Controversia Constitucional Numero 1/2008 Actor

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
NÚMERO: 1/2008.
ACTOR: MUNICIPIO DE JEREZ,
ESTADO DE ZACATECAS.
VO.BO. MINISTRO.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
SECRETARIA: MAURA ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
once de junio de dos mil ocho.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
COTEJÓ
PRIMERO.- Por oficio presentado el dieciocho de diciembre
de dos mil siete, a través del Servicio Postal Mexicano,
CARLOS SÁNCHEZ ÁVILA en su calidad de Síndico Municipal
del Ayuntamiento del Municipio de Jerez, Zacatecas y en
representación del Ayuntamiento en la Ciudad de Jerez, Estado
de Zacatecas, demandando la invalidez de los actos que a
continuación se señalan, emitidos por las autoridades que se
mencionan en seguida:
“II.-
LA
ENTIDAD,
PODER
o
PODERES
DEMANDADOS.- Demando a la LIX Legislatura del
Estado
de
GENERAL,
Zacatecas”
ACTOS
---
CUYA
“IV.
LA
NORMA
INVALIDEZ
SE
DEMANDA --- El íntegro de la resolución que se
impugna
presente
por
inconstitucional
controversia,
materia
literalmente
de
la
ordena:
…PRIMERO El Ayuntamiento Municipal de Jerez,
Zacatecas, deberá reponer el procedimiento de
elección de Contralor Municipal, tomando en
consideración únicamente la propuesta hecha en
tiempo y forma por los Regidores integrantes de la
primera
minoría
Ayuntamiento,
constancia
al
interior
remitiendo
fehaciente
de
a
del
esta
que
se
citado
Soberanía
ha
dado
cumplimiento a la presente resolución. SEGUNDO.Notifíquese y cúmplase. DADO en la Sala de
Sesiones de la Honorable Quincuagésima Novena
Legislatura del Estado a los seis días del mes de
noviembre del año dos mil siete....".
SEGUNDO.- La parte actora narró los antecedentes de los
actos reclamados; señaló como violados los artículos 1º, 14, 16,
40, 41 primer párrafo, 108, último párrafo, 115 y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y formuló
los siguientes conceptos de invalidez:
a).- El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos establece la libertad del Municipio, la cual
debe ser entendida como la autonomía en su organización frente
a la organización central de la entidad federativa a la que
pertenece.
b).- Los órganos de representación del Municipio están
constituidos por el Ayuntamiento de elección popular directa, es
por eso que el Ayuntamiento constituye un cuerpo Colegiado,
deliberante con facultades no sólo de carácter consultivo, sino
principalmente de decisión en forma colegiada como lo es el
nombramiento de contralor municipal;
c).- La Constitución Federal ubica a cada órgano de
representación primaria: Federación, Estados, Distrito Federal y
Municipios, en sus respectivas órbitas y les demarca su
competencia, es decir, su ámbito de potestades y atribuciones a
fin de mantener un equilibrio armónico entre todos ellos;
d).- El acto de la legislatura cuya invalidez se demanda viola
en perjuicio del Municipio actor, las disposiciones constitucionales
que se invocan en la demanda y tales vulneraciones se producen
directamente a las normas primarias; o, indirectamente, pero
vinculadas de manera fundamental al acto impugnado;
e).- La resolución impugnada carece de fundamentación y
motivación al arrogarse facultades para injerir o intervenir en la
esfera de autonomía del Ayuntamiento al pretender obligarlo a
reponer el procedimiento de designación de Contralor Municipal
nulificando la decisión de la mayoría de los integrantes del
Cabildo;
f).- Contrariamente a lo estimado por la Legislatura estatal, y
según deriva de la sesión registrada en el contenido del acta
número tres, la terna de la primera minoría sí fue tomada en
cuenta y puesta en el conocimiento del Cabildo, el que una vez
que la examinó determinó en ejercicio de su autonomía, que era
insuficiente en términos de la Ley Orgánica del Municipio;
g).- El artículo 103 de la Ley Orgánica Municipal establece
un balance en el ejercicio del Poder Público, al ponderar que el
Contralor Municipal deberá provenir de la oposición, siendo la
primera minoría la que tendrá que proponer una terna, como
aconteció en el caso concreto;
h).- Debe tomarse en cuenta que los regidores de la primera
minoría votaron en esa sesión, con lo que decidieron la terna de
la cuál debería salir designado el Contralor Municipal;
i).- La resolución impugnada trae como consecuencia que
cese en sus funciones el contralor interno electo y por
consecuencia su liquidación en términos laborales previa
rendición de las cuentas del ejercicio de su cargo;
j).- La Legislatura en el acto que se combate ordena la
aplicación retroactiva de la ley en perjuicio del Ayuntamiento, lo
que no se puede permitir en razón de que la demandada omite
valorar legalmente que el funcionario municipal de la Contraloría
Municipal es fundamentalmente vital e importante para cumplir
con los objetivos sociales y generales de la buena administración;
k).- La naturaleza de la resolución cuya invalidez se
demanda no es clara, de tal forma que no se puede saber si se
trata de un decreto o de un acuerdo económico o administrativo
pero independientemente de su naturaleza, lo cierto es que la
legislatura referida carece de competencia constitucional y legal
para haberla expedido, pues implica una indebida injerencia con
la concomitante violación, a la autonomía del Municipio
garantizada primordialmente por los artículos constitucionales 14,
16 y 115, párrafo primero y fracciones I y II, de la Norma
Fundamental;
l).- La resolución impugnada no se publicó en el Periódico
Oficial. Ante la falta de publicación, el Ayuntamiento no está
obligado a obedecer a la legislatura, aun suponiendo, sin admitir,
que ésta tuviera la facultad constitucional para ordenarle la
revocación de una determinación autónomamente asumida al
designar a un servidor público de la administración municipal,
como es el contralor; para obligar al cuerpo edilicio a fin de
reponer el procedimiento para la designación de Contralor
Municipal y aun para imponerle sanciones derivadas de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos referida, en la
hipótesis de que el último no acatara la orden anticonstitucional;
m).- En virtud de lo anterior, la resolución impugnada tiene
vicios de carácter formal que trascienden fundamentalmente a su
integridad como norma y, específicamente, a su carácter
obligatorio;
n).- Si se analizan el artículo 116 de la Constitución General
de la República; la Constitución Política del Estado de Zacatecas,
específicamente su artículo 65, que enumera las facultades de la
Legislatura del Estado, no se encontrará disposición ninguna que
faculte a ésta para emitir resoluciones como la que se impugna
mediante este juicio;
ñ).- Es cierto que el artículo 150 de la Constitución Local
faculta
a
la
legislatura
para
que
expida
la
Ley
de
Responsabilidades en la que, conforme al diseño de la
Constitución Política de la República, concretamente el previsto
en los artículos 108 a 114, se sienten las bases para los distintos
tipos de responsabilidad en que pueden incurrir los servidores
públicos, pero también es cierto que la legislatura no debe
rebasar el diseño de la norma primaria y suprema;
o).- En la resolución reclamada no se cita disposición
constitucional o legal que pudiera servir de fundamento a su
pretendida atribución para ordenar al Ayuntamiento la reposición
del procedimiento de nombrar al Contralor Municipal siendo que
ya es un hecho su nombramiento y actualmente se encuentra en
funciones;
p).- La resolución impugnada viola en perjuicio del Municipio
actor la fracción II, párrafo último, del artículo 115 de la propia
Carta Magna, así como la fracción XIX del artículo 65 de la
Constitución Política Local, las cuales constituyen el fundamento
de la Ley del Servicio Civil existente en Zacatecas y cuyo artículo
146 instituye el tribunal competente para conocer del conflicto
jurídico relacionado con la destitución eventual del Contralor
Municipal.
TERCERO.- Por acuerdo de ocho de enero de dos mil ocho,
el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
tuvo por
presentada la demanda de mérito, ordenó formar y
registrar el expediente relativo a la controversia constitucional,
correspondiéndole el número 1/2008; y, por razón de turno,
designó como instructor al Ministro José Fernando Franco
González Salas.
Por auto del día nueve de enero de dos mil ocho, el Ministro
instructor admitió la demanda de controversia constitucional,
ordenó emplazar a las autoridades demandadas, y dar vista al
Procurador General de la República para que manifestara lo que
a su representación corresponde.
CUARTO.-
Por
oficio presentado en la
Oficina
de
Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el
veintisiete de febrero de dos mil ocho, el Diputado Presidente de
la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales de la
Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Zacatecas, dio
contestación a la demanda de controversia constitucional en los
términos que se sintetizan a continuación:
a).- Del oficio de demanda se desprende y acredita la
ilegalidad del procedimiento administrativo instaurado con motivo
del nombramiento de funcionarios municipales, concretamente
en la designación del Contralor Municipal del Ayuntamiento;
b).- El Poder Legislativo al observar una serie de
alteraciones en el procedimiento administrativo y previa denuncia
de las irregularidades cometidas, se pronunció en el sentido de
que el Ayuntamiento de Jerez había realizado un acto o
nombramiento de Contralor Municipal contrario a lo previsto por
el artículo 103 de la Ley Orgánica del Municipio, dado que no
atendió el procedimiento de designación, esto es, nombrar al
Contralor Municipal de una terna que le haya sido presentada por
la primera minoría representada en el cabildo;
c).- No se violenta la libertad Municipal entendida como
autonomía de organización municipal frente a la autoridad
central; sin embargo, los conceptos de invalidez son confusos en
cuanto no se señala con precisión cuál es el agravio o lesión
fundada;
d).- La determinación impugnada se encuentra debidamente
fundada y motivada, toda vez que la Legislatura actuó dentro de
la esfera de sus atribuciones competenciales al ordenar reponer
un procedimiento de designación de Contralor Municipal; la
resolución de que se trata se encuentra fundada en lo previsto
por
los
artículos
147, 150, fracción III, de la Constitución
Política del Estado, 10 párrafos primero, inciso c), 2, 4 y 67 de la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado
y Municipios en correlación con lo previsto por los artículos 45 y
103, de la Ley Orgánica del Municipio, mismo que previene el
mecanismo para la designación de Contralor Municipal;
e).- Respecto de la naturaleza de la resolución impugnada
señala que la resolución cuestionada no es ley ni decreto sino un
Acuerdo del Pleno de diputados que culminó en un procedimiento
sumario para enjuiciar administrativamente a la actora de la
controversia constitucional, por infringir disposiciones de orden
público, por tal motivo no se ordenó su publicación en el
Periódico Oficial de la entidad, sino que ordenó notificar al
Ayuntamiento de Jerez, Zacatecas;
En cuanto al fondo, se manifiesta:
a).- Se plantea la excepción de falta de contrariedad entre
los preceptos constitucionales que la actora aduce violentados
en su perjuicio y la resolución materia de la controversia;
b).- Los conceptos de invalidez son deficientes en la causa
de pedir; sin embargo, resulta que en el caso se violó lo
dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica del Municipio
Libre del Estado de Zacatecas, que establece una disposición de
orden
público
de
carácter
procedimental
para
los
pronunciamientos en la designación de la figura del Contralor
Municipal, dado que el Ayuntamiento
actor, sin
seguir el
procedimiento legal, sometió a la discusión y aprobación del
cuerpo edilicio las ternas referidas, habiendo resultado electo un
integrante de la terna presentada por el partido
político con
representación en el Cabildo y no por la primera minoría de
regidores integrantes del mismo;
c).- Por medio de la resolución impugnada no se crean
Derechos ni se imponen obligaciones a determinadas personas
físicas o morales, sino que se resuelve una denuncia de actos
imputados al Ayuntamiento, para lo cual cuenta con atribuciones
el órgano legislativo, en términos de la fracción XIV del artículo
22 de la Ley Orgánica del Congreso Local, consecuentemente,
no hay invasión a la esfera de atribuciones del Municipio;
d).- Por ello, resultan inatendibles las argumentaciones del
Municipio actor tendientes a demostrar los vicios en el
procedimiento legislativo;
e).- Si bien el Ayuntamiento cuenta con autonomía para
manejar su patrimonio y organizar la administración pública
municipal y que dentro de esta atribución podría considerarse
que es menester que éste quien libremente nombre a sus
servidores públicos, también lo es que su actuación debe ceñirse
al marco constitucional y legal;
f).- La ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Zacatecas otorga facultades al Congreso Local para investigar
ese tipo de irregularidades y resolver lo conducente, por lo que es
inexacto que se invada la autonomía municipal, ya que esta no
llega al extremo de considerar a los municipios como un orden
independiente del Estado, sino que guarda vínculos jurídicos
indisolubles con los poderes locales;
QUINTO.-El Procurador General de la República rindió su
informe correspondiente, mediante oficio presentado el nueve de
abril de dos mil ocho, en el que básicamente argumenta lo
siguiente:
1.- Este Tribunal es competente para conocer del asunto.
2.- Las partes que intervienen se encuentran legitimadas
activa y pasivamente.
3.- Los conceptos de invalidez son infundados.
SEXTO.- Con fecha nueve de abril de dos mil ocho, tuvo
verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Federal.
SÉPTIMO.- Previo dictamen del señor Ministro ponente el
asunto quedó radicado en esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
C O N S I DE R A N D O:
PRIMERO.- Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para resolver el presente asunto, con fundamento en
lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i) 1 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10,
fracción I,2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
1
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la
ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con
excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (…)
i).- Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones
generales; (…)”
2
“Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las
controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I
y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;”
Federación, así como de conformidad con el artículo 7, fracción I,
del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en relación con el punto Cuarto del Acuerdo 5/2001,
dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno,
por virtud de que se plantea una controversia constitucional
suscitada entre el Municipio de Jerez, Zacatecas y el Poder
Legislativo de la propia entidad federativa, en la cual no se
cuestiona la constitucionalidad de una norma general, por lo que
se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
Sirve de apoyo la tesis número 2a./J.151/2007, cuyo rubro
es: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TIENEN
COMPETENCIA
PARA
RESOLVERLAS
AUN
RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA
UN
MUNICIPIO
Y
NO
INCONSTITUCIONALIDAD
SUBSISTA
DE
UNA
PROBLEMA
NORMA
DE
GENERAL
(INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO
5/2001). 3”
3
“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO
DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA
DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO
GENERAL PLENARIO 5/2001). El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre sus Salas
de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor
impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001,
del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los
asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las
Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que
el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional;
en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las
controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en
ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo este último un concepto jurídico indeterminado
cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las Salas, quienes ejercerán su facultad
de tal forma que se adapte a las exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los
Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una
resolución pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos
17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las
Salas tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo,
siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la
constitucionalidad de una norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un
quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
SEGUNDO.- Certeza de actos impugnados. Previo al
estudio de la oportunidad, con fundamento en el artículo 41,
fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia, el cual
establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y
precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia
y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a
tenerlos o no por demostrados, esta Sala considera necesario
corroborar la existencia de cada uno de los actos que se
impugnaron, en virtud de que el Gobernador sostiene, al
contestar la demanda, que el Municipio actor no acredita de
manera alguna los hechos y actos del planteamiento de su
demanda.
La parte actora señaló como acto impugnado, la siguiente
resolución:
"...La
Honorable
Quincuagésima
Novena
Legislatura del Estado Libre y Soberano de
Zacatecas. Resultando Primero.- Con fecha 28 de
septiembre de 2007, se recibió en la Secretaría
General,
escrito
firmado
por
los
CC.
EVA
VERÓNICA HERNÁNDEZ MÁRQUEZ, DAGOBERTO
LOZANO COLÓN, FRANCISCO JAVIER LÓPEZ
MAGALLANES, ROSA NYDÍA ORTIZ GUTIÉRREZ,
ISMAEL TORRES GONZÁLEZ, JUAN MANUEL
SOLIS CORREA Y ELIZET SALDIVAR GÓMEZ,
todos Regidores del Ayuntamiento de Jerez,
Zacatecas, por el que solicitan la anulación del
Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en
los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que
intervenga un Municipio. No. Registro: 171,815. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Novena Época. Segunda Sala. Tomo XXVI, Agosto de 2007. Página 1125
.
acuerdo de Cabildo mediante el cual se elige al
Contralor del Municipal del Ayuntamiento de Jerez.
RESULTANDO SEGUNDO.- Mediante memorandum
número 029, de fecha 2 de octubre de 2007, luego
de su primera lectura en sesión del Pleno del
mismo día, el asunto fue turnado a la Comisión
Legislativa
de
Gobernación,
dejando
a
su
disposición el expediente relativo, para su análisis
y dictamen. RESULTANDO TERCERO.- Una vez
recibidos los documentos, la Comisión acordó,
enviar al Ayuntamiento municipal de Jerez, copia
de la denuncia y sus anexos, solicitando a su vez
la rendición del informe correspondiente, a fin de
que aportaran las pruebas que consideraran
convenientes,
en
relación
a
los
hechos
y
omisiones que se le imputan. En fecha 9 de
octubre de 2007, se recibió el informe solicitado,
suscrito por la C. ALMA ARACELI ÁVILA CORTEZ,
Presidenta Municipal, al que se anexa copia
certificada del Acta de Cabildo Número 3 de fecha
21 de septiembre y que contiene el acuerdo por el
que
se
nombra
Contralor
Municipal.
CONSIDERANDO PRIMERO.- Que de conformidad
con lo establecido por los artículos 147, 150
fracción III, de la Constitución Política del Estado;
10, párrafos 1, inciso c), 2 y 4 de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios, la Legislatura del Estado es
competente para conocer de los hechos materia de
la denuncia, por la vía del procedimiento de
responsabilidad administrativa, por el presunto
incumplimiento
de
la
ley.
CONSIDERANDO
SEGUNDO.- Los denunciantes, le atribuyen al
ayuntamiento municipal de Jerez, Zacatecas, la
violación al artículo 103 de la Ley Orgánica del
Municipio, que en esencia consiste en los hechos y
omisiones siguientes: Que en fecha de 21 de
septiembre del año 2007, se convocó a sesión
extraordinaria de Cabildo a efecto de elegir
Contralor Municipal. Que en la sesión se dieron a
conocer dos propuestas de terna para realizar la
designación de Contralor Municipal y se informó
que una propuesta fue hecha por el Presidente del
Comité
Directivo
Municipal
del
Partido
Revolucionario Institucional y la otra propuesta fue
suscrita por los regidores que integran la primera
minoría en el Cabildo; que los denunciantes le
hicieron saber al Secretario de Gobierno de la
violación al artículo 103 de la Ley Orgánica del
Municipio, por haber recibido y dado trámite a una
terna
presentada
por
un
instituto
político.
Asimismo le solicitaron a la Presidenta Municipal
que respetara el contenido del artículo 103, de la
precitada Ley y que se hizo caso omiso a su
petición. Por lo que fue sometida a votación la
terna presentada por el Presidente del Comité
Directivo Municipal del Partido Revolucionario
Institucional, resultando electo el C. ARTURO
ORTIZ SÁNCHEZ, Presidente del Comité Municipal
del citado Partido Político. CONSIDERANDO --TERCERO.- Al respecto, el Pleno considera que el
contenido del artículo 103, de la Ley Orgánica del
Municipio, tiene como fin integrar los órganos de la
administración
pública
de
manera
plural
y
democrática, reconociendo la representatividad de
la primera minoría. Esta disposición nos detalla el
procedimiento
de
elección.
Por
tanto,
si
el
Contralor no ha sido designado de una terna
propuesta por los regidores representantes de la
primer minoría, tal como se demuestra con la copia
certificada del acta de cabildo del día 21 de
septiembre de 2007, que fue agregada al informe,
luego entonces, se concluye que tal designación
no se ha hecho con apego a la ley por lo anterior el
Pleno resuelve declarando que el Ayuntamiento no
ha procedido en términos del ARTÍCULO 103 de la
Ley Orgánica del Municipio, para la elección del
Contralor en base a una terna propuesta por los
regidores integrantes de la primera minoría que
integren el Cabildo y con fundamento en los
dispuesto por el ARTÍCULO 45 de la Ley Orgánica
del Municipio, se ordena reponer el procedimiento
de designación tomando en consideración la
propuesta que le fue presentada en tiempo y forma
por los regidores de la primera minoría que
integran ese Cabildo, haciendo llegar a esta
soberanía popular constancia fehaciente de que se
ha dado cabal cumplimiento a las disposiciones de
ley en lo que respecta a la elección de Contralor
Municipal. Por todo lo anteriormente expuesto y
fundado, y con apoyo además en lo dispuesto por
los artículos 94 y 97 y relativo del Reglamento
General del Poder Legislativo, es de resolverse y
se resuelve: PRIMERO El Ayuntamiento Municipal
de
Jerez,
Zacatecas,
deberá
reponer
el
procedimiento de elección de Contralor Municipal,
tomando
en
consideración
únicamente
la
propuesta hecha en tiempo y forma por los
Regidores integrantes de la primera minoría al
interior del citado Ayuntamiento, remitiendo a esta
Soberanía constancia fehaciente de que se ha
dado cumplimiento a la presente resolución.
SEGUNDO.- Notifíquese y cúmplase. DADO en la
Sala de Sesiones de la Honorable Quincuagésima
Novena Legislatura del Estado a los seis días del
mes de noviembre del año dos mil siete....".
Con respecto al referido acto impugnado, esta Sala advierte
que no obra en el expediente de la controversia en estudio
constancia de publicación en el Periódico Oficial del Estado de
Zacatecas; circunstancia en la que coinciden la promovente y el
poder demandado; sin embargo, su existencia es reconocida por
los que intervienen en el presente juicio de control constitucional,
por tanto, queda probada su existencia.
TERCERO.- Oportunidad. A continuación procede analizar
si la demanda de controversia constitucional fue promovida
oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio
preferente.
La fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos4, establece que tratándose de actos,
el plazo para la promoción de la demanda de controversia
4
“ARTICULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la
ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en
que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente
sabedor de los mismos;
(…)”
constitucional será de treinta días contados a partir del día
siguiente al que conforme a la ley del propio acto surta sus
efectos la notificación de la resolución o acto que se reclame; al
día en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su
ejecución; o al día en que el actor se ostente sabedor de los
mismos.
En este orden, considerando que la resolución impugnada
fue notificada mediante oficio número DAP/161, con fecha trece
de noviembre de dos mil siete, esta es la fecha que debe tomarse
en cuenta para el inicio del cómputo del plazo para presentar la
demanda.
En tal virtud, el plazo de treinta días previsto en la fracción I
del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia, transcurrió
del catorce de noviembre de dos mil siete al catorce de enero de
dos mil ocho5.
Por tanto, si la demanda de controversia constitucional se
depositó en el Servicio Postal Mexicano el día dieciocho de
diciembre de dos mil siete, según se advierte de los sellos
estampados en el anverso de la foja uno de autos, es indudable
que su presentación resulta oportuna, en términos del artículo 8º
de la Ley Reglamentaria de la Materia6.
5
No se computan los días 17, 18, 24 y 25 de noviembre; 1,2, 8 y 9 de diciembre de dos mil siete;
5, 6,12 y 13 de enero de 2008, por ser sábados y domingos; 19 y 20 de noviembre de 2007; 1º de
enero de 2008, de conformidad con el Acuerdo plenario 2/2006; y del 15 al 31 de diciembre de la
propia anualidad por corresponder al segundo período vacacional de este Tribunal.
6
ARTICULO 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u
oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante
pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda.
En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se
depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso,
siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes.
CUARTO.- Legitimación activa. Enseguida se estudiará la
legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
constitucional7, el actor deberá comparecer a juicio por conducto
de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen,
estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda Carlos Sánchez
Ávila,
quien
se
ostenta
como
Síndico
Municipal,
en
representación del Municipio de Jerez, Estado de Zacatecas,
personalidad que acredita con la copia certificada de la
constancia de mayoría de diecinueve de septiembre de dos mil
siete, expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral
del Estado de Zacatecas, en la que consta que dicho funcionario
fue electo para ocupar el cargo que ostenta.
Por otra parte, la Ley Orgánica del Municipio8, confiere al
Síndico Municipal, la representación jurídica del Ayuntamiento.
Consecuentemente, quien suscribe la demanda, cuenta con
legitimación activa en la presente vía.
QUINTO.- Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar
la legitimación de las demandadas, en atención a que es una
condición indispensable para la procedencia de la acción,
consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para
“ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer
a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén
facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de
la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (...)”
8
ARTÍCULO 78. El síndico, además de la representación jurídica del ayuntamiento en todo tipo de
juicios, tendrá específicamente las siguientes facultades y obligaciones…”
7
satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte
fundada.
De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de la materia9, tienen el carácter de autoridades
demandadas en esta controversia, el Poder Legislativo del
Estado de Zacatecas.
Por el Congreso Local, compareció el Presidente de la
Comisión
Legislativa
de
Puntos
Constitucionales
de
la
Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Zacatecas,
personalidad que acredita mediante copia certificada del
Periódico Oficial del Estado, de fecha veintidós de septiembre de
dos mil siete, en que se publicó el Decreto 1 que contiene la
integración de dicha legislatura, en la que consta que el que
suscribe la contestación de demanda es Diputado integrante; así
como copia certificada del Periódico Oficial de diecinueve de
septiembre de dos mil siete, en la que consta la integración de la
Comisión de Puntos Constitucionales.
Por otra parte, el artículo 58, fracción VII de la Ley Orgánica
del Poder Legislativo de Zacatecas10, confiere facultades a la
Comisión de Puntos Constitucionales y en concreto, a su
Presidente, la representación jurídica de los intereses de la
Legislatura.
9
ARTICULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
(…)
II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma
general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;
(…)
10
ARTICULO 58.- Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales el conocimiento y
dictamen de los asuntos siguientes:
…
VII. La formulación de informes en juicios de amparo en que la Legislatura sea parte, por medio
del Presidente de la Comisión o de un miembro de la misma, así como la representación jurídica
en defensa de los intereses de la Legislatura en procedimientos judiciales;
En estas condiciones, con fundamento en el artículo 11 de
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de
la Constitución Federal, se considera que el diputado Presidente
de
la
Comisión
de
Puntos
Constitucionales,
tiene
la
representación legal de la Legislatura Local y, por tanto, cuenta
con legitimación procesal para comparecer en el presente asunto.
SEXTO.-
Causales
de
improcedencia.
El
poder
demandado plantea la falta de contrariedad entre los preceptos
constitucionales que la actora aduce violentados en su perjuicio
y la resolución materia de la controversia.
Dicho planteamiento resulta inatendible porque involucra
cuestiones de fondo.
En efecto, esta Segunda Sala considera que debe
desestimarse tal argumento por involucrar cuestiones ligadas al
estudio de constitucionalidad de la resolución impugnada, de tal
manera que no constituye un obstáculo procesal que conduzca al
sobreseimiento del juicio. Resulta aplicable el criterio contenido
en
la
tesis
P./J.92/99,
cuyo
rubro
es
el
siguiente:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER
UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL
ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.”11
11
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE
IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En
reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en
los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una
controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en
íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no
se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a
las cuestiones constitucionales propuestas.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Pleno, tomo X, septiembre de 1999, página 710.
SÉPTIMO.-
Estudio
de
fondo.
Fundamentación
y
Motivación. No habiendo otra causa de improcedencia pendiente
de analizar, argumentada por las partes o alguna que esta
Segunda Sala advierta de oficio, resulta procedente el estudio de
los conceptos de invalidez.
El Ayuntamiento actor aduce la supuesta violación a los
artículos 1, 14, 16, 40, 41, primer párrafo y 108, último párrafo,
115 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; sin embargo en torno a los artículo 1, 40, 41 y 108 de
la Ley Fundamental, la parte actora no formula concepto de
invalidez tendente a demostrar su vulneración.
Precisado
atendiendo
a
lo
los
anterior,
es
conceptos
menester
de
puntualizar
invalidez
que
previamente
sintetizados, el presente estudio tendrá por objeto determinar si la
Legislatura de Zacatecas cuenta con facultades para emitir la
resolución que se combate por la que se ordena al Ayuntamiento
Municipal de Jerez, Zacatecas, reponer el procedimiento de
elección de Contralor Municipal, tomando en consideración
únicamente la propuesta hecha en tiempo y forma por los
Regidores integrantes de la primera minoría al interior del citado
Ayuntamiento, en tanto que consideró que en el caso se vulneró
el procedimiento previsto en el artículo 103 de la Ley Orgánica
Municipal.
Para analizar la violación que se propone debe tenerse
presente la existencia de los diferentes órdenes jurídicos que
conforman
el
Estado
Mexicano
previstos
en
la
propia
Constitución Federal, cuya interrelación normativa se encuentra
establecida, principalmente, en los artículos 1º, 2º, 40, 41, primer
párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primer y
segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, de
la propia Ley Fundamental.
De dichos preceptos deriva el sistema de distribución de
competencias en el régimen constitucional mexicano que
organiza al Estado Mexicano como república democrática,
representativa y federal.
Así, la norma fundamental, establece el marco de actuación
de los órganos del Estado, al contener el principio de legalidad
que rige para actos de los órganos públicos. Este criterio se
encuentra plasmado en diversas tesis sustentadas por este
Tribunal desde la Quinta Época12.
En este contexto, el orden jurídico constitucional, en su
aspecto orgánico, establece el sistema de competencias al que
deberán ceñirse la Federación, las Entidades Federativas, los
Municipios, el Distrito Federal (y, en su caso, los órganos
constitucionales autónomos), con el propósito de preservar la
regularidad en el ejercicio de esas atribuciones.
Por tanto, las autoridades deben acatar los principios
rectores que prevé la Norma Fundamental y, en concreto, por ser
la materia de análisis en el caso, el principio de legalidad
entendido precisamente como el respeto a ese marco jurídico
constitucional de distribución de competencias.
12
“AUTORIDADES, FACULTADES DE LAS. Dentro del régimen de facultades expresas
que prevalece en nuestro país, las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les
permite”. (Semanario Judicial de la Federación Quinta Época.- Segunda Sala.- Tomo:
XLI.- Página 944)
“AUTORIDADES. Es un principio general de derecho constitucional, universalmente
admitido, que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite”. (Semanario
Judicial de la Federación Quinta Época.- Segunda Sala.- Tomo: XV.- Página 250)
Ahora bien, conforme a los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos las
autoridades tienen límites frente a los particulares; sin embargo
tales límites no son materia de pronunciamiento en esta
resolución, en tanto que en la especie como ya se dijo, se
analizan actos que no inciden de manera directa en la esfera de
los derechos públicos subjetivos de los gobernados, sino que
derivan de las relaciones entre distintos órganos del
poder
público.
Lo anterior es así, en razón de que aun cuando la garantía
de legalidad tiene su antecedente más remoto en episodios que
consiguieron la protección al individuo frente a los abusos del
poder de los soberanos y hoy se endereza de manera principal
en la defensa del gobernado, quien encuentra en ella un coto
efectivo y un resguardo frente a la arbitrariedad de la autoridad,
también es cierto que el derecho ha evolucionado hasta
convertirse en un orden complejo que debe garantizar el pleno
ejercicio de las facultades que legal y razonablemente le estén
atribuidas a una autoridad, sin que se vea afectada en su esfera
competencial por otra autoridad.
Así pues, no cabe duda que las autoridades, aun cuando
actúen frente a otra autoridad y no ante un particular, están
obligadas a respetar las garantías de legalidad; empero, tampoco
cabe cuestionamiento alguno respecto del hecho de que tal
garantía se debe cumplir de manera diferente a como se hace
cuando se trata de un acto que trasciende al ámbito de un
gobernado, pues los objetivos y finalidades que se persiguen en
un caso y en otro, son diferentes.
Mientras que tratándose de actos de autoridad que inciden
en el ámbito jurídico de un individuo, la garantía de legalidad
tiene por objeto que no se prive o disturbe al particular en su
libertad, propiedades, posesiones o, en general, en cualquiera de
sus derechos sin que para ello se sigan ciertas formalidades
previstas en nuestro orden jurídico y, al mismo tiempo, se le diga
expresamente qué norma jurídica autoriza dicha privación o acto
de molestia y porqué razón se le aplica la ley (de manera
relevante lo señalado por los artículos 14 y 16 constitucionales);
en lo que respecta a los actos que no trascienden a los
particulares y que se verifican sólo en los ámbitos internos del
gobierno, es decir, únicamente entre autoridades, la garantía de
legalidad tiene por objeto simple y sencillamente que se respete
el propio orden jurídico y, sobre todo, que no se afecte la esfera
de competencia que corresponde a una autoridad, por parte de
otra u otras.
Consecuentemente, la garantía de legalidad en este último
supuesto debe cumplirse de manera diferente a como se cumple
cuando se trata de actos que afectan de manera directa a un
particular, pues en este caso, no se trata de proteger a un
gobernado del poder de la autoridad ni mucho menos, sino
simplemente de lograr el pleno cumplimiento de la Constitución
General y, en última instancia, de todo orden jurídico nacional, lo
que
como
ha
señalado
este
Alto
Tribunal
conlleva,
indirectamente, la protección de la persona humana13.
13
tesis P./J. 101/99.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA
REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA
HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER.El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa
entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la
persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las
garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las
autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste
del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49
Conforme a lo expuesto y tomando en consideración que la
impugnación que se formula en el caso concreto no trasciende de
manera inmediata a la esfera jurídica de particulares, debe
tomarse en cuenta la jurisprudencia
P./J.50/200014, en la que
este Tribunal ha sustentado que la garantía de legalidad se
satisface con la existencia de una norma legal que atribuya a
favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en
determinado sentido, así como mediante el despliegue de la
actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta
en que lo disponga la ley; mientras que la motivación, se cumple
con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o
circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí
procedía aplicar la norma correspondiente.
Conforme a estas consideraciones se procede al análisis de
las disposiciones que rigen en el Estado de Zacatecas a efecto
de dilucidar si el Poder Legislativo de esa Entidad Federativa
reconocen los principios de soberanía popular, forma de estado federal, representativo y democrático, así
como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan
y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales
115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división
territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones
jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe
salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y
razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los
mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben
servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que
pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano.
14
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS
QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS
PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica
de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre
autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden
jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte
de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la
debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que
atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido
y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y
exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma
legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia
constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con
claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con
plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la
primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la
observancia de la segunda, a la de debida motivación. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, tesis P./J. 50/2000, página 813.)
cuenta con atribuciones para emitir la resolución que ahora se
combate, por medio de la cual se ordena al Ayuntamiento de
Jerez, reponer el procedimiento de designación de contralor
interno y el procedimiento que debe observar para llevar a cabo
dicha designación.
La resolución impugnada se funda en los siguientes
preceptos 147, 150 fracción III, de la Constitución Política del
Estado; 10, párrafos 1, inciso c), 2 y 4 de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios; 45 y 103 de la Ley Orgánica Municipal; 94 y 97 del
Reglamento General del Poder Legislativo, todos del Estado de
Zacatecas.
Los artículos 147 y 150 fracción III, de la Constitución
Política del Estado de Zacatecas establecen:
“Artículo
147.
Para
los
efectos
de
las
responsabilidades a que se refiere este Título, se
reputará
como
servidores
públicos
a
los
representantes de elección popular estatales y
municipales; a los miembros del Poder Judicial del
Estado; a los funcionarios y empleados de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo; a los Magistrados
de otros tribunales, a los integrantes del Instituto
Estatal Electoral y, en general, a toda persona que
desempeñe algún empleo, cargo o comisión de
cualquier
naturaleza
al
servicio
de
la
Administración Pública centralizada y paraestatal,
municipal
y
paramunicipal,
quienes
serán
responsables de los actos u omisiones en que
incurran en el desempeño de sus funciones.
Son inatacables las declaraciones y resoluciones
que de conformidad con lo dispuesto en este
Título, expidan la Legislatura o el Tribunal Superior
de Justicia del Estado.”
“Artículo 150. La Legislatura del Estado expedirá la
Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios, y las demás
normas tendientes a sancionar a quienes teniendo
este carácter incurran en responsabilidades, de
conformidad con las siguientes prevenciones:
…
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los
servidores públicos por los actos u omisiones que
afecten
la
legalidad,
honradez,
lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el
desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
Se
oirá
en
defensa
al
inculpado,
y
los
procedimientos para la aplicación de las sanciones
se
desarrollarán
autónomamente.
No
podrán
imponerse dos veces sanciones de la misma
naturaleza por una sola conducta.
Las
leyes
determinarán
los
casos
y
las
circunstancias en los que se deba sancionar
penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a
los servidores públicos que durante el tiempo de
su encargo, o con motivo del mismo, por sí o por
interpósita persona, aumenten sustancialmente su
patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan
como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita
no
pudiesen
justificar.
Las
leyes
penales
sancionarán con el decomiso y la privación de la
propiedad de dichos bienes, además de las penas
distintas que correspondan.
Cualquier
ciudadano,
bajo
su
más
estricta
responsabilidad y mediante la presentación de
elementos de prueba, podrá formular denuncia
ante la Legislatura respecto de las conductas a las
que se refiere el presente artículo.”
Por otra parte, la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado, en su artículo 10, 1, inciso c),
números 2 y 4.
“Artículo
10.
Tipos
de
procedimiento
y
acotamientos de competencia.
1.- La Legislatura es competente para instaurar en
contra de servidores públicos, según corresponda,
alguno de los siguientes procedimientos:
a) Juicio político;
b) Declaración de procedencia; o
c) Responsabilidad administrativa.
2.-
Tales
procedimientos
se
substanciarán,
conforme a las reglas previstas en la Ley Orgánica
del Poder Legislativo, y en su Reglamento General.
4.- La Legislatura será competente para fincar
responsabilidades administrativas en contra de
diputados, y servidores públicos de la propia
Legislatura; presidentes, síndicos y regidores
municipales.”
Cabe
destacar
que
el
marco
jurídico
respecto
de
responsabilidad de servidores públicos en el Estado de
Zacatecas recién precisado, es acorde con lo dispuesto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la que de
acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la
Constitución Federal, prevé un sistema de responsabilidades de
los servidores públicos que se conforma por cuatro vertientes: la
responsabilidad política para ciertas categorías de servidores
públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o
de su buen despacho; la responsabilidad penal para los
servidores públicos que incurran en delito; la responsabilidad
administrativa para los que falten a la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y la
responsabilidad civil para los servidores públicos que con su
actuación ilícita causen daños patrimoniales.
Así como que las Constituciones de los Estados de la
República precisarán, para los efectos de sus responsabilidades,
el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen
empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios y
que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados,
dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias,
expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores
públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes,
teniendo
este
carácter,
incurran
en
responsabilidad,
conformidad con las prevenciones que en ella se señalan.
de
Consecuentemente, es evidente que la Legislatura del
Estado de Zacatecas, al emitir la resolución que ahora se
reclama actuó dentro del marco de las atribuciones que le han
sido conferidas constitucionalmente y en este sentido se
encuentra debidamente fundada y motivada.
Por otra parte, la Ley Orgánica del Municipio a la que
también se alude en la resolución impugnada, establece en los
artículos invocados por el Poder emisor:
“Artículo 45.- Los Ayuntamientos deberán revocar
sus acuerdos, de oficio o a petición de parte,
cuando se hayan dictado en contra de ésta u otras
leyes.
La Legislatura del Estado estará facultada para
declarar nulos de pleno derecho los acuerdos a que se
refiere el párrafo anterior, siempre y cuando no se
hayan producido efectos de imposible reparación
material. De haberse producido tales efectos, la
Legislatura
fincará
Ayuntamiento
las
a
los
miembros
responsabilidades
del
que
correspondan.”
“Artículo 103.- La vigilancia, el control interno, la
supervisión y la evaluación de los recursos y
disciplina
presupuestaria,
así
como
del
funcionamiento administrativo de los Municipios
estará a cargo de la Contraloría Municipal, cuyo
titular será designado por el Ayuntamiento a terna
propuesta de la primera minoría de integrantes del
Cabildo, como resultado de la elección del
Ayuntamiento.
En caso de que la primera minoría no presente la
propuesta en el plazo de quince días naturales,
contados
a
partir
de
la
instalación
del
Ayuntamiento, cualquier miembro del Cabildo
podrá proponer al Contralor, sin sujetarse a lo
dispuesto en el párrafo anterior. En tal caso el
Cabildo hará la designación por mayoría simple. El
Contralor no podrá ser designado para dos
períodos consecutivos.”
Los artículos 94 y 97 del Reglamento General del Poder
Legislativo
del
Estado
de
Zacatecas,
establecen,
respectivamente que las resoluciones de la legislatura tendrán el
carácter de ley, decreto o acuerdo, así como los requisitos que
deben contener las iniciativas, motivo por el que se estima
innecesaria su reproducción.
Del contenido de los numerales en que se funda la
resolución combatida se advierte, como ya se dijo, que no asiste
razón a la promovente en cuanto aduce falta de fundamentación
y motivación de la resolución impugnada porque en ella se citan
los artículos 147 y 150, fracción III de la Constitución Política del
Estado; y 94 y 97 del Reglamento General del Poder Legislativo
local,
relativos
al
fincamiento
de
responsabilidades
administrativas; y, por otra parte, en lo dispuesto en el artículo 45,
en relación con el diverso artículo 103, ambos de la Ley Orgánica
del Municipio, que
expresamente confiere atribuciones a la
Legislatura del Estado para declarar nulos de pleno derecho los
acuerdos dictados por el Ayuntamiento en contravención de esa
u otras leyes.
En mérito de lo anterior, resulta infundado el concepto de
invalidez concerniente a la falta de fundamentación y motivación
que se atribuye a la resolución combatida, sin que sea óbice que
en el caso la Legislatura haya observado el procedimiento
previsto para responsabilidades administrativas, en virtud de que
no existe uno diverso que en forma especial regule la situación
particular.
OCTAVO. NATURALEZA DE LA RESOLUCIÓN Y EFECTO
DE LA FALTA DE PUBLICACIÓN. A continuación se procederá a
dilucidar la naturaleza de la resolución impugnada y si la
Legislatura Local se encontraba obligada a publicarla en el
Periódico Oficial de la Entidad Federativa.
De la lectura de la resolución impugnada se advierte que
seguido
en
forma
de
juicio
por
responsabilidad
administrativa, el Poder Legislativo determinó:
a).- El Contralor no ha sido designado de una terna
propuesta por los regidores representantes de la primera minoría
como lo dispone el artículo 103 de la Ley Orgánica del Municipio,
tal como se demuestra con la copia certificada del acta de cabildo
del día veintiuno de septiembre de dos mil siete;
b).- Por ello, con fundamento en lo dispuesto por el artículo
45 de la Ley Orgánica del Municipio, se ordena reponer el
procedimiento de designación tomando en consideración la
propuesta que le fue presentada en tiempo y forma por los
regidores de la primera minoría que integran ese Cabildo;
c).- Debe hacerse llegar constancia de que se ha dado
cabal cumplimiento a las disposiciones de ley en lo que respecta
a la elección de Contralor Municipal.
Consecuentemente,
la
resolución
que
recae
a
ese
procedimiento (artículos 11 a 16 de la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Públicos), en el que la Presidenta Municipal
compareció mediante informe de fecha nueve de octubre de dos
mil siete, es evidente que al ser una resolución materialmente
jurisdiccional,
su
alcance
se
constriñe
al
Ayuntamiento
involucrado respecto de una situación específica, no sujeta a
publicación sino regida por lo dispuesto en el artículo 7º del
propio ordenamiento normativo en cuanto dispone:
“Artículo 7°. De las notificaciones
1.- Las notificaciones en aplicación de esta ley se
harán:
I. Mediante oficio que se entregará personalmente
o por correo certificado con acuse de recibo,
siempre que se trate de asuntos relacionados con
juicio político o declaración de procedencia, y la
notificación se dirija al denunciado; y
II. En los demás casos, se podrán hacer por oficio,
personalmente, por edictos o por estrados.
2.- La notificación por edictos se hará publicando
el acuerdo o resolución, por una sola vez, en el
Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado,
y en uno de los periódicos de mayor circulación en
la entidad.
3.- La notificación por estrados se hará publicando
el acuerdo o resolución durante 5 días hábiles
consecutivos en los estrados.”
En el caso a estudio se advierte que el Ayuntamiento, ahora
promovente fue notificado mediante oficio DAP/61 el trece de
noviembre de dos mil siete, en cumplimiento de la ley que rigió el
procedimiento.
NOVENO. Vulneración a la autonomía municipal.
Es menester precisar que esta Sala no se pronunciará
sobre la legalidad de los actos llevados a cabo por el
Ayuntamiento de Jerez, Zacatecas, por no ser materia de la
controversia en estudio, pues lo que dio origen a la controversia
en estudio fue la actuación de la Legislatura de dicha Entidad.
Así mismo debe hacerse notar que la promovente no
plantea
la
inconstitucionalidad
de
los
preceptos
que
sustentaron el acto impugnado. Por tal motivo, lo concerniente a
la constitucionalidad de las facultades establecidas en la
legislatura local para anular actos del Ayuntamiento tampoco
es materia de pronunciamiento en esta resolución.
Acotada la materia de análisis, debe decirse que sobre el
tópico que se analiza en el presente considerando debe
atenderse al siguiente criterio jurisprudencial:
“No. Registro: 189,489
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XIII, Junio de 2001
Tesis: P./J.79/2001
Página: 521
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
LA
CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CONGRESO DEL
ESTADO
DE
ZACATECAS
REVOQUE
LA
DETERMINACIÓN TOMADA EN CONTRAVENCIÓN
A LA LEY POR EL AYUNTAMIENTO DE UNO DE
SUS
MUNICIPIOS
DESIGNACIÓN
ADMINISTRATIVO,
RESPECTO
DE
NO
SU
DE
LA
PERSONAL
CONSTITUYE
UNA
INVASIÓN A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.
Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto en el
artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos el
Gobierno Municipal se ejerce exclusivamente a
través
del
Ayuntamiento,
que
cuenta
con
autonomía para manejar su patrimonio y organizar
la administración pública municipal, y que para el
correcto y adecuado ejercicio de esta última
atribución podría considerarse que es menester
que sea el propio Ayuntamiento el que libremente
nombre a sus servidores públicos, también lo es
que dicho precepto constitucional establece que la
actuación de aquél debe ajustarse a lo previsto en
la ley. En estas condiciones, si los nombramientos
de diversos servidores públicos se hicieron en
contravención a lo dispuesto en la fracción V del
artículo 50 de la Ley Orgánica del Municipio Libre
del
Estado
de
Zacatecas
y
este
mismo
ordenamiento legal junto con la Ley Orgánica del
Poder
otorgan
Legislativo
facultades
de
esa
al
entidad
Congreso
federativa
Local
para
investigar ese tipo de irregularidades y resolver lo
conducente, ha de concluirse que la actuación de
la
legislatura
en
el
sentido
de
revocar
la
determinación tomada por el Ayuntamiento de uno
de los Municipios del referido Estado en la
designación de su personal, no tiene como
consecuencia
que
se
invada
la
autonomía
municipal, ya que ésta no llega al extremo de
considerar a los Municipios como un orden
independiente del Estado, sino que guarda nexos
jurídicos indisolubles con los Poderes Locales,
como
es,
entre
otros,
la
sujeción
de
la
normatividad y actuación municipal a las bases
legales que establezca el Congreso Local. Ello es
así,
porque
al
hacerse
cargo
dicho
órgano
legislativo de la investigación de las mencionadas
actuaciones hechas en contravención a la ley, sólo
ejercen
las
facultades
que
le
otorgan
la
Constitución Local y las leyes, sin que con ello se
inmiscuya en la decisión del Ayuntamiento para la
designación de su personal administrativo, ya que
se deja a salvo dicha facultad, con la única
limitación de que el nombramiento relativo recaiga
en personas que no se coloquen en el supuesto
prohibitivo que establece el citado artículo 50,
fracción V, o en algún otro caso de impedimento
legal.”
En estricta observancia del criterio obligatorio supracitado
se procede a determinar a continuación si a través de la
resolución por la que se ordena al Ayuntamiento de Jerez
reponer el procedimiento de nombramiento de Contralor, se
vulnera la autonomía municipal, para ello es necesario hacer
referencia al marco constitucional, el cual se encuentra delimitado
por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, precepto
en que la parte actora funda el concepto de invalidez relativo a la
intromisión en su esfera de atribuciones.
El precepto invocado dispone:
“Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen
interior,
la
forma
de
gobierno
republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las
bases siguientes:
I.-
Cada
Municipio
será
gobernado
por
un
Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un Presidente Municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine. La competencia que
esta Constitución otorga al gobierno municipal se
ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el
gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de
los ayuntamientos, electos popularmente por elección
directa, no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato. Las personas que por elección indirecta, o
por nombramiento o designación de alguna autoridad
desempeñen las funciones propias de esos cargos,
cualquiera que sea la denominación que se les dé, no
podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el
carácter de propietarios, no podrán ser electos para el
periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero
los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser
electos para el periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos
terceras
partes
de
sus
integrantes,
podrán
suspender ayuntamientos, declarar que éstos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a
alguno de sus miembros, por alguna de las causas
graves que la ley local prevenga, siempre y cuando
sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente
para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos
que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar
su cargo, será sustituido por su suplente, o se
procederá según lo disponga la ley.
En
caso
de
declararse
desaparecido
un
Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la
mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no
procede que entren en funciones los suplentes ni
que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas
de los Estados designarán de entre los vecinos a
los Concejos Municipales que concluirán los
períodos respectivos; estos Concejos estarán
integrados por el número de miembros que
determine la ley, quienes deberán cumplir los
requisitos de elegibilidad establecidos para los
regidores.”
En la Constitución del Estado de Zacatecas, se reconoce la
autonomía municipal, en los siguientes términos:
“Artículo 116. El Municipio Libre es la unidad
jurídico-política constituida por una comunidad de
personas, establecida en un territorio delimitado,
con personalidad jurídica y patrimonio propio,
forma de gobierno democrático, representativo, de
elección popular directa, y autónomo en su
régimen interno, que tiene como fin el desarrollo
armónico e integral de sus habitantes.”
“Artículo 118. El Estado tiene al Municipio Libre
como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, conforme a
las siguientes bases: …II. Cada Municipio será
gobernado por un Ayuntamiento de elección
popular directa que entrará en funciones el día
quince de septiembre siguiente a su elección,
durará en su cargo tres años y residirá en la
cabecera
municipal.
El
Ayuntamiento
es
depositario de la función pública municipal y
constituye la primera instancia de gobierno, con el
propósito de recoger y atender las necesidades
colectivas y sociales, así como para articular y
promover el desarrollo integral y sustentable del
municipio.
Los
Ayuntamientos
crearán
las
dependencias y entidades de la administración
pública municipal necesarias para cumplir con las
atribuciones de su competencia. La competencia
que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y esta Constitución otorga al gobierno
municipal, será ejercida exclusivamente por el
Ayuntamiento y no habrá autoridad intermedia
alguna entre éste y el gobierno del Estado. El
Ayuntamiento se integrará con un Presidente
Municipal y el número de regidores y Síndicos que
la
ley
determine.
Por
cada
integrante
del
Ayuntamiento con el carácter de propietario se
elegirá a un suplente….V. Los Regidores en
general, electos mediante el voto popular, directo y
secreto, no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato. Las personas que por elección indirecta
o por nombramiento o designación de alguna
autoridad desempeñen las funciones propias de
esos cargos, cualquiera que sea la denominación
que se les dé, no podrán ser electos para el
periodo inmediato. Todos los servidores antes
mencionados,
cuando
tengan
el
carácter
de
propietarios, no podrán ser electos para el periodo
inmediato con el carácter de suplentes, pero los
suplentes sí podrán ser electos para el periodo
inmediato como propietarios a menos que hayan
estado en ejercicio; VI. Los cargos de los
integrantes
de
los
Ayuntamientos
sólo
son
renunciables
por
causas
graves
que
serán
calificadas por la Legislatura del Estado..”
En torno a la autonomía municipal, resulta ilustrativo, lo
siguiente:
Sobre la libertad Municipal, destacan los siguientes antecedentes:
En el Congreso Constituyente de 1856-57, el diputado Castillo
Velasco presentó un voto particular para que la libertad municipal
quedara plasmada en el texto de la Constitución Federal. Su
propuesta concreta de adición a la Constitución era la siguiente:
“Toda municipalidad con acuerdo de su colegio electoral puede
decretar las obras y medidas que crea convenientes al municipio y
votar y recaudar los impuestos que estime necesarios para las obras
que acuerde, siempre que con ellas no perjudique a otra
municipalidad o al estado”.15
“El proyecto de constitución que he tenido la honra de suscribir,
establece como principio incontrovertible la soberanía del pueblo, y el
Congreso lo proclamará también. De este principio nace que la
libertad que se reconoce a las partes de la federación, que son los
estados, para su administración interior, debe también reconocerse a
las partes constitutivas de los estados que son las municipalidades.
¿Por qué los ciudadanos han detener la facultad, la posibilidad de
proveer al bienestar y al desarrollo de su estado y no han de tenerla
también para proveer al bien y al desarrollo de su municipalidad? “
La propuesta del diputado Castillo Velasco no prosperó, y es
hasta el constituyente de 1916-17 que el proyecto de Constitución
15
Zarco, Francisco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), El Colegio de México,México,
1956, p. 365.
presentado por Venustiano Carranza estableció en el artículo 115 la
libertad municipal.
En 1917 los diputados consideraron sentar las bases de la
libertad municipal en términos políticos, al establecer en la
Constitución
que
cada
municipio
sería
administrado
por
un
ayuntamiento de elección popular directa y que no habría ninguna
autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. Se
establecieron así principios generales a los que las legislaturas
locales deben apegarse para desplegar los sistemas electorales
municipales de sus respectivos estados.
El artículo 115 de la Constitución Federal ha sido objeto de varias
reformas, algunas de las cuales han modificado las bases de los
sistemas electorales municipales. Las reformas que directamente han
alterado las características de la integración de los Ayuntamientos son
las siguientes:
 La que incorporó el principio de no reelección para el periodo
inmediato de los miembros del Ayuntamiento (Diario Oficial, 29
de abril de 1933).
 El derecho a la mujer a votar y ser votada en elecciones
municipales (Diario Oficial de 12 de febrero de 1947).
 La inclusión del principio de representación proporcional en la
elección de los Ayuntamientos de los Municipios con 300 000 o
más habitantes (Diario Oficial, 6 de diciembre de 1977).
Destaca de entre los trabajos parlamentarios, la referencia
constante a la necesidad de una reforma integral que realmente
garantizara de manera efectiva la libertad política y económica de los
municipios.
Ahora bien en el caso concreto, la resolución impugnada se
concreta a señalar que de las pruebas e informe rendidos en el
procedimiento de responsabilidad seguido con motivo de la
denuncia que se presentó ante ese órgano colegiado, se advertía
que en la sesión de cabildo de veintiuno de septiembre de dos mil
siete, no se observó el procedimiento previsto en el artículo 103
de la Ley Orgánica del Municipio, en tanto que a pesar de
haberse formulado en tiempo, no se tomó en cuenta la propuesta
de la primera minoría a la que ya se ha hecho referencia.
De ello se sigue, que la Legislatura Local no interfirió en las
facultades propias de nombramiento del Ayuntamiento, pues no
procedió a designar a un nuevo funcionario ni se dijo que así se
hiciera, sino que el Ayuntamiento se ciñera al procedimiento legal
previsto para tal efecto porque si bien es cierto que conforme a lo
dispuesto en el artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos el Gobierno Municipal
se ejerce exclusivamente a través del Ayuntamiento, que cuenta
con autonomía para manejar su patrimonio y organizar la
administración pública municipal, y que para el correcto y
adecuado ejercicio de esta última atribución podría considerarse
que es menester que sea el propio Ayuntamiento el que
libremente nombre a sus servidores públicos, también lo es que
dicho precepto constitucional establece que la actuación de aquél
debe ajustarse a lo previsto en la ley.
Por tanto, el concepto de invalidez que se analiza resulta
infundado.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente
controversia constitucional.
SEGUNDO. Se declara la validez de la resolución dictada
por la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de
Zacatecas, el seis de noviembre del año dos mil siete.
Publíquese esta ejecutoria en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta.
Notifíquese y cúmplase y, en su oportunidad, archívese el
expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los
señores Ministros: Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador
Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, Presidente y
Ponente José Fernando Franco González Salas. Ausente el
señor Ministro Genaro David Góngora Pimentel, por hacer uso de
sus vacaciones.
Firman el Ministro Presidente y Ponente, con el Secretario
de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.
PRESIDENTE Y PONENTE
MINISTRO: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
EL SECRETARIO DE ACUERDOS
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
NOTA: Esta hoja corresponde a la parte final de la controversia constitucional número
1/2008. – Actor: Municipio de Jerez, Estado de Zacatecas.- Fallada el once de junio de dos mil
ocho por unanimidad de cuatro votos, en la que se resolvió: PRIMERO. Es procedente pero
infundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO. Se declara la validez de la
resolución dictada por la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Zacatecas, el seis de
noviembre del año dos mil siete.CONSTE