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VIII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración
Política para un mundo en cambio
EL TRADE OFF EFICIENCIA-EQUIDAD Y LA COHESIÓN
SOCIAL EN ALEMANIA, SUECIA Y REINO UNIDO.
Manuel Sánchez de Dios
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Universidad Complutense de Madrid
MSANCHEZ@cps.ucm.es
Palabras clave: Estado de bienestar, igualdad, cohesión social, Europa,
socialdemocracia.
Resumen
El Reino Unido, Alemania y Suecia tienen unas sociedades que han alcanzado altos
niveles de cohesión social gracias al desarrollo de los Estados de bienestar de
posguerra, aunque están sometidos a fuertes presiones como consecuencia de los
cambios socioeconómicos que proceden de los efectos de la globalización y de los
nuevos riesgos sociales.
En estos países ha habido distintos proceso de recalibramiento del Estado de
bienestar, tanto por gobiernos conservadores como socialdemócratas. Todos ellos han
tenido que enfrentar el trade off entre crecimiento y equidad. Los diez últimos años
los estos paises han tenido gobiernos socialdemócratas y, aunque tomaron un path
redistributivo común,
no han seguido las mismas políticas, en concreto en lo
referente a las políticas del mercado del trabajo.
1.- INTRODUCCIÓN
Uno de los debates de mayor interés en nuestros días es el que hace referencia
a los modelos de cohesión social. En este sentido se suelen contraponer las bondades
del modelo social europeo basado en los principios de la solidaridad y el estatismo,
frente al modelo anglosajón basado en el principio del individualismo y la ética de la
responsabilidad individual. La políticas del Estado de bienestar son el referente
obligado para valorar la cohesión social en cada caso.
Una forma de analizar la cuestión es atendiendo al
trade off entre eficiencia y equidad que caracteriza a las políticas actuales. Dicho en
términos generales,
la políticas pueden estar orientadas a promover el crecimiento
económico, o también la igualdad social. En el ámbito donde mejor se observa este
problema es en el mercado de trabajo. Así, el gran reto de Europa, como expuso la
Agenda de Lisboa de 2000, es mantener los niveles conseguidos de protección social,
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pero facilitando la creación de empleo. En el contexto europeo actualmente se sigue
una pauta reformista en las políticas de bienestar, si bien hay importantes diferencias
en función del régimen estructurado en cada país y la coloración de los gobiernos. En
este trabajo se consideran los casos del Reino Unido, Alemania y Suecia
donde a
mediados de la década de 1990 se implantaron gobiernos socialdemócratas.
Los objetivos perseguidos por este trabajo son
varios. Primero, el mas general, es observar si se da una convergencia de políticas y
modelos de bienestar europeos como consecuencia de los efectos de la globalización
económica. En segundo lugar, se quiere saber si ha operado un esquema común, un
path redistributivo similar, con los gobiernos socialdemócratas de estos países en los
últimos diez años, ya que estos tienen que enfrentar necesariamente el trade off entre
eficiencia económica y redistribución en el desarrollo de sus políticas. Por último, se
trata de valorar en qué medida las políticas activas del mercado de trabajo, que se
han convertido en una pieza clave del esquema de reforma socialdemócrata del
Estado de bienestar, siguen un patrón común, en la línea de lo apuntado
anteriormente.
La hipótesis central que se maneja en este trabajo
es que los distintos gobiernos socialdemócratas tienen diferentes planteamientos en
torno al Estado de bienestar, en particular, de las llamadas políticas de activación
laboral. Concretamente el Nuevo Laborismo británico sigue un criterio que acepta el
pragmatismo económico liberal de facilitar que el mercado ajuste la economía de
forma natural a las condiciones mas competitivas que impone la globalización, sólo
hay que impulsar la actividad laboral. El socialismo sueco está anclado en una
estrecha relación con los sindicatos obreros que defienden la desmercantilización en la
media de los posible de las relaciones laborales y la igualdad social con las políticas de
bienestar. La socialdemocracia alemana ha tomado una posición intermedia.
En el primer apartado de esta trabajo se realiza una fijación de conceptos. A
continuación se realiza para cada caso un análisis de contexto y una revisión de los
últimos 10 años de gobierno socialdemócrata. Se concluye con un análisis de los datos
estadísticos de la OCDE y EUROSTAT sobre el resultado de las políticas del bienestar
de tales gobiernos.
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2.- CUESTIONES GENERALES
Para identificar las soluciones que se han buscado a los retos que impone la
globalización en las sociedades europeas, que han alcanzado altas cotas de cohesión
gracias al desarrollo de los Estados de bienestar, hay que empezar por plantear los
conceptos que se manejan.
2.1 La globalización y los nuevos riesgos sociales
El
Estado de bienestar actual no solo
tiene que hacer frente
a
los
tradicionales riesgos sociales como la enfermedad, el desempleo, la jubilación, la
educación o la vivienda. También tiene que hacer frente a las transformaciones que
trajo la globalización y
los cambios derivados de la dinámica interna de las
sociedades occidentales
Se puede considerar la globalización como un
fenómeno general (Tourenne, 1996, 605) basado en la creciente interdependencia
entre las sociedades en los ámbitos político, organizativo, social, cultural, legal, etc.,
(Held,
1991,
206).
La
interdependencia
económica
está
teniendo
amplias
consecuencias en las sociedades occidentales. Requiere la adaptación constante de la
estructura productiva en el marco de una creciente competitividad internacional. La
falta de adaptación tiene consecuencias que se manifiestan en el estancamiento
económico, en las crisis económicas que acaban limitando el crecimiento económico y
favoreciendo la aparición del desempleo, la pobreza y , en definitiva, la pérdida de
bienestar general.
Esta perspectiva se diferencia del llamado “discurso de la globalización” que es
un poderoso planteamiento de carácter ideológico anclado en el neoliberalismo
( Svensson, 2002, 199), también conocido como el enfoque del “pensamiento único”
(Pfaff, 1996, 12). El argumento central de este planteamiento es que la globalización
requiere una remercantilización de las relaciones sociales y la eliminación del Estado
de bienestar. Como apunta Cerny (1996, 634) “el Estado de bienestar debe
desaparecer para permitir la emergencia del Estado competidor que persiga la
mercantilización para hacer la economía nacional más competitiva”. En
el discurso
neoliberal el mito “laissez faire” y el del orden natural de la economía del mercado se
contraponen a las políticas del Estado de bienestar (Piven y Cloward, 1997, 199). Esto
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se traduce en la eliminación de políticas de bienestar expansivas y redistributivas con
una progresiva reducción de la presión fiscal, en la reducción del gasto social y, muy
en particular, en la flexibilización de los mercados laborales.
En
nuestra
opinión
la
globalización
es
un
fenómeno histórico, secular, que en cierta forma se ha acelerado en los últimos
decenios, en particular desde la crisis monetaria de 1971 y la crisis de las materias
primas de 1973. Estas crisis marcan
el momento final de un largo periodo de un
continuo crecimiento en que se formó un sólido Estado de bienestar que había
alcanzado su “edad de oro. Desde entonces se han sucedido diversos episodios de
crisis económicas en los 80 y 90 que han hecho tomar conciencia de los cambios
profundos que tienen lugar en el contexto económico internacional (nuevos actores,
nuevos mercados) y de los retos que estos cambios imponen a las sociedades
desarrolladas
El cambio más relevante es la sustitución del
modelo industrial fordista
por otro basado en la economía de servicios. Los
principales efectos de la crisis del sector industrial y el cambio tecnológico se
manifiestan en el ámbito del empleo. Por un lado aparece el desempleo masivo y
surgen dificultades para la incorporación laboral de personas con poca cualificación
profesional y de personas mayores cuya preparación ha quedado anticuada. Por otra
parte se requiere flexibilidad laboral y se introducen formas atípicas de contratación
laboral, como son los contratos a tiempo parcial, por periodo limitado, de trabajadores
autónomos, etc. que favorecen el desarrollo de un tipo de trabajo precario y dan lugar
a una gran desigualdad salarial (Monreal, 2002, 432 y ss). Otro cambio traído por la
globalización es el de la migraciones masivas desde el Tercer Mundo, que agudizan los
problemas de empleo en las sociedades occidentales y ponen en peligro la cohesión
social.
En definitiva, las transformaciones económicas que
impone la globalización dan lugar
a sociedades duales en las que un sector va
quedando paulatinamente excluido del bienestar económico. Por ello, la creación de
empleo estable que garantice un remuneración suficiente para vivir, es una de las
grandes cuestiones a las que se enfrentan nuestras sociedades, es uno de los grandes
retos para mantener la cohesión social. De aquí que un aspecto central en este
análisis es el de considerar las políticas del mercado de trabajo seguidas en cada país.
Además,
han surgido los llamados “nuevos
riesgos sociales” diferentes de los de las sociedades de la posguerra que estaban
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basadas en estructuras familiares estables y una clara división del trabajo entre el
hombre y la mujer (Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2007, 492). Las sociedades
postindustriales actuales se caracterizan por la inestabilidad familiar con elevadas tasa
de divorcio y familias monoparentales, también se reducido la importancia del padre
de familia como única fuente de renta familiar. Por otra parte la mujer se ha
incorporado al mercado de trabajo, frecuentemente con bajos niveles de calificación
profesional y con bajo salario. Hay, también, un cambio demográfico en las
sociedades occidentales en las que el envejecimiento de la población es cada vez
mayor y se requiere el cuidado de las personas mayores. Todo esto convierte a las
políticas familiares en objetivo prioritario.
.
2.2 Retrenchment y reforma del Estado de bienestar
Una cuestión central para nuestras sociedades es
la de saber si la adaptación a las nuevas condiciones socioeconómicas requiere
modificar las actuales políticas de bienestar. Se trata de un tema de la máxima
relevancia en el debate actual sobre el Estado de bienestar (Del Pino y Colino, 2006).
En este sentido hay distintos pronunciamientos sobre la naturaleza y el grado de
reforma del Estado de bienestar.
Inicialmente cabe distinguir entre retrenchment y reforma. El primero lo
impulsan los neoliberales, se trata de “deconstriur” el Estado intervensionista, de
remercantilizar las relaciones sociales y
laborales. Es un planteamiento en sintonía
con “el discurso de la globalización”. Esta es la política impulsada por el Partido
Republicano bajo el liderazgo de R. Reagan en USA, y la fomentada por el Partido
Conservador británico bajo el liderazgo de M. Thatcher que tuvo gran audiencia en las
décadas de 1980 y 1990 entre los gobiernos europeos de diverso signo, aunque
realmente no produjo cambios importantes en los Estados de bienestar (Pierson,
1996, 174). En este planteamiento se sostiene que la intervención del Estado y un
gasto social muy elevado dificultan la adaptación de las economías a los cambios de la
globalización; además, que las regulaciones son perniciosas y solo sirven para
proteger sectores en decadencia. Propugna un ajuste natural, vía mercado, entre las
fuerzas productivas (Mishra, 1984, 26 y ss.).
La perspectiva de la reforma aparece en los años 90, una vez que se hace
evidente que no hay que desmontar el Estado de bienestar para afrontar los retos de
la globalización. Esta es el criterio que adoptan los socialdemócratas (Paterson y
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Thomas, 1992, 30; Navarro, 2003, 110). Estos siempre han sostenido que la política
social orientada a la igualdad solo es posible tras haber alcanzado un grado de
desarrollo económico, pero ello no quiere decir que una vez alcanzado un orden social
más o menos equitativo sea preciso desmontarlo si
las crisis económicas
desorganizan la economía. Por el contrario, a partir de la experiencia de las crisis de
los últimos decenios,
parece que hay una completa independencia entre las
condiciones generales de la economía y las políticas del Estado de bienestar o, dicho
de otro modo, el Estado de bienestar no ha sido un factor que haya amplificado los
procesos de crisis económica, sino todo lo contrario,
más bien ha servido como
amortiguador del golpe que produce cada crisis. Para los socialdemócratas no es
preciso tocar la estructura del Estado de bienestar que tiene que seguir prestando
servicios sociales universales aunque haya que facilitar la intervención del sector
privado en determinados servicios o hay que reducir el gasto.
Por otra parte, en la perspectiva de la reforma,
Pierson (2006,65) alude a la posibilidad de lo que llama “recalibracion” del Estado de
bienestar, mediante la racionalización de los programas de bienestar para que puedan
satisfacer sus objetivos o por su adecuación a un nuevo entorno económico y social.
Pierson diferencia la recalibración del retrenchment, que considera una pura
mercantilización de las políticas del bienestar, y de la mera contención de costes que
entiende hacen las políticas socialdemócratas.
2. 2. El trade off entre eficacia económica y equidad
Una manera de plantear la cuestión de la reforma de las políticas del bienestar
es a través del llamado trade off entre eficiencia económica y equidad, es decir, sobre
la compatibilidad o no de ambas condiciones. La pregunta que resulta entonces es
¿hay que primar la eficiencia y el crecimiento económico frente al valor de la igualdad
en las nuevas políticas económica y social, o hay que hacer lo contrario?
El planteamiento convencional de raíz neoliberal es que la desigualdad es un
incentivo económico porque favorece la acumulación de capital y la inversión
productiva, mientras que la redistribución tiene efectos perjudiciales para el
crecimiento (Persson y Tabellini, 1994), aunque a largo plazo la desigualdad exige la
intervención de los gobiernos. Ahora bien, no en todos los casos se da el trade off,
porque este depende de la organización de la economía y la capacidad de presión de
sus agentes (Aghion et alt. 1999, 1621), o del grado de desarrollo economico (EspingGRUPO DE TRABAJO 18
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Andersen, 1990,14). Por otro lado, también ocurre que una distribución igualitaria de
la renta beneficia el crecimiento, porque expande el consumo e incrementa la
productividad de los trabajadores (Kenworthy, 1995, 229.).
Cuando se prima la eficiencia económica sobre la equidad,
supone que con un mayor crecimiento se consigue
generalmente se
a medio y largo plazo una
economía sana capaz de absorber toda la oferta laboral, y el bienestar colectivo acaba
reduciendo los problemas de la igualdad social. Además, al disponer de más recursos,
con el tiempo la redistribución es más efectiva. En cambio si se hace primar la
igualdad, puede ser a costa del crecimiento económico. En el ámbito donde mejor se
observa este problema es en el del empleo. Así, el gran reto en Europa continental
actualmente es el de mantener los niveles conseguidos de protección social, pero al
mismo tiempo facilitar la creación de empleo. Sin embargo, la experiencia británica y
de USA, en que por un largo periodo se impusieron las tesis neoliberales, es la de
elevados niveles de empleo pero a costa de
bajos salarios y una gran desigualdad
social (Kenworthy, 2003, 1181).
En la práctica, los partidos conservadores para los que el trade off es un dogma
(Navarro y Schmitt, 2005, 614), suelen estar interesados en impulsar el crecimiento
económico a través de los mecanismos del mercado, y no tanto la igualdad.
Consideran que es la vía para alcanzar una “sociedad del bienestar” a medio y largo
plazo. Sin embargo, los partidos socialdemócratas tienden a promover, a la vez que el
crecimiento, las políticas redistributivas, si bien ,dadas las nuevas condiciones de
competitividad que impone
la economía internacional, parte de las políticas
intervencionistas keynesianas han dejado de ser redistributivas y han pasado a ser
sencillamente ineficientes, porque obstaculizan el crecimiento económico. De ahí que
se hayan impuesto tendencias reformistas entre los gobiernos socialdemócratas
europeos con sabor liberal, conocidas bajo el rotulo de “tercera vía”.
2.4. Modelos y trayectorias
El estudio de la manera en que se han enfrentado los gobiernos a las crisis de
los últimos decenios, pone en evidencia que hay distintas pautas
alcanzables y diferentes trayectorias que seguir. Partiendo de la
o modelos
muy conocida
clasificación de Esping-Andersen (1990, 26-28) se pueden distinguir tres tipos de
Estado de bienestar. El “liberal” es un modelo centrado en los programas de “lucha
contra la pobreza” mediante prestaciones asistenciales (means tested), es decir,
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prestaciones para cuya percepción hay que hacer una demostración de pobreza o
necesidad. El modelo “conservador” se basa en un sistema de seguridad social estatal,
orientada fundamentalmente a garantizar la renta de los trabajadores cuando se
encuentran en situación de riesgo. El derecho a percibir las prestaciones se genera por
la previa cotización a la seguridad social. El modelo “socialdemócrata” está orientado
a la redistribución vía derechos sociales universales y gratuitos, y se apoya en la
desmercantilizacion de las relaciones laborales. De los tres analizados en este trabajo,
el caso británico es el que más se aproxima al modelo liberal, el alemán es el que se
aproxima al conservador y el sueco al socialdemócrata.
Por
otra
parte,
hay
dos
tendencias
que
hipotéticamente se pueden seguir para hacer frente a los retos que impone la
globalización (Navarro, Schmitt y Astudillo, 2002, 5). Una es la de la convergencia
entre los modelos, tal y como establece el discurso neoliberal de la globalización. Aquí
la idea central es que, inevitablemente, todos los países tienen que desarrollar una
trayectoria hacia el modelo liberal por imperativo de las condiciones que impone la
globalización. Esta es la tesis del retrenchment, según la cual el Estado de bienestar
solo puede tener un papel residual en la protección social si se quiere una economía
competitiva en pos del crecimiento y de la eficacia económica.
Otra tendencia es la de reproducir la diversidad de trayectorias en función de la
existencia de distintas maneras de organizar el sistema capitalista, es decir, en
función de la coloración política de los gobiernos y su voluntad política. La existencia
de distintas estructuras institucionales de tipo social, económico, y político que
caracterizan a las sociedades occidentales, determina que haya respuestas diferentes
al fenómeno de la globalización. Dependiendo de la coloración del gobierno, se puede
seguir una trayectoria liberal, conservadora, reformista, o socialdemócrata, e incluso
distintas opciones dentro de cada una de ellas.
3.- El ESTADO DE BIENESTAR BRITANICO
El Estado de bienestar británico en los comienzos
del siglo XXI viene articulado a través del programa del Nuevo Laborismo del Partido
Laborista, que en 2005 inició la tercera legislatura. Se trata de un programa pensado
desde el primer momento para atender los retos que plantea la globalización al Reino
Unido (Fawcett, 2000, 89) de promover la igualdad y el crecimiento económico,
creando empleo.
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La
adaptación
del
programa
tradicional
socialdemócrata por el Nuevo Laborismo tuvo dos causas: la pérdida del poder por
los laboristas en 1979 y el efecto del “neoliberalismo” de M. Thatcher en la sociedad
británica. Lo primero fue debido a las sucesivas crisis económicas de la década de
1970 y
las dificultades que tenían los gobiernos laboristas para mantener una
economía eficiente. Además, la desastrosa experiencia del “Invierno del Descontento”
puso de manifiesto la confrontación abierta entre el Gobierno y los sindicatos. Esta
crisis política sacó a la luz las dificultades que había para llegar a un consenso entre
ambos para reconciliar el objetivo del
sociales
crecimiento económico con las demandas
y salariales. Según Rhodes (2000, 170) ello fue debido al fracaso de los
laboristas “en hacer del Estado del bienestar un recurso en lugar de un problema para
su proyecto de transformación social y económica”. Como consecuencia de tal
conflicto el Nuevo Laborismo pudo desarrollarse sin la presión de los sindicatos.
3.1. El gobierno del Partido Conservador: el thatcherismo
El
Partido Conservador estuvo rigiendo los destinos del Reino Unido durante
cuatro legislaturas, entre 1979 y 1997, e impuso un modelo y unas reformas
típicamente neoliberales, entre ellas medidas típicas de retrenchment del Estado de
bienestar.
El programa neoliberal del gobierno de M. Thatcher tenía varias piezas claves.
Primero, el monetarismo, cuyo objetivo era el control de la inflación mediante el
aumento de los tipos de interés y las restricciones del gasto público. Segundo, las
políticas de oferta basadas en la liberalización de la oferta de capital y de trabajo
(desregulación), en las reducciones impositivas, en las restricciones sindicales, en la
derogación de legislación de salarios mínimos,
y en el endurecimiento de las
condiciones para acceder a prestaciones de la seguridad social. Tercero, la reducción
del sector público fundada en la oposición a la provisión de servicios públicos por los
organismos públicos, así como en la reducción del salario y
del estatus de los
profesionales del sector público. Finalmente, la reestructuración del Estado de
bienestar desplazando la provisión de servicios públicos a proveedores y agencias
independientes, a ser posible de carácter lucrativo (Ginsburg, 2000,174).
La liberalización del mercado de trabajo se apoyó en numerosos instrumentos,
entre ellos en la reducción del poder sindical y en el reforzamiento de las
prerrogativas de los empresarios en el establecimiento de las condiciones laborales y
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salariales de los empleados mediante
nuevos tipos de contratos (temporales, a
tiempo parcial, contratos informales, de autónomos), reducción de costes de despido,
y, ademas, en un declive paralelo de la negociación colectiva. También se derogó la
legislación sobre salarios mínimos. Además, las prestaciones sociales se redujeron y
se reorientaron para incentivar la búsqueda de empleo y la incorporación al mercado
de trabajo de los desempleados.
Las prestaciones por desempleo se modificaron en dos sentidos. Se pasó de un
sistema de seguro a otro de tipo de comprobación de rentas (income tested) y se
redujo su generosidad mediante impuestos y la des-indexación respecto de la
evolución de los salarios. Al mismo tiempo se crearon subsidios para trabajadores de
bajos ingresos (Family Credit), para incentivar la incorporación al mercado de trabajo
de los desempleados. Tales medidas se combinaron con otras en el ámbito educativo
y formación profesional para mejorar la posibilidad de empleo y forzar a trabajar a los
jóvenes desempleados que, en la práctica se convirtieron en un medio para proveer a
las empresas de trabajadores temporales de bajo coste subvencionados con
prestaciones sociales.
Con respecto a las otras prestaciones sociales, destaca la reforma del sistema
de pensiones mediante la quiebra, en 1980, del vínculo que unía las pensiones con la
evolución de los salarios. Con estas medidas se liberó al gobierno de las obligación
contraídas para el mantenimiento del nivel de renta de los pensionistas, congelando
el ámbito de la provisión pública (Pierson, 1997, 59). Un paso más en la reforma se
dio en 1986, cuando se redujeron a la mitad tanto
las contribuciones como las
prestaciones de las pensiones estatales asociadas a los ingresos. Esto tenía una doble
finalidad : por un lado, incentivar a los trabajadores para contratar planes privados y
ocupacionales de pensiones, y por otro, establecer una ventaja económica para las
empresas, ya que reducían los costes y así mejoraban su competitividad en el
mercado internacional. Este, por lo demás, fue un fenómeno típico de retrenchment,
aunque solo parcial (Pierson, 1996, 162).
Otra importante reforma del Estado de bienestar fue la que se realizó a partir
de 1980 con la venta de 1,7 millones de viviendas de alquiler de las corporaciones
locales a sus ocupantes. Se trataba de eliminar la provisión publica,
propiedad privada de la vivienda,
expandir la
y revitalizar el mercado de los arrendamientos
privados. (Pierson, 1997,78). En buena medida también esta reforma era debida a
una estrategia de carácter electoral de los conservadores, con la que querían
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conseguir el apoyo de un sector de la población, que eran tradicionalmente votantes
de los laboristas. (Crewe, 1991, 34).
Desde la perspectiva económica, con el Thatcherismo se produjo un importante
proceso de reestructuración y terciarización de la economía. El desempleo masivo en
el sector industrial fue absorbido por el sector de los servicios. Por lo demás, la
modificación de la legislación laboral, la recesión económica y la reducción masiva del
empleo en el sector industrial contribuyeron al declive del poder de los sindicatos. La
densidad sindical cayó del 55% en 1979 al 35% en 1993.
El thatcherismo tuvo las consecuencias buscadas. Desde 1992 se alcanzó la
estabilidad económica, el crecimiento sin inflación y la creación de empleo. Como
resultado el thatcherismo y del neoliberalismo acabó alcanzando gran predicamento
en gobiernos de todo tipo en Europa. Sin embargo dejó un mal legado, gran
desigualdad social, altos niveles de pobreza y la expansión del crimen. (Rhodes, 2000,
178). Hasta 14 millones de personas fueron clasificados como pobres en Inglaterra en
1997. El índice de Gini aumentó diez puntos
porcentuales entre 1971 y 1991
(Gingsburg, 2000, 181). En resumen, los conservadores británicos para lograr el
crecimiento promovieron la desigualdad.
Una serie de factores como la recesión económica de principios de los noventa,
que afectó a muchos votantes conservadores que ya no disfrutaban de la ayuda de los
programas del Estado de bienestar en caso de desempleo, frente a la quiebra o el
desahucio,
así como la creciente exposición por los medios de comunicación de la
ineptitud y corrupción del gobierno conservador, llevaron a un triunfo arrollador del
Partido Laborista en mayo de 1997.
3.2 Los gobiernos del Nuevo Laborismo
Al ser el thatcherismo un proyecto hegemónico de gran éxito social, el
laborismo
fue
forzado
a
adoptar
las
mismas
orientaciones
distanciandose de sus postulados clásicos, atraer a sus
políticas
para,
votantes tradicionales,
aunque diferenciándose de las propuestas neoliberales conservadoras (Rodes, 2000,
174). Tal cambio llevó a los laboristas a recoger algunos elementos del programa del
Partido Demócrata de USA en el ámbito del empleo y la agenda social.
El
Nuevo
Laborismo
defiende
una
economía
dinámica, flexible, eficaz, basada en el conocimiento, que es la economía sujeta a los
procesos de la globalización y el aumento de la competencia. Sin abandonar los
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postulados keynesianos de pleno empleo (Clift y Tomlinson, 2006), sustituye el
tradicional intervencionismo del viejo laborismo por un pragmatismo basado en el
liberalismo del mercado y el monetarismo (Hay, 2006, 190), y mantiene una política
fiscal activa (Clift y Tomlinson, 2007, 379)
para expandir el gasto social aunque
rechaza aumentar la imposición directa y la deuda pública para financiarlo. Al mismo
tiempo defiende
un sistema de protección social, basado en la justicia social, pero
sostiene que la política social no ha de estar centrada en la redistribución, sino en
promover la integración de los trabajadores en la actividad laboral. Para el Nuevo
Laborismo la política social ha de ocuparse al mismo tiempo de la justicia social y de
la eficacia económica, lo que supone que las políticas del Estado de bienestar han de
servir para que se produzcan simultáneamente crecimiento e igualdad, pero primando
la eficacia económica sobre la redistribución (Hay y Smith, 2005, 128).
En el programa del Nuevo Laborismo se ha
incidido más en las obligaciones y responsabilidades personales que en el derecho de
los ciudadanos a percibir prestaciones sociales. En este sentido está influido por la
reforma de la política social de USA bajo la presidencia de Clinton (Sánchez de Dios,
2004, 106). Recoge la idea de que los programas del Estado de bienestar y la política
social alimentan la cultura de la dependencia y contribuyen a la exclusión de las
ventajas que reporta una vida laboral activa. Por ello el Nuevo Laborismo ha puesto el
acento en la inversión social para la formación profesional que favorece el retorno al
empleo de los parados. Más específicamente, las programas del Nuevo Laborismo no
van dirigidos tanto a luchar contra la pobreza sino contra la exclusión social, es decir,
van dirigidos
a eliminar o a superar las condiciones adversas como son las cargas
familiares, falta de recursos, de cualificación, etc., que impiden a las personas tener
una vida laboral activa (Fawcett, 2000, 95). Esto supone un cambio de óptica frente al
planteamiento conservador ya que se traslada a los ciudadanos la responsabilidad de
incorporarse al trabajo remunerado y el Estado tiene que tener un rol activo en la
capacitación laboral de los trabajadores (Taylor-Gooby y Larsen, 2004, 64)
El Nuevo Laborismo mantiene el mercado laboral
básicamente
desregulado, pero en condiciones de menor injusticia (Rhodes, 2000,
181). Ha introducido medidas típicamente socialdemócratas como el establecimiento
de un salario mínimo, los nuevos derechos sindicales que garantizan la representación
sindical en las empresas, o las medidas de protección de los trabajadores frente al
despido (Employment Relations Act de 1999), junto a los programas del Welfare to
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Work (“de la asistencia al trabajo”) conocido popularmente como el New Deal y la
regulación del sistema de pensiones.
El New Deal es una respuesta de la llamada “tercera via” a los nuevos desafios
de la socialdemocracia (Rueda, 2006, 405). Se trata de políticas activas del mercado
de trabajo dirigidas a la lucha contra el desempleo, especialmente de los trabajadores
que tienen dificultades para incorporarse a la vida laboral activa, comolos jóvenes y
los trabajadores de baja cualificación. Otros sectores afectados por estas políticas son
los padres separados, las madres con hijos dependientes, o los parados
de larga
duración (New Deal for Young People, New Deal for Lone Parents, New Deal for LongTerm Unemployed). Estas políticas han sido apoyadas por los pequeños y medianos
empresarios y sindicatos, hasta un 40% de los empresarios se han implicado en ellos
(Martin, 2005, 130).
Los programas del New Deal están orientados a la formación profesional de los
receptores. Son obligatorios, ya que la percepción de prestaciones por desempleo está
condicionada por estos programas. En el caso de los jóvenes el programa establece
que pueden, o bien adquirir formación profesional, o emplearse en un trabajo
subsidiado, o trabajar en el sector de voluntariado, o trabajar en actividades
determinadas de protección del medio ambiente. Los parados de larga duración han
de aceptar los empleos subvencionados, y los padres separados están obligados a
adquirir formación profesional.
Estas políticas se han apoyado en otros mecanismos, como el salario mínimo y
los Tax Credits, que son subsidios para incentivar la actividad laboral. El más
importante es el Working Family Tax Credit, que es
más generoso que el Family
Credit establecido por el gobierno conservador anterior. Este ha sido hasta ahora el
principal incentivo para la activación laboral (Taylor-Gooby y Larsen, 2004, 69). Se
trata de una ayuda asistencial (means tested) para familias de bajos ingresos. Otro
elemento de apoyo son las tradicionales ayudas asistenciales del “Income Support”
para personas con bajos salarios. Otros programas que completan el esquema de
política social son la financiación de plazas guardería y jardín de infancia, y la atención
de personas dependientes, que en realidad son medidas específicas para favorecer la
incorporación de la mujer al trabajo.
En el segundo periodo de gobierno los laboristas se han centrado en la mejora
de servicios públicos para lo que han incrementado sustantivamente el gasto social.
Ha tenido especial repercusión en la sanidad (NHS) incrementando el gasto orientado
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a una mayor contratación de personal sanitario, a ampliar las especialidades médicas
y a combatir las listas de espera (Quinn, 2006,170).
Por lo que respecta a las pensiones, los laboristas no han modificado
sustancialmente las medidas implantadas por los gobiernos conservadores que se
sustenta sobre tres elementos. En primer lugar están las pensiones básicas públicas
de carácter contributivo indexadas con los salarios. En segundo lugar están
las
llamadas Second State Pensions, que son publicas, complementarias de las anteriores
y de carácter contributivo, dirigidas a personas con ingresos menores de 9 mil libras
anuales y también
cubren a discapacitados y jubilados con personas a su cargo,
aunque en este caso son subsidiadas. El tercer régimen son las Stake-Holder Pensions
(SHP) gestionadas de forma privada en un régimen de gran transparencia, de bajas
comisiones, con una indexación fija y garantías de prestación
4.- EL ESTADO DE BIENESTAR ALEMAN
El caso alemán se puede caracterizar, a pesar de
sus especificidades, como prototipo del “modelo de cohesión social europeo” de
carácter solidario (Pfaller, 2000, 216). Históricamente el modelo se configuró bajo un
molde típicamente conservador (Esping-Andersen, 1990, 27), sobre un sistema de
seguridad social estatal de carácter obligatorio, aunque con diferentes grupos de
status (obreros,
empelados,
funcionarios),
y apoyado
en
la
familia
para
la
organización de “los servicios sociales”. .
Como apunta Pierson (1996, 166), el Estado de bienestar alemán ha estado
orientado fundamentalmente a la transferencia de rentas más que a la prestación de
servicios públicos, y a una redistribución en el ciclo de la vida más que a una
redistribución entre grupos o clases. No hay redistribución redistribución entre clases,
ni en la “lucha contra la pobreza” (Seeleib-Kaiser, 2002, 28). Basado en el principio de
la seguridad social, protege básicamente a los trabajadores. La protección social se
financia con cotizaciones de trabajadores y empresarios en lugar de impuestos. Su
razón de ser no ha sido tanto maximizar el empleo cuanto proveer de subsidios a los
outsiders (jubilados, desempleados). Su finalidad ha sido siempre la de garantizar un
nivel de vida estándar de las personas en caso de riesgo (garantía de rentas).
En relación con la política familiar el modelo alemán descansa en el
planteamiento tradicional de que sea el ama de casa la que se encargue de los
servicios de atención a los niños y mayores, mientras que el varón se responsabiliza
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de conseguir con su trabajo los recursos económicos necesarios para el bienestar
familiar.
Este es un planteamiento determinado por la doctrina de la democracia
cristiana.
El
modelo
se
ha
caracterizado
porque
los
sindicatos
y
asociaciones
empresariales negociaban libremente sueldos y condiciones laborales, mientras que el
gobierno federal se limitaba a establecer un marco general de la negociación. La
Oficina Federal del Trabajo (Bundesaustalt für Arbeit) de composición tripartita ha
gestionado las políticas del mercado de trabajo como son la formación profesional, la
recolocación de trabajadores en paro, etc.
Este modelo, además, se ha caracterizado por un alto grado de consenso entre
los partidos políticos, requerido por la distribución de autoridad existente entre
distintos centros, que obliga a que los acuerdos se adopten mediante negociación.
Alemania es un Estado federal, que además
tiene un nivel muy desarrollado de
autonomía local y el Gobierno tiene una capacidad limitada para imponer reformas
(Vail, 2003, 46). El sistema federal introduce puntos de veto (Campbell y Morgan,
2005, 907) que fuerzan la necesidad de buscar el consenso pero que son, también, un
factor retardatario de las reformas necesarias. En todo caso, estos impiden que se
produzca un profundo retrenchment en las políticas de bienestar (Busemeyer, 2005,
587).
Hasta las crisis de la década de 1970 el modelo social alemán ha sido muy
exitoso, caracterizándose por combinar la eficacia de la gestión económica del sistema
capitalista con un alto grado de equidad (Leibfried y Obinger, 2003, 199). En el
periodo de la “edad de oro” del Estado de bienestar tras la posguerra mundial
en
Alemania coexistían un fuerte crecimiento económico, pleno empleo, altos salarios,
elevados beneficios empresariales
y generosas prestaciones sociales, obviándose el
trade off entre crecimiento y distribución equitativa de la riqueza (Vail, 2003, 42).
Sin embargo en la década de 1970 las cosas han cambiado en Alemania y son
muchos los problemas que afectan a la cohesión social, principalmente del paro y del
riesgo de pobreza . El Estado de bienestar tal y como está configurado en la
actualidad, ha dejado de ser de ser la solución a los problemas de cohesión social y ha
pasado a convertirse en un problema para la misma (Leibfried y Obinger, 2003, 199).
El círculo virtuoso entre trabajo y política social de la edad de oro se ha invertido, ya
que el desempleo tiene dos efectos: por un lado, incrementa el gasto social y, por
otro, produce una limitación o reducción de las cotizaciones sociales necesarias para
financiar las políticas de cohesión.
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Con el cambio de siglo los grandes retos para la cohesión social en Alemania se
presentan en tres áreas. En el ámbito laboral, por el creciente desempleo de carácter
estructural. En el ámbito familiar, por
la incorporación de la mujer al trabajo y la
quiebra de la política familiar conservadora tradicional. Finalmente, en el ámbito de
las pensiones, cuyo elevado coste por el cambio demográfico las hace prácticamente
impagables a medio plazo. Todo ello requiere de una reforma de las políticas del
Estado de bienestar según opinión generalizada (Pfaller, 2000, 201; Cox, 2006).
En la práctica ha habido distintas pautas de reforma que han encontrado
grandes dificultades por falta de consenso. El primer
conservador
del
canciller
Kohl
sobre
la
base
periodo fue el del gobierno
de
una
coalición
entre
democratacrsitianos (CDU/CSU) y liberales (FDP) 1982-1998 . El segundo periodo es
el del gobierno del canciller Schröder, que desde 1998 hasta 2005 ha sido apoyado
por la coalición de socialdemócratas (PSD) y verdes. El tercer periodo es el iniciado a
finales de 2005 de la canciller Merkel. Solo esta última etapa, que es la actual, es un
periodo con una expectativa de amplias reformas efectivas apoyadas en el consenso
de la gran coalición de gobierno entre el CDU/CSU y PSD.
4.1.- Las reformas del canciller Kohl
El periodo del canciller Kohl vino marcado por las dificultades de realizar la
amplia reforma necesaria por la falta de acuerdo con los socialdemócratas y, además,
por falta de voluntad política de renovación (Cox, 2006, 285).
Este periodo vino
determinado por la reunificación de Alemania que se presentó como un hecho
consumado ante la población por el gobierno conservador del canciller Kohl. Con la
reunificación el gasto social tuvo una gran expansión ya que
los costes de la
reunificación se financiaron con cargo a la seguridad social. Desde el primer momento
los ciudadanos del Este pasaron a disfrutar de los mismos derechos sociales que los
del Oeste y se produjo una gran transferencia de recursos, ya que las contribuciones
en el Este eran muy modestas. Además, la desindustrialización del Este provocada
por la unificación causó una caída del empleo que tuvo que ser atendida con
jubilaciones anticipadas, creación de empleos ficticios, de empleos temporales y de
programas de capacitación profesional, todo ello con cargo al seguro de desempleo
(Pfaller,
2002,
199).
En
suma,
la
reunificación
acabó
siendo
complementario que ha incidido en la crisis del Estado de bienestar alemán.
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un
factor
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Los democratacristianos pensaban que la unificación generaba un problema solo
a corto plazo, por lo que no se plantearon una reforma a fondo del Estado de
bienestar. Solo al final se inició un debate de fondo sobre la política social alemana y
el modelo laboral. Antes del proceso de la unificación, en 1989, el Gobierno introdujo
algunas reformas modificando el subsidio de desempleo y de las pensiones (edad de
jubilación
y posibilidad de un jubilación gradual) para contener el gasto. También
introdujo medidas de política familiar en un nuevo planteamiento de la democracia
cristiana orientada ahora a favorecer la actividad laboral de la mujer.
Después del proceso de unificación
y por la gran expansión del gasto, la
austeridad fue reforzada. En el “Programa para el Crecimiento Económico y el Empleo”
de 1996 se redujeron algunas prestaciones por enfermedad y se retardó la edad de
jubilación. También se introdujeron restricciones a la prestaciones por desempleo para
hacer obligatoria la aceptación de las ofertas de empleo, pero no se potenciaron las
políticas activas de empleo (Cox, 2006, 286), solo de una manera tímida en el Este de
Alemania. Se introdujo cierta flexibilidad laboral facilitando las condiciones de despido
en las pequeñas empresas, y nuevas modalidades de contrato de trabajo, como el
trabajo a plazo fijo. Al final del período se planteó una nueva reforma del sistema de
pensiones. que llevó a una confrontación con los socialdemócratas y los sindicatos,
quebrando el consenso que había existido hasta entonces (Leibfried y Obinger, 2003,
211)
La tendencia seguida en este periodo fue la de reducir la cuantía de las
prestaciones en una atmósfera de austeridad, más que modificar la estructura básica
de los programas de bienestar (Pierson, 1996, 169). El Estado de bienestar siguió
descansando sobre el sistema de seguridad social (Seeleib, 2002, 34; Leibfried y
Obinger, 2003, 214).
4.2. Las reformas del canciller Schröder
El Gobierno de Schröder tuvo dificultades para conseguir el apoyo de los
agentes sociales
laboral,
y
en la Oficina Federal de Trabajo, donde se gestiona la política
los
Consecuentemente,
democratacristianos
se
opusieran
a
su
política
social.
el Gobierno se vio obligado a ser una fuerza de cambio y a
desarrollar un grado de intervención en la política social y en el mercado laboral
impensable diez años antes(Vail, 2003, 48). Tal intervención se explica por la
incapacidad de las organizaciones empresariales y de los sindicatos para adoptar las
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reformas, pues la situación de crisis hizo muy difíciles el acuerdo. De hecho, como
apunta Thelen (2003, 860), la negociación colectiva centralizada dejo de ser posible
en Alemania .
Siendo el paro el principal problema de Alemania, la intervención en el mercado
de trabajo se convirtió en la cuestión central de las reformas. Desde mediados de la
década de 1990, los socialdemócratas habían venido poniendo de relieve la necesidad
de una política social compensatoria, pero señalando que las condiciones que impone
la globalización para mantener una economía competitiva exigen reducir el nivel de
las contribuciones a la seguridad social y el nivel de prestaciones (Seeleib- Kaiser,
2002, 40), es decir, “recalibrar” el Estado de bienestar. A este respecto el Gobierno
del canciller Schröder pasó a defender un nuevo planteamiento con dos presupuestos
centrales: uno era la “activación” del trabajo, otro el de la retórica de “los derechos y
obligaciones de los trabajadores”. Según el nuevo discurso, que estaba en línea con la
idea de la “ética de la responsabilidad individual” de los demócratas americanos o del
Nuevo Laborismo británico, el subsidio por desempleo se configuraba como un
derecho del trabajador, pero este tiene la obligación de trabajar si hay un puesto
disponible. La política de activación del trabajo se había de plantear para forzar a los
parados a aceptar los puestos de trabajo disponibles.
El proyecto reformista de Schroeder ha permitido “recalibrar” el modelo ya que
no han supuesto un cambio de régimen aunque si un cierto proceso de retrenchment
(Kemmerling y Bruttel, 2006, 106). Tuvo una primera etapa entre 1998 y 2001
orientada por las propuestas de una comisión tripartita “Alianza por el trabajo” y otra
posterior que ha tenido mas profundidad que se proyectó en su segundo mandato,
entre 2003 y 2005, basada en las propuestas de la Comisión Hartz nombrada por el
Canciller.
En la primera etapa se reestructuraron los servicios de la Oficina Federal del
Trabajo y se estableció restricciones en las prestaciones por desempleo para forzar la
aceptación de ofertas razonables. Se crearon nuevos instrumentos para la formación
profesional, en particular para los jóvenes,
cotizaciones
sociales
para
la
y se establecieron subvenciones de las
contratación
de
nuevos
trabajadores.
Complementariamente el Gobierno también comenzó a subsidiar a los trabajadores
con bajos salarios mediante el reembolso de las cotizaciones sociales y exenciones
fiscales.
Otras reformas del mercado laboral se refieren a los trabajadores autónomos o
a tiempo parcial, estableciéndose cotizaciones sociales para ellos. También se prohibió
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el trabajo a tiempo parcial a quien estuviera trabajando en otro sitio
a tiempo
completo y se abrió la posibilidad de transformar un trabajo a tiempo completo en un
trabajo
a
tiempo
parcial.
Desde
2001
también
se
introdujeron
medidas
experimentales, como la rotación en el puesto de trabajo.
De la segunda etapa son las reformas conocidas como Hartz I, II, III y IV que
obtuvieron la aceptación de la democracia cristiana en la segunda cámara, el
Bundesrat.. La Agencia Federal de Empleo se reformó según los moldes de la “nueva
gestión pública” en 2003 (Hartz III) para que actúe con criterios gerenciales al facilitar
la búsqueda individualizada de empleo por los trabajadores. También se estableció el
mecanismos del “bono”
que permite contratar a una empresa de búsqueda de
empleo, la cual es remunera con el bono si tiene éxito.
Uno de los objetivos de la Comision era la reforma del seguro de desempleo
que se concretó en 2005 con el plan Hartz IV, que es la reforma que ha tenido mayor
calado. El seguro (Subsidio por desempleo I) que antes cubría 32 meses ahora solo
cubre un periodo 12 meses con una tasa de sustitución del 64% del salario neto.
Pasado el periodo, los desempleados pasan a un sistema asistencial (Subsidio por
Desempleo II) que gestionan los ayuntamientos, lo que determina una brusca caída
de renta para el desempleado. Permanece, además, un sistema de asistencia social
para quienes no pueden trabajar mas de tres horas diarias. Es decir, con esta reforma
se ha acortado el periodo de máxima protección con lo que se ha reducido la cuantía
del subsidio. También se ha modificado el concepto de trabajo que ha de ser aceptado
tras el periodo de Subsidio I., en este caso han de aceptar cualquier tipo de oferta
laboral independientemente del nivel salarial ofrecido.
Otras medidas de reforma (Hartz II de 2003) han sido las de activación laboral
mediante subsidios salariales y deducciones impositivas, con el objetivo de alcanzar
el 70% de la población activa que plantea la Estrategia de Lisboa para 2010. El
principal instrumento es Ich AG, de
subvenciones para autoempleo (trabajadores
autónomos) en particular de aquellos con cierta cualificación. El programa de los Mini
Jobs para empleos de baja remuneración, que no tiene contribución empresarial a la
seguridad social. El de los Midi Jobs, en que la contribución se incrementa
progresivamente desde el 4 al 21%
en función de la cuantia del salario. Ambos
mecanismos se utilizan mucho (Kemmerling y Bruttel, 2006, 98) . Este modelo se
aproxima al implantada en el Reino Unido (Aust y Bönker, 2004, 49)..
En política social el gobierno rojiverde ha impulsado decididamente la
incorporación de la mujer a la actividad laboral mediante la expansión de los servicios
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para atención de niños, como son jardines de infancia y guarderías, aunque no se ha
llegado todavía a desarrollar una red como las existentes en Francia o en Escandinava
(Aust y Bönker, 2004, 40). Otro campo de acción ha sido, desde 1994, el
establecimiento de un programa de atención a largo plazo de los personas mayores.
Por último, la reforma más interesante en política social ha sido la de las
pensiones, aprobada en 2001. El Gobierno Schröder suspendió la reforma anterior de
los demócrata cristianos, y tras arduas negociaciones con los sindicatos impuso una
nueva reforma de las pensiones. Para reducir los costes no salariales y contribuciones
a la seguridad social se ha reducido la tasa de sustitución del salario del 70% al 67%
en promedio, si bien lo más importante es que la reforma ha introducido las pensiones
privadas
complementarias
(Riester-Rente)
de
carácter
voluntario
que
están
incentivadas con subsidios. También se establece una pensión mínima en forma ayuda
asistencial que prestan las oficinas de pensiones. Esta es sobre todo una reforma
simbólica,
que introduce un cambio respecto del sistema de seguro social publico
histórico, que algunos han calificado de paradigmático, aunque en realidad solo ha
tenido unos efectos limitados.
Se trata, según Busemeyer (2005, 574), de
“recalibrar” el modelo dando al sector privado un papel mas importante, aunque
afecta al gasto a largo plazo.
En general ha habido un fuerte rechazo a las ultimas reformas del programa
Hartz IV que ha sido causa de la formación en protesta de la Alternativa Electoral para
el Trabajo y la Justicia Social (WASG). Esta es una escisión en la socialdemocracia que
ha reforzado electoralmente al Partido de la Izquierda y está en la raíz de la pérdida
de las elecciones por el SPD en 2005 (Pulzer, 2006, 564). Por otra parte el nuevo
gobierno de la gran coalición, CDU/CSU-SPD, ha reconstruido el consenso y ha
modificado parte de las reformas como el sistema de pensiones.
5.- EL ESTADO DE BIENESTAR SUECO
El caso sueco es el paradigma del modelo escandinavo de Estado de bienestar.
Es un modelo de gran cohesión social que podemos tipificar como el modelo
socialdemócrata. Está orientado a la prestación de servicios sociales y hacia el
empleo.
Es un Estado de bienestar de servicios sociales
ciudadanos
prestaciones
igualitarias
configuradas
que garantiza a todos los
como
derechos
sociales.
Actualmente es más universal que veinte años atrás (Lindbom, 2001, 181).. La
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asistencia social (means tested) es completamente marginal, ya que los derechos a
las prestaciones se definen en términos muy liberales( Stephens,1998, 36).
Generalmente, solo quedan fuera del sistema los jóvenes que aún no han conseguido
el primer empleo y los inmigrantes (Lindbom, 2001, 182). Una vez que se ha entrado
en el sistema de seguridad social es muy difícil que se caiga en la asistencia social.
En general, se han identificado como objetivos del Estado de bienestar
socialdemócrata la seguridad, la redistribución, la capacitación y movilización de los
trabajadores y la desmercantilización de las relaciones sociales, en particular de las
laborales (Stephens, 1998, 36). La desmercantilización es el rasgo más típicamente
socialdemócrata del modelo escandinavo, ya que el desarrollo de derechos sociales
implica una pérdida del status de mercancía para los trabajadores, pues como explica
Esping-Andersen, (1990, 21) “la desmercantilización se produce cuando se presta un
servicio en razón de la existencia de un derecho, y cuando una persona puede
ganarse la vida sin depender del mercado”.
La base del desarrollo del modelo sueco fueron los acuerdos corporativos que
desde el de Saltsjöbaden en 1938
han venido reproduciéndose. Esto fue posible
gracias a una gran afiliación sindical. La Confederación Sindical del Trabajo (LO) tiene
afiliados al 90% de los obreros suecos, y la de empleados de “cuello blanco” (TCO) al
60%. De manera complementaria este caso se explica por la preeminencia de los
socialdemócratas en el gobierno desde 1932; solamente han estado fuera entre 197682
y
entre
1991-94.
Además,
por
la
estrecha
relación
entre
gobiernos
socialdemócratas y sindicatos que ha sido el soporte para una institucionalización
corporatista del Estado de bienestar (Lin y Carroll, 2006, 359).
La construcción del modelo sueco se produjo en posguerra en un proceso en el
que la política social quedó asociada a modelo económico que tiende al pleno empleo,
en el que los altos salarios y la redistribución están vinculados a la productividad del
trabajo. La estrategia económica fue inspirada por R. Meidner y G. Rhen, y ha estado
orientada a organizar una economía pequeña y abierta, basada en las exportaciones,
que al mismo tiempo tiene que ser competitiva y eficiente. Se ha formado una
estructura productiva de pocas empresas exportadoras de bienes de capital y de
productos acabados, de carácter oligopolístico en constante adaptación a los cambios
tecnológicos (Stephens, 1998, 40). La política económica seguida en esta estrategia
es de carácter keynesiano y expansiva. Su pieza central ha sido “una política activa
del mercado de trabajo” conectada a “una política salarial solidaria” . La política del
mercado de trabajo se basada en promover antes que nada la formación profesional y
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la incorporación a la actividad laboral de los parados. Mediante la negociación
colectiva centralizada los trabajadores han aceptado recortes o limitaciones salariales
a cambio del pleno empleo y de las políticas sociales.
Con esta estrategia se ha promovido a lo largo del tiempo un rápido ajuste
productivo y el crecimiento y desarrollo económico, que ha orientando los recursos
desde los sectores menos productivos a los más productivos. Las generosas
prestaciones sociales y la política activa del mercado del trabajo han facilitado los
ajustes y los han hecho menos dolorosos. Los sindicatos y el partido socialdemócrata
han promovido la adaptación del mercado laboral porque favorece el crecimiento y el
bienestar colectivo, no dándose el trade off entre nivel salarial y empleo, es decir no
se hizo necesario bajar los salarios para crear empleo.
5.1. Las reformas de las décadas de 1980 y 1990
Cuando se produjeron las crisis económicas de los años 70, en Suecia no se
planteaba en absoluto
el trade off entre crecimiento e igualdad, sino todo lo
contrario, la igualdad fomentaba el crecimiento. Se había eliminado la pobreza y se
había formado y educado a la más dinámica y flexible fuerza de trabajo del mundo.
Era
una
economía
productiva,
eficaz
y
dinámica
con
importantes
empresas
multinacionales como Volvo o Ericsson. La crisis de los años 70 afectó particularmente
a la economía sueca por estar orientada a la exportación. Los socialdemócratas
perdieron el poder y se abrió un periodo de indecisión e incomprensión de los
problemas económicos con elevado desempleo,
inflación y con altos niveles
salariales. También aparecieron divergencias de intereses entre organizaciones
sindicales de obreros (LO), empleados (TCO) y sectores profesionales (SACO), y en
particular entre los trabajadores del sector exportador y los del sector público, que
favorecieron el desajuste salarial.
En esta época se abrió un debate sobre la viabilidad del Estado de bienestar
sueco. Los liberales y conservadores, como G. Heckscher (1984), acusaban a los
socialdemócratas de perder el tren neoliberal que estaba atravesando Europa y USA.
Estos hacían propuestas de retrenchment del Estado de bienestar. Por la parte
socialista se desarrolló un nuevo punto de vista liderado por el ministro de economía,
Feldt, que manifestaba la necesidad de recuperar la competitividad de las empresas
afectadas por las consecuencias de la globalización mediante el reforzamiento de los
incentivos de los empresarios y mediante la moderación salarial y la reforma fiscal
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(Sánchez de Dios, 1993, 301). Esta propuesta se conoció como la “tercera vía”, y
defendía una redistribución de la renta desde el trabajo hacia el capital (Stephens,
1998, 44), planteándo de una manera limitada el trade off entre crecimiento
e
igualdad.
Por esta razón, cuando los socialistas volvieron al gobierno en 1983,
introdujeron medidas de reducción de gasto público, eliminaron los subsidios
empresariales, establecieron restricciones salariales, desregularon los mercados
financieros, y privatizaron empresas públicas. Se adoptaron reformas importantes,
como la del sistema de pensiones contributivas (ATP), que estaban en peligro por los
cambios demográficos. Las pensiones ATP pasaron a basarse en la contribución
realizada y no en la garantía del nivel de renta (“contribución definida” en lugar de
“subsidio definido”).
Quizás la reforma mas trascendente fue la descentralización de la gestión de los
servicios sociales, que pasaron a manos de los entes locales. La justificación del hecho
tuvo dos razones: una era la de hacer a la burocracia más responsable, ya que los
ciudadanos percibían a los proveedores de los servicios como burócratas distantes, y
otra era la de combatir los crecientes costes de los servicios de bienestar (Stephens,
1998, 46). Los efectos de la descentralización han sido especialmente notables en el
ámbito de la educación (Svensson, 2002, 220; Klitgaard, 2007,182) aunque, en
general, ha tenido un efecto negativo para la expansión de los servicios del bienestar,
por ejemplo, en la atención de los ancianos (Rauch, 2006, 287).
Una nueva crisis económica se produjo en 1990 tras la que los conservadores
llegaron al gobierno defendiendo un planteamiento neoliberal e introduciendo
numerosas reformas en el Estado de bienestar. Una de las prioridades del nuevo
gobierno “burgués” fue reducir el poder sindical (Anderson, 2001, 1080). Para ello el
Gobierno separó a los sindicatos de la gestión de los subsidios de desempleo en 1993.
Esto suponía atacar el aspecto central de las políticas activas laborales, ya que el
subsidio de desempleo estaba ligado a la gestión de tales políticas. Esta medida
complementaba la decisión previa de
la organización empresarial, SAF, de no
continuar con la negociación colectiva centralizada, y en 1991 retiró a sus
representantes de todas las agencias estatales, como la Agencia Sueca del Mercado
Nacional del Trabajo (AMS) (Stephens, 1998, 50). Los empresarios reclamaban una
mayor flexibilidad laboral y una mayor diferenciación salarial.
Otra de las piezas claves del nuevo esquema conservador fue la reforma del
impuesto de la renta, de 1991, conocida como “la reforma del siglo”, que redujo a la
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mitad el tipo aplicable a los perceptores de rentas más elevadas, rebajando la presión
y los efectos redistributivos del sistema (Steinmo, 2002, 851).
Por otro lado, el Gobierno reguló una privatización parcial del suministro de
servicios, si bien manteniendo la financiación pública de los mismos para introducir la
competitividad entre agentes públicos y privados. En educación fue introducido el
sistema de “bonos”, para permitir escoger entre escuelas públicas o privadas, con lo
que el Estado comenzó a financiar parcialmente la enseñanza privada. También el
Estado empezó a financiar las guarderías privadas, y en el sistema sanitario se
estableció la posibilidad de escoger al médico de familia.
Cuando la crisis se agudizó en 1994, los socialistas volvieron al gobierno y
mantuvieron parte de las reformas del gobierno conservador, como los recortes en las
pensiones, el desempleo y los subsidios por enfermedad (Stephens, 1998, 48).
También mantuvieron las reformas privatizadoras en la gestión de los servicios
publicos, aunque reduciendo la subvenciones de los “bonos” escolares para no crear
un sistema dual de educación. En realidad, la reforma de las privatizaciones de
servicios solo ha afectado a una parte muy pequeña del gasto, que es el 8% en salud,
el 2% en guarderías y el 1’5% en educación escolar, por lo que se puede decir que
tiene un carácter marginal. La orientación hacia el mercado de la socialdemocracia
sueca es debida en buena parte a la presión ejercida por los conservadores, los
liberales y la organización empresarial (SAF) (Nygard, 2006, 373) y, además, por la
necesidad de proteger el propio Estado de bienestar universalista (Klitgaard,
2007,173).
Los socialdemócratas modificaron la política laboral establecida por los
conservadores, y los sindicatos recuperaron el control de la gestión del desempleo y
de las políticas activas laborales en el AMS. Sin embargo no se ha recuperado la
negociación colectiva centralizada, aunque siguen existiendo negociaciones al más
alto nivel entre empresarios y sindicatos en el ámbito industial y, para garantizar sus
acuerdos, se ha creado el Instituto de Mediación Laboral (Svensson, 2002, 210). Se
puede decir que, en general,
el corporativismo sueco ha declinado porque se ha
politizado, sobre todo, en relación con las política laboral (Lindvall y Sebring, 2005,
1070) También los socialdemócratas modificaron el sistema impositivo, haciéndolo
más progresivo y redistributivo. En 1998, por consenso entre partidos y agentes
sociales, se estableció un nuevo sistema de pensiones que se está implantando en un
periodo de 20 años y vincula las prestaciones a las contribuciones realizadas.
GRUPO DE TRABAJO 18
Las políticas de los Estado del Bienestar en perspectiva comparada
VIII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración
Política para un mundo en cambio
Los recortes introducidos en las prestaciones en estos años se extendieron
igualitariamente entre la totalidad de los programas de bienestar (Clayton y
Pontusson, 1998, 87), sin embargo aumentó el gasto en políticas activas del mercado
de trabajo.
5.2 Los problemas actuales del Estado de Bienestar sueco
Los retos actuales del Estado de bienestar sueco son varios. El principal es
saber si ha llegado a sus límites o si puede ir aún más lejos, es decir, si podrá
mantener siempre las prestaciones sociales de la más alta calidad (Timonen, 2004,
106). En todo caso, ello no es posible sin continuar con
un
alto crecimiento y
permaneciendo con un alto nivel de igualdad social, para lo que es fundamental
mantener una alta tasa de empleo.
Desde la perspectiva laboral, la globalización y el cambio tecnológico impone a
la sociedad sueca, como en los demás países, que el sistema productivo requiera cada
vez más trabajadores cualificados, y que la demanda de trabajadores de baja
calificación caiga, lo que pone determina la estrecha relación que hay entre educación
y empleo.
Por esto las políticas activas en Suecia están focalizadas principalmente
hacia los grupos con más dificultades para encontrar trabajo y, en la práctica, el 70%
de los parados consigue encontrar trabajo en el periodo de tres meses tras finalizar la
recualificación profesional. Hay un programa
general de “cualificación para el
mercado de trabajo” que está orientado a los desempleados de todo tipo. El segundo
programa en importancia es el de “cualificación en el puesto de trabajo”, que sirve
para dar nueva formación profesional o mejorar la que ya tienen los trabajadores en
su propio puesto de trabajo, es decir, mientras están activos laboralmente. El tercer
programa en importancia es el de “ayuda a los jóvenes” entre 20 y 25 años, a los que
se ofrece, bien un puesto de trabajo, bien preparación profesional o bien enseñanza
universitaria.
Otro programa es el de “ayuda para la activación” (aktivitetsgarantie), que fue
diseñado en el año 2000 para los desempleados de larga duración, a los que se les
ofrece ayuda para encontrar un nuevo empleo mediante la subvención de la mitad del
coste salarial, o la formación profesional, o subvención para realizar nuevos estudios.
Este programa está también dirigido a los que no tienen trabajo a tiempo completo.
Como la educación se valora mucho en Suecia, hay programas específicos
para
promover la educación superior y ofrecer “segundas oportunidades” para los adultos.
GRUPO DE TRABAJO 18
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Cuando los desempleados que han recibido la nueva calificación profesional no
encuentran trabajo en un plazo de tres meses, se les requiere que busquen empleo en
otras actividades y en otras zonas geográficas, con la amenaza de la sanción de
perder parte de las prestaciones.
Otros programas están dirigidos a los que tienen trabajo a tiempo parcial, de
temporada o por contrato. Principalmente van dirigidos a mujeres, pues son las que
más frecuentemente se encuentran en esta situación, y además son las que corren
más riesgo de perder el empleo. En general, hay una oposición declarada
de los
sindicatos a los trabajos de tipo irregular, porque defienden el principio de que los
trabajos han de ser a tiempo completo y con ellos se debe obtener un salario
suficiente para vivir
El fenómeno de los trabajadores pobres, de bajos salarios, es muy reciente y
difícil de identificar en Suecia, debido a que está muy arraigado el principio de que el
salario debe ser suficiente para vivir sin necesidad de asistencia social. De la misma
forma, la desigualad de salarios no es muy pronunciada, pues los sindicatos se
oponen a toda política que pretenda promover amplias diferencias salariales. Para los
trabajadores a tiempo parcial, que son los únicos que tienen baja remuneración, hay
un programa para prevención de la pobreza en Suecia, que es el de “Prestación
Adaptada al Desempleo”, que consiste en una subvención parecida a los Tax Credits
británicos, pero sujeta a muchas restricciones.
Aunque son una de las piezas fundamentales, las políticas activas son
contestadas por los empresarios porque están controladas por los sindicatos y los
socialdemócratas y porque, en su opinión, son hostiles al planteamiento liberal que
propugnan, al estar mas orientadas a la redistribución que a impulsar el crecimiento
económico (Lindvall y Sebring, 2005, 1063).
Los inmigrantes son un sector cada vez más importante en los países nórdicos,
y es un sector con riesgo de exclusión social, cuya situación puede afectar a la
cohesión social, si bien países como Suecia tienen un larga experiencia de inmigración
(Timonen, 2004, 102). Mientras que los que llevan 20 años ya están plenamente
integrados, para los nuevos existe un programa de protección asistencial que les
permita integrarse
y obtener la cualificación profesional que precisan para
incorporarse al mercado laboral.
Otro reto del Estado de bienestar sueco es el de mejorar y adaptar los servicios
sociales, en particular los de carácter familiar para facilitar la plena incorporación de la
mujer al trabajo. Como en el modelo familiar escandinavo ambos padres son activos
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Política para un mundo en cambio
laboralmente, las principales reformas que se plantean en política familiar son algo
distintas del resto de los países europeos. Una es la de facilitar el trabajo a tiempo
completo a las mujeres, especialmente en los servicios públicos; otra es adaptar los
servicios de guardería infantil a los horarios laborales de los padres; otra es
generalizar para los dos padres el “permiso parental” que en Suecia es de 64 semanas
y lo utilizan los varones en un 40%, siendo el país más avanzado en este sentido. De
igual forma se plantea la necesidad de adaptar la actividad laboral en relación a los
servicios de atención a las personas mayores para evitarles al soledad.
6.- COMPARACIÓN DE CASOS
La comparación de los casos se refiere
a las
realizaciones a las politicas económica y social de estos países en los últimos tres
lustros, teniendo en cuenta básicamente los datos estadísticos de la OCDE y del
EUROSTAT, aunque solo reflejamos en los cuados los datos de tres momentos que
generalmente son de 1995, 2000 y 2006 para observar la tendencia. El análisis de los
resultados lo agrupamos en tres grandes apartados que se refieran el primero a la
ejecutoria económica, el segundo a las medidas de redistribución y equidad, y el
tercero a los logros en la política de empleo.
A) En el ámbito económico es reconocible el gran éxito que ha tenido el Nuevo
Laborismo. La británica es la economía que ha tenido un crecimiento mas equilibrado
y sostenido a lo largo de los diez años. Como consecuencia el Reino Unido es el país
con el mayor crecimiento de PNB y el que en 2005 tiene la renta per capita mas
elevada. El éxito económico se ha traducido, en particular, en la reducción del
desempleo (Clif y Tomlinson, 2006, 68). Por el contrario Alemania ha sido quien ha
tenido el menor crecimiento, que fue negativo en el año 2002. El periodo Schroeder
se califica de pobre ejecución por bajo crecimiento y alto desempleo (Pulzer, 2006).
De los tres países considerados, Alemania es quian tiene menor renta per capita en
2005, lo que contrasta con el hecho de que diez años antes era el que disfrutaba de
la mayor, aunque ya en esta fecha arrastraba un proceso de estancamiento originado
en la crisis de los 90. A ello hay que añadir que Alemania es la que ha tenido la tasa
de paro mas elevada del periodo que, incluso, ha ido in crescendo. Es un reflejo de la
situación descrita el hecho de que desde la década de los noventa y, en particular, en
todo el periodo considerado del gobierno rojiverde, se ha venido insistiendo en la
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necesidad de unas reformas que sacaran a la economía del impasse en que se
encontraba. De los datos no se pueden deducir consecuencias de las últimas reformas
llevadas a cabo. En el caso de Suecia la economía ha pasado por distintas fases de
crecimiento del PNB: 4,5 en 1999 y 1,1 en 2001, pero en conjunto la economía ha
sido exitosa con elevado crecimiento económico, alcanzando una elevada renta per
capita. De los tres, es el pais que presenta una mayor productividad del trabajo y una
menor tasa de desempleo. El sueco es un modelo que, como el británico, opera con
eficacia y flexibilidad. Se puede decir que ambos han superado sin dificultades las
crisis de los 90.
Indicadores de eficiencia económica
Crecimiento
económico
Renta per capita
(miles$)
6
40
4
30
100
50
10
0
1995 2001 2004
RU
S
A
0
0
1995 2000 2005
RU
A
S
Tasa de paro
10
8
6
4
2
0
150
20
2
PNB (precios
2000)
1995 2000 2005
RU
A
S
1995 2000 2005
RU
A
S
B) En el ámbito de la redistribución podemos constatar que de los tres países solo
Alemania es el que ha tenido un incremento neto del gasto social en % del PNB en los
últimos 15 años, que todavía era mas acelerado un lustro antes. Esto refleja los
efectos del coste de la unificación y del estancamiento económico del periodo. Suecia,
que es el país con gasto social mas elevado y con unas políticas mas redistributivas,
ha mantenido el mismo nivel de gasto en el periodo (30% del PNB). El gasto social en
Suecia fue mas elevado a mediados de los 90 como consecuencia de los efectos que
sobre el desempleo tuvo la crisis económica del periodo. El Reino Unido ha mantenido
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Política para un mundo en cambio
el mismo nivel del gasto en todo el periodo (20% del PNB), siendo el país que tiene
menor nivel de gasto y por tanto unas políticas de bienestar menos redistributivas.
Desagregando el gasto social en el periodo vemos
que, en promedio,
Alemania (11% del PNB) y Suecia (10% del PNB) dedican la
mayor parte de su gasto a pensiones, sin embargo, el Reino Unido la mayor parte la
dedica a sanidad con mas del 6% del PNB. Alemania es quien mas gasto dedica a
pensiones y sanidad (8% del PNB), mientras que Suecia es quien mayor gasto dedica
a educación (mas del 7% del PNB) y a ayuda familiar (3’5% de promedio).
La
orientación de la política social británica a través de la que opera la redistribución, es
hacia los servicios de sanidad y educación que se llevan la mitad del gasto social, otra
buena parte son las pensiones y, en menor proporción, la ayuda familiar que es un
medio de tipo asistencial (Tax Credits). En Suecia la redistribución está mas
compensada y equilibrada entre los distintos apartados del gasto social y programas
de bienestar y cobra cierta relevancia, por comparación con los otros casos, el gasto
de ayuda a la familia y de desempleo. El elevado gasto en educación sueco incluye
parte del gasto en políticas activas laborales. En Alemania tiene un gran peso el gasto
en pensiones y es relevante la redistribución vía gasto sanitario, sin embargo, tiene
menos relevancia el gasto en educación y en la política familiar.
En términos comparados el gasto en desempleo es muy bajo en el Reino Unido,
por debajo del 0,5% del PNB en promedio en el ultimo lustro, mientras que está en el
1,5% del PNB en Suecia y cerca del 2% del PNB en Alemania. Estos datos se
corresponden con la tasa de sustitución salarial por desempleo promediada elaborada
por la OCDE, que en 2003 eran 16% en el Reino Unido, 24 % en Suecia y 29% en
Alemania. Esto quiere decir que el susbsidio por desempleo británico no es un
instrumento desmercantizador o redistributivo como en Suecia, ni está sometido a
las mismas presiones corporativas que en Alemania. Con respecto a Alemania los
datos disponibles no permiten constatar los efectos que ha tenido la reforma del plan
Hartz IV, que va en la línea del modelo británico de constreñir el gasto por desempleo
para forzar la activación laboral.
El gasto en pensiones tiene menos peso en el
gasto social en el Reino Unido que en los otros países y no introduce especiales retos
en el Estado de bienestar, tampoco en Suecia donde es un gasto estabilizado. Sin
embargo, es en Alemania donde se detecta un crecimiento importante que podemos
relacionar con la baja tasa de actividad laboral en personas entre 55 y 64 años. El
susbsidio por jubilación ha venido siendo un instrumento
desmercantilizador en
GRUPO DE TRABAJO 18
Las políticas de los Estado del Bienestar en perspectiva comparada
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Política para un mundo en cambio
Alemania, aunque vinculado a un esquema corporativista
que reduce su capacidad
redistributiva. Su elevado crecimiento ha producido la necesidad
de reformas para
refrenarlo tanto por el gobierno socialdemócrata de Schroeder como por la gran
coalición CDU/CSU- SPD en la actualidad.
El gasto sanitario es relevante en los tres países. Este gasto es uno de los que
tiene efectos mas redistributivos en cualquier Estado de bienestar, ya que son los mas
pobres los que utilizan mas intensivamente los servicios de salud públicos. Por ello se
pone de relieve que el elevado gasto sanitario es un factor distintivo de todos los
modelos socialdemócratas de bienestar. Esto se hace mas evidente en el caso
británico donde el crecimiento del gasto sanitario se ha convertido en referencia del
último impulso socialdemócrata del Nuevo Laborismo. Otro gasto que está vinculado
al modelo socialdemócrata es la ayuda familiar. Este tiene mayor relevancia en la caso
sueco, pero el Reino Unido también le dedica importantes recursos. Sin embargo, hay
que tener en cuenta que en al caso británico el gasto familiar está vinculado a una
política asistencial, mientras que en el sueco está orientado fundamentalmente a
facilitar el acceso al mercado de trabajo de las mujeres en lo que tiene gran éxito. El
desaarrollo de los servicios de ayuda a la familia esta identificado en Alemania como
un objetivo de modernización del Estado de bienestar.
En el aspecto redistributivo de las políticas de
bienestar tenemos que considerar, también, la presión fiscal. Suecia es con mucho el
país con una presión fiscal más elevada, el 50% del PNB en renta por impuestos en
promedio, impulsada por los socialdemócratas. En Suecia los impuestos financian los
servicios universales, por lo que se puede decir que es el pais donde hay una mayor
redistribución fiscal de la riqueza a través del Estado de bienestar, a cierta distancia
de Alemania y el Reino Unido que no alcanzan el 40% del PNB en promedio. Sin
embargo, si valoramos los impuestos efectivos sobre las rentas del trabajo que
soporta cada país (ITR del Eurostat: en % del PNB) se observa que, en promedio,
Alemania con 40% se aproxima al 48% de Suecia, ambas muy distanciadas del Reino
Unido con 26%, lo que significa que en Alemania hay una mayor redistribución que
en este ultimo país a través de la renta salarial. Este indicador también muestra que
en Suecia últimamente pierden peso las rentas del trabajo a favor de los impuestos
indirectos para financiar el gasto público.
La valoración de la redistribución en los tres casos
nos obliga a revisar los indicadores de equidad social. Los datos de EUROSTAT
muestran que
solamente en Alemania se ha dado una evolución relevante de
GRUPO DE TRABAJO 18
Las políticas de los Estado del Bienestar en perspectiva comparada
la
VIII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración
Política para un mundo en cambio
desigualdad en la distribución de la renta en el periodo considerado. En Alemania el
efecto de la unificación provocó un repunte de incremento de desigualdad en la
primera mitad de los 90 y otro repunte en 2006, que queda reflejado también en la
tasa de paro de ambos momentos. Los datos ponen de relieve que el modelo británico
es menos igualitario que los otros, mientras que
el sueco es que ofrece mayores
cotas de igualdad. De hecho en el periodo considerado la tasa de paro, que es un
factor que por si mismo genera desigualdad de renta, ha caído en el Reino Unido, sin
embargo, ha crecido la desigualdad en el mismo periodo. Estos datos de desigualdad
relativa entre los tres paises quedan ratificados por los ofrecidos por la OCDE en 2000
con el indice GINI. En este mismo sentido Eurostat informa que en 2006 las unidades
familiares con riesgo de pobreza después de las transferencias sociales duplican en el
Reino Unido (18%) a las suecas (9%), estando Alemania en una situación intermedia
(13%)
Indicadores de redistribución y equidad
Gasto
Gasto
social
199 200
200
5
0
3
RU 20,4 19,1 20,6
AL 26,6 26.6 27,6
SU 32,5 28,8 31,3
Gasto
en
desempleo
199 200 200
5
0
3
RU 0,9
0,3
0,3
AL 1,7
1,5
1,8
SU 2,3
1,4
1,2
Desigualdad
renta
199
6
RU 5
AL 4
SU 3
en Gasto
Gasto en
pensiones
199 200 200
sanitario
199 200
5
0
5,6
5,6
10,4 10,8
9,9
9,3
Gasto en
5
0
3
5,8
5,8
6,7
8,2
7,7
8
6,3
6,4
7,1
Sustitución
3
5,9
11,3
10,1
políticas activas salario
199 200 200 199 199
5
0
2,2
1,3
1,2
1,1
0,4
0,4
Riesgo
3
1,3
1,1
0,5
de
200
200
5
9
3
18
17
16
26
27
29
27
24
24
Presión fiscal
pobreza
educación
199 200 2004
5
0
5
4,6
4,6
4,4
7,2
7,3
Gasto
Familiar
199 200
5,2
4,6
7,3
2003
5
0
2,4
2,6
2,9
1,9
1,9
1,9
3,8
3,3
3,5
Impuesto sobre
salarios
200
200
familiar
199 200
200
199
200
200
199
200
1
5,4
3,6
3,4
6
5,5
4,1
3,3
7
18
12
8
6
18
13
9
5
35
37,2
48,1
0
37,2
37,2
53,4
4
36
34,7
50,4
5
25,8
39,4
48,4
0
25,8 25,5
40,7 38,7
49,2 46,4
1
18
11
9
GRUPO DE TRABAJO 18
Las políticas de los Estado del Bienestar en perspectiva comparada
2004
VIII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración
Política para un mundo en cambio
C) Las políticas activas del mercado de trabajo constituyen el tercer elemento a
considerar para valorar el trade off entre eficiencia y equidad en los tres casos,
habida cuenta de que son el instrumento central en la actualidad para impulsar el
crecimiento por los partidos socialdemócratas. En la práctica en estos países las
políticas de activación laboral han supuesto un trade off entre empleo y equidad, cabe
destacar, por ello, que han acabado siendo fórmulas distintos los aplicados en cada
país porque responden a lógicas diferentes. Mientras que las aplicadas en Alemania y
el Reino Unido responden a “la ética de la responsabilidad” de los trabajadores y
tienen una vertiente coactiva, en Suecia son considerados como un instrumento de
desmercantilización del trabajo y de equidad, por ello son rechazadas por empresarios
y por los partidos liberal y conservador y defendidas por los sindicatos. Un indicador
de la diferente utilización de políticas activas entre ambos modelos es el gasto en
políticas activas, mucho mas significativo en Alemania y Reino Unido por estar
vinculado a las subvenciones a la contratación de jóvenes y trabajadores de baja
cualificación y tiene un carácter asistencial. Aquí el objetivo es incorporar a estos
como sea al mercado de trabajo, aunque se fomente la precariedad.
En Suecia el
mayor gasto está vinculado a la formación profesional y recualificación laboral.
Las políticas activas han sido muy efectivas en el caso sueco por la reducción de
la tasa de desempleo del 8,5 al 4,8 en diez años, también han sido eficaces en el
Reino Unido por la misma razón, si bien la caída del desempleo es menor, de 7,3 al
6,6, en el mismo periodo. En cambio las políticas activas no han sido eficientes para
reducir el paro en Alemania. Si consideramos el paro de larga duración (mas de 12
meses) las políticas de activación han sido mas efectivas en el Reino Unido que en
Suecia, aunque han sido exitosas en los dos casos. De igual manera han impulsado el
empleo de los mayores de 55 años en los dos casos, pero con una mayor incidencia
en el Reino Unido. En Alemania, por el contrario, se ha reducido el número de
personas empleadas de esta edad, lo que ha incrementado sus problemas de gasto
social tanto por desempleo como en pensiones. Hay un excesivo número de jubilados
anticipadamente (Leibrief y Obinger, 2003, 203).
Un indicador de activación laboral interesante es el
de trabajo a tiempo parcial, que ha sido especialmente fomentado en Alemania,
presentando resultados relevantes en el periodo. Asi los empleos a tiempo completo
eran el 62% del total en 1998 (Aüst y Bönker, 2004, 33). Es sabido que en Alemania
se utiliza este tipo de contrato laboral para sustituir trabajo a tiempo completo y
fomenta la precariedad laboral, si bien de momento no hay datos sobre la aparición de
GRUPO DE TRABAJO 18
Las políticas de los Estado del Bienestar en perspectiva comparada
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Política para un mundo en cambio
dualismo en el mercado de trabajo. El trabajo a tiempo parcial es rechazado por los
sindicatos suecos, esto explica su papal menos relevante en esta país, si bien ha sido
y sigue siendo es un recurso muy importante para incorporación de la mujer en la
actividad laboral en Suecia. También en Alemania ha tenido importancia el fomento
del autoempleo que ha crecido en el periodo desde el 10,7% de trabajadores en esta
situación en 1999 a 12,4% en 2005 efecto del programa Hartz IV. En cambio en los
otros dos países ha bajado la proporción de autónomos en el mismo periodo. Hay otro
indicador de la efectividad de las políticas activas del mercado de trabajo en la
“productividad del trabajo” que mide la OCDE. De los tres países, Suecia es donde
alcanza tasas mas altas y donde mas ha crecido a lo largo del periodo. Por tanto en
Suecia no solo hay activación laboral, sino que se crea un trabajo de mas cualificación
gracias a estas políticas, siendo un rasgo característico del modelo..
El empleo femenino es un factor que afecta a la adaptación del empleo a las
nuevas condiciones de eficacia y competitividad de las economías y, al mismo tiempo,
es uno de los retos a que se enfrenta las modernas sociedades desarrolladas. Es,
además, uno de los objetivos de las políticas socialdemócratas. Los datos de la OCDE
muestran que el empleo femenino ha crecido en todos los países y que Suecia, pais
pionero en este campo,
está a la cabeza en este indicador. Esto concuerda con el
dato ya recogido de un mayor gasto familiar que permite su desarrollo al facilitar el
equilibrio entre vida familiar y laboral (Timonen, 2004, 84). Los datos también
muestran el éxito del Nuevo Laborismo en este campo, que consigue un crecimiento
importante en el periodo considerado y también tiene cierta relación con el gasto en
apoyo a la familia, aunque los datos hacen ver la existencia de un largo trecho por
recorrer. El empleo femenino es un reto para las políticas de activación alemanas.
Indicadores de activación laboral
GRUPO DE TRABAJO 18
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P aro larga duración
5
Empleo 55-64
A tiempo parcial
80
70
60
50
40
30
20
10
0
4
3
2
1
0
30
60
50
10
15
10
40
30
5
20
5
RU
SU
70
15
20
SU
1995 2000 2005
1995 2000 2005
AL
10
0
0
1995 2000 2005
AL
80
20
25
1995 2000 2005
RU
Empleo femenino
Autonomos
RU
AL
0
1995 2000 2005
RU
SU
AL
RU
SU
AL
SU
7 .-CONCLUSIONES
En primer lugar, se puede afirmar que no hay convergencia de modelos. No
parece que, como consecuencia de las nuevas condiciones económicas de mayor
competitividad a escala internacional, se acabe imponiendo el modelo liberal y el
retrenchment en las políticas del Estado de bienestar. Lo que se pone de manifiesto al
considerar los tres casos es que hay soluciones distintas para enfrentar los retos que
impone la globalización en el ámbito de las políticas sociales; dichas soluciones vienen
determinadas en función de cada estructura institucional y de la coloración política de
los gobiernos. Como apuntan Navarro, Schmitt y Astudillo (2002, 4), los Estados de
bienestar
más
extensos
siguen
siendo
aquellos
en
los
que
el
movimiento
socialdemócrata en conexión con los sindicatos ha sido y continúa siendo más fuerte.
De hecho, el proceso de la globalización influye en las condiciones de cohesión social
de cada país, pero son mucho más determinantes las condiciones nacionales para
hacer frente a las limitaciones que imponen las crisis en el ámbito laboral, en el de
las prestaciones sociales y en los servicios sociales.
Otra conclusión referente al análisis de tendencia general de los casos es que,
tras dos decenios de cambios económicos, se puede decir con Stephens (1998, 33)
que no parece que las políticas del Estado de bienestar se encuentren en la raíz de las
crisis económicas. No cabe afirmar per se el trade off entre crecimiento económico e
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Política para un mundo en cambio
igualdad a partir de tales crisis. Es evidente que la mayor igualdad se alcanza con el
mayor desarrollo económico pero, a partir de un nivel determinado, las políticas del
Estado de bienestar gozan de autonomía respecto de la política económica seguida en
cada país para hacer frente a las crisis. Es decir, que el Estado de bienestar es
independiente de las políticas
apunta
Pierson (1996),
coyunturales porque una vez desarrollado, como
tiene una dinámica propia que
hace muy difícil el
retrenchment. Por lo demás, la política social puede servir para amortiguar el impacto
de la crisis y ayudar a dar la estabilidad necesaria para recuperar la senda del
crecimiento, como se ha puesto de manifiesto palmariamente en los casos sueco y
británico con los gobiernos socialdemócrata y laborista. El caso de Alemania permite,
sin embargo, suponer la reforma del Estado de bienestar, su “recalibración”, puede
facilitar la salida de una situación de estancamiento económico.
Dicho lo anterior, hay que señalar que los gobiernos conservadores británico y
sueco han optado claramente por combatir las políticas redistributivas para favorecer
el crecimiento, haciendo valer el trade off entre crecimiento y equidad, mientras que
los democristianos alemanes han sido más moderados en este sentido por los efectos
del proceso de reunificación. Como consecuencia, los gobiernos laboristas se han visto
obligados a combatir
más tarde
los elevados niveles de desigualdad y la pobreza
generados. Por otra parte, también los socialdemócratas con la propuesta de “la
tercera vía” han optado por limitar
algo la redistribución bajo un criterio de
austeridad, en línea con el planteamiento reformista liberal, que se ha acabado
imponiendo por las dificultades financieras por las que pasa el Estado de bienestar.
Considerando el periodo en que los gobiernos socialdemócratas han impulsado
las reformas de cada uno de los países, se puede decir que todos ellos se han
enfrentado al trade off entre eficacia económica y redistribución. Como consecuencia
se han dado dos grandes tendencias en el path socialdemócrata. Una representada
por el Nuevo Laborismo y la “tercera vía” y otra por la socialdemocracia sueca. La
primera acepta de buen grado los postulados pragmáticos del reformismo liberal
orientados a facilitar que el mercado sea quien ajuste las interrelaciones económicas y
permita la formación de una economía competitiva. La otra anclada en la estrecha
relación entre socialdemocracia y movimiento obrero defiende ante todo criterios de
redistribución y equidad e intervancionismo. La primera antepone la eficiencia
económica que se consigue con una población que sea activa laboralmente; también
admite cierto grado dualismo laboral y un nivel de desigualdad mayor que atiende con
medidas asistenciales. La redistribución se lleva a cabo con los tradicionales servicios
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públicos como sanidad o educación. La segunda mantiene una estructura mas
equilibrada en las políticas de bienestar sin recurrir a las medidas asistenciales, da un
papel relevante a los sindicatos.
En relación al crecimiento y la eficiencia económica es destacable el éxito del
Nuevo Laborismo británico que, además, ha conseguido el objetivo de una fuerte
activación del mercado laboral. En esto sigue la trayectoria iniciada en el periodo
conservador, si bien a diferencia de aquel, la focalización en sectores determinados
ha sido todo un éxito. Por otra parte el éxito de las políticas redistributivas en Suecia
es el mejor indicador del buen estado de la economía de este país y del éxito, también
de su gobierno socialdemócrata. Cabe apuntar con Steinmo (2002, 857), que desde la
perspectiva económica parece evidente por el ejemplo sueco que, a pesar de las
presiones en contra que introduce la competitividad internacional en los mercados y
en contra de lo expresado por Kenworthy (2003, 1200) de que existe un trade off
entre nivel salarial y empleo, la existencia de una fuerza de trabajo educada acaba
siendo una ventaja para la actividad productiva, aunque esto suponga elevados
impuestos y salarios.
Todas las reformas analizadas se han orientado a recalibrar los modelos en
términos de Pierson (2006). Como consecuencia de las diferentes lógicas que han
seguido los gobiernos ha habido un mayor grado de reforma estructural, es decir, un
cierto retrenchment en el Reino Unido y Alemania. Esto se debe a que se han reducido
los niveles de protección en ciertos campos del bienestar como subsidio del desempleo
y han tenido que aumentar las prestaciones de tipo asistencia; como consecuencia,
se ha incrementado la desigualdad. Mientras que en Suecia el reajuste del gasto social
tuvo más peso, aunque se volvió a expandir con el tiempo sin reducir la universalidad
de las políticas de bienestar. Las reformas de las pensiones y el desempleo
impulsadas por los gobiernos de Schroeder se deben al objetivo de que sea el nivel
tolerable del gasto el que determina el nivel de las prestaciones y no a la inversa,
como ocurría en la etapa dorada de la posguerra, cuando el nivel de las prestaciones
sociales era el que determinaba la cuantía de las contribuciones (Leibfried y Obinger,
2003, 214). Las reformas de Schroeder, además, han tenido doble sentido. Por un
lado han ido orientadas a reducir el gasto redistributivo, para forzar el crecimiento
económico impulsando la actividad laboral con unos costes mas competitivos. Por otro
están orientadas a dar un carácter mas universalista y menos corporativo al Estado
de bienstar alemán y, por tanto, mas igualitario,
que lo será cuando nuevamente
tomen una senda expansiva..
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Del examen de los tres casos se deriva que las principales medidas de que
disponen los gobiernos frente a los retos de la globalización son las políticas activas
del mercado de trabajo. Ello se debe a que los retos fundamentales para la cohesión
social que plantea la globalización son, en primer lugar, el desempleo, y con ello el
peligro de la exclusión laboral de importantes sectores de trabajadores,
segundo lugar,
y, en
la aparición de formas atípicas de contratación laboral para dar
flexibilidad al mercado de trabajo que fomentan la precariedad.
En las políticas activas del mercado de trabajo se han desarrollado unas nuevas
tendencias. Una es la creciente focalización de las políticas, porque la activación
laboral tiende a ser más efectiva cuando se establecen programas específicos para
sectores muy determinados, como son los desempleados de larga duración, los de
baja cualificación profesional, los mayores, los jóvenes, etc. Entre estas
políticas
destaca las dirigida a la incorporación laboral de los jóvenes con programas orientados
a dotarles de experiencia
laboral, formación profesional, o educación universitaria.
Otra medida innovadora para la activación laboral en el Reino Unido es la subvención
para los trabajadores con bajos salarios que, si bien es una medida de tipo asistencial
(means tested), resulta operativa para evitar la exclusión laboral. Otro aspecto de las
políticas activas que requiere ser resaltado es el de la lucha contra la exclusión laboral
de los mayores. En este sentido la tendencia es rectificar las medidas adoptadas
desde los años 70 de facilitar la jubilación anticipada de los trabajadores.
En el desarrollo de las políticas activas destaca Suecia por ser el país pionero
en esta materia, en el que junto a las políticas comunes para activar a los parados,
también se ha puesto en práctica la política de recualificación de los trabajadores en el
propio puesto de trabajo. Otra medida incorporada en Suecia es la de hacer de la
educación, incluso de niveles universitarios, para jóvenes y mayores una alternativa a
los programas clásicos de formación profesional.
.
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