La notificación a los interesados del trámite de información pública

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La notificación a los interesados del trámite de información pública en los
procedimientos de expropiación
Por Carlos Izquierdo Herrero
Abogado
Actualidad Administrativa, N.º 17, Quincena del 1 al 15 Oct. 2010, Tomo 2, Editorial LA LEY
LA LEY
12127/2010
La configuración actual del trámite de información pública dentro del
procedimiento de expropiación es altamente ineficaz para los fines que persigue
(o debería perseguir), debido al sistema de notificación mediante publicaciones
que rige para los interesados, habiéndose suprimido además el trámite de
audiencia previsto en el procedimiento administrativo común. El presente estudio
argumenta que se vulneran los derechos constitucionales de los interesados y la
normativa relativa a las notificaciones.
I.
INTRODUCCIÓN
Dentro del procedimiento de expropiación, el trámite de información pública se
configura como la fase en la que la Administración antes de resolver somete su
proyecto a los interesados con la finalidad de que puedan aportar los datos
oportunos para subsanar errores u oponerse, formal o materialmente, a la
necesidad de ocupación. Asimismo, y no menos importante, los interesados
podrán argumentar razonadamente ante la Administración la necesidad de
ocupar otros bienes o la adquisición de otros derechos, lo que en la práctica
acaba por traducirse en la posibilidad de plantear alternativas o variantes al
proyecto técnico de la Administración.
En la práctica profesional es frecuente que cuando el cliente acude a nuestro
despacho en busca de ayuda ante un procedimiento expropiatorio nos entregue
la resolución administrativa que declara la necesidad de ocupación, frente a la
que sólo cabe oponerse mediante el correspondiente recurso de alzada,
descubriendo extrañado que pudo haber planteado alternativas a la ocupación
de bienes o adquisición de derechos, o subsanado errores, y que no lo hizo por
la sencilla razón de que jamás tuvo conocimiento de la existencia de ese
trámite. La extrañeza acaba por convertirse en indignación cuando, además, le
informamos de que dicho trámite sí que le fue notificado, aun sin saberlo.
Obviamente, precluido el trámite es impensable que la Administración admita
otras posibles alternativas en una resolución ya adoptada y tan sólo cabe la
oposición al contenido del acto o la fiscalización formal, por lo que el cliente ha
perdido definitivamente un importante medio de defensa de sus intereses que,
correctamente ejercitado y conforme al espíritu que lo inspira, podría haber
devenido en una resolución más respetuosa y ajustada a los derechos de los
administrados y, quizá, reducir en parte la alta conflictividad que suele
acompañar este procedimiento.
II.
EL TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA LEY DE EXPROPIACIÓN
FORZOSA
Los artículos 84 y 86 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en
adelante LRJPAC) [LA LEY 3279/1992] regulan los trámites de audiencia y de
información pública dentro del procedimiento administrativo común. Ambos se
establecen como pasos previos a la resolución definitiva, pero mientras que el
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primero se impone como obligatorio, el segundo se deja al arbitrio del órgano
administrativo correspondiente mediante la cláusula indeterminada «cuando la
naturaleza» del procedimiento lo requiera, fijándose un plazo mínimo de
alegaciones de 20 días.
La Ley de Expropiación Forzosa (en adelante, LEF) [LA LEY 43/1954], debido a
la especial garantía de que gozan en este punto los derechos de los ciudadanos,
establece en su artículo 18 la obligatoriedad de dicho trámite, sometiendo a
información pública durante el plazo de 15 días la relación concreta e
individualizada de los bienes o derechos a expropiar, con descripción de
aspectos materiales y jurídicos, o en su caso el proyecto de obras y servicios
que se vaya a realizar y por cuya causa sea necesaria la expropiación. El artículo
19 LEF prevé la posibilidad de presentar alegaciones aunque no fija plazo para
ello, por lo que habrá que estar al de 15 días señalado en el artículo anterior, lo
cual reduce el general de 20 días fijado por la LRJPAC, si bien al tratarse de
normas de igual rango normativo debe regir el principio que otorga preferencia a
la ley especial sobre la general. Sin embargo, cabe hacer aquí una primera
crítica a la reducción de un plazo ya de por sí demasiado ajustado para el
estudio de los complejos proyectos técnicos que se someten a examen, y que
requieren por lo general del cliente la consulta a diversos profesionales. A esta
restricción en el plazo se añade el hecho de que, inexplicablemente, el
procedimiento de expropiación suprime el trámite de audiencia, por lo que el
trámite de información pública se convierte en la única fase en la que el
interesado puede ser oído por la Administración antes de adoptar la resolución.
Ahora bien, la LEF elude la notificación personal del trámite de información
pública a los futuros afectados por la expropiación, de manera que su artículo
18.2 únicamente dispone que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y en el
de la provincia respectiva, en uno de los diarios de mayor difusión de la
provincia y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento correspondiente. Lo
mismo ocurre en expropiaciones instadas por las Administraciones autonómicas
y locales, que recogen preceptos de carácter similar en su normativa. Y aunque
el trámite se presente abierto «a cualquier persona» (arts. 19 LEF y 86 LRJPAC),
no hay duda de que se trata de un trámite enfocado directamente a los
afectados por la expropiación, que son quienes en definitiva tienen interés
legítimo en ella (1). De hecho, para algunos autores, como PERA VERDAGUER(2), la
legitimación no debería otorgarse a cualquier persona sino sólo a los
interesados, en sentido amplio.
Por eso no se comprende la ausencia de notificación personal —es más, no se
comprende la ausencia del trámite de audiencia— sobre todo si consideramos
que el artículo 17 LEF exige, con carácter previo, relacionar detalladamente
todos los aspectos materiales y jurídicos de los bienes o derechos a expropiar; lo
cual incluye —como dice TOLIVAR ALAS(3)— los datos identificativos de sus
titulares, con expresión de su residencia y domicilio (4). Así, la identificación de
los titulares de bienes o derechos constituye un hecho capital, como lo
demuestra el que, aun en el caso de que el proyecto de obras sea lo
suficientemente detallado como para considerar cumplido el requisito de
descripción jurídica y material de bienes y derechos a expropiar, no se exime al
beneficiario de la expropiación de formular la relación de los interesados
(artículo 17.2 LEF). Y se entiende por interesado, según el propio artículo 4 LEF,
«cualquier titular de derechos reales e intereses económicos directos sobre la
cosa expropiable, así como los arrendatarios cuando se trate de inmuebles
rústicos o urbanos», lo cual supone un concepto más amplio que el de simple
expropiado, que es el propietario de la cosa o titular del derecho a expropiar
(art. 3 LEF).
III.
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EL TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA EN SU CONTEXTO: EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EXPROPIACIÓN
Si por un momento tomamos la distancia suficiente del objeto para observar la
parte, «trámite de información», en el conjunto, «procedimiento de
expropiación», y a su vez enmarcamos éste en el género al que pertenece, que
es el procedimiento administrativo, podremos fijar la cuestión en sus justos
términos.
El procedimiento administrativo, dice COSCULLUELA(5), es el cauce formal de
producción de las disposiciones y resoluciones administrativas, y cumple una
doble función: la puramente práctica de organización, por un lado, y la de
garantía de los derechos de los administrados, por otro. En este sentido debe
ajustarse al mandato contenido en el artículo 105 de la Constitución, que ordena
garantizar a los ciudadanos audiencia en el procedimiento de elaboración de
aquellas disposiciones administrativas que les afecten y permitir su acceso a los
archivos y registros administrativos, salvo excepciones graves. «El
procedimiento, por lo tanto —sigue diciendo el autor— al establecer esta serie
doble de garantías cobra dimensión constitucional y el legislador ordinario no
puede dejar de desarrollar y articular técnicamente las mismas».
Tengamos en cuenta que el procedimiento de expropiación goza de su normativa
específica, frente al procedimiento administrativo común, por la especial
naturaleza de su función y porque afecta directamente al derecho de propiedad,
derecho protegido por la Constitución y con especial vinculación para los poderes
públicos (artículos 33 y 53 de la Constitución).
La pregunta es: ¿está técnicamente articulado el procedimiento de expropiación,
en concreto el trámite de información pública, para cumplir con esas garantías
constitucionales de los administrados?
En principio parece que la respuesta debería ser positiva, puesto que con arreglo
a ley se concede un período de información pública a cualquier persona —no
sólo a los interesados, no solo a los expropiados— para conocer el proyecto y
formular alegaciones previas que pueden ser tenidas en cuenta por la
Administración a la hora de adoptar la resolución definitiva. Sin embargo, no es
esa la percepción que tiene el cliente, indignado al otro lado del escritorio y a
quien resulta imposible convencer de lo contrario. Y cuando eso sucede es que
algo falla. Ya hemos ido esbozando algunas críticas, vamos ahora a concretarlas.
En primer lugar observamos que el procedimiento de expropiación, que por lo
que hemos visto debería ser exquisitamente garantista con los derechos de los
afectados por su especial naturaleza y finalidad, prescinde del trámite de
audiencia que el art. 84 LRJPAC previene para el procedimiento administrativo
común como garantía de la participación de los interesados. Con independencia
de la relación que pueda darse entre la LRJPAC y la LEF como ley general y ley
especial, lo que queda patente es que el procedimiento de expropiación
incumple el mandato constitucional del artículo 105, que garantiza la audiencia a
los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten. Nos dice COSCULLUELA que «este trámite se
considera un principio general de Derecho positivizado desde antiguo en nuestro
Ordenamiento, recogido con carácter general en el artículo 84 LRJPAC, y
escrupulosamente exigido por la jurisprudencia», que puede incluso apreciarlo
de oficio como cuestión de orden público (6). Sin entrar a fondo en las
consecuencias de la omisión, por exceder de las dimensiones de este estudio,
dejaremos apuntado que la doctrina deriva de ello la nulidad de actuaciones,
mientras que la jurisprudencia, asumiendo la premisa, suaviza sus
consecuencias en los casos en los que el interesado ha podido, de una u otra
manera, formular alegaciones (vid. SSTS 7-10-1981 [LA LEY 12713-JF/0000]; y
12-12-1997 [LA LEY 1292/1998]).
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La participación se reduce así al trámite de información pública que, como
también hemos visto y a pesar de la complejidad de los proyectos técnicos que
muchas veces se someten a información, limita a 15 días el plazo mínimo que la
LRJPAC fija en 20 días. En ese plazo el interesado debe ser notificado (o más
bien, enterarse de que ha sido notificado por publicaciones, lo que no suele
ocurrir el primer ni el segundo día), acudir a las oficinas administrativas,
examinar el proyecto, buscar asesoramiento profesional (muchas veces técnico
además de jurídico), volver de nuevo a las oficinas administrativas para ampliar
información y cerciorarse de datos, plantear posibles alternativas... Una difícil
tarea. Pero adentrémonos en el problema de la notificación, que es el que
prácticamente convierte el trámite en inútil para el administrado y,
consecuentemente, en poco molesto para la Administración.
IV.
LA NOTIFICACIÓN DEL TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA
4.1.
Cuestiones generales sobre la notificación
La notificación es el acto administrativo por el que se pone en conocimiento del
interesado el contenido de otro acto administrativo anterior que le afecta, y
viene regulado en los artículos 58 y siguientes de la LRJPAC. Esta norma es
aplicable a cualquier tipo de procedimiento administrativo y vincula siempre a la
Administración, puesto que está en sede de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y no de procedimiento administrativo común. La
notificación tiene una importancia capital puesto que es la forma en la que se
adquiere la constancia de que el acto ha llegado a conocimiento del interesado,
y a partir de ella nacen los plazos para ejercitar las acciones en defensa de sus
derechos. El artículo 58.1 LRJPAC dice que los actos administrativos se
notificarán «a los interesados», cuyo concepto, precisado en el artículo 31.1 de
la misma Ley, incluye entre otros a «los que sin haber iniciado el procedimiento
tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo
se adopte». Ya hemos visto que el artículo 4 LEF señala quiénes son interesados
en el procedimiento de expropiación, y que éstos han debido ser detalladamente
identificados y relacionados por la Administración con carácter previo a la
apertura del trámite de información pública.
4.2.
Actos administrativos objeto de notificación
Ahora bien, ¿qué debe ser objeto de notificación? Según el propio artículo 58
LRJPAC se notificarán «las resoluciones y actos administrativos». Según la
definición clásica de ZANOBINI, acogida por la mayoría de la doctrina española
(GARRIDO FALLA, GARCÍA DE ENTERRÍA, COSCULLUELA, entre otros muchos), «es acto
administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o
de juicio realizada por un órgano de la Administración Pública en el ejercicio de
una potestad administrativa»(7). Así pues, el acto administrativo requiere un
elemento subjetivo (que emane de un órgano de la Administración Pública) y un
elemento objetivo (declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de
juicio), y ambos concurren en el acto objeto de información pública. Dice
COSCULLUELA(8) que los actos pueden ser resolutorios, que son los actos
propiamente dichos, o de trámite, que son los que se producen a lo largo del
procedimiento antes de la resolución y que no pueden recurrirse de forma
autónoma. Siguiendo a CABEZUELO VALENCIA(9), la referencia del artículo 58
LRJPAC a «actos administrativos» incluye notificar los actos de trámite, aunque
la doctrina mayoritaria opina que no todos ellos. Deberían notificarse (MARTÍN
REBOLLO) los actos de trámite cualificados, que son los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
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intereses legítimos; pero también ciertos actos de trámite no cualificados, que
pueden espigarse de la regulación sobre procedimiento administrativo y entre
los cuales cita CABEZUELO el supuesto del artículo 84.1 de la LRJPAC, que dispone
que instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados para que
puedan alegar y presentar los documentos o justificaciones que estimen
pertinentes. Es decir, ni más ni menos que el trámite de audiencia suprimido en
el procedimiento expropiatorio. En realidad parece claro que cualquier acto de
trámite debe ser objeto de notificación, ya que el artículo 58 LRJPAC distingue
expresamente entre resoluciones y actos administrativos, por lo que
evidentemente se refiere de forma expresa a los actos que no son resolutivos,
esto es a los actos de trámite, y además lo hace sin distinguir entre categorías
diferentes. En cualquier caso, lo que es evidente es que deberían ser notificados
todos aquellos actos que afecten a derechos de los interesados, requisito que se
cumple en el caso de análisis.
4.3.
La notificación edictal y mediante publicaciones
La notificación edictal o por publicaciones, como señala PARADA VÁZQUEZ, no es
una notificación en sentido propio, sino una publicación. Su finalidad es agilizar
el procedimiento evitando retrasos, y la jurisprudencia (STS 24 de octubre de
2007 [LA LEY 232586/2007]) la califica de ficción legal. Según el artículo 59.5
LRJPAC sólo procede la notificación edictal en los siguientes casos:
1)
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, aunque lo
prohíbe cuando la Administración pueda conocer su existencia por datos que
obren en el expediente administrativo.
2)
Cuando se ignore el lugar de la notificación.
3)
Cuando se ignore el medio de la notificación.
4)
Cuando, intentada la notificación, no se hubiera podido practicar.
La publicación, por su parte, sólo puede suplir a la notificación en los casos
prevenidos en el artículo 59.6 LRJPAC, que son los siguientes:
1)
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas. Se trata de los actos generales destinados a grupos de personas
indeterminadas (concursos públicos, convocatorias de oposiciones, etc.).
2)
Cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo
interesado es insuficiente. Se trata de una garantía adicional que no exime de la
obligación de notificar personalmente (artículo 33 LRJPAC).
3)
Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva.
La notificación del trámite de información pública no puede efectuarse por medio
de edictos o publicaciones porque no se encuentra en ninguno de estos
supuestos.
4.4.
Un apunte sobre el expediente de expropiación
Así pues y recapitulando: en el procedimiento de expropiación, después de
definirse quiénes son expropiados y quiénes son interesados, después de
declararse la utilidad pública de los bienes o derechos a expropiar, después
elaborarse una obligada y detallada relación de interesados en el procedimiento,
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se abre el trámite de información pública y no se comunica a los interesados
sino, aún más generosamente, a cualquier persona mediante publicación, pero
reduciendo el plazo general y suprimiendo el trámite de audiencia a los
interesados del procedimiento administrativo común. Después de haber
estudiado el asunto con un poco de detenimiento nos damos cuenta de que la
indignación del cliente, lego en Derecho, no va tan desencaminada.
Una vez concluido el trámite de información pública, y a la vista de las
alegaciones presentadas (entre las que lamentablemente no están las de
nuestro cliente), se resuelve sobre la necesidad de ocupación y, curiosamente,
el artículo 21 LEF dictamina que es entonces, y no antes, cuando se inicia el
expediente expropiatorio. Es a partir de este momento cuando surgirá la
obligación de notificación personal al interesado, según dispone ese mismo
artículo.
El concepto de expediente administrativo es confuso y tiende a identificarse con
el de procedimiento administrativo, sólo que contemplado desde la perspectiva
del archivo de los documentos. La más ajustada definición legal de la que
disponemos es la que nos ofrece el Reglamento de Organización y
Funcionamiento de las Corporaciones Locales: «constituye expediente el
conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y
fundamento a la resolución administrativa, así como las encaminadas a
ejecutarla. Los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de
cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y
demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y
foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación».RIVERO ORTEGA,
partiendo de esta definición pero sin sujetarse estrictamente a ella, propone
definir el expediente como «el conjunto de documentos ordenados por la
Administración sobre un asunto determinado»(10). La LRJPAC, que dedica su
Título VI (artículos 68 y siguientes) a la regulación del procedimiento
administrativo lo menciona por primera vez en el artículo 74 tangencialmente,
para decir que «en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso
de incoación...». Si esto es así, ¿qué justificación existe para considerar que el
expediente expropiatorio se inicia en el momento en el que ya se ha adoptado la
resolución, excluyendo del mismo el trámite de información pública si para
entonces los interesados en el procedimiento ya estaban identificados? Se trata
ni más ni menos que del subterfugio del que se vale el legislador para evitar la
notificación personalizada, pero lo cierto es que no casa con el más elemental
concepto de expediente administrativo, porque aunque el apellido
«administrativo» se cambie por «expropiatorio» no varía ni un ápice su
naturaleza.
V.
CONCLUSIÓN
Parece, por lo tanto, que el sistema de comunicación mediante publicaciones
previsto por la LEF para este trámite no se ajusta a la normativa sobre
notificación, ni a la doctrina que la desarrolla, ni por supuesto al espíritu que le
da razón de ser.
En primer lugar no se ajusta a la normativa que para la notificación y publicación
rige en Derecho administrativo, contenida en los artículos 58 y siguientes
LRJPAC y que es de obligado cumplimiento aunque se trate de un procedimiento
especial, ya que estos artículos se encuentran en sede de régimen jurídico de las
administraciones públicas y no en la regulación del procedimiento administrativo
común. De acuerdo con esto deberán notificarse a los interesados las
resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Por
otra parte, una vez identificados y relacionados por la Administración los
interesados en el procedimiento, lo cual en este caso sucede con carácter previo
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a la apertura del trámite de información pública, no procede realizar la
notificación mediante la ficción legal de publicaciones o edictos, ya que no
responde a ninguno de los supuestos previstos en los artículos 59 y 60 de la
LRJPAC, tal y como hemos analizado.
En segundo lugar no puede fundamentarse la falta de notificación personal sobre
el argumento de que no se trata de un acto administrativo, puesto que lo es
conforme a la doctrina autorizada como hemos tenido ocasión de señalar.
Además, aunque se considerara únicamente un acto administrativo de mero
trámite, incluso un acto de trámite no cualificado, procedería su notificación por
afectar directamente a intereses de los administrados y por aplicación del
artículo 84 LRJPAC.
Por estas razones, el actual procedimiento de expropiación y el sistema de
notificación ficticia en el trámite de información pública vulneran derechos
constitucionales de los afectados, ya que eliminando el trámite de audiencia a
los interesados previsto para el procedimiento administrativo común y la
notificación personal a los interesados se elude el mandato constitucional del
artículo 105 de la Constitución, soslayando los artículos 33 y 53 de la misma.
Por último, vulnera la propia razón de ser de este trámite, que no es otro que
poner la propuesta de resolución en conocimiento de los interesados en el
procedimiento expropiatorio, con la finalidad de que la Administración adopte la
decisión final habiendo valorado el parecer y las alegaciones de éstos, que
pueden proporcionar información desconocida, lo cual, en definitiva, debería
conducir a decisiones mejores, más ajustadas a las circunstancias subjetivas y
objetivas y más respetuosas con los administrados. Ocurre, quizá, que la LEF es
una Ley preconstitucional, adaptada, sí, pero procedente a fin de cuentas de una
cultura jurídica en la que el interés de la Administración se superponía a la del
ciudadano. Y puede que para la Administración resulte más cómodo y práctico
mantener un sistema en el que se garantiza una efectividad superior y unos
plazos menores para sus proyectos, aunque sea a costa de los derechos de los
administrados. Tratándose de un procedimiento que, aun legalmente ejecutado,
es tan restrictivo para los derechos del ciudadano, puesto que se trata
precisamente de la expropiación de bienes y derechos, sería exigible una mayor
garantía por parte del legislador, y una protección mayor por parte de la
jurisprudencia que es la que muchas veces tiene que sintonizar la ley con la
justicia.
(1) Así, el art. 86.3 LRJAPAC dice que la mera comparecencia en el trámite de
información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado.Ver
texto
(2) PERA VERDAGUER, F., Expropiación forzosa, 4.ª ed., Bosch, Barcelona,
1992.Ver texto
(3) SOSA WAGNER, Francisco y otros, Comentarios a la Ley de Expropiación
Forzosa, Aranzadi, 1998.Ver texto
(4) Es imposible realizar una detallada relación de los aspectos jurídicos de los
bienes o derechos a expropiar sin consignar la titularidad jurídica de los mismos.
Ver texto
(5) COSCULLUELA MONTANER, Luis, Manual de Derecho Administrativo, 4.ª ed.,
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Civitas, Madrid, 1993.Ver texto
(6) COSCULLUELA MONTANER, Luis, op. cit.Ver texto
(7) ZANOBINI, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, Milán, 1947.Ver texto
(8) COSCULLUELA MONTANER, Luis, op. cit.Ver texto
(9) CABEZUELO VALENCIA, David, La notificación: análisis doctrinal y
jurisprudencial, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 2005 (LA
LEY 1284/2005).Ver texto
(10) RIVERO ORTEGA, Ricardo, El expediente administrativo, 2.ª ed., Aranzadi,
Madrid, 2008.Ver texto
Revistas especializadas
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