ANALISIS DE LA NORMA QUE REGULA LA COMISION NACIONAL

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ANÁLISIS DE LA NORMA QUE REGULA LA COMISIÓN NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL
SANDRA MILENA AGUIRRE RESTREPO
ANA ISABEL JIMÉNEZ MORA
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
ESPECIALIZACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO CORTHE 42
II SEMESTRE
SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN
PRIMER PERIODO 2015
BOGOTÁ
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ANÁLISIS DE LA NORMA QUE REGULA LA COMISIÓN NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL
SANDRA MILENA AGUIRRE RESTREPO
ANA ISABEL JIMÉNEZ MORA
PROYECTO DE GRADO
Dr. DIEGO GERMAN PEREZ VILLAMARIN
Docente
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
ESPECIALIZACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO COHORTE 42
II SEMESTRE
SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN
PRIMER PERIODO 2015
BOGOTÁ
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INTRODUCCIÓN
Desde el año 1938 empezó la regulación de la administración del empleo público, su
finalidad principal era terminar con el favorecimiento político que imperaba y era el lastre de la
igualdad laboral en el país.
A partir de entonces ha sido constante la conformación de un órgano colegiado encargado
de la administración y vigilancia de este subsistema de administración de personal. Sin duda la
reforma más marcada y dogmática ha sido de 1991, al incluirse en la constitución los Artículos
125 y 130 luego de ser debatido ampliamente el tema en la Asamblea Constituyente.
La norma superior del 1991, deposito en la Comisión del Servicio Civil, la
responsabilidad de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan carácter especial. La Corte Constitucional en las Sentencias C372 de 1999 y C-1262 de 2005 dando alcance al artículo 130, proporciona los lineamientos que
para la expedición de la Ley 909 de 2004.
En esta norma (Ley 909 de 2004), se consagran las normas básicas sobre la integración,
organización y funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Su naturaleza de carácter
permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, el régimen de sus integrantes,
normas sobre carrera administrativa, empleo público y gerencia pública, entre otros.
Sin duda alguna las amplias facultades otorgadas a la Comisión del Servicio Civil, ha
conllevado a que se extralimite en el desarrollo de ellas, concretamente y es el caso expuesto en
esta investigación, en las convocatorias para proveer los cargos de los empleos públicos de
carrera, vulnerando a los administrados participantes, derechos y principios fundamentales que
los lleva a instaurar acciones de tutela para hacer valer y respetar los mismos. Además de
ocasionar una responsabilidad patrimonial al Estado por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de la Comisión.
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ANÁLISIS DE LA NORMA QUE REGULA LA CNSC
RESUMEN
Con la presente investigación ha quedado claro que las reformas normativas en el
cumplimiento de la función pública han sido una constante progresiva en nuestro país, esta
búsqueda data desde el año 1938 cuando empezó su noble empeño de regulación de la
administración del empleo público, para con ello terminar con el favorecimiento político que
imperaba y era el lastre de la igualdad laboral en el país.
Quedando consolidado mayormente lo anteriormente mencionado en la constitución de
1991, y en la ley 909 de 2004, sin embargo a lo largo de la investigación y de la historia se pudo
establecer el incumplimiento en el desarrollo de funciones por parte de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, es indudable que el espíritu que en su momento tuvo el legislador para la creación
de la ley ha sido soslayado.
Así mismo se pudo establecer que muy a pesar del cumulo de reclamaciones, acciones de
tutela y demandas contra la Comisión hay un casi total ausentismo por el ente de control a quien
le asiste la obligación de vigilancia y control por mandato legal, para el caso es la
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN.
Palabras claves: Comisión del Servicio Civil, Meritocracia, empleo público, concurso, Derechos
Fundamentales, Principios, Estados.
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TEMA DE INVESTIGACIÓN
Análisis de la reglamentación de la ley 909 de 2004 normatividad que regula la CNSC,
con el ánimo de verificar el cumplimiento de la naturaleza de su creación y en caso contrario
tratar de establecer si el no cumplimiento de la normatividad generaría de algún modo la
violación de derechos de los administrados.
Es necesario que los lectores del presente trabajo se cuestionen sobre si ¿la Comisión
Nacional del Servicio Civil cumple con el objeto y naturaleza de su creación en lo referente a los
concursos para la provisión de cargos de empleos públicos a nivel nacional?
Sería muy interesante el conocer a unísono la respuesta, toda vez que en algunos espacios
en donde se ha planteado el tema, la respuesta casi generalizada contiene ápices de desacuerdo e
inconformismo, no solo en el cumplimiento de las funciones de la COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL, si no aun mayor frente a la credibilidad que genera en los administrados
los concursos convocados por la comisión, lo que ha generado la inquietud en este par de
estudiantes quienes con el ánimo de saber y conocer las situaciones fácticas presentadas
evidencian la necesidad de hacer un estudio acucioso sobre la normatividad que impera el
desarrollo de las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil .
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿Estaría el Estado inmerso en responsabilidad al ostentar la calidad de agente responsable
y garante de la inspección y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de llegarse a
determinar que esta no cumple a satisfacción el objeto y naturaleza de su creación en lo que atañe
a las convocatorias para empleos públicos?
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OBJETIVO GENERAL
Analizarla y realizar un estudio crítico sobre la normatividad de la Comisión Nacional del
Servicio Civil e identificar posibles necesidades de regulación y vigilancia por parte del Estado
en el tema de convocatorias para empleos públicos (meritocracia) de la Comisión Nacional del
Servicio Civil.
OBEJTIVOS ESPECIFICOS
1. Analizar la Ley 909 de 2004.
2. Verificar algunas de las acciones judiciales en que ha sido vinculada la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
3. Analizar históricamente los concursos para empleos públicos realizados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
JUSTIFICACIÓN
La presente investigación es un ejercicio necesario en búsqueda de resultados que
permitan la identificación de los tropiezos y poca credibilidad, que hasta la fecha tiene la
Comisión Nacional del Servicio Civil frente a las convocatorias para empleos públicos y ahondar
un poco más con el ánimo de identificar cuáles son las causales más relevantes que justifican las
demandas y acciones judiciales en contra de la Comisión Nacional.
Mediante un análisis crítico, pretendemos demostrar que la Comisión Nacional del
Servicio Civil, tiene amplias facultades otorgadas por la norma superior y su reglamentación, en
la administración y vigilancia de la carrera administrativa en la meritocracia, con el ánimo de que
los lectores tengan una base real sobre de las causales del inconformismo del desarrollo de
actividades de la Comisión.
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DEL CASO EN CONCRETO
El trabajo como aquella ejecución en la búsqueda de producción de bienes y servicios y
del cual deviene el sustento del hombre, es quizás desde tiempos remotos la mayor aspiración de
los seres humanos; de ahí, que una gran parte de ellos, centra su esperanza en el empleo público,
por ello, el legislador ha optado por emanar leyes, transformándolas a través del tiempo, que
regulen la función pública, estableciendo parámetros de igualdad, oportunidad y sobre todo que
estén libres del favoritismo político.
Es así como el artículo 209 de la Carta Magna consagra “La función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
Igualmente, en la Constitución de 1991, el art. 130 establece que la COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, en quien cuya naturaleza de creación reposa la garantía y
protección del sistema de mérito en el empleo público, los principios de imparcialidad, igualdad y
objetividad es la "responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial".
La Ley 909 de 2004 tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el
establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública
“dada la importancia del ámbito de la gestión pública”.
El Objeto de la citada Ley según el artículo 1o. es la regulación del sistema de empleo
público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia
pública. Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y
reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública, conforman la función
pública.
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En desarrollo de sus funciones y en el cumplimiento de sus diferentes cometidos, la
función pública asegurará la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad.
De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública
los siguientes empleos públicos: a) Empleos públicos de carrera; b) Empleos públicos de libre
nombramiento y remoción; c) Empleos de período fijo; d) Empleos temporales.
Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria,
en los organismos y entidades de la administración pública, conforman la función pública 1.
Las facultades otorgadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil, concretamente en lo
que tiene que con el desarrollo de las convocatorias para proveer cargos de empleos de carrera
administrativa, establecidas en el literal c), artículo 11 y el poder otorgado en el artículo 12
literales a) y b) de la Ley 909 de 2004, serán el eje motor de esta investigación.
Si bien es cierto que La COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL es un órgano
constitucional único (Art. 130 C.N.), autónomo e independiente, que no forma parte de ninguna
de las tres ramas del poder público, también lo es que como parte de la estructura del Estado debe
cumplir y hacer cumplir la constitución y la ley.
LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL debe reflejar la garantía no solo en
la administración y desarrollo de su función sino que ésta debe estar acorde con la naturaleza de
un Estado social de Derecho en quien recae la misión fundamental de proponer las garantías de
prestación correcta de servicios y derechos, aquellos considerados como esenciales para los
individuos y que con ello ejerzan una realización plena como miembros sociales y activos del
estado.
1
Ley 909 de 2004.
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Es evidente que el espíritu del legislador fue loable en la creación de la Comisión y como
tal lo plasmo en la norma, naturaleza intrínseca, pero también lo es, que existe un yerro que debe
ser objeto de búsqueda, en la aplicabilidad y desarrollo de la misma.
¿Será necesario que el legislador o el Estado en su reglamentación modifiquen la
constitución, la ley o normas reglamentarias o que creen unas nuevas, que controlen el poder
superior otorgado a la COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL? El Derecho es
cambiante como la sociedad, sobre esta piedra angular no está todo dicho, lo que no es cambiante
es la responsabilidad del Estado, pues en él recae la garantía de los principios constitucionales de
igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y
publicidad de sus administrados.
Es cuestionable que muchos de los procesos meritocráticos desarrollados por la
COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL sean sujetos de trabas jurídicas como
impugnaciones, tutelas, demandas por fraudes, entre otros, lo cual es confirmado con el mismo
informe de rendición de cuentas que ésta rindo del 2014.
ESTADÍSTICA DE LAS CONVOCATORIAS REALIZADAS POR LA COMISIÓN
DEL SERVICIO CIVIL DESDE SU CREACIÓN
No.
CONVOCATORIA
001
002
003
2005
2006
2006
004 a 052
2006
053
054
055
2007
2008
2008
056 a 122
2009
123 a 126
127
128
129
2009
2009
2009
2010
AÑO
ENTIDAD
SISTEMA GENERAL
INPEC
DIAN
DOCENTES
Y
DIRECTIVOS
DOCENTES
DAS
INPEC
DAS
DOCENTES
Y
DIRECTIVOS
DOCENTES
SUPERINTENDENCIAS
INPEC
DIAN
DOCENTES ORIENTADORES
ESTADO
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
TERMINADA
EN DESARROLLO
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No.
CONVOCATORIA
130
131
132
134
135
AÑO
2011
2011
2012
2012
2012
136 a 249
250
251
252
2012
2012
2013
253 – 254
2013
255
256 a 314
315
316
317
318
319
320
322
323
324
325
326
2013
2013
2013
2013
2013
2014
2014
2014
2014
2014
2014
2015
2015
ENTIDAD
UGPP
ASCENSOS INPEC
DRAGONEANTES INPEC
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
INVIMA
DOCENTES
Y
DIRECTIVOS
DOCENTES
INPEC
DAPRE
ACR
DOCENTES
Y
DIRECTIVOS
DOCENTES
CATRASTO DITRISTAL
CONTRALORIA TERRITORIAL
INPEC DRAGONEANTES
CORPORACIÓN INTERNACIONAL
PARQUES NACIONALES
AGENCIA NACIONAL DE MINERIAS
IDEAM
DPS
INPEC ASCENSOS
PLANEACIÓN DISTRITAL
ICA
INVIAS
DANE
ESTADO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
ESTADÍSTICA DE LAS CONVOCATORIAS MÁS TUTELADAS A PARTIR DEL
2010
CONVOCATORIA
ENTIDAD
130 DE 2011
UGPP
132 DE 2012
INPEC DRAGONEANTES
134 DE 2012
MINISTERIO DE
EDUCACIÓN
136 a 249 DE
2012
DOCENTES Y
DIRECTIVOS
DOCENTES
250 DE 2012
INPEC
DERECHOS VIOLADOS
Igualdad al trabajo, al debido proceso, al
mínimo vital, a la estabilidad laboral, al
principio del mérito y al libre acceso a cargos
públicos por meritocracia
Participación y Dignidad, Igualdad de, derecho
al trabajo, principio de favorabilidad, debido
proceso.
Igualdad al trabajo, al debido proceso, al
mínimo vital, a la estabilidad laboral, al
principio del mérito y al libre acceso a cargos
públicos por meritocracia
Igualdad al trabajo, al debido proceso, al
mínimo vital, a la estabilidad laboral, al
principio del mérito y al libre acceso a cargos
públicos por meritocracia
Igualdad al trabajo, al debido proceso, al
mínimo vital, a la estabilidad laboral, al
principio del mérito y al libre acceso a cargos
públicos por meritocracia
No. DE ACCIONES
23
75
9
Supera los 100
Supera los
1000
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ANALISIS JURISPRUDENCIAL
Al transcurrir el tiempo ha sido notorio que en su gran mayoría los concursos realizados
por la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL para el concurso de empleos públicos
son tutelados o impugnados por presunta violación de derechos fundamentales, posiblemente por
falta de vigilancia y control del Estado y vulneración de derechos fundamentales, a raíz de la
excesiva facultades otorgadas al ser un órgano autónomo e independiente.
De acuerdo a la estadística plasmada se observa que la convocatoria más impugnada es la
Convocatoria No. 250 de 2012, la cual se inició para proveer las vacantes definitivas de los
empleos de carrera de la planta de personal administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario – INPEC.2
Desde su inicio ha sido objeto de refutaciones, reclamaciones, y acciones constitucionales
por hechos como: El cambio de la oferta pública de empleos, luego de que fuera publicada la
convocatoria, la falta oportuna de verificación de requisitos, la pérdida o hurto de los exámenes o
pruebas luego de presentadas por los admitidos, no tener en cuenta las certificaciones laborales o
de estudio en la valoración de antecedentes, entre otras.
En general y de acuerdo al informe de gestión de la vigencia 2014 de la COMISIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, instauraron 1363 acciones constitucionales, de las cuales
2
Acuerdo No. 297 del 11 de diciembre de 2012. La Comisión Nacional del Servicio Civil, convoca a concurso
abierto de méritos para proveer las vacantes definitivas de los empleos de carrera de la planta de personal
administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, Convocatoria No. 250 de 2012.
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441 se encuentran pendientes de decisión, 687 fueron resueltas a favor y 225 en contra de la
Comisión.
La Corte Constitucional en la sentencia T 090 de 20133, ha manifestado que la acción de
tutela es improcedente, como mecanismo principal y definitivo, para proteger derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos, debido a que para controvertir la legalidad de ellos, el ordenamiento jurídico
prevé las acciones contencioso-administrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda
como medida cautelar la suspensión del acto. La improcedencia responde a los factores
característicos de residualidad y subsidiariedad que rigen esta acción de origen constitucional.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha trazado dos subreglas excepcionales en las
cuales el carácter subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización a pesar de existir
mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado. Esas subreglas se sintetizan en
que procede excepcionalmente la tutela contra actos administrativos que regulan o ejecutan un
proceso de concurso de méritos:
1. Cuando el accionante la ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, el cual debe cumplir con los requisitos de ser inminente, de requerir
medidas urgentes, de ser grave y de ser impostergable; y,
3
Sentencia T 090 de 2013 Magistrado Ponente LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
13
2. Cuando el medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho
fundamental cuya protección se invoca y que en caso de no ser garantizado, se traduce en
un claro perjuicio para el actor.
La Corte ha aplicado ésta última subregla cuando los accionantes han ocupado el primer lugar
en la lista de elegibles y no fueron nombrados en el cargo público para el cual concursaron,
circunstancia ésta en la que ha concluido que el medio idóneo carece de la eficacia necesaria para
proveer un remedio pronto e integral y, por ende, ha concedido la protección definitiva por vía
tutelar. En este último caso, corresponde al juez de tutela evaluar si el medio alternativo presenta
la eficacia necesaria para la defensa del derecho fundamental presuntamente conculcado.
El concurso público es el mecanismo establecido por la Constitución para que en el marco de
una actuación imparcial y objetiva, se tenga en cuenta el mérito como criterio determinante para
proveer los distintos cargos en el sector público, a fin de que se evalúen las capacidades, la
preparación y las aptitudes generales y específicas de los distintos aspirantes a un cargo, para de
esta manera escoger entre ellos al que mejor pueda desempeñarlo, dejando de lado cualquier
aspecto de orden subjetivo.
Ahora bien, el concurso de méritos al ser un instrumento que garantiza la selección
fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para
desempeñar las funciones y asumir responsabilidades, se convierte en una actuación
administrativa que debe ceñirse a los postulados del debido proceso constitucional (artículo 29
Superior). Para cumplir tal deber, la entidad encargada de administrar el concurso de méritos
14
elabora una resolución de convocatoria, la cual contiene no sólo los requisitos que deben reunir
los aspirantes a los cargos para los cuales se efectúa el concurso, sino que también debe contener
los parámetros según los cuales la misma entidad administrativa debe someterse para realizar las
etapas propias del concurso, así como la evaluación y la toma de la decisión que concluye con la
elaboración de la lista de elegibles.
Hacer caso omiso a las normas que ella misma, como ente administrador expida, o
sustraerse al cumplimiento de éstas, atenta contra el principio de legalidad al cual debe
encontrarse siempre sometida la administración, así como también contra los derechos de los
aspirantes que se vean afectados con tal situación.
Por su parte, el Consejo de Estado en la Sentencia No. 15001-23-33-000-2013 – 00563024, con fundamento en el artículo 86 Constitucional, afirma que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial que permite la protección inmediata de los derechos
fundamentales de una persona, cuando la acción u omisión de cualquier autoridad pública o
incluso de los particulares, vulnera o amenaza tales derechos Superiores. 5
Este mecanismo privilegiado de protección es, sin embargo, residual y subsidiario. En
armonía con el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, sólo procede la acción de tutela cuando (1)
el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, caso en el cual la
acción de tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados,
4
5
Magistrado Ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
En los términos que señala el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
15
o (2) cuando existiendo otro medio de defensa judicial, éste no resulta idóneo para el amparo de
los derechos vulnerados o amenazados5, o (3) cuando existiendo el medio idóneo alternativo de
defensa judicial, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable de los derechos fundamentales.
En aquellos casos en que se constata la existencia de otro medio de defensa judicial, éste
debe ser evaluado en concreto para establecer su idoneidad, es decir, teniendo en cuenta su
eficacia en las circunstancias específicas que se invoquen.
Inferencia de lo anterior y por información suministrada por la misma Comisión, la
Acción de Tutela se ha convertido en una herramienta fundamental para la exigencia del control y
debido proceso ante la misma, lo que cuestiona la efectividad en el desarrollo de las funciones
naturales encomendadas, es una situación contundente de vulneración de manera continua y
diciente de los derechos fundamentales de los administrados que se presentan a los concursos
meritocrático, la pregunta es ¿y si no existiera el derecho de petición y la Acción de Tutela,
medios frecuentemente utilizados para la reclamación de derechos ante la Comisión Nacional del
Servicio Civil?.
Si bien a la fecha estos son medios eficaces y expeditos para ejercer el control a la
Comisión también es evidente la necesidad de una mayor vigilancia y control a las actividades
que despliega la Comisión Nacional del Servicio Civil, no solo al tema y desarrollo de las
convocarías si no que las mismas una vez materializadas cumplan el objetivo y naturaleza de
creación, es decir, que el aspirante al cargo público que ahora se encuentra como titular de
elección se le garantice su vinculación dentro de los marcos de legalidad.
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Al Estado como Estado Social de Derecho que propende por la correcta prestación de los
servicios, es a quien Compete controlar cualquier entidad a quien se le pueda indilgar la falla en
la prestación del servicio, aún más a este órgano que se encuentra desde su inicio dotado de
autonomía funcional concedida con el amino de efectivizar el ingreso meritocrático y la mayor
participación efectiva de la mano de los principios orientadores del empleo público.
Institución que se entiende debe propender mayormente por una mayor concurrencia e
igualdad, y no el desinterés y la falta de credibilidad en la institución cuya naturaleza loable era
precisamente la mayor participación y transparencia; la mayor prevalencia del principio de
mérito, la publicidad y transparencia en los procesos de selección, la garantía de imparcialidad
en el acceso al empleo para que el interés estatal de dotar esta institución de instrumentos para
que la administración del empleo público no se quede solamente convertido en un buen propósito
que goza de ineficacia y desinterés.
Aunque se entrevé que el espíritu de creación de la COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL como un ente autónomo y descentralizado fue el indilgar una mayor
transparencia en el desarrollo de sus funciones, lejos de la dependencia del poder ejecutivo y por
ende del clientelismo político, pero no se previó la necesidad que en la misma se concedieran las
herramientas y estructuras que no permitieran dejarla como rueda suelta y con total libertad de
actuación, es como si a la fecha, el tema aún no se pudiera dar por concluido, aunque el régimen
jurídico nos dice que los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil son empleados
públicos, y por tanto sujetos a los regímenes disciplinarios bajo las directrices de lo previsto en
el Código Único Disciplinario (ley 734 de 2002), es evidente que se hace necesario una
parametrización normativa que efectivice la carrera administrativa especialmente el desarrollo de
las convocatorias para empleos públicos y que genere un cese de reclamaciones por demandas
por parte de los administrados.
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Ahora bien, los resultados son dicientes, los índices de que se está incurriendo por parte
de la COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, en la falla del servicio o violación de
principios o derechos fundamentales.
No es extraño encontrar publicaciones como las realizadas por El Portafolio “En siete
años que lleva la Comisión Nacional del Servicio Civil, 74.000 colombianos han conseguido
empleo por este medio.
Pese a las críticas por las largas esperas a las que someten a los aspirantes, 74.000 colombianos
han conseguido empleo público a través de concursos, en los siete años que lleva la Comisión
Nacional del Servicio Civil (CNSC).
La convocatoria más dispendiosa ha sido la del 2005, la primera que se hizo en el país, para
proveer 67.000 cargos, con la participación de 600.000 aspirantes, muchos de los cuales ya han
envejecido y aún esperan los resultados.
Según Carlos Humberto Moreno, presidente de la CNSC, “la convocatoria 01 es atípica, porque
hay otras que han salido en 12 meses.
A esta la han suspendido cinco veces.
Hubo dos actos legislativos que pretendieron validar -de manera distinta a la establecida- pruebas
para algunos participantes.
Eso detuvo el proceso, que luego se reanudó cuando la Corte Constitucional declaró inexequible
los dos actos.
También han existido leyes de la República que han evitado el normal desarrollo del concurso”.
La obtención del empleo público para quedar en la carrera administrativa, literalmente ‘se pelea’.
Según el comisionado, tras cada una de las 131 convocatorias que ha abierto la CNSC, se ha
presentado una avalancha de reclamos.
Solo en el 2011, la entidad recibió 3.000 tutelas por diversos motivos.
“El proceso para que un colombiano entre a trabajar al Estado, por lo general, tiene tres pasos:
verificación de requisitos, pruebas (competencias generales y específicas) y análisis de
antecedentes. Para algunos cargos altos, se realizan entrevistas.
En cada etapa hay reclamos”.
Y es que los aspirantes son muchos, y la inversión económica y de tiempo son altas. A veces,
participan empleados que aspiran a ascensos. Alberto Flórez*, por ejemplo, pasó un derecho de
petición en la Convocatoria 128 del 2009, de la Dian.
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El proceso de selección se adelantó en 24 ciudades simultáneamente y 160.000 personas
compraron el derecho a participar, que cuesta un salario y medio mínimo legal diario (SMLD)
para el nivel profesional, y un SMLD para niveles técnico y asistencial.
El reclamante de la Dian argumentó que “las preguntas fueron inconsistentes, sin
correspondencia con el eje temático y el perfil del cargo”.
RADIOGRAFÍA DE LAS CONVOCATORIAS DEL ESTADO
En la provisión de empleo para cargos en instituciones estatales hay dos niveles: los de
carrera administrativa, en el que entran profesionales y asesores, y los cargos de libre
nombramiento y remoción, que son asesores de despachos.
Según el comisionado Carlos Moreno, la selección se hace a través de un proceso de
meritocracia.
“Lo presupuestado es que un concurso no dure más de 18 meses”.
Las entidades públicas que requieren los empleados comunican a la Comisión sus vacantes y, a
partir de allí, se crean las ofertas y se abre la convocatoria. “Los requisitos no los impone la
Comisión, sino la entidad”, señala Moreno.
Posteriormente, la CNSC, a través de licitación pública, contrata con universidades públicas o
privadas, que son las que realizan todo el proceso, inclusive, hasta la resolución de las
reclamaciones, si es el caso. Una vez ocupadas las vacantes que requiere la entidad, los
participantes quedan en una lista de elegibles durante dos años.
Para el 2012, la CNSC tiene prevista la apertura de 10 concursos nuevos, confirmó Moreno. 6
Las estadísticas extractadas de la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
las presentadas por la misma entidad y lo manifestado en la entrevista realizada a Carlos
Humberto Moreno, presidente de la Comisión, son suficiente para demostrar que puede estar
presentándose una falla del servicio, falla que puede en su momento y una vez establecido el
nexo causal ser indilgado como responsabilidad del Estado.
6
Martha Morales M., Economía y Negocios, El Portafolio
19
Cuestionable es que los órganos de Control, concretamente la Procuraduría General de la
Nación, poco o nada se manifieste al respecto.
Se tiene como hecho indicador el cumulo de reclamaciones ante la Comisión por parte de
los elegibles en cada una de las etapas del proceso de selección, pero aunque como se indico
anteriormente los funcionarios de la Comisión Nacional del Servicio Civil, son sujetos
disciplinables de la Procuraduría General de la Nación, bajo la normatividad de la ley 734 de
2002, es este Ente de Control quien ostenta la titularidad de la acción y en quien recae la
competencia del conocimiento sobre el probable incumplimiento o extralimitación de las
funciones desarrolladas por la comisión, es discutible que a la fecha no hay una actuación
disciplinaria tan siquiera preliminar que ausculte e indague sobre el presunto incumplimiento.
ESTADO DE LA CUESTIÓN
Pedro Alfonso Hernández (2004), Integrante de la COMISIÓN NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL, presenta la evolución de la Comisión Nacional del Servicio Civil, bajo las
transformaciones legales e institucionales del país, divide su texto literario en cuatro capítulos
atendiendo el primero como los antecedentes de la comisión, al segundo como el desarrollo
legislativo dado en la COMISION, haciendo referencia al tercero como el contenido de la Ley
909 de 2004 y por último y no menos importante frente a los retos para la consolidación de la
CNSC.
Juan Manuel Ramírez Mora (2011) en su Tesis La Carrera Administrativa en
Colombia, Análisis y Perspectivas, identifica los factores que no han permitido la
implementación de la carrera administrativa con los fines del empleo público del Estado,
determinando que la falta de voluntad, cultura política y la corrupción existente son las causales
de la inaplicabilidad.
20
José Gregorio Hernández Galindo (1999), en la Sentencia C-372, esboza cinco aspectos
de la Ley 443 de 1998, relacionados con la Comisión Nacional del Servicio Civil, sobre los
cuales versó, en buena medida, la decisión adoptada por la Corte Constitucional : 1) La
Comisión es un órgano constitucional autónomo e independiente; 2) en su conformación no es
admisible la injerencia irrazonable de las autoridades, entidades y organismos que serán vigilados
por ella; 3) la atribución constitucional para administrar las carreras implica la separación de las
actividades de selección y denominación de los empleados de carrera; 4) la Comisión es un
órgano único, lo que no permite la constitución de otras comisiones para atender las mismas
atribuciones, y 5) la Comisión es la responsable de administrar el registro de empleados del
sistema de carrera.
MARCO TEÓRICO
Vemos que desde 1938 el Congreso de la República, adopto el sistema de carrera
administrativa en el país con la creación de la Ley 1657, desde entonces ha sido constante la
conformación de un órgano colegiado encargado de la administración y vigilancia de este
subsistema de administración de personal. Sin duda la reforma más marcada fue la de 1991, al
incluirse en la constitución los Artículos 125 y 130 luego de ser debatido ampliamente el tema en
la Asamblea Constituyente.
(Comisión Nacional de Servicio Civil) {CNSC} 2004. Aplicaba para los empleados
nacionales, departamentales y municipales que prestarán servicios administrativos permanentes;
señalaba los derechos y deberes de los empleados de carrera; relacionaba los empleados que por
excepción no harían parte de la carrera; fijaba las condiciones para ingresar a la carrera y la
duración del período de prueba, que sería por término no inferior a un año; asignaba a los
Tribunales Administrativos la competencia para conocer de las demandas de los empleados de
carrera; aludía al reconocimiento del derecho de asociación sindical de los empleados y a la
irrenunciabilidad de las garantías otorgadas por la Ley.
7
Ley 165 del 29 de Octubre de 1938 “Por la cual se crea la Carrera Administrativa”
21
La mencionada Ley en el artículo 11 creó el Consejo Nacional de Administración y
Disciplina y dispuso sobre su conformación y funciones.
De esa primera determinación legislativa en relación con los Consejos Nacional y
Departamentales de Administración y Disciplina se destaca su conformación bipartita
(administración y empleados) y el período de los miembros, además de su carácter como órganos
de disciplina de los empleados, del papel a cumplir en los procesos de selección de los empleados
de carrera y, en el caso del orden nacional, de la vinculación con el ejecutivo para el
cumplimiento de sus atribuciones.
Mediante el Decreto Legislativo No. 0247 de 1957, la Junta Militar de Gobierno convocó
un plebiscito para que los que estaba habilitados para votar expresaran su aprobación o
improbación al texto indivisible incorporado en ese Decreto que constaba de constaba de 14
artículos, una de las reformas constitucional era el de que los dos partidos políticos tradicionales,
colocados en un pie de igualdad, dentro de un amplio y permanente acuerdo, tuvieran
conjuntamente la responsabilidad del gobierno, y que éste se ejerciera a nombre de los dos, la
designación de los funcionarios y empleados que no pertenecieran a la carrera administrativa, se
haría de manera tal que las distintas esferas de la rama ejecutiva reflejaran equilibradamente la
composición política del Congreso. A los empleados y funcionarios públicos de la carrera
administrativa les estaría prohibido tomar parte de las actividades de los partidos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho de sufragio. El
quebrantamiento de esa prohibición constituiría causal de mala conducta. En ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podría determinar su nombramiento para un empleo o cargo
público de la carrera administrativa, o su destitución o promoción.
En desarrollo de las determinaciones y mandatos populares adoptados en 1957, el
Congreso de la República aprobó la Ley 19 de 1958, sobre reforma administrativa, la Ley
señalaba que la reorganización de la Administración Pública tenía por objeto, entre otros
aspectos, la estabilidad y preparación de los funcionarios y empleados y evitar la duplicidad de
labores o funciones paralelas.
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Dicha ley entre otros, organizo el Servicio Civil y la Carrera Administrativa; creó el
Departamento Administrativo del Servicio Civil, a cargo de la organización del Servicio Civil y
la Carrera Administrativa; creó la Sala de Servicio Civil en el seno del Consejo de Estado y creó,
la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina.
En cuanto a la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina, dispuso que estaría
compuesta por cuatro miembros nombrados por el Presidente de la República para períodos de
cuatro años, con observancia de las reglas de paridad política y determino sus funciones.
La filiación política era considerada para proveer los cargos de libre nombramiento y
remoción, no así los de carrera administrativa, frente a quienes, en ejercicio del principio de
igualdad y por disposición del Constituyente Primario en 1957, debería evitarse que ese fuera un
criterio para el ingreso, el ascenso o el retiro del servicio.
Mediante el Decreto 1153 del 22 de abril de 1959, el Gobierno Nacional, haciendo uso de
las facultades otorgadas por la Ley 19 de 1958, organizó el Departamento Administrativo del
Servicio Civil, la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina y la Sala de Servicio Civil
del Consejo de Estado.
Este ordenamiento jurídico reglamento las facultades otorgadas expresamente a la
Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina, latentes en la posibilidad de presentar
proyectos de ley y reglamentar las materias relacionadas con su actividad. Fortalece
administrativamente a la Comisión al establecer específicamente sus funciones, fijo los requisitos
de sus miembros y mencionar, por primera vez, la existencia de funcionarios auxiliares de la
Comisión.
El Gobierno Nacional, en un nuevo ejercicio de las facultades extraordinarias dadas por la
Ley 19 de 1958, expidió el Decreto 1679 del 8 de julio de 1960, por el cual reorganizó la
Comisión Nacional de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina y el Departamento Administrativo
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del Servicio Civil y, en consecuencia, derogó lo aprobado por el Decreto 1153 de 1959 en lo
referente a estos dos organismos.
El Decreto 1679 asignó a la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina, como
denominación equivalente, la de Comisión Nacional del Servicio Civil, y le determino las
funciones, además de las que le confería la Ley 19 de 1958:
Además de asignó las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, dicho
Decreto señaló, las funciones del Secretario de la Comisión y dispuso que a partir del primero de
octubre de ese año, 1960, los miembros de la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina
tendrían una remuneración igual a la de los miembros del Consejo Nacional del Política
Económica y Planeación.
Su principal aporte fue la potestad de regulación para formular políticas en las materias a
su cargo, destacándose incluso la potestad otorgada para presentar proyectos en materias
disciplinarias. También son de destacar las nuevas funciones administrativas asignadas, por
ejemplo, para autorizar nombramientos y declarar nulidades de nombramientos.
Fue derogado por el Decreto 1732 del 18 de julio de1960, semanas después, mediante el
cual el Gobierno modifico lo relacionado con el Servicio Civil y la Carrera Administrativa.
El Decreto 1732 de 1960 constituye un hito en la evolución del régimen de carrera
administrativa en el país y de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En 1968 se adoptó una transformación administrativa sustancial en Colombia, la cual está
conformada por la reforma de la Carta Política y por los más de 62 decretos que la desarrollaron.
Por intermedio de la Ley 65 de 1967, le dieron facultades extraordinarias al Presidente de
la República por el término de un año para reorganizar el Departamento Administrativo del
Servicio Civil y la Comisión Nacional del Servicio Civil, y señalarles sus funciones.
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En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas el Gobierno expidió el
Decreto 728 del 15 de mayo de 1968, por el cual se reorganizó la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Determinó que se denominaría Consejo Superior del Servicio Civil será un
organismo asesor del Gobierno, adscrito al Departamento Administrativo del Servicio
Civil, entre otras. Este nombre lo conservó hasta la Constitución de 1991.
Los Decretos 2400 y 3074 de 1968, señalaron atribuciones al Consejo Superior del
Servicio Civil, las que se adicionaron a las conferidas en el Decreto 728.
Los Decretos 2400 y 3074 de 1968 fueron reglamentados por el Decreto 1950 de 1973.
La Ley 13 de 1984, modificó la conformación del Consejo Superior del Servicio Civil, el
que se integraría en adelante por siete (7) miembros, dando cabida a la representación directa de
los empleados y del órgano legislativo, pues con anterioridad el Consejo se conformaba
únicamente con representación del poder ejecutivo. Además, la ley asignó nuevas funciones al
Consejo.
De resaltar ley la separación del derecho disciplinario de las normas de carrera
administrativa. A partir de ese momento el derecho disciplinario comenzó a ser regulado por
normas especiales, dado que esa materia hacía parte, hasta entonces, de las leyes y decretos sobre
carrera.
Mediante la Ley 61 de 1987, el Gobierno dispuso la incorporación extraordinaria de los
empleados que desempeñaban empleos de carrera pero que no hacían parte del sistema debido al
ingreso generalizado a través de nombramientos provisionales, ante la ausencia de la vinculación
por el sistema de concurso u oposición. Fijó algunas restricciones en relación con la duración y la
prórroga de los nombramientos provisionales, es decir, los que proceden para la vinculación de
empleados en cargos de carrera cuando el ingreso no correspondía a un concurso.
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Mediante la Ley 41 de 1988, el congreso modificó, una vez más, la integración del
Consejo Superior del Servicio Civil y, a partir de entonces, el Consejo quedó conformado por seis
miembros en representación del órgano ejecutivo y uno de los empleados oficiales.
Asamblea Nacional Constituyente 1991
El tema del servicio público motivó discusiones diversas en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente. La característica es la centralización y unificación del tratamiento
laboral para los servidores públicos, con contadas excepciones tales como el magisterio y la rama
judicial.
Es así como la Constitución de 1991, en su artículo 130 consagra la existencia de la
Comisión Nacional
Artículo 130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha
de las que tengan carácter especial8.
La Corte Constitucional en las Sentencias C-372 de 1999 y C-1262 de 2005 los alcances
del artículo 130, lineamientos que fueron tenidos en cuenta por el legislador en la Ley 909 de
2004. En dicha ley se consagran las normas básicas sobre la integración, organización y
funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, así como el régimen de sus integrantes. La
Ley contiene, además, normas sobre carrera administrativa, empleo público y gerencia pública.
Prevé la coexistencia de varios sistemas de carrera de los servidores públicos
La CNSC, afirma:
A partir del 91, las leyes de carrera han tenido en cuenta estos aspectos. La Ley 27 de
1992 aludía al sistema general de carrera, a los sistemas especiales de carrera y a los
8
Constitución Política de Colombia
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sistemas específicos de administración de personal; las Leyes 443/98 y 909/04 se refieren
en sus normas al sistema general de carrera y a los sistemas especiales y específicos.(p.
31).
La Ley 909 del 23 de septiembre de 2004, artículo 7, determina la Comisión Nacional del
Servicio Civil, como un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo
público. Su naturaleza de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y
órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio; que será responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las
carreras especiales. Dicho artículo también define que la Comisión Nacional del Servicio Civil
actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad, con el fin de
garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera
administrativa.
Esta ley fue reglamentada parcialmente mediante los Decretos Nos.12279 y 450010 de
2005, Decreto No. 3905 de 2009 y por el Decreto Nacional 4567 de 2011.
En el año 2005 mediante el Decreto No. 760, el presidente de la República establece el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones. 11
Además la CNSC, se apoya en las sentencias de la Corte Constitucional tales como la C-1230 de
2005, SU-913 de 2009 y SU-446 de 2011, entre otras.
Decreto No. 1227 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004”. Publicado en el
Diario Oficial 45890 de abril 25 de 2005
9
Decreto No. 4500 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004”. Publicado en el Diario Oficial el
46114 de diciembre 06 de 2005
10
Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la
Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”.
11
27
FACTIBILIDAD
Para realizar esta investigación se cuenta con el tiempo suficiente por parte de las tesistas,
desde el inicio de la capacitación con el docente Eider Bolívar Mojica, la asignación del tutor de
tesis, Dr. DIEGO GERMAN PEREZ VILLAMARIN, frente a las fuentes algunas son extraídas
de la Pagina web de la Comisión Nacional del Servicio Civil, principal herramienta para esta
investigación, máxime si se tiene en cuenta que dentro de ellas encontramos informes de gestión
que pueden ser una fuerte importante de datos exactos para la investigación, en materia literaria
se cuenta con algunas obras, diferentes bases de datos en la web como Vlex y Leyex.info, que
nos proporcionaron información, jurisprudencia y legislación nacional; como recursos humanos
se contó con la total disponibilidad de los docentes mencionados y de la voluntad y entereza de
las tesistas.
METODOLOGÍA Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
Se utilizará una metodología analítica, cualitativa y deductiva, la que nos llevará a
recolectar información desde lo general hasta lo particular, en un contexto natural, recopilando
materiales, experiencias personales y textos históricos, a través del cual se razonará sobre la
normatividad que regula la COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL en lo relacionado
a las convocatorias para proveer empleos de carrera administrativa.
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CRONOGRAMA
TABLA No. 112
12
Diagrama de Gantt
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CONCLUSIONES.
El objetivo principal de esta tesis se ve consolidado al poder concluir que la comisión
Nacional del Servicio Civil no cumple a cabalidad el objeto y naturaleza de creación, se
evidencia como desde tiempos remotos se viene fallando en la prestación del servicio en cuanto
al tema de elección por merito del empleo público sin que se tomen las medidas correspondientes
y necesarias por parte del Estado representado en los órganos de control competentes.
De la investigación planteada se axioma el vacío normativo, sustancial y practico a la hora
de meter en cintura a un organismo dotado de autonomía absoluta en quien, por parte del Estado
como garante vigilante y de control recae la responsabilidad como Estado Social de Derecho.
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REFERENCIAS DE RECURSOS ELECTRONICOS Y INTERNET
Acuerdo No. 297 del 11 de Diciembre de 2012. Comisión Nacional del Servicio Civil,
Recuperado de http://www.cnsc.gov.co/index.php/convocatorias/250-de-2012-inpec
Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 1999, Magistrado Ponente José. Gregorio
Hernández Galindo. Recuperado de
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3592
Corte Constitucional. C-1230 de 2005, Magistrado Ponente Doctor Rodrigo. Escobar Gil.
Recuperado en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=22463
Corte Constitucional. SU-913 de 2009. Magistrado Ponente Doctor Juan Carlos. Henao
Pérez. Recuperado en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/SU446-11.htm
Corte Constitucional. SU-446 de 2011. Magistrado Ponente Doctor Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Recuperado http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/SU446-11.htm
Decreto 1153 del 22 de abril de 1959. Recuperado de
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=16313
Decreto No. 1227 de 2005. Recuperado de
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=16313
31
La Comisión Nacional del Servicio Civil (2004). La Comisión Nacional del Servicio
Civil. Hernández Pedro Alfonso. Recuperado de
http://www.cnsc.gov.co/docs/3.3.23.2.2102.pdf
Ley 165 del 29 de Octubre de 1938. Recuperado de
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8580
Ley No. 909 de 2004. Diario Oficial 45.680 de septiembre 23 de 2004. Ramírez Mora,
J.M. (2011). La Carrera Administrativa en Colombia- Análisis y Perspectivas. (Tesis de
Maestría). Universidad Nacional. Bogotá. Recuperado de http://www.cnsc.gov.co/index.php/250acciones-contitucionales
32
BIBLIOGRAFÍA
Gómez Sierra, F. Constitución Política de Colombia. (2007) Vigesimoquinta Edición. Leyer.