el primer año de la ley de transparencia

Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE
TRANSPARENCIA
Autor: Rafael Pérez Jaramillo
Opinión Jurídica: Carlos Gasnell Acuña
Auspiciado por:
Transparencia Internacional para Latinoamérica y el Caribe (TILAC)
Panamá, 1 de junio de 2004
© Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana. El primer año de la Ley de
Transparencia. Autor: Rafael Pérez Jaramillo. 2004.
Revisión Jurídica de Reglamentos Internos: Carlos Gasnell Acuña
Revisión: Angélica Maytín Justiniani
Diseño gráfico de la portada e interiores: N. Arjona, Editores
Impresión Digital: Color DPI, Panamá, República de Panamá
I.S.B.N.: 9962-640-05-9
Portada: Transparencia
3
ÍNDICE
Introducción
5
PRIMERA PARTE
Antecedentes y actualidad
7
Lista de normas sobre acceso a información
Artículos sobre acceso a información
Ley de Transparencia
Reglamento de la Ley de Transparencia
Demanda contra Decreto reglamentario
10
11
15
24
25
SEGUNDA PARTE
Datos cualitativos y cuantitativos en un año de la Ley de Transparencia
26
Total de Habeas Data resueltos en el primer año de la Ley
Habeas Data concedidos en el primer año de la Ley
Habeas Data negados en el primer año de la Ley
Lista de ciudadanos a quienes se negó Habeas Data
Negación de Habeas Data y argumentos de la Corte
Negación de Habeas Data y clasificación de argumentos por tipos y cantidades
Salvamento de votos citables
Habeas Data resueltos por la Corte Suprema
27
28
30
39
43
49
51
59
TERCERA PARTE
Ley de Transparencia, reglamentos internos y otras normas
61
Reglamentos Internos
Cuadro Reglamento del MEF
Hallazgos concretos en la investigación
Cuadro Habeas Data negados y normas alegadas
Cuadro Habeas Data negados, reglamentos internos, normas y fallos de la Corte
Hacia la integración de leyes
65
66
67
68
85
115
CUARTA PARTE
Conclusiones, propuestas y acciones
119
Conclusiones
Recomendaciones
Acciones
Opinión Jurídica para la integración de normas
Carta Procuradora
119
120
121
123
150
ANEXO
Ley de Transparencia
155
5
Introducción
E
l derecho a la información en Panamá, ha logrado importantes avances en el
último decenio. Uno de los más importantes, sin duda, fue el ocaso de un
gobierno dictatorial en 1989, lo cual despejó el camino para conquistar espacios —ahora
bajo nuevas condiciones— en materia de libertad de expresión y derecho a la
información. La Ley de Transparencia, casi una década después del colapso dictatorial,
es uno de esos espacios.
Es cierto que antes de esta ley, la norma que consagra el “derecho de petición” a
nivel constitucional desde inicios de la República, facilitó aproximaciones al derecho a
la información. Pero también es verdad que nuevas realidades fueron haciendo tal
recurso insuficiente. La llegada de la Ley de Transparencia cobró un significado
importante en esta aspiración humana que el derecho a la información. Su
implementación también ha significado un importante paso, aunque las cifras de
negación de acceso a información demuestran que la lucha por el acceso a la
información, sigue siendo trabajo de permanente vigilancia. En este sentido,
consideramos que aún persisten escollos que necesitan ser superados, y comenzar a
identificarlos, es el objetivo principal de este trabajo.
Para emprender tal tarea, hemos examinado cada uno de los fallos de Habeas Data,
promulgados por la Corte Suprema de Justicia durante un año de aplicación de la Ley de
Transparencia. Aunque la Ley entró en vigencia en enero del año 2002, el primer fallo
de Habeas Data, dictaminado por la Corte Suprema, está fechado en abril del mismo año
y un mes después de esto (en mayo) entró en vigencia el criticado Decreto No. 124 que
reglamenta la Ley de Transparencia. La presente investigación intenta retratar todos los
Habeas Data resueltos entre abril de 2002 hasta mayo de 2003, para determinar así el
impacto que tal Decreto significó para negar información, pero también para conocer
qué otros tropiezos ha sufrido la Ley de Transparencia. El periodo de evaluación inició
en abril de 2002 y se extendió hasta mayo de 2003, lo que nos permite decir que
examinamos un año de funcionamiento de la Ley de Transparencia, junto con el
mencionado Reglamento. De allí el título de nuestro trabajo: “El primer año de la Ley
de Transparencia”. Podrá verse que en el presente trabajo hemos realizado un resumen
de todos fallos de Habeas Data dictados en un año, de manera que se pueda visualizar el
comportamiento de la Corte Suprema de Justicia al momento de tomar las decisiones.
Podrá verse aquí que el total de Habeas Data resueltos en un año de Ley de
Transparencia asciende a 87 y que, de estos, 15 (17.2 %) fueron concedidos, 60 (68.9
%) fueron negados y 12 (13.7 %) cayeron en categorías de sustracción de materia, cese
6
Rafael Pérez Jaramillo
de procedimiento o desistimientos. Igualmente se podrán examinar los argumentos de la
Corte ante los 60 Habeas Data rechazados, y se podrán identificar inconsistencias en los
fallos, pero también algunos procedimientos equivocados por parte de los ciudadanos
para reclamar derechos de información. También podrá examinarse cómo falló cada
Magistrado, junto a los respectivos votos salvados, ante decisiones que no se
compadecen con el acceso a la información.
Adicionalmente, para complementar estas cifras frías y objetivas hemos citado
párrafos de salvamentos de votos que consideramos ejemplares, pero además hemos
incluido un examen crítico sobre los desaciertos en fallos de Habeas Data, y sobre los
aciertos (cuando los hubo) en la misma materia. Para este último propósito,
reproducimos, con permiso del autor, una conferencia, inédita, dictada en un evento
organizado por la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana el 25 de agosto
de 2002, por el Presidente de Transparencia Internacional, Capítulo de Panamá,
Fernando Berguido, bajo el título “El acceso a la información pública y la lucha contra
la corrupción”.
De otra parte, debemos señalar que la Ley y el reglamento arriba mencionado no
agotan el análisis del acceso a la información. En nuestro examen durante un año de
acceso a la información, hemos detectado también otras disposiciones, distintas al
desafortunado reglamento, que han sido alegadas para negar acceso a información, y
aquí nos ocupamos de identificarlas. La idea está en despejar el camino de la Ley de
Transparencia apartando normas que injustificadamente la afecten y en esta última
intención hemos dividido el estudio en tres grandes bloques: 1. Identificar todas las
leyes y artículos en leyes generales, así como cualquier tipo de norma vigentes sobre el
acceso a la información, que puedan, o no, reñir con la Ley de Transparencia; 2.
Registrar casos concretos en que una colisión entre normas se ha dado y 3. Proponer
acciones que debieran hacerse efectivas para cambiar el estado de cosas diagnosticado.
Advertimos que este apartado no pretende ser un diagnóstico legal. Se trata más bien de
un diagnóstico basado en información de acceso público, y ordenado por ciudadanos
para que posteriormente abogados lo examinen con miras a definir lo que en derecho se
conoce como integración de leyes, es decir, adecuar las normas dispersas en favor del
derecho a la información consagrado en la Ley de Transparencia. Hemos dado un
primer paso en esa dirección al contar con el aporte del abogado Carlos Gassnel Acuña,
quien emitió un criterio jurídico (incluido al final de este trabajo) sobre las más de 25
normas vigentes, muchas de las cuales están riñendo con la Ley de Transparencia. En
otras palabras, la existencia de la Ley de Transparencia debe ser calibrada con toda la
normativa vigente en materia de acceso a información, de tal forma que se alcance, sin
margen a dudas, el objetivo de tal ley, que es permitir el ejercicio ciudadano al derecho
de información.
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
7
PRIMERA PARTE
Antecedentes y actualidad
P
ara adentrarnos en el tema objeto de este trabajo, consideramos necesario
exponer siquiera un breve repaso cronológico de la normativa ligada al
derecho de información en Panamá.
El derecho de petición, introducido en el artículo 17 de la Constitución de 1904,
puede considerarse como el antecedente más próximo al derecho de información en
términos legales. Las Constituciones que sucedieron a la de 1904 (es decir, las de 1941 y
1946) también incorporaron este derecho, pero no fue sino hasta la segunda mitad de la
década de los 50, cuando el mismo se desarrolló en términos legales. Por medio de la
Ley No. 15 de 1957, se concedió al ciudadano el derecho de interponer peticiones a los
funcionarios públicos, quienes debían resolverlas en un término de 30 días. La vida de
esta Ley se prolongó intacta hasta 1998, cuando se aprobó otra, la No. 36, por la cual se
desarrolla el derecho de petición contenido en la Constitución. Esto hizo, entonces, que
permanecieran ambas Leyes (la 15 y la 36) vigentes, aunque la segunda modificando a
la primera, lo cual siguió así hasta el año 2000 cuando se aprobó la Ley No. 38 con la
cual se derogaron expresamente ambas normas y se desarrollaron los derechos de
petición, queja y consulta.
Pese a las bondades divulgadas acerca de esta nueva disposición No. 38, se debe
mencionar que la misma irrumpió en la opinión pública nacional en el fragor de un
debate que nació con un artículo periodístico publicado por quien escribe estas líneas.1
El epicentro de la discusión se ubicó en un artículo (el número 70) que constituía una
violación al derecho a la información, según no pocos denunciantes, Miguel Antonio
Bernal, entre ellos, quien fue uno de los primeros y más destacados críticos. La presión
pública conllevó a que los Legisladores, junto a las autoridades administrativas que
dieron impulso a la Ley, propusieran y lograran un cambio en la misma, para calmar las
demandas públicas a favor del derecho de información. Así se hizo unos meses más
tarde, por lo que el artículo 70 fue modificado, lográndose así un paso en dirección de
1
La explicación completa de este episodio puede leerse en “Reglamentos que nos complican la vida”
publicado en “La Prensa” el 8 de junio de 2002. Allí se menciona el artículo original donde se divulgó la
primera advertencia sobre el artículo 70, titulado “Procuraduría y Asamblea”, cuya autoría es del suscrito,
que fue publicado en “El Panamá América” el 16 de julio de 2000. Ambos artículos pueden consultarse en
“Expresión de Libertad”, Pérez Jaramillo, Rafael, Publicación del Instituto de Estudios Políticos e
Internacionales (IEPI), Litho Editorial Chen, 2003, 177 páginas.
8
Rafael Pérez Jaramillo
tarde, por lo que el artículo 70 fue modificado, lográndose así un paso en dirección de
salvaguardar el derecho de información. No obstante, aún persisten situaciones que
necesitan ser revisadas.
Pero no fue sino hasta el 22 de enero de 2002, cuando el derecho a la información
en Panamá vino a ser considerablemente robustecido con un espaldarazo legal. En esta
fecha, tras denodados esfuerzos de Transparencia Internacional-Capítulo de Panamá, se
aprobó una ley que ampara el derecho de acceso a la información pública de todos los
ciudadanos. Hablamos de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 “que dicta normas para la
transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y dicta otras
disposiciones”. Hasta aquí una apretada evolución del derecho a la información.
Si bien es cierto que el paso logrado con la Ley de Transparencia, mereció elogios
nacionales e internacionales, se hace necesario mencionar que nubarrones de secretismo
no tardaron en traer sombras a la iniciativa. El más mencionado de los obstáculos lo
constituye el Decreto No. 124 de 21 de mayo de 2002, que reglamenta la Ley de
Transparencia. Datos logrados en este estudio nos dejan ver que el mayor porcentaje de
todos los rechazos de Habeas Data, hasta un año después de aprobado el reglamento, se
dieron invocando la aplicación del mencionado Decreto. No obstante lo anterior, nuestro
estudio revela también que este no es el único escollo. También afectan las equivocadas
interpretaciones que la Corte Suprema ha estado aprobando para negar acceso a
información. En contrapartida, se han dictaminado también, valiosos salvamentos de
voto situados en la dirección correcta de salvaguardar el derecho de información.
Resúmenes de ellos son citados en este trabajo.
Otros obstáculos también han sido detectados. Cuando nos dispusimos a iniciar este
trabajo identificamos que existen otras situaciones que traban el libre acceso a la
información, y ellas guardan relación con los aspectos legales que inciden en el proceso
de suministro de información. Es por ello que nuestro trabajo se trazó como parte de su
objetivo general el de “promover la necesidad de ajustes legales para el efectivo
ejercicio del derecho a la información”. Como podrá examinarse en las páginas que
siguen, junto a la Ley de Transparencia siguen vigentes una serie de leyes generales que
funcionarios han argumentado para impedir acceso a información, y también existe una
treintena de normas, entre reglamentos internos y artículos dispersos en Códigos, que
contienen restricciones. Este trabajo consiste en el registro e identificación de tales
normas, así como la presentación de casos concretos en los que se han instrumentado.
No pretendemos ponderar en términos legales una solución. Esa es tarea de los
abogados para quienes el presente trabajo pretende ser una guía de estudio, camino a la
definición de los “ajustes legales” que habrán de hacerse o la determinación sobre la
vigencia de normas especiales que la Ley de Transparencia no puede afectar.
Hemos identificado no menos de 6 leyes de carácter general con artículos que se
aplican para reservas de información, 25 reglamentos internos en las entidades públicas
y 6 Códigos que contienen artículos en los que se dictaminan reservas de información.
Como dato que resalta debemos mencionar que de los 25 reglamentos internos de
instituciones arriba mencionados hemos registrado al menos 10 que han sido
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
9
instrumentados por funcionarios para negar una información, aún con la vigencia de la
Ley de Transparencia. Hemos de señalar que en algunos casos la Corte Suprema
rechazó el uso de tales reglamentos internos, pero en otros los avaló. También deseamos
resaltar que la Corte no se pronunció ni a favor ni en contra del uso de algunos otros
reglamentos alegados en otras oportunidades, aunque negó el acceso a información
apelando a otras determinaciones legales.
Otros indicadores que observamos en el presente trabajo, guardan relación con
deficiencias por parte del ciudadano que aún desconoce cómo hacer uso efectivo del
recurso de Habeas Data. El no solicitar información, sino otro tipo de petición, o el
omitir ciertas formalidades para interponer el Habeas Data, destacan entre las
equivocaciones ciudadanas más comunes. Vemos que esas deficiencias, sobretodo en las
omisiones de formalidades, son aprovechadas por funcionarios para negar acceso a
informaciones. Esto, afortunadamente, no es un criterio compartido por todos los
Magistrados, pues al menos en un salvamento de voto se destaca la intención del Habeas
Data, sin mayores formalidades precisamente para facilitar al ciudadano el acceso a la
información.
Todo lo anterior conecta con el hecho de que otra parte del presente trabajo
emprendido se fijaba como objetivo general el de “Promover el aumento del poder de
los ciudadanos para el uso efectivo de su derecho a la información”, y para ello
requeríamos conocer si los obstáculos para tal ejercicio de libertad de información
provenían de las autoridades, o existían otras causas. Nuestra investigación logró
identificar que parte del peso también recae sobre el ciudadano que busca ejercer su
derecho. Detectamos que no pocos derechos de información fueron rechazados en virtud
del desconocimiento que acompaña a los ciudadanos cuando ejercitan mecanismos para
accesar a las informaciones. Así por ejemplo podemos ver que otras razones para el
rechazo se define en que el ciudadano se adelantó a solicitar Habeas Data antes de que
se cumplieran 30 días que exige la ley, o envió el recurso a la instancia equivocada.
También en este último caso hubo posiciones encontradas entre los Magistrados. Un
salvamento de voto no consideró necesario negar la información, sino sencillamente
indicar hacia qué instancia debía hacerse llegar el recurso.
Según nuestro criterio, si bien es cierto que no pocas negaciones del recurso de
Habeas Data se dieron por equivocaciones ciudadanas, no es menos cierto que la
mayoría obedece a negaciones injustificadas por parte de los funcionarios públicos.
Visto lo anterior, deseamos exponer los resultados de la investigación para finalizar
con una serie de conclusiones y recomendaciones que buscarán cumplir con el objeto de
este proyecto que aquí reiteramos: “Promover el aumento del poder de los ciudadanos
para el uso efectivo de su derecho a la información, y promover la necesidad de ajustes
legales para el efectivo ejercicio del derecho a la información.”
10
Rafael Pérez Jaramillo
Lista de normas sobre acceso a información
Existe una disposición constitucional sobre el derecho de petición y existen tres
leyes generales que se relacionan directa o indirectamente con el acceso público a la
información. Igualmente hemos identificado cerca de 25 instituciones públicas que
mantienen reglamentos internos en los que se incluyen artículos que restringen el acceso
a la información, y una serie de artículos dispersos en los distintos Códigos que
actualmente rigen. Exponemos la siguiente lista:
1. Artículo 41 de la Constitución sobre el derecho de petición.
2. Ley No. 9 de 20 de junio de 1994, “por la cual se establece y regula la Carrera
Administrativa” con su respectivo reglamento.2
3. Ley No. 59 de 29 de diciembre de 1999, “que reglamenta el artículo 299 de la
Constitución Política y dicta otras disposiciones contra la corrupción
administrativa”.3
4. Ley No. 38 de 31 de julio de 2000 “que aprueba el Estatuto Orgánico de la
Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General
y dicta disposiciones especiales”4, modificada por la Ley No 45 de 27 de noviembre
de 2000 “que modifica los artículos 70 y 201 del Libro Segundo, del Procedimiento
administrativo general de la Ley 38 de 2000”.
5. Ley No. 39 de 19 de julio de 2001, “que modifica y adiciona disposiciones al
Código Penal y al Código Judicial y dicta normas para la prevención de la
corrupción”.5
6. Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 “que dicta normas para la transparencia en la
gestión pública, establece la acción de Habeas Data y dicta otras disposiciones”6
reglamentada por el Decreto Ejecutivo No. 124 de 21 de mayo de 2002 “por el cual
se reglamenta la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002”.7
7. Reglamentos internos en las siguientes instituciones: Ministerio de Comercio e
Industrias (MICI), Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF), Comisión Arancelaria del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), Dirección General de Ingresos del MEF, Ministerio de Gobierno y Justicia,
Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, Ministerio de Relaciones
Exteriores, Ministerio de Salud, Asamblea Legislativa, Contraloría General de la
2
Gaceta Oficial No. 22,562, martes 21 de junio de 1994.
Gaceta Oficial No. 23,961, martes 4 de enero de 2000.
4
Gaceta Oficial No. 24,109, miércoles 2 de agosto de 2000.
5
Gaceta Oficial No. 24,350, lunes 23 de julio de 2001.
6
Gaceta Oficial No. 24,476, miércoles 23 de enero de 2002.
7
Gaceta Oficial No. 24,557, miércoles 22 de mayo de 2002.
3
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
11
Nación, Tribunal Electoral, Autoridad del Canal de Panamá (ACP), Banco Nacional
de Panamá (BN), Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP),
Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre, Autoridad Marítima, Autoridad
Nacional del Ambiente, Banco Hipotecario Nacional, Instituto Nacional de Cultura,
Instituto Nacional de Deportes, Instituto para la Formación y Aprovechamiento de
los Recursos Humanos, Comisión de Libre Competencia de Asuntos del
Consumidor (CLICAC), Ente Regulador, Comisión Nacional de Valores,
Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Seguros y Reaseguros.
8. Normas contenidas en los Códigos Administrativo, Código Civil, Código de
Comercio, Código Fiscal, Código Judicial, y Código Penal.
Artículos sobre acceso a información
Buscando ser más precisos sentimos necesario citar los artículos contenidos en las
leyes arriba enumeradas, con miras a examinarlos en detalle. Este apartado tendrá una
redacción bastante esquemática, prácticamente sólo reproduciendo los articulados que
han normado el acceso a la información en Panamá, antes de la Ley de Transparencia.
Tal como expusimos arriba, antecedentes legales del derecho a la información en
Panamá pueden ser ubicados en la norma constitucional sobre el derecho de petición.
Conforme a la Constitución actual, en su artículo 41, el derecho consiste en lo siguiente:
Artículo 41. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y
quejas respetuosas a los servidores públicos por motivos de interés
social o particular, y el de obtener pronta resolución. El servidor
público ante quien se presente una petición, consulta o queja deberá
resolver dentro del término de treinta días. La Ley señalará las
sanciones que corresponden a la violación de esta norma.
Este artículo fue desarrollado por la Ley No. 15 de 28 de enero de 1957 por la cual
se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Nacional.8 Posteriormente se dictó la ley
No. 36 de 5 de junio de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 41 de la Constitución
Política de la República”9 y que derogaba el artículo 1 de la Ley 15 de 1957. Esta
situación dejaba que ambas leyes permanecieran vigentes. Así fue hasta la aprobación
de la Ley No. 38 que contenía el famoso artículo 70, del que nos ocuparemos más
adelante.
Valga decir antes, algo acerca de la vigencia de la Ley No. 59 de 29 de diciembre
de 1999, “que reglamenta el artículo 299 de la Constitución Política y dicta otras
disposiciones contra la corrupción administrativa”. Esta ley se asocia más popularmente
8
9
Gaceta Oficial No. 13.208 de 29 de marzo de 1957.
Gaceta Oficial No. 23,559 de 8 de junio de 1998.
12
Rafael Pérez Jaramillo
con el tema del enriquecimiento injustificado. Incluimos esta norma entre las leyes
generales vigentes que impiden acceso a información, debido a que la misma se ha
alegado como argumento para negar el acceso de ciudadanos a las “declaraciones
juradas” de los funcionarios públicos. Los artículos que destacamos al respecto son:
Artículo 3. El servidor público declarante deberá enviar copia
auténtica de su declaración, a la Contraloría General de la
República. El Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades
jurisdiccionales, podrán solicitar al respectivo notario copia
auténtica de la declaración del servidor público de que se trata, para
los efectos legales pertinentes.
Volviendo al análisis de las leyes 15 de 1957 y 36 de 1998, tenemos que ambas
normas fueron derogadas por la Ley No. 38 de 31 de julio de 2000 “que aprueba el
Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento
Administrativo General y dicta disposiciones especiales”. Un artículo de esta ley, el
número 70, despertó grandes controversias en virtud de los obstáculos para el acceso a
la información que en el mismo se estatuía. Las autoridades negaron que esta fuese la
situación, pero aún así aceptaron modificar el artículo aprobando así la Ley No 45 de 27
de noviembre de 2000 “que modifica los artículos 70 y 201 del Libro Segundo, del
Procedimiento administrativo general de la Ley 38 de 2000.
De acuerdo con la Ley No. 38 el artículo 70 queda siendo del tenor siguiente:
Artículo 70. Al expediente sólo tienen acceso, además de los
funcionarios encargados de su tramitación, las partes interesadas, sus
apoderados y los pasantes de estos, debidamente acreditados por
escrito ante el despacho, sin perjuicio del derecho de terceros
interesados en obtener copias autenticadas o certificaciones de la
autoridad respectiva, siempre que no se trata de información
confidencial o de reserva que obedezca a razones de interés público, o
que pueda afectar la honra o el prestigio de las partes interesadas.
Para los fines de esta Ley, se entiende por información confidencial o
de acceso restringido, aquella que por razones de interés público o
particular no puede ser difundida, porque podría ocasionar graves
perjuicios a la sociedad, al Estado o a la persona respectiva como es
el caso concerniente a las negociaciones de tratados y convenios
internacionales, seguridad nacional, situación de salud, ideas
políticas, estado civil, inclinación sexual, antecedentes penales y
policivos, cuentas bancarias y otras de naturaleza similar, que tengan
ese carácter de acuerdo con una disposición legal.
Cuando se trate de obtener copias de documentos o certificaciones
que versen sobre información confidencial, aquellas se emitirán
únicamente a solicitud de autoridad del Ministerio Público, de los
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
13
tribunales o de cualquier dependencia estatal que haga constar que la
requiere para tramitar o resolver asunto de su competencia, en cuyo
caso dicha autoridad debe cuidar que la información se maneje con
igual carácter.
Como dijimos, este artículo despertó una gran controversia que finalmente llevó a
que se modificara. Tal cambio se dio con la Ley No. 45 de 27 de noviembre de 2000
“que modifica los artículos 70 y 201 del Libro Segundo, del procedimiento
administrativo general de la Ley 38 de 2000”. El artículo 1 de esta Ley modificó el
artículo 70 de la forma en que reproducimos a continuación, subrayando lo que se
modificó con respecto al artículo original:
Artículo 70. Al expediente sólo tienen acceso, además de los
funcionarios encargados de su tramitación, las partes interesadas, sus
apoderados y los pasantes de estos, debidamente acreditados por
escrito ante el despacho, y los abogados, sin perjuicio del derecho de
terceros interesados en obtener copias autenticadas o certificaciones
de la autoridad respectiva, siempre que no se trate de información
confidencial o de reserva que obedezca a razones de interés público, o
que pueda afectar la honra o el prestigio de las partes interesadas,
conforme a las disposiciones legales vigentes.
Cuando se trate de obtener copias de documentos o certificaciones
que versen sobre información confidencial, aquellas se emitirán
únicamente a solicitud de autoridad del Ministerio Público, de los
tribunales o de cualquier dependencia estatal que haga constar que la
requiere para tramitar o resolver asunto de su competencia, en cuyo
caso dicha autoridad debe cuidar que la información se maneje con
igual carácter.
La calificación de confidencialidad de una información deberá ser
objetiva y ceñirse a las condiciones establecidas en las leyes vigentes.
El funcionario no podrá negarse a dar una información, so pretexto
de que es confidencial o de reserva, si esta no se encuentra
previamente establecida como información confidencial o de reserva
en normas legales vigentes.
Tal como lo mencionamos arriba, la Ley 9 de 20 de junio de 1994, de Carrera
Administrativa, contiene también disposiciones relacionadas con la confidencialidad en
el acceso a la información. Al respecto puede verse en el artículo 2 donde se definen
términos, que “documentos confidenciales” significan lo siguiente:
Artículo 2. Los siguientes términos utilizados en esta Ley y sus
reglamentos, deben ser entendidos a la luz del presente glosario: […]
14
Rafael Pérez Jaramillo
Documentos confidenciales: Son los documentos propios de la
administración pública, o que reposan en sus archivos para razón de
los trámites inherentes a la gestión de los servicios públicos, no
destinados al conocimiento general.
Esta misma ley establece en su artículo 137:
Artículo 137. Los servidores públicos en general tienen los siguientes
deberes y obligaciones: […]
15. Guardar estricta reserva sobre la información o documentación
que conozca por razón del desempeño de sus funciones, y que no esté
destinada al conocimiento general;
Existe otra norma poco comentada aunque contiene dramáticas sanciones
relacionadas con el tema del acceso a la información. Tal es el caso de la Ley No. 39 de
19 de julio de 2001, “que modifica y adiciona disposiciones al Código Penal y al Código
Judicial y dicta normas para la prevención de la corrupción”. Esta norma dispone en su
artículo 3 lo siguiente:
Artículo 3. Se adiciona el artículo 171 A al Código Penal, así:
Artículo 171 A. El servidor público o el particular que como
empleado, directivo o miembro de una junta u órgano de
administración de cualquier entidad pública o privada en que el
Estado tenga participación económica, haga uso indebido de
información que haya conocido por razón o con ocasión de sus
funciones, con el fin de obtener provecho para sí o para un tercero,
incurrirá en prisión de 2 a 6 años e inhabilitación para ejercer
funciones públicas por el mismo término de la pena principal.
El artículo 38 de la misma Ley dice:
Artículo 38. Todo ciudadano tiene derecho a estar informado
periódicamente acerca de las actividades que desarrollen las
entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas o
administren recursos del Estado, salvo los casos de reserva
establecidos en la ley.
Citamos el artículo 39, tan interesante como desconocido por muchos:
Artículo 39 Los periodistas y los medios de comunicación en general
recibirán protección y apoyo por parte de los servidores públicos, y
deberán ejercer sus funciones con la mayor responsabilidad,
respetando los derechos fundamentales, el debido proceso, la honra y
el buen nombre de las personas involucradas.
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
15
Finalmente al artículo 40 es del tenor siguiente:
Artículo 40. Incurrirá en infracción de los deberes de servidor público
el que obstaculice, retarde o niegue sin motivo el acceso a la
ciudadanía en general, y de los medios de comunicación en
particular, a los documentos que reposen en la dependencia a su
cargo y cuya solicitud se haya presentado con el cumplimiento de los
requisitos exigidos por la ley. La decisión de negar el acceso a los
documentos públicos se hará con base en la existencia de reserva
constitucional o legal, o cuando exista norma especial que atribuya la
facultad de informar a un funcionario de superior jerarquía. Ninguna
de las disposiciones consagradas en esta Ley podrá utilizarse como
medio para eximirse de las responsabilidades derivadas del
periodismo”
Todo lo anterior estaba vigente cuando llegó lo más avanzado en materia legal
sobre el derecho a la información en Panamá. Tal logro se alcanzó con la Ley de
Transparencia, cuya entrada en vigor nos hace preguntar sobre la condición de las
normas citadas anteriormente. En las páginas que siguen, veremos que no pocas de estas
normas siguen siendo aplicadas aún con la existencia de la Ley de Transparencia.
Comencemos por citar el artículo 2 de la Ley de Transparencia:
Artículo 2. Toda persona tiene derecho a solicitar, sin necesidad de
sustentar justificación o motivación alguna, la información de acceso
público en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas en
la presente Ley.
Las empresas privadas que suministren servicios públicos con
carácter de exclusividad, están obligadas a proporcionar la
información que les sea solicitada por los usuarios del servicio,
respecto de este.
[…]
Ley de Transparencia
Seguidamente, nos permitimos reproducir, con el permiso del autor, un discurso
inédito, donde se expone la evolución de la Ley de Transparencia, cuando la misma
cumplía 8 meses de vigencia. La exposición también ilustra sobre los antecedentes que
condujeron a la aprobación de la Ley.
16
Rafael Pérez Jaramillo
El acceso a la información pública y
la lucha contra la corrupción
Fernando Berguido G.
Presidente Capítulo de Panamá
Transparencia Internacional
Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana
Coronado, 25 de agosto de 2002
El peso de la corrupción
La carga económica que impone la corrupción a un país es enorme. La magnitud
del perjuicio debería ser razón suficiente para que la sociedad se interesara en solucionar
el problema, no sólo para evitar la apropiación descarada de recursos públicos en
beneficio de unos cuantos, o el abuso del poder, el favoritismo y la desviación de los
escasos ingresos del Estado en el mantenimiento de un aparato gubernamental
ineficiente y absurdo, alimentado por el nepotismo y clientelismo partidista, sino porque
se nos hace cada vez más difícil intentar salir del subdesarrollo manteniendo un sistema
de gobierno donde predomina una cultura de irresponsabilidad oficial, de hermetismo y
de impunidad.
Por desgracia, el daño no se limita al plano económico. Como ha queda en
evidencia a raíz de los escándalos recientes, la corrupción destruye la credibilidad de las
autoridades porque afecta directamente la legitimidad de las instituciones al restarle el
componente moral sin el que difícilmente se puede sostener una democracia.
Corrupción hay en todos los países del mundo. La diferencia estriba en que hay
sociedades más tolerantes, y otras menos tolerantes a la corrupción. Nos corresponde a
los panameños entender que, más allá de la retórica y las buenas intenciones de los
políticos, el nivel de corrupción de un país está dado por la cultura de sus ciudadanos,
por su anuencia a la corrupción, así como por la existencia de sistemas que permiten,
incentivan o estimulan la corrupción.
La transparencia significa que las cosas del poder deben ser limpias y públicas. La
publicidad en los actos de gobierno y la rendición de cuentas, son elementos esenciales
para la democracia, porque, como lo señala Rodrigo Borja, “al fin y al cabo, los
gobernantes administran cosa ajena y los propietarios de ella deben ser informados de la
gestión”. (Rodrigo Borja, Enciclopedia de la política, página 958)
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
17
Transparencia y rendición de cuentas
Ambas prácticas, la de la transparencia y la rendición de cuentas, sin embargo,
parecen ajenas a la tradición panameña.
Deseo remontarme a 1789, a la Revolución francesa, particularmente a la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. El artículo 15 de dicho
manifiesto establece: “La sociedad tiene derecho a pedir cuenta de su administración a
todo empleado público”; impecablemente presentado el principio de rendición de
cuentas aquel que los americanos del norte rápidamente incorporaron a su sistema y que,
con mayor precisión, denominan accountability.
El artículo 14 de la misma declaración nos da ya el primer reconocimiento al
derecho ciudadano de acceder y escrutar información pública, al señalar: “todos los
ciudadanos tienen el derecho de comprobar por sí mismos o por medio de sus
representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla, libremente,
seguir su empleo, determinar la cualidad, cuota, el sistema de cobro y la duración”.
¿Si estos eran parte de los postulados de la revolución francesa, de la que somos
herederos, dónde y cuándo se perdieron?
La rendición de cuentas y la transparencia, principios generalmente ignorados y
desconocidos en estas tierras, ocasionalmente aparecen. Cada lustro se mencionan, se
ofrecen y atrapan la atención de los incautos y de los bien intencionados. Hay una hora
del día en que la clase política sale a la calle a pedir el voto y entonces luce bien
arroparse de transparencia.
Durante la campaña electoral de 1999 las tres coaliciones partidistas que competían
en el torneo, sin excepción, presentaron planes de gobierno con compromisos formales
de luchar contra la corrupción y procurar un gobierno más transparente y responsable.
De los tres documentos presentados a la ciudadanía guardamos, por razones evidentes,
uno denominado Nuestro compromiso para el cambio. En su primera página, dice
textualmente “Tenemos planes concretos para mejorar la administración de justicia, los
derechos humanos y disminuir al mínimo la corrupción...”
En dicho documento, hay dos títulos dedicados a los principios antes mencionados.
En el primero, Participación ciudadana y consulta popular, la coalición se
comprometía a darle participación vigorosa al ciudadano a través de su efectiva
intervención en el control de la gestión pública, prometiendo diseñar sistemas de
información de la gestión pública para permitir a la ciudadanía un acceso ágil y
transparente de la misma, de forma que se pudiera ejercitar una adecuada fiscalización.
El segundo capítulo, más extenso, denominado El flagelo de la corrupción, se
dedica a enumerar compromisos específicos sobre este tema, incluyendo la adopción de
leyes de ética gubernamental, la reglamentación para evitar los conflictos de intereses
entre los servidores públicos, el rechazo al nepotismo, la aplicación de la Convención
Interamericana Anticorrupción y otras medidas. Sobre el tema puntual que nos ocupa,
cito directamente: “el acceso a la información constituye uno de los principios
18
Rafael Pérez Jaramillo
fundamentales que sustentan los programas de lucha contra la corrupción. Al respecto
se afirma que el alumbrar los procedimientos ejecutados por los funcionarios públicos
evita la corrupción, en la medida que el escrutinio público se convierte en una barrera
ciudadana contra las actividades que van en menoscabo del patrimonio público.”
A escasos meses de instalada la nueva Administración, Transparencia Internacional,
Capítulo de Panamá, asumió la tarea de hacer buena la promesa electoral porque
consideramos que el libre acceso a la información, además de ser un elemental derecho
ciudadano, es la manera más eficaz de prevenir la corrupción.
Ley de transparencia en la gestión pública
La ley de transparencia, aprobada el 22 de enero de 2002, la cual requirió de dosis
inconmesurables de paciencia y perseverancia, pero sobre todo, el golpe de suerte que le
propinó el escándalo Afú, contiene disposiciones claras y amplias sobre acceso
ciudadano a la información y algunas normas sobre rendición de cuentas.
La ley reconoce el principio fundamental de que toda persona tiene derecho a
solicitar cualquier información en poder o conocimiento de las instituciones públicas,
sin necesidad de sustentar justificación o motivación alguna, sin requerir de abogado, ni
cumplir con mayores formalismos.
La información la puede solicitar cualquier persona, incluyendo extranjeros, ya que
partimos de la premisa de que, a fin de cuentas, no importa quien la pida, el resultado
último será siempre beneficioso porque terminaremos con una sociedad mejor
informada.
Contempla la norma una serie de excepciones sobre determinado tipo de
información, que será de acceso restringido, al menos por un tiempo, así como aquella
relativa a la intimidad de los particulares la cual, aunque esté en manos de instituciones
públicas o agentes del Estado, deberá ser confidencial. Las excepciones versan
primordialmente sobre negociaciones diplomáticas, temas de seguridad nacional y
procesos en etapa de investigación, y están claramente señaladas en la ley, pretendiendo
así eliminar hasta donde sea posible la discrecionalidad caprichosa.
El ámbito de aplicación no se limita al Organo Ejecutivo pues abarca a toda agencia
o dependencia del Estado, incluidos el propio Organo Legislativo, el Judicial, el
Ministerio Público, los municipios y las autoridades locales. Creo relevante destacar
que con esta ley cualquier fundación, patronato u organismo no gubernamental, que
reciba fondos del Estado, queda automáticamente sujeto a esta norma, por lo tanto
obligado a abrir sus registros a cualquier persona que tenga interés en conocer sobre el
manejo que se le da a los mismos.
La ley concede 30 días a los funcionarios para entregar la información solicitada.
De no ser así, el peticionario queda legitimado para interponer ante los tribunales el
recurso de habeas data el cual, en caso de tener mérito, expone al funcionario que
incumplió la obligación de suministrar la información en situación de desacato, sujeto a
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
19
una multa equivalente al doble de su salario mensual y, en caso de reincidencia, será
sancionada con la destitución del cargo.
Considero que lograr la aprobación de esta ley ha sido una verdadera conquista
ciudadana.
Aplicación de la ley
¿Cuán eficaz ha sido esta nueva norma? A pesar de algunos percances, a los que me
voy a referir en un momento, el uso y la aplicación de la ley ha empezado a rendir
frutos.
He conocido de numerosos casos de ciudadanos y abogados que han utilizado los
mecanismos ofrecidos por la ley para obtener, con relativa rapidez, información oficial
que, de otra forma, sería virtualmente inaccesible a los particulares.
He tenido, además, oportunidad de leer varias opiniones de la Procuraduría de la
Administración, producto de consultas absueltas a funcionarios tanto del Gobierno
central como de entidades autónomas, donde no se deja duda en cuanto al espíritu e
interpretación de la norma, ni sobre su alcance.
Comparto con ustedes, por ejemplo, el párrafo final de una consulta que le hiciera el
Administrador General de la ARI: “Este despacho concluye que toda la información
atinente a la contratación y designación de funcionarios, planillas, gastos de
representación, costos de viajes, emolumentos o pagos en concepto de viáticos y de los
funcionarios públicos del nivel que sea es de carácter público y de acceso libre a las
personas, de conformidad con los principios de transparencia y rendición de
cuentas” (C-No.104, 3 abril 2002).
De igual forma, respondiendo a consulta hecha por el Director General de la Caja
del Seguro Social, en la que éste le transmitía la preocupación de algunos servidores de
dicha institución que consideraban que la información relativa a la planilla debía ser de
índole reservada, la Procuradora le recordó que se buscaba que los entes públicos
cumplieran con “la nueva visión de presentar sus actos, dando cuenta por el poder
público que le fue conferido por el pueblo, de acuerdo con la Constitución, y que con
ello se busca mejorar la calidad del servicio público, dar participación a los ciudadanos
en los asuntos públicos y devolver credibilidad al ejercicio funcional de la
Administración.”
De acuerdo a la Procuradora, “el acceso a las planillas estatales permite al
ciudadano informarse si se da cumplimiento al principio ‘igual trabajo, igual salario’
contenido en la Constitución, amén de permitir saber si en la gestión pública se cumple
con el deber moral de no contratación de familiares cercanos, mejor conocido como
nepotismo” (C-128, 19 abril 2002).
Se ciernen, sin embargo, amenazas de cuidado sobre esta ley que, como ya se ha
dicho, pretende lograr una transformación profunda en la manera de administrar la cosa
pública, o sea, aquel cambio cultural que reemplace el hermetismo por la transparencia
20
Rafael Pérez Jaramillo
gubernamental.
La primera de ellas asomó en mayo de este año en la forma de un decreto ejecutivo.
En lo que para mí es un evidente ejemplo de desviación de poder, el Ejecutivo hace uso
de una potestad constitucional que está reservada para lograr una mejor aplicación de las
leyes, bajo el pretexto de una reglamentación, de más fútil, para entorpecer en el mejor
de los casos, e invalidar en el peor, algunas de las disposiciones más importantes de la
ley. El decreto ejecutivo no solo parece malintencionado sino que, al ir abiertamente en
contradicción a la letra y espíritu de la ley, atenta groseramente contra la Constitución
Nacional.
Sin pretender convertir esta presentación en un discurso legalista, considero atinado
repasar algunas disposiciones de la ley. Desde su etapa de gestación se tenía muy en
claro que esta norma jurídica debía portar un mensaje muy claro en cuanto al mandato
de apertura y dejar la menor cantidad de temas abiertos a la discrecionalidad, tanto del
funcionario que administra la información, como a interpretaciones judiciales que
tradicionalmente han sido resistentes a cambios, particularmente a aquellos que buscan
limitar el poder público.
Por ello, con el afán de no dejar dudas en cuanto a la intención de la norma, y
pecando de obstinados, se incluyeron en la ley disposiciones tan claras como las
siguientes:
1. Principio de publicidad: “Toda la información que emana de la administración
pública es de carácter público, por lo cual el Estado deberá garantizar una
organización interna que sistematice la información para brindar acceso a los
ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de
comunicación social o Internet.”
2. Rendición de cuentas: “Obligación de todo servidor publico de responsabilizarse
individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación
de los resultados de su gestión ante la sociedad.”
3. Transparencia: “Deber de la administración pública de exponer y someter al
escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión pública, al manejo de
los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a
la conducta de los servidores públicos”
4. Derecho de libertad de información: “Aquel que tiene cualquier persona (y
subrayo CUALQUIER PERSONA) sobre asuntos en tramites, en curso , en
archivos, en expedientes, documentos, registros, decisiones administrativas o
constancias de cualquier naturaleza en poder de las instituciones incluidas en la
presente ley.”
5. Persona: “Cualquier persona, ya sea natural o jurídica, que actúa en nombre propio
o en nombre de un tercero”
6. Principio de acceso público: “Derecho que tiene TODA PERSONA para solicitar y
recibir información veraz y oportuna, en poder de las autoridades gubernamentales y
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
21
de cualquier institución a la que haga mención esta ley”.
7. El Artículo 2 dice textualmente: “Toda persona tiene derecho a solicitar, sin
necesidad de sustentar justificación o motivación alguna, la información de acceso
publico en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas en la presente ley”
8. Se estableció que sería de acceso libre “toda tipo de información en manos de
agentes del Estado o de cualquier institución que no tenga restricción”.
9. La Ley estableció claramente los 9 supuestos donde hay información de acceso
restringido.
10. Se establecieron procedimientos sencillos y rápidos para obtener la información, ya
que se indicó que “la petición se hará por escrito en papel simple o por medio de
correo electrónico, sin formalidad alguna, ni necesidad de apoderado legal,
detallando en la medida de lo posible la información que se requiere, y se presentara
en la oficina designada por cada institución para el recibo de correspondencia.
Recibida la petición, deberá llevarse de inmediato al conocimiento del funcionario a
quien se dirige”. Se le dieron 30 días a los funcionarios para contestar.
11. Finalmente, se incluyó el Artículo 11, que dice: “Será de carácter público y de libre
acceso a las personas interesadas, la información relativa a la contratación y
designación de funcionarios, planillas, gastos de representación, costos de viajes,
emolumentos o pagos en concepto de viáticos y otros, de los funcionarios del nivel
que sea y / o de personas que desempeñan funciones públicas.”
Este artículo no era necesario incluirlo en la ley, por ser redundante, pero en el
debate en la Asamblea Legislativa se acordó dejarlo en el texto precisamente para que
no quedara duda alguna en cuanto a que, precisamente esta información, debía estar en
conocimiento de la ciudadanía.
¿Por qué colisiona el Decreto Ejecutivo 124 con la ley? Porque, ENTRE OTRAS
COSAS, dice así:
Artículo 8 : Para los efectos del artículo 11 de la Ley 6 de 2002, es
persona interesada aquella que tiene relación directa con la
información solicitada.
Así, mediante una argucia, se pretende restringir el acceso a esta información solo a
quienes tienen una relación directa (y por ende si ya tienen relación con ella, no tienen
necesidad de pedirla), excluyendo a la ciudadanía del escrutinio de dichos gastos.
Tristemente, hay funcionarios que ya han echado mano de este efugio para impedir
el acceso a información que por ley debe ser del dominio público.
Ya se ha demandado la legalidad del Decreto Ejecutivo ante la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia.
La Corte Suprema y los habeas data
22
Rafael Pérez Jaramillo
Hasta el 13 de agosto de 2002, se han presentado a la Corte Suprema de Justicia 23
recursos de habeas data. No cuento con las cifras del número de recursos presentados
ante los tribunales superiores o jueces de circuito.
De los 23 recursos presentados, la Corte ha concedido 4 habeas data, los otros 19
han sido rechazados, declarados no viables o no han sido admitidos.
Tengo que reconocer que comparto el criterio mantenido por la Corte en algunos de
estos casos en que los recursos no han procedido ya bien sea por incompletos, porque el
recurrente recibió la información luego de presentado el recurso o por estar dirigidos
contra una entidad privada fuera del ámbito de la ley.
Sin embargo, me preocupa sobremanera el criterio que se impuso en la Corte en
otros casos, los cinco siguientes en particular:

Raúl Ossa solicita se le suministre la lista de cupos nuevos de taxis concedidos a las
organizaciones sindicales y sociedades anónimas para operar en La Chorrera. Si
bien parece que la información fue suministrada al petente, preocupa el
razonamiento de la Corte, bajo la ponencia del Magistrado Fábrega Zarak al advertir
que “es evidente que el accionante debió acreditar que no tenía un interés
contrapuesto o contrario a los titulares de los certificados de operación, lo que
constituye pieza elemental para la legitimación en las acciones de habeas data que se
rigen por las normas sobre sustanciación del amparo de garantías
constitucionales” (CSJ NO.194-02 29 abril 2002).

Carlos Carrillo solicitó al Ministerio de Economía y Finanzas información
relacionada con una concesión de terreno dada por el Estado. Invoca la acción de
habeas data porque alega que el Ministerio no le ha proporcionado la información
luego de 6 meses de solicitada. Un fallo, bajo la ponencia del Magistrado Hoyos, no
admite la demanda sosteniendo que debió utilizar la vía administrativa de manera
previa, estableciendo el peligroso precedente de que no caben acciones como el
habeas data cuando existen otros medios de impugnación disponibles” Este fallo
cuenta, afortunadamente, con el salvamento de voto de los magistrados Adán
Arnulfo Arjona y Graciela Dixon, quienes le recuerdan a la Corte que la acción de
habeas data es un remedio de naturaleza sumaria que permite el derecho de acceso a
la información pública sin formalidades y sin la necesidad de la intervención de
abogado, que someterlo a las exigencias procesales de acciones contencioso
administrativas conllevaría la desnaturalización del carácter sumario del habeas data.
“El habeas data busca ofrecer al ciudadano el mecanismo judicial para obtener
información de acceso público que no le haya sido brindada por un servidor del
Estado... en contrate con lo anterior, la acción contencioso administrativa de plena
jurisdicción se encamina a reparar derechos subjetivos vulnerados por actos de la
administración. Los fines de una y otra figura son diferentes por lo que no caben, en
nuestro concepto, confusiones de ninguna especie” (CSJ 168-02 13 de mayo 2002).

La mayoría de la Corte, en fallo de 16 de mayo de 2002 y bajo la ponencia del Mag.
Virgilio Trujillo, suplente del Magistrado Cigarruista, no admitió un recurso porque
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
23
el mismo tenía defectos de forma, particularmente porque no acreditó que el
solicitante era la persona que ocupaba la Secretaria de determinada sindicato.
Nuevamente, el Magistrado Arjona salvo el voto.

En uno de los precedentes más lamentables, el Pleno de la Corte, con el único
salvamento de voto del Magistrado Arjona, rechazó la solicitud del ciudadano Juan
Osorio para que se le entregara copia de la declaración jurada del ex Presidente de la
Asamblea Enrique Garrido. La Corte, nuevamente bajo la ponencia del Magistrado
Fábrega Zarak, consideró que dicha declaración patrimonial constituye materia
confidencial, a pesar de que no entra dentro de la definición que la ley hace de
información confidencial y que la Constitución Nacional expresamente ordena sea
hecha ante Notario con la intención de que el público tenga acceso a ella. Como
destaca el salvamento de voto, la información de carácter patrimonial que ordena la
Constitución a determinados funcionarios “debe estar al acceso del público con el
propósito de garantizar la transparencia y veeduría ciudadana acerca de la actuación
de los servidores públicos”. Recomiendo la lectura de este salvamento de voto. (CSJ
166-2002 14 de mayo de 2002).

Por último, el rechazo del recurso presentado por el periodista Lorenzo Ábrego
contra el Contralor General por la negativa de éste de proveer información relativa a
los vehículos exonerados a los actuales legisladores. La Contraloría negó la
información alegando que la misma escapaba de su competencia y porque, además,
la consideraba de carácter reservado de acuerdo con su reglamento interno. El fallo,
nuevamente bajo la ponencia del Magistrado Fábrega Zarak, fue unánime. (CSJ
263-02 24 de julio 2002).
Resignación ciudadana
Víctor Hugo, en su obra Nuestra Señora de París, describe aquel antiguo barrio
parisiense, madriguera de truhanes, cuya característica principal era que de allí salían
durante el día muchos mendigos a pedir dinero en las calles y conmovían los
sentimientos de los peatones. Con su simulación de toda suerte de discapacidades y
enfermedades en arapos, pedían a los incautos y bien intencionados. Por la noche, de
regreso al barrio, se cambiaban de ropa y se dedicaban a beber y divertirse con el dinero
recogido. El mendigo astroso y lisiado de hace un rato resultaba sano al momento de la
diversión. De allí el nombre de “Corte de los Milagros”, denominación que hoy en día,
en los diccionarios de ciencia política, se le da, en sentido figurado, al lugar o
dependencia de la administración pública en la que se consuman toda clase de tropelías,
latrocinios y picardías con los fondos públicos. (Rodrigo Borja, op.cit.pág. 177)
Tenemos la obligación inaplazable de exigir cambios, cambios que no vendrán sin
la presión ciudadana. Esta especie de “corte de los milagros” no va a desaparecer sola.
La sociedad debe cambiar. No podemos caer en la resignación, presumiendo que la
corrupción es un modo habitual de comportamiento político y que nosotros seguiremos
24
Rafael Pérez Jaramillo
siendo los incautos y bien intencionados peatones.
Hasta aquí la cita del discurso del Presidente de Transparencia Internacional,
Capítulo de Panamá.
Reglamento de la Ley de Transparencia
El discurso que antecede expone de manera diáfana, el significado del nuevo
reglamento de la Ley de Transparencia. Vale la pena citar sus artículos con miras a dejar
expuesto por qué ha sido objeto de demanda ante la Corte Suprema. Como se ha
indicado estos artículos han demostrado ser obstáculos para el acceso a la información,
pero resulta también llamativo el hecho de que en la misma reglamentación se
desarrollen aspectos restrictivos del acceso a la información contenidos en la Ley No.
38, así como de la Ley No. 9 de Carrera Administrativa, ambas mencionadas arriba.
Detectamos que en ambos casos se busca proteger el acceso a información sobre los
funcionarios públicos, como veremos.
Todos los artículos del reglamento que citamos a continuación (a excepción del
número 6) han sido demandados ante la Corte Suprema de Justicia.
Veamos aquellos artículos que desarrollan la Ley de Transparencia.
4. Toda solicitud que se haga con fundamento en la Ley No. 6 de 22
de enero de 2002, se dirigirá al titular de la institución pública
respectiva o a su representante legal. Tratándose de una persona
jurídica, la solicitud deberá efectuarla el representante legal, para lo
cual deberá aportarse la certificación del Registro Público que
acredite tal condición.
Examinemos aquellos artículos relacionados con el artículo 70 de la Ley de Carrera
Administrativa, en lo que a restricción de información se refiere:
Artículo 5. La información sobre un servidor público, contenida en el
expediente personal o el registro individual que reposa en la Oficina
Institucional de Recursos Humanos o las oficinas de personal, y que
contiene la documentación relativa a las acciones de recursos
humanos enumerados en el artículo 70 de la Ley No 9 de 20 de junio
de 1994, tiene carácter confidencial.
Ahora repasemos el artículo 6 del mismo reglamento, donde se nos remite a la Ley
No. 38, y al ya famoso artículo 70 de esta misma Ley:
Artículo 6. El acceso a la información contenida en el expediente que
se le levante a un servidor público, sometido a una investigación por
la supuesta comisión de una falta administrativa, se regirá por lo
establecido en el artículo 70 de la Ley No. 38 de 2000, modificado por
EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA
25
el artículo 1 de la Ley No. 45 de 27 de noviembre de 2000.
Uno de los más polémicos artículos del reglamento ha sido el artículo 8:
Artículo 8. Para los efectos del artículo 11 de la ley No. 6 de 22 de
enero de 2002, es persona interesada aquella que tiene relación
directa con la información que solicita.
Finalmente los artículos 9, 10 y 14 dicen:
Artículo 9. Las personas interesadas en obtener la información
descrita en el artículo 11 de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002,
deberán dirigir su solicitud a la institución respectiva; quien para
tales efectos tomará en consideración lo dispuesto en el artículo 5 de
este Decreto.
Artículo 10. La clasificación de una información como de acceso
restringido compete al titular de la institución pública respectiva, o al
servidor público en quien este expresamente delegue tal atribución, la
que deberá hacerse en forma expresa sobre el mismo documento, con
indicación de la fecha, nombre y firma del servidor público
responsable de tal clasificación.
Artículo 14. Cada institución elaborará los formularios necesarios
para solicitar información detallada en el artículo 9 y en los cuatro
primeros numerales del artículo 10, ambos de la Ley No. 6 de 22 de
enero de 2002. Dichos formularios deberán contener como mínimo, lo
señalado en el artículo 6 de la Ley 6 de 22 de enero de 2002, en
concordancia con el artículo 4 de este reglamento, las reglas de
procedimiento y la dirección, departamento, oficina o sección
responsable de la información. Estos formularios estarán a
disposición del público en la institución correspondiente.
Demanda contra Decreto reglamentario
Dos demandas ante la Corte fueron interpuestas contra el Decreto que reglamenta la
Ley de Transparencia.
En la Vista No. 672 de 23 de diciembre de 2002, por la cual se acumulan dos
demandas contra el Decreto, se resume lo siguiente: “La Licda. Tayra Barsallo
Zambrano y el Defensor del Pueblo, en sus propios nombres y representación, para que
se declaren nulos, por ilegales, los artículos 4, 5, 8, 9, 10 y 14 del Decreto Ejecutivo No.
124 de 21 de mayo de 2002, dictado por conducto del Ministerio de Gobierno y
Justicia”.
26
Rafael Pérez Jaramillo
SEGUNDA PARTE
Datos cuantitativos y cualitativos en un año de Ley de
Transparencia
Es nuestro propósito consignar en este apartado, una serie de registros reveladores
con relación a los fallos dictaminados por la Corte Suprema en un año de Ley de
Transparencia.
Iniciamos con un cuadro donde se expone la cantidad de Habeas Data resueltos en
el periodo mencionado, para en las páginas siguientes ir desglosando esa exposición
global.
No obstante, consideramos productivo complementar las cifras expuestas con
algunas reflexiones de fondo, y para ello apelamos a salvamentos de voto que según
nuestro criterio merecen ser citados.
Uno de los últimos cuadros que exponemos se refiere a la cantidad de Habeas Data
rechazados en un año de ley. Notamos que la mayor cantidad de rechazos obedece al
frecuentado argumento de una falta de legitimidad, o la no demostración de ser persona
interesada para lograr acceso a la información que se solicita. En orden descendente se
podrán apreciar otras razones de rechazo, por parte de la Corte Suprema. No obstante,
estas negaciones de acceso a información, fueron iluminadas, a nuestro criterio, con
plausibles salvamentos de voto. La selección que hacemos, se da en base al cuadro que
hemos descrito. Así, donde vemos que se niega acceso por no ser persona interesada,
por no presentarse originales sino copias, por presentar el recurso en instancias que no
corresponde, habrá salvamentos de voto, que, bien fundamentados jurídicamente,
demuestran un apego al derecho de información desestimando formalismos
injustificados, y recursos reprochables para negar acceso a información.