António Costa es nombrado nuevo Primer Ministro

NOTA DE COYUNTURA
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES
Senado de la República, 3 de diciembre de 2015
ANTÓNIO COSTA ES NOMBRADO NUEVO PRIMER MINISTRO, ACABANDO CON
VARIAS SEMANAS DE INCERTIDUMBRE POLÍTICA EN PORTUGAL
Pedro Passos Coelho (izquierda) estrecha la mano del nuevo primer ministro portugués, António Costa (Gustavo
Bom/Global Imagens).
Fuente: Rui Pedro Antunes y Miguel Marujo, “Esquerda derrubou governo de Passos Coelho”, Diário de noticias,
10 de noviembre de 2015. Consultado el 2 de diciembre de 2015 en: http://www.dn.pt/portugal/interior/esquerdaassina-os-acordos-antes-da-mocao-de-rejeicao-a-passos-4877874.html
1
Introducción
Un nuevo gobierno se ha establecido en Portugal, luego de que el presidente Aníbal Cavaco Silva
decidiera nombrar primer ministro al socialista y tres veces alcalde de Lisboa António Costa el pasado
24 de noviembre, poniendo fin a cerca de dos meses de inestabilidad política después de las elecciones
parlamentarias del 4 de octubre pasado, en las cuales el entonces primer ministro, el socialdemócrata
Pedro Passos Coelho no alcanzó la mayoría absoluta, dando lugar a un gobierno frágil que finalmente
dimitió el 10 de noviembre, luego de que la entonces oposición —liderada por Costa— rechazara su
plan de gobierno y presupuesto para el año próximo. A partir de lo anterior, la presente nota de
coyuntura analiza algunos elementos que llevaron a la caída del gobierno del Partido Social
Demócrata (PSD), así como la llegada al poder de la histórica coalición de izquierda y las acciones
más importantes que el primer ministro Costa ha emprendido durante las primeras semanas de su
gobierno. En la última parte, se comentan algunas implicaciones de la situación política en Portugal
para la Unión Europa.
Antecedentes
En 1976 se aprobó la Constitución que hoy rige a la República Portuguesa, estableciendo como forma
de gobierno una democracia parlamentaria. Según el diseño institucional luso, el jefe de Estado es el
presidente, elegido directamente por voto popular para un periodo de cinco años y con posibilidad de
reelección. Quien ocupa la presidencia es también el representante del país en el exterior y “garante
de la independencia nacional y la unidad del Estado, y el funcionamiento regular de las instituciones
democráticas”, así como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas.1 A su vez, el jefe del
Gobierno es el primer ministro, quien es nombrado por el presidente después de la instalación de la
Asamblea, siendo usualmente el líder del partido que más votos obtenga en las elecciones
parlamentarias.
Teniendo en cuenta lo anterior, en las elecciones parlamentarias del 4 de octubre, el líder de la
coalición Portugal à frente, Pedro Passos Coelho, quien fungía como primer ministro desde 2011,
obtuvo el mayor número de votos con el 38 %. Esta cifra, sin embargo, no fue suficiente para
garantizarle una mayoría absoluta en la Asamblea de la República de Portugal -parlamento
unicameral compuesto por 230 diputados-. A su vez, el Partido Socialista (PS) se configuró como la
segunda fuerza, obteniendo 32 % del sufragio.2 De esta manera, el parlamento portugués quedó
conformado de la siguiente manera: PSD, 89 diputados; PS, 86; Bloque de Izquierda (BE, por sus
siglas en portugués), 19; Centro Democrático Social-Partido Popular (CDS-PP), 18; Partido
Comunista Portugués (PCP), 15; Partido Ecologista (PEV), dos; y el partido Personas-AnimalesNaturaleza (PAN), uno.3 La coalición liderada por Passos Coelho estaba conformada por el PSD y el
CDS-PP, de modo que agrupó a 105 diputados, once menos de los necesarios para contar con la
mayoría absoluta necesaria para conformar un gobierno estable.
A partir de esta configuración de la Asamblea, el presidente de Portugal, Aníbal Cavaco Silva, pidió
al líder del PSD, Passos Coelho, que negociara con los otros partidos a fin de formar un gobierno que
garantizara “estabilidad al país durante los próximos cuatro años”, razón por la cual se iniciaron
negociaciones con el secretario general del PS, António Costa, con el fin de conseguir un acuerdo
para aprobar el presupuesto de 2016, el cual no se alcanzó dadas las diferencias políticas.4 Ante esta
situación de inestabilidad, los líderes de otros partidos políticos como el BE, el PCP y el PEV
Presidencia de la República Portuguesa, “Funções do Presidente”, s. f. Consultado el 3 de noviembre de 2015 en:
http://www.presidencia.pt/?idc=1
2 Virginia López, “¿Quién va a gobernar Portugal?”, El Mundo, 10 de noviembre de 2015. Consultado el 1 de diciembre de 2015 en:
http://www.elmundo.es/internacional/2015/11/10/5641b2c622601dcc0b8b45b7.html
3 Asamblea de la República, “Deputados e grupos parlamentares”, s. f. Consultado el 1 de diciembre de 2015 en:
http://www.parlamento.pt/DeputadoGP/Paginas/GruposParlamentaresI.aspx
4 Ídem.
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2
iniciaron un acercamiento con el PS con el objetivo de buscar una alternativa política a la coalición
encabezada por el PSD. A pesar de la imposibilidad de negociar la incorporación de otras fuerzas
políticas a fin de alcanzar la mayoría absoluta en el parlamento, el 22 de octubre, el presidente Cavaco
Silva nombró primer ministro a Passos Coelho. La justificación del presidente fue que en Portugal,
desde el tránsito a la democracia a mediados de la década de los setenta, siempre “ha gobernado el
vencedor de las elecciones”,5 incluso si esto da lugar a un gobierno minoritario.
Dicho gobierno, no obstante, fue incapaz de alcanzar el mínimo consenso necesario para mantener la
gobernabilidad en el país. Ahora bien, de acuerdo con la Constitución de Portugal, en su artículo 195,
numeral 1, el primer ministro debe dimitir si se presentan alguna de estas cuestiones:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
El inicio de una nueva legislatura;
La aceptación por el presidente de república de la petición de dimisión del primer ministro;
La muerte o incapacidad física permanente del primer ministro;
El rechazo del programa de gobierno;
Si no es aprobada una moción de confianza;
La aprobación de una moción de censura por mayoría absoluta de los diputados en
funciones.6
El pasado 10 de noviembre, la coalición de izquierda del PS, el BE, el PCP y el PEV rechazó el plan
de gobierno del recién primer ministro Passos Coelho y presentó un programa alternativo, convenido
un día antes de la sesión. Adicionalmente, en ese día se votó en la Asamblea una moción de censura,
que fue aprobada con 123 votos a favor y 107 en contra. 7 Derivado de la materialización de dos de
los escenarios contemplados por el citado artículo constitucional, el primer ministro Passos Coelho
presentó su renuncia. De conformidad también con la ley portuguesa, el presidente Cavaco Silva
debía decidir si rechazaba la dimisión de Passos Coelho, permitiendo que siguiera al frente de un
gobierno minoritario por un semestre, o bien, nombrar a un nuevo primer ministro con el mandato de
formar gobierno. En otras condiciones, el presidente podría haber llamado a elecciones anticipadas,
las cuales se realizarían después de seis meses desde la última elección (i.e., en abril de 2016).
Considerando, no obstante, que terminará su mandato en enero próximo, Cavaco Silva optó por
nombrar a un nuevo primer ministro.8 Fue así que, el 24 de noviembre, después de haberse reunido
con los líderes de los demás partidos en días anteriores, el líder del PS fue nombrado primer ministro,
acabando con la incertidumbre que se vivía en el país desde hacía semanas.9
El nuevo gobierno luso
El nombramiento de António Costa como primer ministro se logró después de varias negociaciones
y reuniones con el presidente Cavaco Silva, quien antes de realizar el nombramiento, envió una carta
a Costa donde establecía seis condiciones que debía cumplir para convertirse en el jefe de gobierno
del país. Estas exigencias fueron: 1) la aprobación de mociones de confianza (por parte de los otros
partidos de izquierda, que le apoyan); 2) la aprobación de los presupuestos del gobierno,
particularmente, del presupuesto para 2016; 3) el cumplimiento de reglas de disciplina presupuestal
aplicadas a todos los países de la eurozona, suscritas por el Estado portugués, los cuales incluyen el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Tratado Presupuestario, el Mecanismo Europeo de Estabilidad
5
Ídem.
_____, “Constitución de la República Portuguesa”, s. f. Consultado el 1 de diciembre de 2015 en:
http://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx#art195
7 De hecho, cuatro partidos promovieron distintas mociones de censura contra el gobierno del primer ministro Passos Coelho. Al
haberse aprobado la primera, la Asamblea estimó innecesario considerar las otras tres. Véase Virginia López, “Cae el gobierno de
Passos Coelho, el más breve de la democracia de Portugal”, El Mundo, 10 de noviembre de 2015. Consultado el 1 de diciembre de
2015 en: http://www.elmundo.es/internacional/2015/11/10/564228dde2704ee81a8b4580.html.
8 Virginia López, “¿Quién va a gobernar Portugal?”.
9 Aitor Hernández-Morales, “El nuevo gobierno portugués que pondrá fin a la crisis política”, El Español, 24 de noviembre de 2015.
Consultado el 1 de diciembre de 2015 en: http://www.elespanol.com/mundo/20151124/81741854_0.html
6
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y la participación de Portugal en la Unión Económica y Monetaria y la Unión de Bancos; 4) respeto
de los compromisos internacionales de Portugal, específicamente en las organizaciones de defensa
colectiva (como la Organización del Tratado del Atlántico Norte, OTAN); 5) respetar la función del
Consejo Permanente para el Diálogo Social; y 6) garantizar la estabilidad del sistema financiero.10
El líder socialista se comprometió a respetar las condiciones que el presidente le dio a conocer a
cambio de nombrarlo primer ministro. Este nuevo gobierno será el segundo más numeroso en la
historia de Portugal, con 17 ministros (dos más que el anterior) y 41 secretarios de Estado.11 La prensa
internacional ha llamado la atención al hecho de que por primera vez en la historia del país, una mujer
afro-portuguesa fue nombrada ministra de justicia, Francisca Van Dunem, quien por cierto no es
militante del PS sino que llegó a la Asamblea como independiente.12 Más importante aún, debe
tenerse en mente que el gobierno del primer ministro Costa será también minoritario, por lo que
requerirá la moción de confianza del resto de los partidos de izquierda que le apoyan, a pesar de que
ninguno de ellos cuenta con miembros en el gabinete.13
Entonces, esta alianza de izquierdas, inédita desde el establecimiento de la democracia en Portugal,14
no es un monolito, pues a pesar de que los partidos que la componen pudieron ponerse de acuerdo en
algunos temas, como el acabar con la austeridad y aumentar los salarios y las pensiones, los intereses
específicos de cada partido no son siempre coincidentes. Al mismo tiempo, el PSD y el CDS-PP
argumentan que el nuevo gobierno carecerá de legitimidad, pues no está conformado por el partido
que triunfó en la última elección, lo cual, como ya se mencionó, había sido un aspecto distintivo de
la democracia portuguesa. Por ello, y por la abierta oposición a las líneas generales del programa de
gobierno de Costa, Passos Coelho y otros diputados del PSD han argumentado que no volverán a
negociar con el PS.15 De acuerdo con el otrora viceprimer ministro de la anterior administración,
Pablo Portas (CDS-PP), “Costas solo (sic) es primer ministro porque el presidente de la República no
puede convocar elecciones”.16 Aun así, el nuevo gobierno ha podido superar la primera moción de
censura de esta oposición, la cual ha sido calificada de “guerrilla política” por parte de los partidos
de izquierda.17
Con todo, debe anotarse que aún antes de que Costa fuese nombrado primer ministro, la alianza de
izquierdas ya había comenzado a presentar y aprobar diversas propuestas en la Asamblea, a la vez
que comenzó el proceso para eliminar algunas de las políticas y leyes promovidas por el gobierno de
Passos Coelho. Así, además de anularse la ley del aborto de 2015—que reformó la de 2007 basándose
en la noción de otorgar preeminencia al “derecho a nacer”— y aprobarse la adopción para parejas
homosexuales, en los días posteriores a la toma de posesión del nuevo primer ministro, se pusieron
en marcha debates y negociaciones con la finalidad de cambiar la legislación lusa en temas que versan
sobre la cuestión del impuesto extraordinario de 3.5% al salario mensual para aquellos que ganan más
de mil 350 euros (establecido en 2013); la eliminación de los recortes salariales en la administración
pública; la supresión de la “contribución solidaria extraordinaria” (un impuesto a las pensiones); el
acceso libre a la reproducción asistida; la supresión de exámenes nacionales a nivel primaria; la
Miguel Baltazar, “Cavaco Silva apresenta seis exigências a António Costa”, Jornal de negocios, 23 de noviembre de 2015.
Consultado
el
1
de
diciembre
de
2015
en:
http://www.jornaldenegocios.pt/economia/detalhe/cavaco_apresenta_seis_exigencias_a_antonio_costa.html
11 Milenio, “La composición del nuevo gobierno socialista de Portugal”, 26 de noviembre de 2015. Consultado el 1 de diciembre de
2015 en: http://www.milenio.com/internacional/composicion-nuevo-Gobierno-socialista-Portugal_0_635336466.html
12 Aitor Hernández-Morales, op. cit.
13 Virginia López, “El nuevo gobierno portugués nombra por primera vez a una ministra negra”, El Mundo, 26 de noviembre de 2015.
Consultado el 1 de diciembre de 2015 en: http://www.elmundo.es/internacional/2015/11/26/5656e526e2704e8f6a8b4591.html
14 Rui Pedro Antunes y Miguel Marujo, “Esquerda derrubou governo de Passos Coelho”, Diário de noticias, 10 de noviembre de 2015.
Consultado el 2 de diciembre de 2015 en: http://www.dn.pt/portugal/interior/esquerda-assina-os-acordos-antes-da-mocao-de-rejeicaoa-passos-4877874.html
15 Ídem.
16 Javier Martín, “El primer ministro portugués supera una moción de censura”, El País¸ 3 de diciembre de 2015. Consultado en misma
fecha en: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/12/03/actualidad/1449137635_702798.html
17 Ídem.
10
4
eliminación de la Prueba de Conocimientos y Competencias para los profesores; la anulación de la
privatización del transporte en Lisboa y Oporto; normas para favorecer los productos lusos en las
cafeterías de las instituciones estatales; y la restauración de algunos días festivos suprimidos del
calendario oficial por el ex primer ministro Passos Coelho.18
De los temas anteriores, los más delicados y en los que se pueden presentar importantes fracturas en
la coalición de izquierda son los que tienen que ver con el manejo económico: tal es el caso del
impuesto extraordinario de 3.5% al salario mensual —instaurado para hacer frente a la crisis
económica portuguesa— que los socialistas proponen reducir a la mitad en 2016 y eliminarlo al año
siguiente,19 mientras que el BE y PCP piden que se elimine inmediatamente. En el caso de la
anulación de la privatización del transporte público en las dos principales ciudades del país, Lisboa y
Oporto, aunque todos los partidos afines al nuevo gobierno están de acuerdo con la medida, no se ha
planteado cuál sería el curso de acción posterior.20 Al mismo tiempo, la revocación de una decisión
como ésta podría tener consecuencias negativas en el clima de negocios del país, reflejando cierta
incertidumbre jurídica para los inversionistas internacionales.
Por otra parte, además de que no se ha podido establecer un plan presupuestario para 2016 en el
último debate parlamentario, el BE, el PCP y el PEV también han mostrado otras exigencias al PS,
tales como: el revertir la privatización de la aerolínea TAP (la principal aerolínea lusa); la
formalización del empleo, para acabar con los contratos temporales; la reestructuración de la deuda
(que asciende al 130% del producto interno bruto, PIB). Además de que el líder del PCP, Jerónimo
de Sousa, ha dejado claro que su grupo seguirá estando contra el euro y las reglas del déficit.21
La cuestión portuguesa para la Unión Europea
La inestabilidad política que se vivía en Portugal después de las elecciones despertó la preocupación
de Bruselas. Ya con el gobierno de Costa establecido, uno de los temores principales de la UE es que
la nueva administración decida no seguir las regulaciones a las que se comprometió el ex primer
ministro Passos Coelho para hacer frente a la crisis. Si bien António Costa se ha comprometido con
Bruselas y con el presidente Cavaco Silva a respetar lo acordado en la administración pasada, también
ha anunciado que pretende acabar con las medidas de austeridad implementadas durante el mandato
de Passos Coelho y como consecuencias de los compromisos de ese país con la Unión. La cuestión
se torna más delicada si se considera que algunos de los partidos que respaldan al nuevo gobierno
(como el BE y el PCP) tienen una posición euroescéptica y opuesta a la unión monetaria, así como a
la permanencia del país en organizaciones de defensa colectiva como la OTAN. Sin duda, esos
elementos pueden ser los que generen mayores fricciones y, en su caso, pudiesen debilitar al gobierno
de Costa en el mediano plazo.
Por lo pronto, Portugal podría ser el primer país sancionado de la eurozona por no respetar el Pacto
de Estabilidad y Crecimiento, convenido en 2013 a nivel europeo, y basado en el saneamiento de las
finanzas a partir de medidas de austeridad y recortes presupuestarios. Esto se debe a que Portugal es,
al día de hoy, el único país de la Unión que no ha entregado su proyecto de presupuesto para 2016 a
las autoridades europeas, cuando el plazo vencía el 15 de octubre. De hecho, la cuestión
presupuestaria era uno de los temas más urgentes en la agenda de Passos Coelho. Ante este retraso,
las sanciones podrían ser de hasta el 0.2 % del PIB, de acuerdo con el Pacto de Estabilidad y
Aitor Hernández-Morales, “Claves del giro de 180° que planea Portugal”, El Español, 28 de noviembre de 2015. Consultado el 1 de
diciembre de 2015 en: http://www.elespanol.com/enfoques/20151127/82491820_0.html
19 Virginia López, “El nuevo gobierno portugués…”
20 Dos empresas extranjeras (Alsa, española, y Transdev, francesa) obtuvieron las concesiones de los transportes de esas ciudades
durante el gobierno de Passos Coelho. Javier Martín, “Primer choque entre comunistas y socialistas en el parlamento portugués”, El
País,
27
de
noviembre
de
2015.
Consultado
el
1
de
diciembre
de
2015
en:
http://internacional.elpais.com/internacional/2015/11/27/actualidad/1448619921_683563.html
21 Ídem.
18
5
Crecimiento. Aunado a lo anterior, si la privatización del Novo Banco se retrasa, además de otros
ajustes convenidos por las instituciones europeas, también habría una sanción del mismo monto del
PIB.22 Por tanto, Bruselas ha urgido a Lisboa a presentar su proyecto de presupuesto cuanto antes. A
pesar de esta complicación, es menester mencionar que los miembros de la UE han manifestado que
no temen un choque con el nuevo gobierno como el protagonizado por Syriza cuando llegó al poder
en Grecia, debido a que los socialistas lusos, como se ha mencionado anteriormente, “se han
comprometido por adelantado a acatar las normas europeas”.23
Consideraciones finales
El primer ministro Costa debe hacer frente a diversos problemas que enfrentan Portugal y su
incipiente gobierno. Por un lado, debe mantener los compromisos que asumió ante el presidente
Cavaco Silva y que responden a los deberes del país como miembro de la UE. Por otro, debe satisfacer
a los electores socialistas y las exigencias de los partidos de izquierda que lo apoyaron. Si el primer
ministro Costa es incapaz de conciliar ambos objetivos, su gobierno quedaría en una posición mucho
más débil de aquélla en la que se encontró su antecesor antes de su dimisión el pasado 10 de
noviembre. Algunos portugueses temen que este nuevo gobierno se distancie de la Unión Europea o
reciba sanciones por incumplir las políticas a las que el país se había comprometido con el gobierno
de Passos Coelho. Otros se muestran escépticos y consideran que la nueva administración no podrá
durar dada la heterogenia en la coalición de izquierda. También debe decirse que este giro en la
política lusa supone un cambio importante en la relación entre Lisboa y Bruselas, si tenemos presente
que durante el periodo anterior, las políticas económicas emanadas de la llamada troika, compuesta
por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional, fueron
aplicadas de manera oportuna, caracterizando a dicho gobierno por su disciplina financiera.
22
Ídem.
Bernardo de Miguel, “Portugal juega con fuego y se enfrenta a una sanción”, Cinco días, 12 de noviembre de 2015. Consultado el 1
de diciembre de 2015 en: http://cincodias.com/cincodias/2015/11/11/mercados/1447269474_132363.html
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