Actualidad administrativa, nº 11 (mayo 2010)

El principio pro actione y la subsanación de las solicitudes
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El principio pro actione y la subsanación de las solicitudes
Por María Jesús Gallardo Castillo
Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Jaén
Actualidad Administrativa, N.º 11, Quincena del 1 al 15 Jun. 2010, Tomo 1, Editorial LA LEY
LA LEY
3978/2010
El art. 71 LRJPAC determina el derecho del ciudadano a subsanar las solicitudes
presentadas a la Administración cuando éstas adolezcan de determinados
defectos. El precepto silencia qué tipo de defectos son los subsanables y cuáles
son las consecuencias del incumplimiento por la Administración del deber de
requerimiento al interesado para que proceda a la subsanación. En este estudio
se trata de determinar estos extremos a la luz de la jurisprudencia dictada al
efecto y de analizar profusamente el supuesto de subsanación en los
procedimientos selectivos.
I.
DEFECTOS SUBSANABLES Y NO SUBSANABLES
La doctrina y la Jurisprudencia han visto en el principio de subsanabilidad una
manifestación del principio constitucional de no indefensión concretado
procedimentalmente en el principio in dubio pro actione, o regla general de la
interpretación más favorable al ejercicio de las acciones (STC de 30 septiembre
1985) y que se traduce, como hemos visto, en la necesidad de una
interpretación favorable a la no automaticidad de la caducidad por inactividad
imputable al administrado y en la necesidad de resolución flexible de los
requisitos de legitimación (STC de 11 julio 1983), de viabilidad de las
pretensiones en caso de dudas sobre cómputo de plazos, de resolución «pro
administrado» de las dudas sobre la validez de la recepción de escritos en
Registros administrativos y demás dependencias públicas, en la presunción de la
válida representación del interesado, en la regla de expresa (SSTS de 29 enero,
16 marzo, 22 noviembre y 22 diciembre 1988; y de 9 octubre 1990), en la
correcta tramitación de los recursos pese a su errónea calificación (entre otras
muchas, SSTS de 2 febrero y 29 marzo 1988) y, por último, en esta posibilidad
de subsanación de los defectos de presentación de escritos y documentos.
El principio de subsanabilidad de las solicitudes está inspirado en el principio
antiformalista tendente a la consecución de un resultado final de eficacia tuitiva
de los derechos e intereses en juego y es de aplicación tanto al procedimiento
administrativo general como a los especiales. Por su virtud la Administración
debe otorgar a quienes presentan solicitudes y recursos ante la Administración
un plazo para subsanar las omisiones —luego analizaremos cuáles— de que
adolezcan, por lo que, como después se verá, si la Administración prescinde de
este trámite de subsanación resulta procedente restituir el procedimiento al
momento en que se incurrió en la falta, a fin de que se observe lo dispuesto en
el art. 71 LRJPAC, y, en su caso, se resuelva la solicitud conforme proceda en
Derecho. No debe olvidarse que, como afirma la STS de 12 de julio de 2006, el
«antiformalismo no supone desprecio de las formas procesales sino
preocupación por evitar que algo que está pensado para garantizar que la tutela
judicial sea verdaderamente eficaz se transforme en valladar irracional e
irrazonable que impida alcanzarla».
Pero no es sólo el carácter antiformalista del Derecho Administrativo, sino el
reconocimiento y defensa de los derechos y legítimos intereses de los
ciudadanos, entre los que se encuentran los propios servidores públicos en
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virtud de una relación funcionarial, lo que justifica la imperativa regla de la
subsanabilidad de los defectos de que es susceptible de adolecer un escrito —
solicitud o recurso— del particular. De entrada, el ordenamiento jurídico, en
todas sus disciplinas, permite la subsanación de los meros errores materiales
cometidos (art. 105.2 LRJPAC), posibilidad ésta que no puede por menos que
resultar extensible a las peticiones y recursos presentados por los ciudadanos y
a la cumplimentación de trámites, reconocida en normas con rango de ley a que
está subordinada toda la actividad administrativa por virtud del principio de
legalidad. Por otra parte, como bien expresa la STSJ de Cantabria de 7 de
septiembre de 1999, la progresiva espiritualización del Derecho pugna con el
empleo de fórmulas sacramentales de cuya perfecta cumplimentación, sin
posibilidad alguna de rectificación o subsanación, dependa el ejercicio mismo de
los derechos. El empleo de impresos estereotipados, de procesos informáticos y
de mecanismos, en suma, encaminados a facilitar la actividad de la
Administración y a gestionar masivamente procedimientos que afectan a
numerosos interesados, tal como sucede en los procedimientos de concurrencia
competitiva, no pueden convertirse en una trampa saducea para los ciudadanos.
En este contexto el art. 71 LRJPAC regula la subsanación de la solicitud
configurándola, no como una mera facultad de la Administración sino como un
auténtico deber que procede cuando aquélla adolezca de defectos que, por su
naturaleza, sean subsanables. Antes de analizar los que gozan de este carácter,
conviene tener en cuenta que la STS de 4 de febrero de 2003 fijó doctrina legal
en la que afirmaba que el art. 71 LRJAPC impone el deber de la Administración
de requerir al interesado para que subsane «las deficiencias cuando se aprecie
que el mismo no cumple los requisitos que exige el ordenamiento en vigor...».
En ella, siguiendo otras muchas, tales como la de 21 de octubre de 2004, de 1
de marzo de 2006 y de 16 de enero de 2009, se determina con carácter general
que, por virtud de este precepto, la Administración actuante viene obligada a
articular un requerimiento de subsanación en dos supuestos que, al propio
tiempo, la habilitan y obligan para articular el requerimiento de subsanación en
los dos supuestos en él contemplados:
1.º
Cuando la solicitud de iniciación «no reúne los requisitos» que se señalan en el
artículo 70 LRJPAC de forma pormenorizada. Asensu contrario sólo han de
considerarse subsanables los defectos de que adolezcan las solicitudes en
contemplación con los requisitos de contenido que se establecen en el art. 70.
No resultan, sin embargo, subsanables los defectos sustantivos, tal y como
vamos a analizar con mayor detenimiento a continuación (por ejemplo, la falta
de legitimación).
2.º
Cuando con la solicitud de iniciación no se acompañan «los documentos
preceptivos». En principio, una interpretación a sensu contrario del precepto nos
lleva a considerar que no habrán de subsanarse por no constituir defecto alguno
la falta de presentación de documentos que no tengan este carácter de
preceptivos. Por ejemplo la copia del DNI si no se exige en la normativa
específica, en tanto que el art. 70 no lo establece como tal (1), o los documentos
que ya obran en la Administración actuante. En este sentido, han de dejarse
precisadas tres puntualizaciones:
En primer lugar, que, como ha recordado la Jurisprudencia, la Administración no
puede arbitrariamente exigir cualquier documentación, sino aquella que sea
indispensable para fijar los datos en base a los cuales ha de dictarse resolución.
Por ello, «los datos no imprescindibles a tal fin han de ser ignorados por la
Administración, ya que si ésta los conoce, bien porque ya dispone de ellos o bien
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porque el interesado los presentó en otro momento, no tiene alcance la indicada
consideración, puesto que la Administración dispone de los datos suficiente para
resolver y para dictar la correspondiente resolución» (STS de 7 de julio de
1997).
En segundo lugar, no puede oponerse frente al derecho del ciudadano a no
presentar documentación que ya obre en poder de la Administración la
desconcentración o reparto de competencias a nivel territorial en el seno de una
misma Administración Pública, no sólo porque este principio recogido en el art.
103 CE responde a razones de pura eficacia administrativa, sino porque
encuentra su razón de ser en su previsión a favor del administrado, de modo
que la gestión administrativa se acerque al ciudadano evitando la separación o
distanciamiento entre sociedad y poderes públicos, por lo que, como afirma la
STSJ de Madrid de 17 de octubre de 2002, la Administración no puede,
«actuando con absoluta estanqueidad, alegar la desconcentración administrativa
o despliegue territorial de funciones que ha llevado a cabo para imponer al
recurrente requisitos innecesarios que mediante una adecuada coordinación de
los órganos que constituyen esa Administración Institucional permitiría
comprobar la veracidad de las peticiones de la recurrente. En consecuencia,
nada había que requerir, y menos aún entender por desistida la petición».
Y, por último, que no debe identificarse el término «preceptivos» con aquellos
documentos en los cuales la parte o partes interesadas funden su derecho, esto
es, sean constitutivos de la pretensión deducida (STSJ de Castilla y León,
Burgos, de 14 de enero de 2000).
Cuestión distinta es la de presentación de documentos «no preceptivos» «para
participar» en un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva. La
cuestión fue resuelta por la STSJ del País Vasco de 13 de junio de 2008. La tesis
de la Administración al postular la inaplicación del precepto al caso de autos, no
radicaba en que se tratara de un procedimiento selectivo, sino en que
literalmente no ampara la subsanación de documentos que no son preceptivos,
como a su entender lo eran los documentos acreditativos de los méritos en la
fase de concurso. Tomaba para ello como fundamento el tenor literal del
precepto, en cuanto se refiere a la solicitud de iniciación y a los «requisitos
exigidos ... por la legislación específica aplicable», esto es por las bases de la
convocatoria. La Sala, sin embargo, no compartió dicho planteamiento.
Conforme a las bases generales de la convocatoria, los requisitos de admisión de
los aspirantes se contienen en la base tercera y vienen referidos a los generales
de nacionalidad, edad, no padecer enfermedad ni estar inhabilitado y abonar las
correspondientes tasas. Ahora bien, y aquí está el quid de la cuestión, el
procedimiento de selección consta de las fases de oposición y de concurso,
abriéndose esta última tras la publicación de los resultados provisionales de la
oposición, mediante la apertura de un plazo de diez días hábiles para la
alegación y acreditación de los méritos en los términos de las bases específicas,
entre las cuales la base específica establece que «Las titulaciones se acreditarán
mediante fotocopia del título o del documento justificativo de haber abonado los
derechos para la expedición del mismo».
Por esta razón, argumenta la sentencia, no cabe sostener que el trámite de
subsanación previsto por el art. 71 LRJPAC «sea exclusivamente aplicable a la
solicitud inicial de participación en el proceso selectivo» y no lo sea a la fase de
concurso, fundada en el carácter preceptivo de los requisitos exigidos para
participar en el proceso selectivo y en el carácter no preceptivo de los requisitos
para acreditar los méritos, toda vez que «la fase de concurso constituye un
procedimiento específico dentro del procedimiento selectivo», que se inicia con
la solicitud de los aspirantes que aprobaron la fase de oposición, y que está
dirigido a la valoración de los méritos de los aspirantes, y dentro de él se
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establece una determinada forma de acreditar los méritos, lo que equivale a
establecer unos requisitos formales de acreditación, en cuyo cumplimiento cabe
cometer errores, como el de autos, que pueden ser subsanados por los trámites
del art. 71 LRJP PAC, lo que además no resulta contrario al principio de igualdad,
en la medida en que todos los aspirantes se ven igualmente favorecidos por la
posibilidad de subsanar los errores cometidos en cuanto a la prueba de los
méritos alegados.
Es más, argumenta la sentencia con total acierto, que si la razón de ser del
trámite de subsanación previsto por el art. 71 LRJPPAC estriba en razones de
justicia material y en el tradicional antiformalismo que caracteriza al Derecho
administrativo, concurre una clara identidad de razón, puesto que si el precepto
posibilita la subsanación de los requisitos para participar en el proceso selectivo
con mayor razón ha de resultar posible subsanar requisitos de menor entidad
relativos a la prueba de los méritos alegados. No cabe, por lo demás, calificar
unos requisitos de preceptivos y los referidos a la forma de acreditar los méritos
como no preceptivos. No es una cuestión de preceptividad o no, sino del
cumplimiento de requisitos legales, unos exigidos para participar en el proceso
selectivo y otros para obtener una determinada puntuación por los méritos
alegados. Es indiferente que la consecuencia de la omisión de los primeros sea
la exclusión del procedimiento en tanto que la omisión de los segundos sea la de
impedir la puntuación de los méritos alegados.
Pues bien, como se ha dicho más arriba, la concurrencia de alguno de estos dos
supuestos expuestos habilita y obliga a la Administración actuante para,
imperativamente para ella, facilitar al administrado el trámite de subsanación, el
cual, en consecuencia, se configura conforme a las citadas sentencias como:
a)
Una obligación de la Administración y, consecuentemente:
b)
Un derecho inderogable de todo particular en relación a cualquier procedimiento
administrativo; un derecho que se integra dentro de la relación de los
denominados «Derechos del ciudadano», en sus relaciones con las
Administraciones Públicas que se efectúa en el artículo 35 de la citada LRJPAC.
Sobre todo cuando en dicho precepto se reconoce, en su apartado e) el derecho
«a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución»; y en
su apartado g) «a obtener información y orientación acerca de los requisitos
jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar».
Ahora bien, la posibilidad de subsanación, hay que insistir una vez más, no
procede sino en los supuestos de que estos escritos o documentos adolezcan de
defectos subsanables. Y no todos los son.
a)
En primer lugar, la ausencia de capacidad podrá ser o no subsanable, según los
casos. Ahora bien, el defecto de acreditación lo es siempre.
b)
Cuando lo que falta es el acto de apoderamiento, es decir, la representación
otorgada de forma fidedigna en los casos en que ésta se requiere, el acto
efectuado por el representante en nombre del representado no deja por ese
motivo de serlo. Lo que falta en ese caso no es el carácter del acto, sino la
posibilidad jurídica de que el acto vaga directa y exclusivamente como acto de
aquél. Simplemente que al ser presupuesto de validez de las actuaciones
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realizadas en nombre del representado, se requerirá la subsanación del defecto.
No resultaría en modo alguno subsanable si lo que falta es la capacidad de obrar
del propio representado puesto que ésta es un presupuesto que condiciona la
intervención misma del interesado en el procedimiento y, por ende, la validez
misma de todas las actuaciones realizadas en él, incluido el acto de
apoderamiento a favor del representante.
c)
Resulta subsanable la falta de acreditación de un apoderamiento existente y
válido por no acompañarse el correspondiente documento o poder. No lo es, por
el contrario, si el defecto concurre en la persona que interpone un recurso en
nombre de otra por no ostentar la representación que invoca, bien porque
efectúa la interposición con un apoderamiento inexistente o inválido por haber
sido otorgado por quien carecía de facultades para tal otorgamiento o bien
porque falta la voluntad del interesado en ser representado por quien está
actuando en su nombre (STS de 7 de abril de 2000).
d)
Mayor problema es el determinar cuándo nos encontramos en presencia de un
defecto formal o de un defecto sustantivo a los efectos de considerarlo o no
subsanable, tanto más cuando es la normativa específica reguladora de la
actividad la que establece imperativamente «un plazo máximo» para la
presentación de determinados documentos justificativos. Cuando estas
prescripciones normativas son manifestación de la potestad de autorregulación
de la Administración, considera la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 1 de
septiembre de 2008, que a los órganos inferiores les está vedada la posibilidad
de conceder plazos para aportación de documentos justificativos más allá del
marco temporal previsto en las órdenes de convocatoria o en la resoluciones que
concedieron las ayudas públicas, pues está vinculada por ellas. En este concreto
proceso en causa se trataba de determinar si procedía que el beneficio de una
subvención justificara las inversiones y gastos subvencionados pasado el plazo
máximo establecido en las Órdenes autonómicas correspondientes. La Sentencia
arguye una serie de razones por las que considera rotundamente que en este
caso no procede considerar subsanable el defecto ni ampliable el plazo para
hacerlo:
En primer lugar, porque el incumplimiento de la obligación de justificar es causa
de reintegro de la ayuda pública, tal y como establecía la normativa autonómica
que resultaba de aplicación y los arts. 30.8 y 37.1.c) de la Ley estatal General
de Subvenciones 38/2003, en tanto que «la referida justificación es una prueba
del cumplimiento de las obligaciones impuestas y de la consecución de los
objetivos previstos, carga que corresponde al perceptor y beneficiario de aquella
y cuya observancia bastante y en legal forma condiciona notablemente el
ejercicio en cada caso concreto de la potestad administrativa de control, que
habrá de llevar a efecto la Administración competente para verificar la
realización de la actividad fomentada y el cumplimiento de la finalidad
perseguida por la ayuda pública (en este sentido el artículo 17.2 de la Ley
estatal citada, también el artículo 38 de la Ley del Tribunal de Cuentas». De ello
resulta que la carga de justificar constituye un elemento de capital importancia
junto con los otros concurrentes en la relación jurídica subvencional que vincula
a la concedente y al beneficiario.
En segundo lugar, siendo esa carga esencial, sobre ella concurren dos vertientes
que son la formal y la material. La primera comprende aspectos tales como el
órgano administrativo ante el cual habrá de presentarse la denominada cuenta
justificativa, los documentos contables que acreditan la realización de los gastos,
el plazo de presentación de aquellos ante el correspondiente órgano y la
concreta forma que deberá revestir la cuenta justificativa. La segunda
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comprende la tarea de proporcionar a la Administración la acreditación de que
los gastos denominados comprometidos se han realizado: aplicación real y
efectiva de los fondos públicos recibidos a las finalidades para las que fueron
concedidos, y demostrar los resultados conseguidos.
En tercer lugar, el día siguiente a aquel en que vence el plazo de justificación
opera como un presupuesto temporal necesario para establecer, de manera
objetiva y acorde con el principio de seguridad jurídica, el dies a quo para poder
computar el plazo de prescripción de la denominada acción de reintegro. Ese
plazo prescriptivo no puede estar supeditado al mero voluntarismo del sujeto
que debe cumplir con la carga de justificar, pues de ser así quedaría en sus
manos o a su criterio el ejercicio (momento de) de la potestad administrativa de
control de la subvención, la cual es de exclusiva competencia de la
Administración que concedió la ayuda pública; quedando del todo indefinido o
con gran dificultad de definición aquel dies a quo.
Y en cuarto lugar, el presupuesto público —con cargo al cual son satisfechas las
subvenciones— se rige entre otros por los principios de anualidad y de ejercicio
cerrado, los cuales imponen que su liquidación acontezca antes del 31 de
diciembre de cada año natural: así lo exigía el artículo 99 de la Ley autonómica
de Hacienda y los arts. 34, 36, 127 y concordantes de la Ley General
Presupuestaria 47/2003. Desde esta perspectiva, «el plazo de realización de la
carga de justificar tiene un campo cronológico propio y dentro del mismo deberá
operar, pues de esa forma permite a la Administración (Hacienda) liquidar el
ejercicio presupuestario sin anomalías y sin incurrir en extemporaneidad».
En definitiva, estas razones constituyen argumentos destinados a demostrar que
uno de los elementos que forman parte de la expresada carga de justificación,
cual es el plazo, tiene carácter esencial, y ello es así porque el expresado plazo
es un elemento que, junto con los demás que ya quedan dichos, contribuyen
necesariamente a definir el contenido formal de la expresada carga del
beneficiario de la subvención, la cual reviste gran importancia dentro de las
otras que puedan existir en una relación subvencional, y así lo demuestran tanto
el carácter imperativo de las normas legales que sancionan su existencia como
las importantes consecuencias que derivan de su incumplimiento.
Paralelamente, el citado elemento formal y su observancia contribuyen
indudablemente a un cumplimiento jurídicamente correcto de la justificación, del
cual, a su vez, pende el ejercicio en tiempo adecuado y de la forma más
acertada posible de la potestad administrativa de control y, en su caso, el de la
acción de reintegro; de las cuales, a su vez, depende el que pueda realizarse
una liquidación —lo más completa posible y dentro de un campo temporal
ordinario— del presupuesto y de la partida que contempla las ayudas públicas a
satisfacer en el concreto ejercicio presupuestario.
Y si el referido plazo es de naturaleza esencial su inobservancia traerá consigo la
consecuencia jurídica de que la denominada carga de justificar ha sido
incumplida y procede, entonces, la pérdida de la ayuda y su reintegro a la
Administración concedente.
No comparte igual criterio el Magistrado que suscribió el Voto Particular, quien
dejó afirmado en él que la revocación de las subvenciones ha de quedar
reservada a los supuestos de incumplimientos esenciales de condiciones, ya que
se trata de un supuesto de invalidez sobrevenida en cuanto que los elementos
esenciales que presidieron el otorgamiento de la subvención han dejado de
cumplirse por causas imputables al obligado. La mera transgresión del plazo de
presentación de documentos no puede entenderse que pueda acarrear la
consecuencia revocatoria acordada por la Administración, pues «no se cuestiona
la efectividad de la realización de las inversiones para lo que se otorgó la
subvención», que constituiría el aspecto sustantivo cuya concurrencia al caso es
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lo que haría aplicable la solución de la revocación de la subvención y la
obligatoriedad de devolución de las cantidades obtenidas.
e)
Resulta igualmente subsanable el defecto consistente en la no utilización del
soporte adecuado según la normativa específica (STSJ de Castilla y León,
Valladolid, de 23 de mayo de 2003). Ahora bien, no resulta aplicable la
subsanación cuando el defecto consiste en que petición contenida en la instancia
de la recurrente se ha formulado introduciendo elementos no permitidos o
incompatibles con lo establecido en la normativa específica pues en tal caso no
se trata propiamente de subsanar la omisión de los requisitos establecidos en el
art. 70 sino de un incumplimiento flagrante de lo establecido en dicha normativa
sobre la forma de hacerlo. Tal fue lo que determinó la SAN de 7 de julio de 1998
que entendió que no era ajustada la petición de la recurrente a lo determinado
en las Bases de la convocatoria que establecía claramente las plazas que se
pretende cubrir que eran, por una parte, las contenidas en el Anexo II de la
resolución y, por otra, «... las vacantes que se produjeren a resultas del mismo
(concurso) salvo que se pretendan amortizar (párrafo 3.º primera de la
convocatoria), lo que vendría a justificar la ausencia de cobertura de algunas de
estas plazas, aunque después fueran provisionalmente cubiertas por interinos».
La recurrente había señalado en su solicitud una determinada localidad «pero
excluyendo determinadas plazas, lo que no estaba permitido», por lo que la
sentencia considera que no procedía otorgarle a la solicitante plazo alguno para
subsanar el defecto y, en consecuencia, fue correcta la decisión de la
Administración de no tener en consideración dicha petición y justifica la
adjudicación de una de las plazas de resultas a concursante más moderna que la
actora.
Sí resulta, sin embargo, subsanable cuando el defecto al solicitar las plazas en el
correspondiente concurso consiste en haber consignado erróneamente los
códigos numéricos correspondientes de cada una (SAN de 27 de febrero de
2008).
f)
No resultan subsanables los defectos documentales de que adolece una solicitud
con la presentación de dicha documentación en el ulterior recurso, sobre todo si
la Administración cursó en debida forma requerimiento previo para que el
particular adjuntara los documentos acreditativos de estar en posesión de los
determinados requisitos (SAN de 10 de mayo de 2006). En consecuencia, el
plazo que se concede para subsanar es único, preclusivo y no fungible.
II.
EL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN DE REQUERIR AL INTERESADO Y DE
OTORGAR UN PLAZO DE SUBSANACIÓN. CONSECUENCIAS DE SU
INCUMPLIMIENTO
Configurado como antecedente el deber de la Administración de efectuar el
requerimiento de subsanación, las consecuencias de su incumplimiento no
pueden ser otras que la imposibilidad de inadmitir la solicitud —que, de
producirse, sería un acto de trámite cualificado, recurrible autónomamente por
impedir la continuación del procedimiento (STS de 11 de julio de 2002)—, así
como la imposibilidad de desestimarla en cuanto al fondo (STS de 11 de abril de
1997). Es más, a este requerimiento habrá de añadírsele la advertencia de que
de no proceder en este sentido, se le tendrá por desistido de su petición. De
incumplirse este nuevo deber de conceder un plazo para la subsanación —e
incluso, en su caso, para la mejora—, así como la referencia de advertencia de
desistimiento y correspondiente archivo, la consecuencia, a su vez, no puede ser
otra que la anulación de los actos que así lo acuerda (STS de 12 de julio de
2004, STSJ País Vasco de 4 de febrero de 1999, STSJ Castilla y León de 23 de
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mayo de 2003; y la STSJ Navarra de 7 de febrero 2004, sin que constituya óbice
ni impedimento para ello la circunstancia de que sea posible una reiteración de
la misma solicitud, dado que, como bien afirma la STSJ de Madrid de 4 de mayo
de 2006, lo que determina la declaración de nulidad es la ausencia misma del
trámite de subsanación, que concluiría y conduciría (como ahora señala in fine el
art. 71.1) a una «declaración de desistimiento», «previa resolución que deberá
ser dictada en los términos previstos en el art. 42» de la LRJPAC. Tal
desistimiento, como antes la inadmisión —a diferencia de la renuncia del
derecho, igualmente prevista en el citado artículo—, también permitiría la nueva
solicitud del permiso, pero, con la evidente diferencia que así como la
declaración de inadmisión vendría dictada de plano por la Administración
actuante —sin posibilidad de defensa y audiencia—, la de desistimiento, a la que
el artículo 71.1 obliga, sería dictada previo cumplimiento del expresado trámite
de audiencia que es lo que, en síntesis, posibilita el requerimiento de
subsanación.
Obvio es decir que una vez hecho uso del trámite de subsanación y, por tanto,
enmendado el defecto de que adolecía la solicitud o la documentación
preceptiva, surge en la Administración un nuevo deber: el de tomar en
consideración tal actuación del particular, no sólo ya por propia congruencia con
la propia actuación administrativa y porque la Administración iría en contra de
sus propios actos —que inicialmente ofrece la posibilidad de subsanación y
posteriormente resuelve ignorando los documentos presentados dentro del plazo
por ella habilitado y sin dejar siquiera que éste haya transcurrido (STSJ del País
Vasco de 13 de enero de 1997)—, sino porque van de suyo los efectos
retroactivos de dicha subsanación por lo que, a todos los efectos y con todas las
consecuencias, ha de entenderse producida con la misma fecha en que fue
formulada la propia solicitud que se subsana. De no hacerlo así, la consecuencia
no puede ser otra que la anulación de la resolución administrativa que se dicta
con fecha anterior a la propia subsanación o aquélla que, dictada con fecha
posterior, no la toma en consideración (SAN de 21 de octubre de 1999).
III.
ESPECIAL REFERENCIA A LA SUBSANACIÓN DE SOLICITUDES
PRESENTADAS EN LOS PROCEDIMIENTOS SELECTIVOS O DE
CONCURRENCIA COMPETITIVA
En una primera etapa, la Jurisprudencia mantenía la consideración de que el art.
71 LRJPAC no resultaba aplicable a los procedimientos selectivos en base a que,
de una parte, éstos no se inician a instancia del interesado, y de otra, a que se
rigen por las bases de la convocatoria en las que viene a establecerse un plazo
determinado para presentar la documentación que acredite los méritos de los
concursantes, lo que hace que ni pueda permitirse que con posterioridad a la
expiración de dicho plazo se aporten nuevos documentos ni que el Tribunal
otorgue un plazo de subsanación puesto que ello supondría que el propio
Tribunal, al conceder dicho plazo de subsanación en relación con los méritos
alegados, infringiría lo dispuesto en las Bases.
Frente a esta postura, el TS dictó en interés de Ley la sentencia de 4 de febrero
de 2003, en la que declaró aplicable el art. 71.2 a los procesos de ese tipo y a la
después siguieron las SSTS de 3 de noviembre de 2004 y de 7 de septiembre de
2004 en base a los siguientes criterios:
a)
La tesis de la plena subsanabilidad no comporta infracción ni vulnera el carácter
vinculante de las bases de los concursos u otros procedimientos de concurrencia
competitiva.
b)
No resulta atendible un criterio riguroso formalista contrario a la voluntad real
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perseguida por el legislador.
Pero admitida la plena aplicabilidad del trámite de subsanación a este tipo de
procedimientos, el problema que se plantea es el de hasta dónde llega la
obligación de la Administración de permitir la subsanación dada la necesidad de
una tramitación ágil y los de observar los derechos de los terceros concurrentes,
cosa que sí es admisible en el caso de una mera relación bilateral entre
administrado y Administración.
Por otra parte, ha declarado la STSJ de Castilla-La Mancha de 11 de diciembre
de 2006 que el precepto contempla la necesidad de permitir la subsanación de
un defecto que afecte a un documento efectivamente presentado, pero no la
presentación extemporánea de documentos, es decir, la acreditación fuera de
plazo de los requisitos para concursar o para contratar, ni la tolerancia respecto
de, no ya cumplimientos defectuosos, sino incumplimientos completos.
Esta interpretación hace compatible el precepto estudiado, que impone la
posibilidad de subsanar, con la obligación derivada de las bases de presentar los
documentos correspondientes y calificar los presentados en tiempo y forma. Y
también resulta coherente con la evidencia de que en ningún caso es
equiparable, tanto desde el punto de vista de la diligencia exigible a los
concurrentes, como de la actitud exigible del órgano de selección, el
comportamiento de quien omite la inclusión de un documento esencial a la de
quien presenta el documento pero con defectos materiales —como era el caso
enjuiciado por la sentencia, en que el interesado había presentado una fotocopia
no compulsada del resguardo de haber abonado los derechos del título exigido
para participar en el concurso—. Así, desde el punto de vista de la diligencia de
los concurrentes, el primer caso presenta un grado de negligencia o descuido
enormemente superior, pues supone un incumplimiento completo de la
exigencia de aportación de documentos, mientras que el segundo supone un
cumplimiento de los mismos, si bien concurriendo algún defecto material en el
documento efectivamente presentado; en un caso no se ha cumplido, en el otro
se cumple, pero con algún defecto menor. Y desde el punto de vista del órgano
de calificación la situación es muy distinta en cada uno de los casos
mencionados: en el caso de quien presenta un documento con un defecto
material, el órgano de adjudicación tiene ante sí a un concursante que
manifiesta claramente la concurrencia del requisito o mérito a que el documento
se refiere, es decir, no tiene ninguna duda de que el interesado afirma reunir el
requisito y posee o afirma poseer el documento que lo acredita por lo que ha de
concedérsele un plazo para corregirlo (como, en el caso de la STS de 19 de
enero de 1995 sobre la legitimación del aval). Por el contrario, en el caso de la
ausencia de documentos, siendo preceptiva la aportación de éstos en un plazo
determinado, la conclusión del órgano de adjudicación no tiene por qué ser otra
que la de entender que o bien el requisito material no se cumple o bien no le es
posible al interesado su acreditación en forma.
Así pues, como afirma la sentencia de referencia, la completa ausencia de
presentación de documentación oficial no daría lugar a la obligación de permitir
la subsanación, pues, si no se presenta nada, no hay por qué suponer que los
méritos existen ni, por tanto, ofrecer plazo alguno para subsanar el defecto.
«Ahora bien, si se presenta una copia de un documento de pago de derechos
por expedición de un "título técnico", que es uno de los dos posibles méritos a
valorar, pero el Tribunal ve, por un lado, que el sello de la entidad bancaria
impide la correcta lectura del título a que se refiere el documento, y, por otro,
que no está compulsado, la actitud más lógica y coherente con el art. 71 LRJPAC
no es desechar cualquier posible valoración del documento, sino, igual que hizo
con otros documentos que no expresaban todo lo que requerían las bases para
poder valorarlos, tratar de aclarar a qué título concreto ese refería el documento
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El principio pro actione y la subsanación de las solicitudes
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y dar al interesado el plazo a que se refiere el artículo en cuestión para poder
aportar la compulsa. Si se presenta un documento oficial acreditativo de la
expedición del título, pero a éste le falta una formalidad, o por efecto de un sello
no resulta del todo legible, se está justa y precisamente en el caso más típico
del art. 71 LRJPAC y la falta de otorgamiento de un plazo para la subsanación
supone una vulneración clara del precepto» (2).
Sobre ello habrá que realizar algunas matizaciones que pone de manifiesto la
Jurisprudencia: en primer lugar, el art. 71 LRJPAC tiene por finalidad la
enmienda de defectos, omisión de datos y errores por el interesado. El propio
Tribunal Supremo se encarga de hacer notar que este precepto y lo que permite,
no es aplicable para suplir la falta de presentación de la documentación exigida
en el plazo establecido pues con se estarían inobservando las bases y
propiciando la desigualdad entre los participantes en un proceso selectivo. Es
más, el apartado 2 del precepto permite la ampliación del plazo hasta cinco días
más, ya sea a petición del interesado o a iniciativa del órgano administrativo,
cuando la aportación de los concretos documentos presente dificultades
especiales y con la excepción que suponen los procesos selectivos o de
concurrencia competitiva, salvedad lógica y coherente con los principios de
igualdad y seguridad jurídica que presiden su desarrollo (STSJ de Galicia de 26
de octubre de 2005).
De lo anterior se colige, en segundo lugar, que el art. 71 es aplicable a las
deficiencias de un documento o a la omisión de un dato o un error en el mismo,
pero no a la falta de acreditación de los méritos alegados, pues esta acreditación
constituye el presupuesto básico a tomar en consideración en la decisión de los
Tribunales Calificadores. En consecuencia, de no haberse aportado en su
momento, su ausencia no puede dar lugar a la apertura de un nuevo trámite a
tal fin (STSJ de Madrid de 27 de abril de 2004).
Por último, el trámite de subsanación lo que permite es precisamente subsanar
la deficiente acreditación de documentos con que cuente el aspirante al
vencimiento del plazo de diez días, puesto que en caso contrario se le estaría
dispensando del cumplimiento de un requisito exigido expresamente en las
bases de acreditar los méritos en un determinado plazo, puesto que este trámite
no puede suponer una ampliación del plazo establecido en ellas para la
acreditación de los méritos sin quebrantarlas, que son la ley del concurso y del
procedimiento selectivo. Lo que dicho trámite autoriza es a aportar los
documentos acreditativos de los méritos, siempre y cuando el aspirante
dispusiera de ellos con anterioridad a la fecha límite para su aportación (STSJ
del País Vasco de 13 de junio de 2008 y de 27 de octubre de 2006).
IV.
MEJORA DE LA SOLICITUD
La mejora de la solicitud es de naturaleza bien distinta, pues no participa de la
configuración del deber —más bien auténtica obligación de la Administración—
del trámite de subsanación. Lo que en el apartado tercero resulta no es deber
sino facultad de la Administración para recabar la modificación o mejora
voluntaria de la solicitud y, en consecuencia, no resulta exigible y, mucho
menos, puede pretenderse la anulación de la actuación administrativa que no la
propicie (STSJ de Islas Balares de 18 de marzo de 1997), pues si se examina el
contenido del art. 71.3 se aprecia cómo al amparo del mismo la Administración
no está obligada a recabar mejoras de la solicitud, sino que sólo indica que
«podrá hacerlo», lo que determina que si no lo hace no infringe dicho precepto.
Cuestión distinta es que lo imposibilitara, en cuyo caso procedería su anulación,
tal y como ha quedado explicitado más arriba.
Conviene, por último, distinguir entre el supuesto anteriormente analizado de
subsanación de defectos de este otro, de mejora de la solicitud. En este sentido,
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ha de tenerse en cuenta que la prevención sanatoria se refiere a la omisión o
presentación incorrecta de documentos, pero no a los errores en las solicitudes.
Para estos últimos es para los que el art. 71 LRJPAC prevé la mejora de la
solicitud que no es otra cosa que una modificación substantiva y voluntaria que
se hace constar en acta sucinta incorporada al procedimiento.
(1) El Real Decreto 522/2006 de 28 de abril, suprime la aportación de DNI en
los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de
sus organismos públicos vinculados o dependientes. Según este, en los
procedimientos cuya tramitación o resolución corresponda a la Administración
General del Estado, u organismos públicos vinculados, etc., no se exigirá a
efectos de comprobación de los datos la aportación de fotocopias del DNI. Si es
necesario acreditar de modo fehaciente datos, el órgano instructor podrá
comprobar tales datos mediante el sistema de verificación de datos, en cuyo
caso será preciso el consentimiento del interesado. Dicha autorización debe
constar en la solicitud o en otras comunicaciones posteriores.Ver texto
(2) La sentencia continúa razonando que podría argumentarse en el caso de
autos que el interesado tuvo a su disposición el plazo de diez días de
reclamaciones si quería proceder a subsanar los defectos advertidos, y que sin
embargo los subsanó fuera de dicho plazo. Sin embargo, no es lo mismo que el
interesado sea requerido para subsanar los concretos defectos que el Tribunal
aprecie en un documento que la mera publicación de la lista de valoración en la
que se deniega la valoración sin indicación de la razón (si se refiere a defectos
en el documento, o por el contrario a la inadecuación del título para ser
valorado). La subsanación que podría haberse producido con celeridad de
conocer el interesado el defecto que se apreciaba, se realiza fuera de plazo
cuando primero es necesario llegar a averiguar el porqué de una valoración de
cero puntos de un mérito alegado.Ver texto
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