embargo, esto no surge de la interpretación de la totalidad del texto constitucional, máxime teniendo en cuenta lo expresado por el artículo
272.e:
La Corte de Constitucionalidad tiene las siguientes funciones: […] e) Emitir
opinión sobre la constitucionalidad de los tratados, convenios y proyectos de ley,
a solicitud de cualquiera de los organismos del Estado.
Si bien este artículo no hace mención expresa a los tratados de derechos humanos,
parece razonable interpretar que tal preeminencia opera sobre el resto del orden jurídico, pero no sobre la Constitución misma.
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DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU INCIDENCIA EN EL PLEXO CONSTITUCIONAL... / ELODIA ALMIRÓN PRUJEL
5.3. El caso costarricense
El artículo 7 de la Constitución de Costa Rica dispone:
Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o
desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.
Conjuntamente, el artículo 48 agrega:
[Tanto el hábeas corpus como el recurso de amparo permitirán] mantener o
restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta Constitución, así
como los de carácter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos […].
En Costa Rica, la interpretación vinculante efectuada por la Sala Constitucional
de la Corte Suprema ha ido un poco más allá de lo que establece el texto constitucional: sugiere que aquellos contenidos de los instrumentos internacionales de derechos humanos que sobrepasen en términos garantistas a la Constitución priman
sobre esta.
6. Consideraciones finales
Otorgar a los instrumentos internacionales de derechos humanos una jerarquía superior a la propia Constitución o igual a esta —como hacen algunas Constituciones
americanas— no significa que las violaciones cotidianas a los derechos humanos disminuyan, ni muchos menos que el Estado a partir de entonces no tenga obligación
alguna que cumplir.
La ratificación de instrumentos internacionales de derechos humanos por los
Estados (ya sea con jerarquía constitucional o infraconstitucional), integrándolos en
un lugar de preeminencia en sus ordenamientos jurídicos, es un paso importante, pero
es necesario hacer más.
El compromiso con un modelo garantista de los derechos fundamentales obliga
a que los distintos poderes que dan sustento al sistema republicano demuestren con
mayor firmeza su compromiso con los derechos humanos.
El Poder Judicial, a través de sus distintos estamentos, está llamado a cumplir un
papel protagónico en esta materia. Serán los jueces, mediante su labor tutelar, los encargados de preservar en el orden interno los derechos y garantías jurídicamente protegidos por esos instrumentos internacionales.
Al Poder Legislativo corresponde adoptar urgentes medidas que tiendan al menos
a paliar la escasa adaptación de la legislación interna a los estándares internacionales
de protección.
El Poder Ejecutivo, como centro del dispositivo de aplicación de los derechos humanos, es el que debe tomar las medidas apropiadas para permitir el ejercicio efectivo
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
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de esos derechos, y el que debe someterse a las instancias de control competentes (legislativas y judiciales) para así evitar cualquier abuso o exceso de poder.
Las vacilaciones que los ordenamientos jurídicos del continente todavía dejan entrever son una asignatura pendiente frente a la sociedad, tanto la nacional como la
internacional, y deberán desaparecer o al menos atenuarse si es que se desea vivir en
una comunidad más justa e igualitaria, sin discriminaciones.