Municipalidad de La Paz, Bolivia

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo
Municipalidad de La Paz, Bolivia
ESTHER SCOTT Y RONALD MACLEAN-ABAROA1
Cuando Ronald MacLean-Abaroa fue elegido alcalde de La Paz, en septiembre de 1985, se
tenían grandes esperanzas de que él ayudara a restablecer la prosperidad en la ciudad
capital de Bolivia. Al igual que el resto de los países pobres de Sur América, La Paz estaba
afectada por una catastrófica hiper-inflación y paralizada por una ineficiente dirigencia. Fue
cuando las selecciones nacionales y locales de ese año, trajeron sangre nueva y
esperanzas frescas a los sufridos residentes de la ciudad. MacLean fue el primer alcalde
electo democráticamente en los últimos 10 años, un hombre joven y energético, prominente
en los círculos sociales y políticos; prometió en su campaña electoral un gobierno municipal
eficiente y productivo, y luego, ejerció su cargo con ambiciosos planes de desarrollo de la
infraestructura de la ciudad y mejoras en los servicios locales.
Pero a pocas semanas de la inauguración de su mandato, MacLean se encontró
desesperado. Se había dado cuenta de que la ciudad estaba a punto de colapsar: la
tesorería no tenía fondos para pagar la próxima planilla; las condiciones eran caóticas y
sombrías; en todos lados era evidente la ineficacia y el mal funcionamiento. Sin los recursos
para contratar a su propio personal, se sintió impotente para llevar a cabo su sueño de
mejorar el gobierno de la ciudad. Con tan triste escena, MacLean recuerda, “mi primera
reacción fue pensar que esto era un suicidio político y que debía retirarme.”
Historial: una nación en peligro
MacLean llegó a ser alcalde en un momento de extremo peligro para toda Bolivia. Siendo ya
la nación más pobre de toda Sur América, Bolivia ha tenido la triste distinción de sufrir la
inflación mundial más alta, una tasa anual de cerca de 24 mil por ciento en 1985. En un país
donde el ingreso per cápita era cerca de 400 dólares al año, los efectos de los precios
por las nubes fueron devastadores para la mayoría de las y los ciudadanos. El gobierno del
Presidente Hernán Siles Zuazo, el primer presidente civil de Bolivia en 17 años, fue
ampliamente visto como inepto en el manejo de la crisis fiscal. Por no ser fuerte con los
poderosos sindicatos, el gobierno se vio afectado por frecuentes paros y huelgas en general;
sus esfuerzos para controlar el precio de la canasta básica provocaron escasez y un auge
en el mercado negro.
Cuando el déficit del presupuesto de Bolivia subía
desmesuradamente, la administración continuaba emitiendo billetes para cubrir sus gastos;
los billetes impresos en Gran Bretaña y Alemania Occidental llegaron a ser el tercer mayor
producto de importación del país.2 Con salarios que no alcanzaban a cubrir los costos, los
trabajadores cada vez más se inclinaban hacia la economía informal, el oro en el Amazonas,
por ejemplo, o cultivando la lucrativa hoja de coca (el precursor a la cocaína), para
complementar sus ganancias.3 Finalmente, con algunos de los observadores advirtiendo
que Bolivia estaba tambaleándose “al borde de la anarquía”.4 Siles renunció, anunciando su
resignación cuando le faltaba todavía un año en la presidencia, y fijó fecha para nuevas
elecciones.
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Su sucesor, Víctor Paz Estensoro, quien llegó a la presidencia en agosto de 1985, instituyó
rápidamente un programa económico de “terapia de choque”, el cual comenzaría a tener un
efecto moderado en la inflación en menos de un mes. Pero la nación continuaba en su peor
crisis del siglo e inestable, cuando MacLean se preparaba para tomar las riendas del
gobierno municipal de La Paz. “Realmente estábamos al borde de una desintegración
social”, recuerda MacLean. Sólo un mes antes de su toma de posesión, había escuchado al
nuevo presidente advertir a su país que “Bolivia se estaba muriendo”.
El nuevo alcalde
La carrera por la alcaldía fue la primera incursión de MacLean en procesos electorales, pero
él sumaba considerable experiencia en la administración de negocios y en el gobierno
central a su nueva posición. Luego de servir como asistente especial al presidente de una
exitosa compañía minera, se involucró en la política nacional y, a la edad de 29 años, fue
designado Ministro de Planeación en la administración del Presidente Juan Pereda-Asbún a
finales de los años 70’s. Un golpe de estado, algo muy común en la política boliviana,
terminó esa tarea en el gobierno. MacLean pasó los siguientes años estudiando en
Harvard´s Kennedy School of Government, de donde se graduó, y luego regresó a
Bolivia para trabajar en una nueva empresa que, según MacLean, evolucionó hasta
convertirse en “la mina de oro más importante de Bolivia y de Sur América”. Para el año
1985, él era el CEO de la compañía al mismo tiempo que se involucraba en la política con
Acción Democrática Nacionalista, el partido del candidato presidencial Hugo Banzer Suárez,
un general retirado y ex-dictador de Bolivia. MacLean lideraba el equipo económico de
Banzer y, si éste ganaba las elecciones de 1985, esperaba ser designado Ministro de
Finanzas. Pero resultó que Banzer tenía algo más en mente para MacLean: quería que
corriera para alcalde de La Paz.
MacLean tenía, en ese momento, poco interés en los asuntos locales y trató de negarse a la
oferta; Banzer, sin embargo, fue persuasivo. Como un ex-dictador, le dijo a MacLean que él
no esperaba ganar en su primer intento para la presidencia, pero que estaba interesado en
que su nuevo partido se estableciera con el público y en poner a su mejor gente al frente
para correr por puestos políticos muy importantes.5 “Así que era un argumento preciso”,
dice MacLean. “Era un honor. Yo acepté el reto y por eso presenté mi candidatura”.
Ya en su campaña, MacLean prometió hacer de la alcaldía una institución eficiente, mejorar
los servicios para el millón de habitantes de La Paz, particularmente para los de escasos
recursos; y prometió desarrollar la infraestructura de la ciudad. “Yo tenía un plan maestro de
cómo la ciudad se debía desarrollar”, dice. Creía que su experiencia en los negocios le
ayudaría a convertir el gobierno municipal en una organización más eficiente y efectiva. Su
optimismo y confianza, y su visibilidad como miembro del equipo económico de Banzer,
atraía a los ciudadanos de La Paz, quienes buscaban a un líder que les brindara orden
dentro del caos causado por la inflación y un gobierno débil. “Había mucha esperanza”, dice
MacLean, “que (yo) haría algo diferente y mejor”.
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En la fuerza de esas esperanzas, MacLean, quien tenía entonces 36 años, se convirtió en el
primer alcalde de La Paz electo democráticamente en cuarenta años, ganando
aproximadamente el 52 por ciento del voto popular.6 Fue juramentado el 13 de septiembre
de 1985 para un término de dos años. En cuestión de semanas, comenzó a lamentar su
decisión de haber aceptado la propuesta de Banzer.
Una tétrica realidad
Esperando encontrar el gobierno municipal en algún tipo de confusión, MacLean no estaba
preparado para el grado de desorden que había cuando tomó posesión de la institución. “Yo
nunca realicé, dice, qué tan deteriorada estaba la situación”. Cuando MacLean llegó a su
primer día de trabajo, el deterioro se notaba en la condición física del edificio. “Fue
espantoso: recuerda, estaba sucio y desgastado... No había papel. Los teléfonos no
funcionaban. No había luces. Fue muy deprimente”. Hasta el carro oficial que le dieron a
MacLean reflejaba el triste estado de los asuntos en la municipalidad: un viejo Toyota 1978
con las ventanas rotas.
Más preocupante que el desastroso estado físico eran, sin embargo, las señales de una
paralización casi completa en la administración municipal. “No había ninguna información”,
recuerda MacLean. No había ningún balance, ningún estado de ingresos, ninguna cifra de
presupuesto, nada. Estábamos operando totalmente en la oscuridad. En realidad, agrega,
la administración saliente había quemado algunos documentos para esconder rastros de
malversación y corrupción”. En vez de documentos bien cuidados, los predecesores de
MacLean habían dejado como legado un personal que el nuevo alcalde consideraba
mayormente inútil. Era una institución que había sido dirigida por personas designadas hace
mucho tiempo, dice, “así que la calidad del personal era muy, muy deficiente. La mejor
gente, si la hubo, se había ido hacía ya mucho tiempo”.
MacLean pretendía traer su propio personal para asistirlo y para llenar posiciones
administrativas de alto nivel: tres alcaldes suplentes y diez “directores” de departamentos.
Pero estas esperanzas se frustraron rápidamente. Por un lado, los salarios de gobierno
eran abismalmente bajos debido a la devastadora hiperinflación. En 1985, los miembros
profesionales del personal ganaban el equivalente a 30 dólares al mes, y el alcalde
descubrió que su propio salario, 45 dólares al mes, no era mucho mejor. La gran mayoría
del resto de los trabajadores municipales, unos 5700, ganaba muchos menos, algunos tan
poco como 10 dólares al mes. Más grave aún, la inflación había desgastado también los
ingresos de la ciudad, arriesgando su capacidad para pagar hasta estos bajos salarios. En
realidad, MacLean descubrió, desalentado, que la planilla de la ciudad para ese mes era un
120 por ciento más que los ingresos.
No había ningún lugar donde buscar ayuda para evitar el fracaso. En tiempos pasados, los
alcaldes de La Paz podían recibir ayuda del Presidente de Bolivia, ya que eran sus
beneficiarios. Pero, bajo “el nuevo federalismo”, los alcaldes no eran parte del gobierno, por
lo tanto, no podían contar con su aporte financiero; aún más, la austeridad fiscal impuesta
por la nueva administración, efectivamente, prohibió dar fianzas para las Municipalidades7.
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“La ciudad estaba quebrada”, dice MacLean, “y el gobierno nacional no podía hacer nada al
respecto”. Para MacLean, el déficit era particularmente frustrante porque le imposibilitaría
contratar nuevo personal permanente, quienes desarrollarían e implementarían amplios
planes para mejorar la infraestructura y los servicios de la ciudad. En las primeras semanas
de su administración, había logrado reunir “un frágil equipo de amigos”, quienes trabajaron
medio tiempo o en su propio tiempo, para ayudarle a planificar, pero éste fue solamente el
mejor arreglo temporal posible. “Yo tenía más o menos una buena idea de las necesidades
de desarrollo urbano de la ciudad, recuerda, me había preparado, había estado en
campaña... Pero no podía contratar ninguna persona decente. Era sorprendente.” Al
sentirse decepcionado y aislado, MacLean vio su situación bastante sombría. “Después de
más o menos un mes en el cargo pensé: esto es una trampa. Alguien me ha tendido una
trampa. Esta es mi primera elección. Yo tengo 36 años con la esperanza de empezar mi
carrera política, y aquí estoy... con una ciudad en bancarrota; 5700 empleados y sin poder
pagar salarios decentes, sin poder contratar a personas que valgan la pena... Esto está muy
mal”, decía. “Bueno, pienso que voy a retirarme”.
Sin dejarse vencer
MacLean no tomó medidas inmediatas para renunciar. En cambio, se la jugó con una
pasada, que si resultaba, aliviaría algunas de las presiones en la tesorería de la ciudad y le
daría algún espacio para maniobrar. A finales del mes de septiembre, reunió a los líderes de
los dos sindicatos principales de la ciudad. Uno representaba a los empleados de cuello
blanco, y el otro, a los trabajadores de cuello azul, quienes formaban la mayor parte de la
fuerza trabajadora de la municipalidad. Las reuniones por la noche fueron una escena
dramática, recuerda MacLean. Mientras él hablaba con personeros de los sindicatos, más
de 300 trabajadores en un cuarto cercano, y otras 1000 personas en la calle, escuchaban
las negociaciones por altoparlantes. Muchos de ellos estaban “pobremente vestidos, con
ropa y zapatos muy viejos. Muchos eran pobres, desnutridos, con salarios muy bajos. No
era sorprendente, entonces que encontraran el mensaje de sus líderes algo mortificante. Yo
decía: vean, esto es lo que ha pasado. Lo principal es que no hay dinero para pagar
salarios. Los empleados estaban horrorizados. Recuerda MacLean que preguntaban:
“¿cómo vamos a mantener a nuestras familias? En este momento ya comemos
solamente una vez al día”.
“Nadie les había explicado cuán seria era la situación, ya que sólo tres meses atrás, el
gobierno anterior estaba todavía emitiendo billetes”. Furiosos, los líderes sindicales
amenazaban con irse a la huelga. Era un momento muy tenso y pensaban: “MacLean es
muy joven para ser alcalde de La Paz; carece de la experiencia política que trae ser un
designado presidencial o de la autoridad que trae un grado militar (el Alcalde anterior había
sido un General)”. Sin embargo, MacLean se mantuvo firme. “No estoy dispuesto a
hundirme con el barco”, dijo a los oficiales del sindicato. “No soy el capitán vitalicio. Fui
electo para manejar la ciudad pero esto es un desastre. Estoy más que contento de seguir...
ustedes pueden irse a la huelga, pueden destrozar el edificio, pueden hacer lo que quiera.
No hay dinero”.
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Pero MacLean sí tenía una alternativa que proponerles. Les dijo, “Vean, esto es como el
Titanic. Somos muchos, hay muy pocos botes, Algunos de nosotros tendrán que irse”.
Nuevamente, MacLean fue confrontado con mucha resistencia. Sin embargo, insistió, y les
propuso que las últimas 2000 personas contratadas por la municipalidad serían despedidas;
en su mayoría eran trabajadores que habían sido traídos en masa por el anterior alcalde
para levantar su candidatura. Ellos serían indemnizados, en parte con fondos de un
préstamo del Gobierno Federa y, en parte, por incrementos anticipados de rentas. Además,
MacLean prometió usar los fondos en planilla para levantar los salarios de los demás
empleados, con la condición de que mejoraran la productividad. “La respuesta, recuerda
MacLean, fue una pregunta de los líderes sindicales: - Si va a gastar la misma cantidad de
dinero, ¿por qué despedir a estas personas? – Yo les contesté, porque no pueden vivir con
lo que ganan... Ellos contestaron, -sí, eso es cierto”.
Finalmente, MacLean pudo sacar a los 2000 empleados de la planilla sin consecuencia de
huelga alguna. En realidad, hubo muy poca protesta sobre los despidos. Recuerda que
realmente hubo poca discusión pública. “La gente esperaba que se hiciera algo, esperaban
como enfermos en una cama de hospital o en camilla de operaciones”.
Además, la mayoría de las y los ciudadanos de La Paz tenían poca simpatía por los
empleados municipales, quienes “no eran muy populares porque no eran buenos
trabajadores”. MacLean recuerda que “la gente de su partido le decía: usted va a destruir el
partido. ¿Por qué lo hace? Siempre recordé esta frase: Esta es la última ocasión en que
usted será elegido. Destruirá su futuro político si hace esto”.
Haciendo inventario
Cualquiera que fuera el costo de su carrera política, el triunfo de MacLean al lograr reducir el
número de trabajadores tuvo un inmediato resultado: no sólo alivió la crisis fiscal, sino que
trajo nuevos fondos. El Instituto del Banco Mundial, impresionado por el esfuerzo del nuevo
alcalde de reducir la planilla, ofreció inmediato apoyo financiero. Según MacLean, el
Instituto del Banco expresó su interés en favorecer las reformas económicas que se veían
en Bolivia y había enviado una misión importante al país para estudiar cómo aplicar sus
recursos de la mejor manera. El alcalde estaba listo con muchas ideas. “Ya tenía en mente
un plano para la ciudad el cual había basado en mi anterior involucramiento en el desarrollo
de una estrategia económica nacional contra la hiperinflación”. Más tarde MacLean, con su
equipo de amigos “ad hoc”, hizo una presentación a los ejecutivos del Instituto del Banco
Mundial, por la cual fue premiado con un donativo de 500 mil dólares; lo usó para formar un
equipo de “sólo estrellas”: proyectistas para desarrollar nuevos proyectos en varias áreas
como transporte, medidas sanitarias, infraestructura y comunicaciones.
El equipo
permaneció apartado del resto del personal de la alcaldía y, en ocasiones, hasta residió
fuera de la ciudad.
Mientras este grupo de nuevos miembros de la administración planeaba el futuro de La Paz,
MacLean trató de entender la organización y los empleados que había heredado del pasado.
No era nada fácil de hacer. Sin la adecuada información y récords, el nuevo alcalde sintió
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que tambaleaba en la oscuridad... “tratando de descifrar qué estaba pasando. Era como un
vuelo a ciegas”.
En sus primeros meses en el cargo, MacLean vio el gobierno de la ciudad como “una
compañía que ha sido muy mal manejada”, y mientras trataba de entender las funciones y
obligaciones de los varios departamentos y cargos en la alcaldía, buscaba una lógica de
trabajo en ello. Pero muchas de las prácticas de la ciudad eran confusas y opacas.
Descubrió, por ejemplo, que bastantes mejoras de trabajo público que se suponía estaban
en progreso, no habían empezado aún, o quedaron incompletas, mientras que otros
proyectos de alto costo se estaban llevando a cabo en las afueras de la ciudad donde la
población era muy escasa. Además, a pesar del enorme gasto, había grave escasez de
maquinaria de trabajo, repuestos, y gasolina.
Igualmente confusa era la escena que confrontó MacLean afuera de la alcaldía cuando
legaba a su trabajo. Cada mañana, mucha gente se reunía en los alrededores. Muchas de
ellas eran desempleadas que esperaban ver al alcalde para pedirle trabajo; pero muchas
eran tramitadoras, esencialmente “corredoras” que, por un precio, hacían los trámites para
conseguir uno de los innumerables permisos y licencias que emitía la ciudad. Este parecía
ser un servicio muy valioso en vista de los muchos obstáculos que los solicitantes
encontraban para recibir la aprobación del gobierno. No sólo se tenían que someter a
grandes filas, sino que, muchas veces no sabían si estaban en la cola correcta. Nada
parecía hacer su camino fácil en medio de tanta burocracia. Dentro de la alcaldía, por
ejemplo, ninguna de las oficinas tenía número, tampoco existían directorios o rótulos para
señalar a los/as ciudadanos/as el lugar que buscaban.
MacLean atribuía tales problemas a la deficiente organización, y siempre reaccionaba como
en sus tiempos de ejecutivo de una compañía minera. “Al principio, recuerda, mi obsesión
era que esta empresa no está trabajando bien. No era eficiente, no era efectiva... En mi
trabajo anterior veía cómo iban los procesos, cómo se recortaban gastos y se bajaban
costos, cuál era el nivel óptimo de inventarios... Así que mi primer intento como alcalde,
naturalmente fue pensar como empresario”. Así es como, en esencia, se convirtió en
“capataz” para el departamento de trabajo público, en un esfuerzo por optimizar la
programación de proyectos y el despliegue de maquinaria. También trabajó en corregir la
falta de información en la alcaldía instalando un centro con una recepcionista para informar a
las personas sobre la oficina o departamento que buscaban.
Además, cuando fue necesario, MacLean erradicó a los individuos del personal que daban
problemas a sus jefes. Venía oyendo a los directores de programas que él había nombrado
y que, además, eran en su mayoría miembros de su partido, quejarse de ciertos negocios
turbios en los departamentos y que la gente se resistía al cambio. “Ellos no podían manejar
sus departamentos, pues se sentían muy frustrados... Venían a mí y me decían: vea, no
podemos hacer nada aquí”. Ante esto, el alcalde respondió con el despido de todos los
involucrados y los remplazó con nueva gente que estaba más limpia.
Pero estas acciones sólo mejoraron marginalmente el desempeño del gobierno de la ciudad,
y MacLean se frustró aún más por la abrupta dimensión de su labor y la dificultad de hacerle
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frente. Eventualmente, buscó la ayuda de Robert Klitgaard, un científico político con quién
MacLean había estudiado en Harvard. MacLean invitó a Klitgaard, cuyo campo es el
desarrollo internacional a venir a Bolivia como consultor en asuntos de administración y
organización en general.8 “Cuando llamé a Bob, recuerda MacLean, le dije: tenemos un
gran reto aquí Todo debe ser levantado de la nada”.
Cuando Klitgaard llegó a La Paz, empezó por reunirse con los empleados municipales y a
investigar el trabajo de los varios departamentos de la alcaldía; también pasó largas horas
hablando con MacLean. “Nos sentamos los dos, recuerda MacLean, y empezamos a
desenmarañar estos problemas”. Según lo iban haciendo, apareció un nuevo panorama de
las dificultades que el nuevo alcalde estaba experimentando al querer poner orden y
eficiencia a las operaciones del gobierno. “Algunas veces de tanto ver la misma calle, la
misma gente, dice MacLean, se empieza a ver las cosas diferentes”. Donde antes veía
incapacidad e inefectividad, ahora percibía la búsqueda de enriquecimiento personal a
expensas de la ciudad, en otras palabras, corrupción.
Cartografía de un universo paralelo
En un sentido, casi cada uno de los empleados de la ciudad estaba buscando maneras de
complementar sus ganancias. Nadie, dice MacLean, podía vivir de los salarios inflacionarios
que los empleados del gobierno recibían. Muchos tenían dos empleos a la vez, casi siempre
sobre la misma jornada de trabajo, o se dedicaban a robar. “Todo se convertía en un blanco
para el robo, dice MacLean. Las máquinas de escribir, los lápices, el papel, la tinta, la
gasolina, los repuestos... Todo el mundo, en realidad, estaba buscando la manera de
aumentar sus entradas, aunque algunos eran más audaces en sus esfuerzos por
complementar su modo de vivir”. Conociendo Klittgaard y MacLean poco a poco las
operaciones de la alcaldía, lograron identificar cuatro principales áreas donde la corrupción
parecía estar mucho más arraigada y organizada.9
Trabajos públicos
La ciudad de La Paz, según MacLean, era de alguna manera “una compañía enorme de
construcción”. Su departamento de trabajos públicos era el sector individual más grande del
gobierno municipal. Comprendía algunos 4000 trabajadores más un inventario cuantioso de
equipo pesado. Ese equipo, según MacLean, representa una “amplia oportunidad para la
corrupción. Los repuestos, la gasolina, hasta la maquinaria eran robados. Por ejemplo, los
trabajadores robaban repuestos de un tractor Caterpillar y, luego, cuando se vendía como
chatarra, lo compraban y lo armaban de nuevo con las partes robadas, de esta manera
adquirían maquinaria valorada en un cuarto de millón de dólares, por cerca de una décima
parte de su precio. También existía un negocio redondo con la gasolina: los empleados
llenaban sus camiones y tractores con vales gratis del gobierno; daban media vuelta,
sacaban la gasolina y la vendían; este era un buen recurso para aumentar sus ingresos”.
“La inseguridad que representaba una maquinaria sin repuestos o sin gasolina era una de
las razones, dice MacLean, por la cual el trabajo era de mala calidad y los trabajadores eran
impuntuales. Así las cosas, los trabajos públicos jamás serían terminados. La gente se
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afligía que los trabajadores abrieran hoyos en las calles para hacer una reparación porque
sabían que durante meses no se podrían usar éstas”.
A la par de equipo deficiente, estaba el problema de los trabajadores que tenían dos trabajos
a la vez, y que por lo mismo dedicaban solamente una parte del día a su labor en la alcaldía.
Esto causaba interrupción de los proyectos públicos. Pero existían otros “drenajes” en la
capacidad del departamento para hacer “las mejoras” en la ciudad de una manera ordenada.
Muchos de los recursos municipales, de acuerdo a MacLean, eran destinados a
proyectos importantes como nuevas carreteras y nuevas líneas de alcantarillado en partes
remotas de la ciudad donde había pocos habitantes.
Después de inspeccionar
personalmente los lugares, MacLean se dio cuenta que las propiedades eran de empleados
de nivel medio de la alcaldía, muchos de los cuales las habían adquirido por favores hechos
a los especuladores de tierra; realizando trabajos de urbanización en esas tierras hasta
entonces sin desarrollar, incrementaría su valor y, por lo tanto, serían lucrativas para los
trabajadores y los especuladores por igual. “Por eso, dice MacLean, la logística y
localización de los verdaderos proyectos públicos se veían afectados por la corrupción y por
el soborno”.
Impuestos y rentas públicas
Lo complejo del sistema de rentas de la ciudad ofrecía también muchas oportunidades para
los corruptos. Conjuntamente, la ciudad colectaba más de 100 impuestos y derechos
locales diferentes, desde impuestos sobre bienes hasta por las mejoras menores hechas a
dichos bienes; también, un “impuesto municipal” a los vendedores de la calle por el uso de
las aceras. La variedad de impuestos, y la falta de reglas claras sobre quién tenía que pagar
cuál, llenaba de confusión y provocaba grandes colas en la Alcaldía donde se pagaban
todos los impuestos y los cargos relacionados con el gobierno. Algunos de los empleados
se lucraban pidiendo “dinero rápido” a los ciudadanos a cambio de apurar sus trámites de
pago; otros lograban hacer “arreglos bajo la mesa”, según las palabras de MacLean, para
enriquecer sus bolsillos y reducir el peso a los ciudadanos.
El mayor recurso de rentas de la ciudad era el impuesto sobre bienes, una muy particular
área fértil para tales negociaciones. “Se hacían toda clase de arreglos con los valuadores
de bienes”, anota MacLean. Comúnmente, se les sobornaba para que éstos valuaran una
casa debajo de su precio. Era de todos conocido que cuando un valuador municipal visitaba
a alguien, ya iba con la idea de “negociar”. Las oportunidades para “negociar” podrían
incrementar dramáticamente si la ciudad seguía adelante con la revaluación propuesta. La
hiperinflación había convertido la mayoría de bienes valuados en “insignificantes”, y con las
rentas en especulación había una necesidad urgente de ponerlos en orden con el Peso
Boliviano que se depreciaba rápidamente. “Los valuadores municipales me presionaban
para que les permitiera realizar una revaluación de los bienes. Estaban tan ansiosos de ir y
hacer esto, recuerda MacLean. Estaban ya organizados y listos para salir. Ellos me decían:
-Vea, nosotros vamos a resolver sus problemas. Pero ya sabía que era su situación
financiera la que iban a resolver y no la situación de la ciudad con esta revaluación”.
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Autorizaciones y licencias
Igual que en el caso de los impuestos, la ciudad requería que sus residentes solicitaran una
increíble serie de autorizaciones y licencia par aun amplia variedad de actividades. “La
ciudad estaba altamente sobrerregulada, asegura MacLean. Para todo se necesitaba una
autorización. Para todo se necesitaba una licencia. Hasta para efectuar mejoras en las
viviendas propias, o para pintar sus casas, los ciudadanos debían tener un permiso. El
proceso de solicitud era costoso, tanto en términos de dinero como en tiempo. Sin tener
rótulos ni instrucciones para guiarlos, los solicitantes se esforzaban para encontrar el camino
al departamento correcto dentro de la alcaldía; una vez llegando, se enfrentaban con
interminables y largas esperas, ya que tanto los solicitantes para proyectos grandes como
para los pequeños se mezclaban en las mismas ventanillas. Era así, por ejemplo, que gente
solicitando autorización para la construcción de un centro comercial esperaba en la misma
cola con aquellos que solicitaban permiso para efectuar reparaciones menores en su casa.
No era sorprendente que los solicitantes buscaran ayuda donde podían. Se hacía toda
clase de negociaciones en los corredores de la alcaldía entre los empleados y los
ciudadanos, éstos últimos tratando de conseguir que se hicieran las cosas”.
Esta situación tan caótica era ideal para los tramitadores, quienes ofrecían a los ciudadanos
un ahorro de su tiempo al hacer por ellos el trabajo del papeleo en medio de tantas oficinas y
ventanillas. Muchos de ellos eran antiguos empleados de la ciudad, familiarizados con el
personal y los procesos de la municipalidad. Además del cargo extra, también cobraban
por los servicios y, generalmente, dichos tramitadores extorsionaban con más dinero
adicional, antes de entregarles los documentos finales, a los solicitantes.
Adquisiciones
“La oficina de Adquisiciones de la ciudad, dice MacLean, estaba muy bien atendida como
área de trabajo. Los empleados de la misma la apreciaban mucho, ya que allí era donde se
tomaban decisiones sobre qué comprar, a quién comprarle y cuánto pagar, básicamente,
bajo su propia discreción y normalmente con un soborno a la par. Era una fuente de
corrupción, un nido de confabulaciones, de sobornos, y de comisiones confidenciales. El
trabajo se efectuaba bien lejos del ojo público. Por ejemplo, la oficina no solicitaba
abiertamente licitaciones por servicios o bienes, ni publicaba listados de proveedores. No
existía ninguna competencia para contratar”, recuerda MacLean.
Irónicamente, los
esfuerzos anteriores para combatir la corrupción en las adquisiciones habían solamente
empeorado las cosas al implementar una serie de controles en un proceso ya de por sí un
poco turbio; hasta las compras mínimas requerían unos 26 pasos diferentes.
El resultado, ya pronosticado, fue un desempeño muy débil. Con frecuentes atrasos para
llenar las órdenes, este proceso de adquisiciones había sido muy mal manejado. Debido a
una falta crónica de fondos, la ciudad casi siempre compraba en cantidades pequeñas y, en
consecuencia, pagaba precios altos, otras veces, por efectos de la corrupción, simplemente
se abastecía de productos que nunca fueron usados. La calidad no existía, acota MacLean;
los precios eran muy altos y, por supuesto, existía mucho cinismo, ya que trabajadores y
proveedores sabían que era un fabuloso negocio ilícito en el cual todos participaban.
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El Cajero: símbolo de corrupción
Para MacLean, una figura era la que personificaba el sistema de corrupción que él y
Klitgaard habían descubierto en la alcaldía. Habían notado al Cajero en el parque municipal,
donde este funcionario público de relativamente bajo nivel, tenía el mejor carro. Mientras el
alcalde se las arreglaba con un viejo Toyota, el Cajero manejaba uno último modelo. “Cada
semana, observaba MacLean, llevaba carros diferentes, siempre nuevos y muy lindos
carros”. Era evidente que las finanzas del Cajero llegaban más allá de los carros que
manejaba. Se sabía que era dueño del equipo de fútbol de La Paz, y que tenía suficientes
fondos extra a la mano para ofrecer préstamos personales a los funcionarios, incluyendo
alcaldes pasados, quienes tenían poco efectivo. “Era el amigo y colaborador de todo
mundo, recuerda MacLean y, además, si el Cajero solicitaba ayuda de algún funcionario a
quien había ayudado, la gente le respondía muy bien”.
El Cajero era idealmente colocado entre la burocracia de la ciudad para lucrarse de las
transacciones del público: todos los pagos de la alcaldía: multas, impuestos, cargos, etc., se
hacían en su ventanilla. Y, según MacLean, “como no se aceptaban cheques, todo pago se
hacía en efectivo”. En consecuencia, el Cajero se lucraba enormemente del creciente
mercado negro de dólares. “Al final del día, explica MacLean, él tomaba los Pesos
Bolivianos que había recibido durante la jornada, y a la vuelta de la esquina los cambiaba a
dólares, los guardaba durante una semana, y luego, con cerca de un 10 por ciento de esos
mismos dólares, compraba la misma cantidad de Pesos Bolivianos que había cambiado
anteriormente”. La ganancia por esta flotación, calcula MacLean, podría llegar hasta más de
100 mil dólares al mes.
Escogiendo una estrategia
Al momento que Klitgaard y él habían terminado el inventario. MacLean estaba convencido
que la corrupción sistemática y no la ineficacia era la causa principal de los problemas en la
alcaldía. “Al principio, explica, pensaba que solamente era ineficacia, que la gente no sabía
qué hacer, que no tenían las herramientas para hacerlo, o que no entendían. Pero luego me
di cuenta que ellos entendían muy bien. Tenían su propia lógica... Lo empecé a realizar
cuando tuve una visión y un plan para la ciudad en una dirección. La organización llevaba
su propio camino, una dirección diferente a la mía”. El problema entonces, para MacLean,
era lidiar con algo tan penetrante y arraigado. Necesitaba tomar acciones de inmediato. El
resultado de un breve análisis que hizo con ayuda de Klitgaard era claro de que las muchas
actividades de corrupción estaban minando, a la ya empobrecida ciudad de La Paz, en
millones de dólares.
Al tiempo que el nuevo alcalde consideraba sus opciones, hubo algunos sucesos a nivel
nacional que parecían prometer un mejor futuro para los ya sufridos bolivianos. En
noviembre de 1985, el programa de austeridad económica de la administración central
estaba dando resultados: el ritmo de la inflación estaba bajando, el Peso Boliviano estaba
estable, y la escasez de comida cedía. No había razón para no esperar que la presión en
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los empleados de “complementar” sus salarios empezara a normalizarse. Además, su
relación con el Instituto del Banco Mundial se mantenía. Al finalizar el plan de desarrollo de
la ciudad, el Banco decidió dar los fondos para ponerlo en práctica; al final de su primer año
en el cargo, MacLean había logrado un contrato de 10 millones de dólares en donativos y
préstamos para poner en marcha los proyectos.
Sin embargo, MacLean todavía tenía la duda de dónde empezar y cómo proceder con la
reforma de la tan corrupta burocracia de La Paz. Ya había decidido no cometer el mismo
error: de hacer hincapié en los valores por medio de programas educacionales o promulgar
un Código de Ética. Los empleados de la ciudad, creía él, no necesitaban educarse al
respecto a lo que es correcto o incorrecto. Ellos se involucraban en actividades de
corrupción, no por ignorantes, sino por la necesidad de buscar una oportunidad de trabajo o
de mayores ingresos. “Al atacar el asunto desde un punto ético, piensa MacLean, no
convencía a nadie ni cambiaba nada. La gente solamente se reiría de nosotros porque
vienen oyendo esto desde mucho tiempo atrás, la iglesia, durante 2000 años, ha tratado de
hacer eso. No es que ellos no lo sepan; es solamente que los incentivos van en dirección
diferente”. El análisis hecho junto con Klitgaard lo había convencido de tratar totalmente una
nueva propuesta. No trataría de “enseñarles que esto era una mala conducta. Si no que
trataría de encontrar incentivos para hacerlos venir y trabajar a mi manera”. Finaliza
MacLean.
El costo de la corrupción
Tipo
Evasión de Impuestos
“Arreglos” de Impuestos
Extorsiones
Dinero Rápido
Robos
Adquisiciones
“Fantasmas” (en la planilla)
Costo Estimado
20 - 30 millones de dólares
5 - 10 millones de dólares
0.5 - 1 millones de dólares
0.5 - 1 millones de dólares
0.5 - 1 millones de dólares
0.5 - 3 millones de dólares
0.1 - 0.2 millones de dólares
Con la ayuda de Robert Klitgaard, Ronald MacLean desarrolló una estrategia para cambiar
las “estructuras de incentivos” en la municipalidad, las cuales creía eran las causantes de
tanta corrupción. Como guía, el alcalde aplicó una fórmula descubierta por Klitgaard
algunos años atrás, para describir las condiciones que alimentaban la práctica de la
corrupción: corrupción = monopolio + discreción – responsabilidad. También asumió
que la corrupción no era, en sus propias palabras, “un crimen pasional, pero sí uno
calculador”. “Los empleados, dice MacLean, piensan en eso, sopesan el costo y el beneficio.
Ya que la probabilidad de ser detectado era casi nula por falta de sistemas de información.
Entonces, la tentación era demasiado grande. Así pues, como todo negociante, ellos veían
los riesgos y las oportunidades, y así actuaban. Pero si usted cambia esas percepciones,
aumenta las multas, crea un sistema de información, ellos lo pensarán dos veces antes de
actuar”.
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Primeras acciones
Para marcar un cambio en lo que él llama “la cultura de la impunidad” en la alcaldía,
MacLean actuó primero contra “los peces grandes” en su campaña contra la corrupción,
principalmente con el Cajero, el símbolo más claro de la corrupción en el gobierno municipal.
No sólo lo despidió, sino que se evidenciaron sus actividades ilegales ante los fiscales del
gobierno. “Capturamos al Cajero, dijo MacLean. Tenemos todas las pruebas de su
corrupción y lo hemos atrapado”. Esta acción llamó mucho la atención de los empleados
pues pensaron que si el poderoso Cajero había sido castigado, lo serían también ellos.
No todos los actos de corrupción del personal fueron castigados. Por consejo de Klitgaard,
involucró a sus empleados en “diagnóstico participativo”, sesiones de grupo en las que ellos
analizaban prácticas de corrupción en la alcaldía, y proponían maneras de corregirlas. “Esto
les hizo sentirse dueños, explica. Era una estrategia de ellos mismos, no mi estrategia
contra ellos”. Además, MacLean decidió hacerles la vida más fácil, y la corrupción menos
tentadora, al aumentar sus salarios de cierta manera. Haciendo uso de un millón de los 10
millones de dólares en donativo y préstamos del Instituto del Banco Mundial, dio
remuneración meritoria a más o menos 100 empleados de toda la municipalidad. Podría
tomarse como una salida muy controversial, dice MacLean. “La gente pensó que este
dinero estaba enriqueciendo solamente al alcalde y su persona; pero no era así. Escogimos
posiciones clave entre toda la institución; hasta los capataces recibieron de 300 a 500
dólares extra en el mes, ya que ellos eran personas clave”.
Pero MacLean también usó fondos del Instituto del Banco Mundial para atraer gente muy
capaz a la municipalidad que ayudara en la implementación del plan de desarrollo. Al formar
este nuevo equipo de trabajo, enfatizó para tener juventud y profesionalismo. Estableció un
programa de ejecutivos llamado “Bolivia Joven”, que contrataba bolivianos prometedores,
menores de 30 años, y con experiencia en el exterior, explica MacLean. “Eran muy bien
pagados. Los trajimos como grupo, y les dimos su propia identidad”. Los puso a trabajar
con alumnos graduados de las Universidades de Harvard y MIT que venían a trabajar a la
ciudad durante sus vacaciones de verano. La interacción de estos dos grupos generó
energía y una nueva ética de trabajo. “Formaron un grupo muy crítico”, explica. Estaban
empezando a empujar las cosas, traían nuevas ideas y trabajaban largas horas, así empezó
a cambiar el espíritu de la ciudad”.
Más allá de todos estos esfuerzos por suplir las necesidades de personal, MacLean se
concentró en cuatro áreas que él y Klitgaard habían identificado como los principales focos
de corrupción. Los análisis que salieron de las sesiones de “los diagnósticos participativos”
con los empleados fueron una guía para priorizar las necesidades. “Fue un proceso en el
cual detectamos un problema a la vez”, recuerda MacLean, bajo el principio de
“concentrémonos en lo que más duele”. Por consiguiente, la reforma del impuesto de
valuación y el proceso de colecturía fueron las primeras áreas en recibir la atención del
alcalde, aunque las cuatro áreas sufrieron cambios significantes con el tiempo.
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Impuestos y rentas públicas
Uno de los primeros problemas que encontró MacLean fue el asunto de la revaluación de la
propiedad (o de los bienes). Tenía que evitar sufrir el acoso de “arreglos privados” entre los
propietarios y los valuadores municipales, como era rutina en el pasado. La solución vino de
una sugerencia que le hizo Klitgaard: “autoevaluación”.
Bajo este esquema, los propietarios de bienes efectuaban sus propios valúos, de esta
manera, se eliminaba el papel de los valuadores. “Nos centramos en la premisa que los
ciudadanos son básicamente honestos, explica MacLean, y que son forzados a participar en
la corrupción por la manera en que el sistema trabaja. Para los dueños de propiedades, el
“carrot” del arreglo era un simple proceso sin el riesgo de extorsión por los empleados
municipales; el “stick” era el acuerdo de la ciudad de comprar, a propósito, propiedades
devaluadas a su valor declarado y revenderlas o usarlas para fines municipales”.10
Además, la ciudad redujo y simplificó la cantidad y la naturaleza de los impuestos
recolectados, igualando las reformas fiscales al nivel nacional; como resultado de ambas
iniciativas, la cantidad total de impuestos disminuyó enormemente, de 126 a 7. La manera
de recolectar los impuestos también cambió. En lugar de pagar en la ventanilla de la
alcaldía, los ciudadanos pagaban sus impuestos en los bancos, lo cual redujo las
oportunidades de extorsión y soborno, además de terminar con la costumbre de los cajeros
de beneficiarse de la flotación al realizar el cambio a dólares en el mercado negro.
Permisos y licencias
MacLean también actuó a tiempo para detener el caos dentro y fuera de la alcaldía, el cual
él define como “intencional”, porque permitía a tramitadores y a funcionarios públicos
beneficiarse de la confusión de los ciudadanos. Además de proveer señales y un mostrador
de información para dirigir a los ciudadanos a su destino indicado, estableció una ventanilla
única de registro donde los ciudadanos podían realizar todos los trámites de licencias y
permisos; a cada documento se le daba un número para registrar el proceso y de esa
manera los solicitantes no tenían que tratar con los empleados responsables de aprobar sus
solicitudes. “Separamos a los clientes del proceso de permisos y licencias, dice MacLean,
porque ahí era donde estaba la corrupción. Pusimos a los empleados que procesaban las
solicitudes en el último piso, lo más lejos posible de la ventanilla de registros. A los
tramitadores, sin embargo, no se les permitió ambular por los corredores de la alcaldía a su
antojo; como otros solicitantes, se les requería tramitar sus operaciones en la ventanilla de
registros.
Al mismo tiempo, MacLean buscó cómo terminar con la carga del proceso burocrático de los
ciudadanos al hacerla más transparente. La manera principal para lograrlo fue un anual
para ciudadanos al hacerla más transparente. La manera principal para lograrlo fue un
manual para ciudadanos, esencialmente un folleto conteniendo reglas y regulaciones sobre
licencias y permisos: cuáles eran, para qué actividades, cuánto costaban, quién las emitía,
etc. La idea del manual inició con MacLean, quien la visualizó no sólo como un servicio
para los ciudadanos, sino como una herramienta gerencial para su administración,
permitiéndole descubrir los misterios de la burocracia de la ciudad. Empezó por recopilar
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información básica solicitando a sus empleados que hicieran una descripción sencilla de sus
puestos: a quién le reportaban, qué clase de trabajo realizaban. Eso demostró ser
trabajoso. “Hubo mucha resistencia, piensa MacLean, nadie quería realizarlo”. A través de
persuasiones y amenazas, consiguió lo que quería, aunque le tomó tres años completarlo.
El manual fue publicado con gran pompa y una copia fue instalada rápidamente en la
alcaldía para uso público.
El manual tenía diez pulgadas de grosor, sin embargo, era una versión reducida de las
reglas y regulaciones gubernamentales. El proceso de recopilar la información necesaria
para el manual reveló gran cantidad de duplicaciones y de traspapeleos en los procesos de
solicitud de licencias. Como resultado, MacLean y su personal no sólo simplificaron el
proceso de solicitudes, sino que en algunos casos lo eliminaron. “Nos liberamos
dramáticamente”, dice él, reduciendo la cantidad de licencias requeridas.
En una ocasión, MacLean decidió privatizar un proceso de autorización. Para todos,
excepto los proyectos más grandes de construcción, él mismo se responsabilizó de revisar y
aprobar los planos, quitándoselos de las manos a los empleados, quienes a menudo se
beneficiaban personalmente de tales transacciones, y los dio a arquitectos privados. “Eran
muchos los arquitectos e ingenieros desempleados en Bolivia”, menciona MacLean, y se
propuso contratar a quienes aprobaran un examen sobre políticas reguladoras urbanas y
depositaran un bono garantizado para convertirse en “arquitecto o ingeniero público
certificado” y así controló la mayoría de los permisos de construcción y concesión de
impuestos de la ciudad. Funcionarios en el Departamento de Desarrollo Urbano de la
ciudad simplificarían el seguimiento de su trabajo revisando un muestreo de las licencias.
Cargos públicos
Sabiendo que muchos de los empleados despedidos por MacLean durante los primeros
meses de su mandato provenían del departamento mencionado, aprovechó esto para definir
el rol del mismo. A excepción de realizar reparaciones de emergencia, el departamento
debería totalmente salirse del negocio de la construcción. Esto permitió a MacLean librar a
la ciudad de los gastos de ser dueña de la mayoría del equipo pesado, el cual había sido el
blanco de los robos de parte de los empleados y, a la vez, le permitió reducir el número de
trabajadores empleados por el departamento.11
MacLean también introdujo análisis sistemáticos de costo-beneficio en lo concerniente a la
toma de decisiones sobre cuáles proyectos de trabajos públicos aceptar. Para hacer esto,
reclutó a graduados de la Universidades de Harvard y MIT para que trabajaran para la
municipalidad durante sus vacaciones de verano. Los análisis de dichas personas y las
encuestas hechas en diferentes vecindades de La Paz cambiaron las prioridades de
construcción de la ciudad; una menor cantidad de proyectos importantes fue emprendida, en
cambio, algunos más modestos fueron desarrollados como la instalación de grifos públicos,
que brindó a la comunidad grandes beneficios. “De repente estábamos realizando una
enorme cantidad de pequeños trabajos, observa MacLean, que beneficiaron de manera
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importante, especialmente a las mujeres, a los niños y a las niñas, en lo que se refiere a
salud, agua potable y desagües, en vez de emprender proyectos tan grandes, casi
irrealizables, que a nadie le importaban”.
Gestión
Los esfuerzos hechos por MacLean para reducir la corrupción en la gestión se enfocaron en
la simplificación y en la transparencia en la competencia. Redujo la cantidad de pasos
requeridos en compras menores, de 26 a 6, e introdujo “la política de la muestra”. En sus
propias palabras, “monitorear el proceso y asegurar la integridad y la precisión”. Al mismo
tiempo, convirtió la gestión en un proceso público, solicitando a la Oficina de Gestión,
publicar solicitudes de ofertas para bienes y servicios.
Resultados
Tres años después de su mandato, MacLean estaba seguro que sus reformas habían sido
exitosas en casi todas las áreas del gobierno municipal. Los ingresos de la municipalidad
habían “encumbrado”, dice MacLean, debido al enorme crecimiento en la renta de impuestos
de propiedad, incrementados de 10 millones de dólares en 1985 a cerca de 50 millones de
dólares al término de la década. En el mismo período, el déficit presupuestario bajó a
menos del 10 por ciento del total de los ingresos, a la vez que la inversión incrementó “en un
factor de 100” de aproximadamente 200 mil dólares en 1985 a 20 millones de dólares en
1990. MacLean se vio beneficiado por una perspectiva económica bastante mejorada en
todo el país. Para 1987, la tasa anual de inflación en Bolivia había golpeado de una
horrenda figura de cinco cifras a un porcentaje manejable del 11 por ciento. Con un cambio
estable y una afluencia de fondos del Banco Mundial, el alcalde pudo pagar a los
profesionales que trabajaban para él salarios que eran competitivos con aquellos pagados
en el sector privado. De hecho, “Tuve la oportunidad de robarme a personas del sector
privado porque (este esfuerzo en las reformas) era un éxito. Era un prestigio el trabajar para
la municipalidad...”. Lo que le ayudó a atraer a los profesionales fue el hecho de que el vicio
de la corrupción había retrocedido en el gobierno municipal. A pesar de no haber patrones
objetivos para medir este cambio, MacLean comprobó la disminución de la corrupción
durante su administración en el número de días que tomaba en completar una transacción
en la ciudad que, según estima, fue reducido a un tercio. “Cerramos las oportunidades para
la corrupción, mantiene, y si persistía alguna actividad ilegal, ésta era un fenómeno aislado”.
Según MacLean, los ciudadanos, basados en estas renovaciones, lo reeligieron en dos
períodos de dos años cada uno. Pero los votos no fueron inequívocos, en 1987 quedó en
segundo lugar y después que él y el candidato ganador llegaron a un callejón sin salida al
Concejo, con cinco votos cada uno, llegaron a un acuerdo por medio del cual ambos
accedían a compartir el poder, su rival fue alcalde en 1988 y MacLean en 1989. En las
elecciones de 1989, también obtuvo un segundo lugar, pero esta vez consiguió suficientes
votos en el Concejo Municipal para ganar el cargo de alcalde en su totalidad. Eso, sin
embargo, probaría que iba a ser su última victoria electora por un tiempo. En 1991 perdió su
proclamación para un cuarto período de forma apretada. Muchas razones se dieron para su
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derrota. Los altos salarios pagados a funcionarios de alto rango, incluyendo al mismos
MacLean, se convirtieron en una desventaja en la campaña municipal.12
“Esto fue sacado a colación como un tema crítico, dice él, ya que existe una cultura sobre
los empleados públicos de no ganar un buen sueldo. La gente asume que de todas
maneras van a robar”. Sus oponentes, añade MacLean, “inyectaron sus ataques con
insinuaciones de racismo y de clase”, jugando con las diferencias entre MacLean, un
empresario próspero con raíces escocesas y los indígenas y mestizos, la mayoría pobre,
quienes eran un 70 por ciento de la población. “Fui atacado, dice, como un “gringo ladrón”...
trataron de presentarme como un representante de la clase media y clase alta de los
blancos quienes no entienden verdaderamente a los pobres”.
Fuese cual fuese la razón precisa, MacLean dejó la alcaldía en 1991, dejando a su suplente
o substituto para que mantuviera su asiento en el concejo municipal en su ausencia,
mientras ejerció como Ministro del Exterior por dos años en el gobierno nacional y luego
volvió al sector privado. Pero, algunos años más tarde, volvió a su puesto: en 1996, quedó
en segundo lugar con un 25 por ciento de la votación y pudo reunir una colisión dentro del
concejo municipal y de nuevo fue nombrado alcalde de La Paz.
De nuevo, MacLean invitó a regresar a Klitgaard para involucrarlo en los asuntos de la
alcaldía. Habían pasado diez años desde que los dos colaboraran por primera vez. Lo que
encontraron entonces fue la dificultad de sostener las reformas contra la corrupción.
La cuestión de la “sostenibilidad”13
En los cuatro años y medio desde que MacLean se había ido de la alcaldía, otros dos
habían servido como alcaldes de La Paz. Durante su ejercicio, muchos de los profesionales
que él había traído se habían ido y habían sido reemplazados por políticos atraídos por los
sueldos mejorados de los funcionarios municipales. Más problemático todavía, muchas de
las reformas que MacLean había implementado fueron desmanteladas o corrompidas. Un
ejemplo de ello, fue el uso de la ventanilla única de registro para todas las solicitudes de
permisos y licencias había sido esencialmente abandonada y, de nuevo, los ciudadanos
consideraron conveniente el volver a pagar “mordidas” a empleados públicos o a
tramitadores para facilitar el proceso de sus trámites. El sistema de contratación externa de
firmas privadas para proyectos públicos se convirtió en oportunidad para los empleados de
extorsionar de dos maneras: una para otorgar un contrato y otra para el pago.14 A pesar de
los esfuerzos de hacer de la gestión un proceso más abierto, una confabulación entre los
trabajadores municipales y los proveedores favorecidos se hizo algo común. Nuevamente,
cerrando las puertas a las compañías que trataban de hacerles competencia.
Una de las reformas más exitosas de MacLean, la autoevaluación, había decaído. Desde
que se comprobó que la ciudad no tenía una penalización verdadera para mantener
honestos a los dueños de las propiedades, lo que se hizo común cada vez más fue la
subvaluación. Una industria de casas de verano originó el proceso de autoevaluación:
hombres desempleados, a veces antiguos trabajadores estatales, a menudo ayudaban a los
ciudadanos analfabetos a llenar sus formularios y, de acuerdo con MacLean, los alentaban a
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que subestimaran el valor de sus propiedades. Además de que la municipalidad no hacía
cumplir sus mandatos, menor cantidad de residentes se molestaba en pagar sus impuestos.
Como resultado, los ingresos de los impuestos empezaron nuevamente a bajar; en 1996,
MacLean estima que la municipalidad estaba recolectando solamente la mitad de lo
esperado del impuesto sobre la propiedad.
A pesar del resurgimiento de la corrupción en la alcaldía, MacLean no se dio por vencido.
Por una parte, no estaba sorprendido por este giro en los eventos: experiencias previas lo
había preparado durante el año que estuvo fuera de la alcaldía en 1988, para resistir. Tuvo
la oportunidad de observar signos de corrupción durante tres meses cuando estaba
volviendo a la alcaldía, “vio cómo las cosas retrocedían”, en su ausencia.15 Por otra parte,
MacLean sentía que la regresión a las formas de corrupción no era total. “No era tan
sistemática como cuando llegué por primera vez, dice MacLean. Estaba más aislada;
estaba más limitada a la oficina del alcalde, a su gente y a su partido. El resto de la
organización se mantuvo más o menos lo mismo”. Finalmente, MacLean retornaba con más
experiencia práctica para gobernar y con menos circunstancias deplorables que sostener.
“No tuve que encarar mucha crisis al principio, explica. Había algo de dinero para pagar
salarios. Podía sobrevivir... las cosas no eran tan sombrías como lo eran en el ’85, ya que
sabía lo que se tenía que hacer”.
De nuevo, no sólo buscó la reinstalación de muchas de sus iniciativas iniciales, sino que
empezó su “segunda generación de reformas”, las cuales, añade, “eran más osadas”, y se
enfocó en gran medida, a avanzar con la privatización. Por ejemplo, la municipalidad otorgó
una concesión por cuatro años a una firma francesa para dirigir las obras de agua en La Paz
y la compañía Coopers and Lybrand fue contratada para tomar posesión de las funciones
financieras del municipio. De nuevo, MacLean rebajó la mano de obra de la municipalidad,
la cual había sido llevada hacia atrás hasta 4000 empleados; pero esta vez, utilizando
fondos de la municipalidad, ayudó a obreros despedidos a adquirir herramientas y equipo
para que pudieran realizar contratos con el municipio para desarrollar las mismas tareas,
cuidar los parques, por ejemplo, o limpiar las calles, como empresarios particulares de lo
que antes habían realizado siendo empleados públicos.
Pero el período de MacLean como alcalde duró poco. A finales de 1996, la frágil coalición
que él había instalado en el concejo municipal empezó a desmoronarse; por una serie de
maniobras complicadas, involucrando entre otras cosas, el arresto virtual de un miembro del
concejo. MacLean fue derrocado por el concejo. Fue, dice MacLean, “totalmente ilegal...
fue un golpe municipal civil, pero fue un golpe, a pesar de todo”.16
Un signo de esperanza
Después de su derrocamiento, MacLean se fue de La Paz a la Universidad de Harvard,
como investigador, pero acontecimientos subsiguientes le dieron consuelo y razón para no
perder la esperanza en el futuro de la ciudad. Su sucesora como alcaldesa, Gaby Candia,
fue acusada de complicidad en un trato fraudulento de tierras pagado con fondos de la
municipalidad.
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Fue juzgada y mandada a la cárcel. Era la primera vez, señala MacLean, que un alcalde o
una alcaldesa era sentenciada por corrupción. Más importante aún, según su opinión, fue la
manera en que el escándalo salió a relucir: los empleados municipales habían documentado
la transacción ilegal de tierras y enviaron la evidencia al periódico principal de la ciudad, La
Razón. En el pasado, la gente era muy miedosa o muy pesimista sobre el resultado de
hablar en contra de la corrupción. “Entonces mi conjetura es que, de alguna manera, la
institución está aprendiendo a defenderse”, reflexiona MacLean. “...Creo que hay una
sensación de que la impunidad ya no se garantiza”.
Aún así, MacLean reconoce que la batalla contra la corrupción no estaba vencida: después
que fue removido de su cargo, sus reformas fueron de nuevo detenidas o desmanteladas
por su sucesora. Pero, él argumenta, debería de verse como “una pelea a largo plazo,
donde las ganancias fueron pequeñas y los reveses inevitables. Tomas diez pasos hacia
delante, dice, y con suerte, retrocedes, solamente cuatro”.
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Anexo17
Diagnóstico Participativo en La Paz, 1985
Resultado de reuniones de diagnóstico con funcionarios del gobierno municipal de La
Paz, Bolivia. Final de 1985
TIPO
VALOR
BENEFICIARIOS
DAÑADOS
Evasión de
impuesto
(todo tipo)
20 – 30
millones de
dólares
Evasores.
“Arreglos de
impuestos”
5 – 10
millones de
dólares
Contribuyentes y
funcionarios corruptos.
Extorsión
0.5 – 1
millones de
dólares
Funcionarios corruptos.
Dinero rápido
0.5 – 1
millones de
dólares
Algunos contribuyentes,
funcionarios
municipales corruptos;
sustitutos por una paga
mayor.
Mayoría de
contribuyentes
vía
disminuciones;
reputación de
gobierno
municipal.
Robo
(propiedad
municipal,
prendas,
tarifas de
soborno por la
policía)
Gestión
0.5 – 1
millones de
dólares
Ladrones: algunos no
pagan impuestos de
vehículo.
Beneficiarios
de servicios
públicos;
confianza en la
policía.
0.5 – 3
millones de
dólares
Funcionarios corruptos
y proveedores
beneficiados.
Beneficiarios
de servicios
públicos.
0.1 – 0.2
millones de
dólares
Farsantes.
Moral y
reputación de
gobierno
municipal.
“Fantasmas”,
reportarse
tarde al
trabajo
Beneficiarios
de servicios
públicos; no
evasores;
futuros
ciudadanos.
Beneficiarios
de servicios
públicos; no
evasores;
futuros
ciudadanos.
Víctimas
directas.
CAUSA
CURAS
Difícil de pagar;
impuestos muy altos;
multas baratas; o
revisión de casos.
Hacerlos fácil de pagar;
bajas tarifas; subir
multas y aplicarlas;
revisar casos.
Falta de cómputo de
trámites; multas de
bajo efecto; falta de
revisiones; pagos en
municipalidad;
salarios bajos.
Reglas, tarifas y
procesos difíciles;
extorsiones difíciles
de reportar, multas
bajas; falta vigilancia;
salarios bajos.
Procesos difíciles;
falta de
computarización;
pagos en
municipalidad; multas
bajas; falta de
vigilancia; salarios
bajos.
Falta de inventarios;
descentralización
pobre; multas bajas;
no revisiones, ni
vigilancia.
Computarizar; subir
multas; revisar casos;
pago en bancos; subir
incentivos de cobro.
Falta de información
sobre precios; no
revisiones; multas
bajas, salarios bajos.
Falta de vigilancia.
Verificar precios; revisar
casos; incrementar
salarios a funcionarios
con poder de decisión.
Vigilancia; subir multas
y aplicarlas.
Simplificar reglas, tarifas
y procesos; línea directa
para reportes públicos;
subir multas; revisar
casos; pagar en bancos;
subir salarios.
Simplificar procesos;
computarizar; pagar en
bancos; subir multas;
vigilancia y denuncia;
subir salarios.
Computarizar
inventarios;
descentralizar
responsabilidades;
puntos de chequeo y
vigilancia.
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NOTAS:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Este caso fue reescrito por Esther Scott sobre el original preparado por Ronald MacLeanAbaroa.
The Economist, Mayo 4, 1985, p. 45
The Economist, Junio 15, 1985, p. 54
New York Times, Junio 14, 1985, p. 15
Banzer acertó en cuanto a sus prospectos presidenciales. Aunque ganó la mayoría de votos,
cerca de un 34%, perdió contra Víctor Paz en el Congreso de Bolivia, quien elige el
presidente cuando ningún candidato gana el 50% del voto popular.
Anteriormente, el alcalde era designado por el presidente de Bolivia. Bajo el nuevo sistema
electoral, los candidatos para alcalde lideraban una partida de candidatos para el concejo
municipal; el tamaño del voto para cada partida determinaba cuántos miembros del partido
del candidato se sentarían en el concejo. Luego estaba en manos del concejo municipal,
tamaño del cual cambió a través de los años de 12 a 13 y, finalmente, a 11, para elegir al
alcalde. Cuando ningún partido tenía la mayoría en el concejo, los candidatos para alcalde
trataban de forjar una coalición de miembros del concejo de diferentes partidos para ganar
una mayoría. Mientras el número total variaba, como cinco de los partidos políticos más
importantes normalmente competían por asientos en el concejo.
No ayudó en nada, dice MacLean, el que él y el nuevo Presidente, Víctor Paz, vinieran de
partidos políticos rivales.
Los servicios de Klitgaard, dijo MacLean, fueron donados por la Embajada Americana en
Bolivia.
Otra área donde la corrupción era notable era la policía municipal. Los esfuerzos de
MacLean para reformar la Policía se detallan en otro caso del Kennedy School, “Dealing with
Corruption in the Police Force of La Paz”, escrito por Lucy McCauley y Howard Husock, KSG
caso No. C16-92-1104
Este “stick” resultó ser ilegal, y la ciudad nunca lo puso a prueba realmente. Bajo las leyes de
Bolivia, según MacLean, no podía forzar a los dueños a vender sus propiedades. Sólo podía
expropiarlas.
De acuerdo al estimado de MacLean, el número total de trabajadores empleados por la
ciudad bajó, de 5700 cuando él empezó su mandato, a 3000 en 1991.
Los nuevos salarios fluctuaban entre $4000 anuales para diputados municipales a $1000 a
aquellos en peldaños bajos; impulsados por el Banco Mundial, el salario del Alcalde se
aumentó también a $5000.
La información en esta sección está sacada en parte de un libro próximo a ser lanzado,
Ciudades Corruptas: Una guía práctica para curar y prevenir, por Robert Klitggard, MacLeanAbaroa y H. Lindsey Parris.
Un contratista le contó a MacLean una lamentable anécdota sobre avaricia municipal. Él
había pagado soborno a unos oficiales de la Alcaldía y les pidió le devolvieran “por lo menos
el estuche que contenía el dinero, que era de cuero. Pero hasta con eso se quedaron.
Bajo las leyes de Bolivia, los alcaldes eran forzados a renunciar de su mandato mientras
presentaban su candidatura para reelección.
Tres años después, la Corte Suprema de Bolivia estuvo de acuerdo con MacLean que, en el
campo procesal, su desposeimiento había sido ilegal.
Fuente: Ciudades Corruptas: Una Guía Práctica para Curar y Prevenir, libro a ser lanzado por
Robert Klitggard, Ronald MacLean-Abaroa y H. Lindsey Parris.
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