Boletín tributario KPMG.com.co BOLETIN TRIBUTARIO BOLETIN TRIBUTARIO Principales propuestas de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria base incluyendo más individuos al sistema (como contribuyentes declarantes); (ii) Racionalizar (limitar) los beneficios existentes, y (iii) simplificar el impuesto, unificando los diferentes sistemas existentes en uno que prevea una menor cantidad de beneficios, así. El pasado mes de enero la Comisión de Expertos creada mediante la Ley 1739 de 2014 presentó el reporte final sobre las recomendaciones al Gobierno Nacional para una reforma tributaria estructural en un escenario en el que la economía colombiana enfrenta grandes dificultades y retos, por considerarlo de interés general para nuestros clientes y amigos a continuación encontrarán los aspectos más relevantes del reporte siguiendo la misma presentación efectuada en el documento. CAPÍTULO I IMPUESTOS DIRECTOS I. Impuesto de renta para los individuos El diagnóstico realizado por la Comisión respecto del impuesto sobre la renta de los individuos, presenta las siguientes conclusiones: (i) el impuesto es insuficiente en términos de recaudo menos del 1% del PIB y 15% sobre el total del impuesto de renta con tan solo 1. 8 millones de contribuyentes declarantes (ii) el impuesto carece de progresividad y contribuye poco a la redistribución del ingreso; (iii) el impuesto es difícil de administrar, y (iv) los diferentes sistemas del impuesto basados en la clasificación de las personas facilitan que los contribuyentes procedan libremente, según sus facultades y arbitrios. Con base en lo anterior, las principales recomendaciones hechas por la Comisión están encaminadas a: (i) ampliar la Propuesta 1: Clasificación de las rentas y no de los individuos La Comisión propone clasificar y distinguir, para efectos tributarios, las rentas según su naturaleza, en rentas de trabajo y otras rentas, y adoptar la definición de rentas de trabajo contenida en el artículo 103 del Estatuto Tributario, en lugar de clasificar a los individuos como ocurre en la actualidad. De esta manera, los individuos podrían obtener rentas de distinta naturaleza y a cada una aplicaría el régimen correspondiente, y el impuesto será el resultado de los diferentes regímenes aplicables. Con esto, la Comisión pretende que las manipulaciones que se presentan actualmente por los individuos sobre los diferentes sistemas que aplican a cada una de las personas para efectos tributarios por ejemplo, aumentando ingresos de una naturaleza distinta a las de trabajo para evitar quedar en la categoría de empleados y tener que determinar el impuesto con base en el IMAN –el cual tiene deducciones muy limitadasPropuesta 2: Tabla de rangos y tarifas que aplica para los individuos La Comisión propone modificar la actual tabla de rangos y tarifas impositivas, así: Tabla vigente régimen ordinario Rangos en UVT 1 Tarifa Tabla propuesta Rangos en UVT Tarifa 0 1090 0% tramo exento 0 600 0% 1090 1700 19% (-tramo exento) 601 1000 10% 1701 4100 28% (- exento y el gravado al 19%) 1001 2000 20% 4100 y ss. 33% (- exento y gravado al 19% y 28%) 2001 3500 30% 3501 y ss. 35% Esta propuesta, que en principio parece imprimir mayor progresividad en el impuesto, tendría un impacto importante en los individuos, por las siguientes razones: • Aumentaría la base de contribuyentes declarantes del impuesto; • Estaría disminuyéndose el rango de UVT exentas (es decir, a tarifa 0%) de 1090 a 600, generándose así que desde una renta líquida de aproximadamente $17 millones (cifra para el 2016), haya obligación sustancial –esto es, de impuesto a cargo–, a una tarifa del 10%. • Eliminaría las tarifas marginales aplicables a los diferentes rangos de rentas gravables y las reemplazaría por tarifas fijas según el rango de rentas gravables lo que incrementa ostensiblemente el rango de tributación, según la Comisión, la propuesta permitiría aumentar el potencial de contribuyentes en cerca de 3 millones de personas aunque a tasas muy bajas. Propuesta 3: Límite conjunto a todos los beneficios Esta propuesta consiste limitar conjuntamente los beneficios aplicables a los individuos, sin eliminar ningún beneficio en particular, pero imponiendo límites globales a los mismos. Específicamente, la Comisión propone establecer un límite conjunto a las deducciones, exenciones y tratos especiales a: • Un porcentaje de 35% de los salarios y demás compensaciones derivadas de contratos de trabajo y de 10% sobre las demás rentas líquidas, siempre y cuando la suma de estos no supere • 4.500 UVT (equivalente a $127.255.500) en el caso de que el individuo solo obtenga rentas de trabajo, o de • 1286 UVT (equivalente a $36,366,794) en el caso de que el individuo solo tenga rentas de otras fuentes. • Para las personas que tienen una combinación de rentas de trabajo y de otras fuentes, el límite porcentual y absoluto será un promedio ponderado de dichos límites de acuerdo con la ponderación de cada una de las fuentes en su renta gravable total. El impacto de esta propuesta sería importante para los individuos considerando, por ejemplo, que los beneficios que actualmente tienen los asalariados, los cuales ya son limitados, quedarían aún más limitados, acercándonos más a un impuesto sobre los ingresos que a un verdadero impuesto sobre la renta. Propuesta 4: Limitar los costos de actividades económicas La Comisión propone establecer límites máximos indicativos al porcentaje de costos y gastos deducibles para la determinación de las rentas gravables derivadas del desarrollo de negocios siguiendo el cuadro siguiente. Todo contribuyente deberá estar en capacidad de soportar sus gastos y costos deducibles ante la DIAN. En caso de superar los límites indicativos, el contribuyente deberá mantener la contabilidad de la actividad que desarrolla y un dictamen fiscal con los requerimientos que establecerá la ley, el cual acarreará responsabilidades especiales para el contador que lo expida sin los debidos soportes. Rentas en actividades económicas de Manufactura Comercio Agropecuario Actividades profesionales, técnicas y de servicios personales Otras actividades económicas Límite indicativo* 80.0 90.0 90.0 50.0 70.0 *% de los ingresos netos que no incluyen INCR. 2 Adicionalmente, la Comisión propone limitaciones a los pagos en efectivo, estableciendo que no podrán ser deducibles como costos los pagos en efectivo por concepto de operaciones individuales en las cuales alguna de las partes intervinientes sea contribuyente de algún impuesto, con un valor igual o superior a 500 UVT. Igualmente, los pagos solicitados por el contribuyente como costo, deducciones o impuesto descontable, pagados en efectivo no podrán superar un porcentaje máximo (30%) de los costos, deducciones o impuestos descontables solicitados en sus declaraciones tributarias del respectivo año. Propuesta 5: Gravar las pensiones Se impondría sobre las pensiones la misma tributación y los mismos límites a beneficios que recaerían sobre los trabajadores asalariados. Este tratamiento implica que los pensionados podrían acceder automáticamente al beneficio del 25% de exención del ingreso y podrían usar beneficios adicionales (pensión, vivienda, etc.) hasta por un 10% del ingreso, todo ello dentro de los límites absolutos de los beneficios de los asalariados señalados en las demás propuestas. Adicionalmente, los pensionados podrán descontar del impuesto a pagar el aporte obligatorio realizado al Sistema de Seguridad Social en Salud. 3 A manera de conclusión, con todas las propuestas anteriores, la Comisión pretende que aumente el recaudo por el impuesto sobre la renta de los individuos significativamente, además de tener tarifas y sistemas más acordes con los de la región y los países miembros de la OCDE. II. Impuesto sobre sociedades De acuerdo con el diagnóstico efectuado por la Comisión el recaudo del impuesto de renta y CREE alcanza aproximadamente el 7% del PIB, porcentaje menor que el promedio de la OCDE pero más elevado que el de América Latina, se observa de manera relevante que en Colombia el impuesto recae sobre las sociedades y en especial sobre un número reducido de personas jurídicas que no han accedido a ciertos privilegios como zonas francas, contratos de estabilidad o exenciones sectoriales. El impuesto de renta a juicio de los expertos no cumplen con los principios básicos de equidad horizontal y progresividad vertical en razón a la multiplicidad de regímenes, la presencia de amplios privilegios tributarios y la alta evasión por parte de algunos grupos de contribuyentes, por ello los impuestos directos en Colombia contribuyen poco a la redistribución del ingreso. Propuesta 6: Aumentar la tarifa a algunas ganancias ocasionales Para las ganancias de capital obtenidas por ventas de inmuebles y otros activos la Comisión propone incrementar la tarifa al 15%, aunque algunos Comisionados consideran que este porcentaje debe ser del 20%. En todo caso, la ganancia ocasional de capital se calcularía como la diferencia entre el precio de venta y el costo real de adquisición, ajustado por inflación. Es decir, no podrían incluirse las mejoras que hacen parte del costo fiscal. En suma el régimen es excesivamente complejo, con una de las tarifas más elevadas del mundo que impone costos e ineficiencias administrativas altas, tanto a los contribuyentes como a la administración Propuesta 7: Aumentar la base y tarifa de la renta presuntiva La Comisión propone lo siguiente sobre la renta presuntiva: que la renta líquida del contribuyente no puede ser inferior al cuatro por ciento (4%) de su patrimonio líquido, en el último día del ejercicio gravable inmediatamente anterior, y sólo podrán detraerse los activos afectados por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, el valor patrimonial neto de los bienes vinculados a empresas en período improductivo, las primeras ocho mil (8.000) UVT del valor de la vivienda de habitación del contribuyente. Propuesta 1: Impuesto a las utilidades empresariales, IUE Se propone crear un nuevo impuesto a las utilidades empresariales IUE, que grave las utilidades de las empresas provenientes de todas sus operaciones realizadas en el año, es decir de las utilidades bajo NIIF. El impuesto sustituiría al impuesto de renta y complementarios, al CREE y su sobretasa, y en especial todos los beneficios en ellos contenidos. La Comisión plantea la necesidad de introducir cambios drásticos en la tributación directa, eliminando tanto el impuesto de renta como el CREE y ratificando la eliminación ya prevista del impuesto a la riqueza o al patrimonio empresarial, que se resumen en las siguientes propuestas: Propuesta 2: Sujetos pasivos del IUE: • Las personas jurídicas constituidas bajo la ley colombiana, • Los establecimientos permanentes y las sucursales, • Otras formas empresariales, comunidades, establecimientos de comercio, aun cuando no se hayan constituido como personas jurídicas, independientemente de que sus miembros sean o no residentes en Colombia, tales como fondos, cuentas en participación, uniones temporales, consorcios, patrimonios autónomos, y demás contratos de colaboración empresarial. Para las otras formas empresariales las utilidades anuales que reciban se asimilarían a dividendos para efectos tributarios. Propuesta 3: Base gravable del IUE Para facilitar los procesos administrativos en las sociedades y permitir unos procesos de fiscalización por parte de la DIAN más sencillos y expeditos se fija la base gravable en las utilidades contables bajo NIIF, con lo cual adicionalmente se garantiza que la contabilidad sea la base principal de los diferentes rubros que soportan las declaraciones tributarias, sin embargo se consideran los siguientes ajustes: • Eliminación de las normas NIIF que permiten discrecionalidad, tales como la valoración de activos y las provisiones para evitar gravar utilidades no realizadas y que contribuyentes en igualdad de circunstancias calculen ciertas deducciones con métodos y criterios diferentes. Para propósitos tributarios se mantendría el criterio de costo histórico. • Adicionalmente se limitarían pagos que no tienen relación de causalidad con la generación de utilidades o que son de difícil control, así como figuras utilizadas con claros fines de elusión tributaria. Entre ellos, se cuentan límites y normas relacionadas con pagos al exterior, que deberán seguir criterios comúnmente utilizados en países de la OCDE (eg, con respecto a precios de transferencia y pago de intereses a vinculados económicos o a jurisdicciones de baja tributación), y pagos domésticos a entidades vinculadas o a no contribuyentes. Propuesta 4: Bases gravables alternativas Se consideran las siguientes bases alternativas: • la base presuntiva que se incrementa al 4% y se calcula sobre el patrimonio neto contable del año anterior manteniendo la recuperación del exceso sobre la renta ordinaria en los 5 años siguientes y limitando las exclusiones a los primeros años de las empresas nuevas, periodos improductivos de petróleo, minas y cultivos y patrimonios en zonas declaradas como de emergencia • Se mantiene utilidad por comparación Propuesta 5 y 6: Tarifa y descuentos tributarios Se propone una tarifa del 30% o del 35% que dependerá de las recomendaciones que se adopten y como descuentos tributarios sólo se prevén los descuentos por impuestos pagados en el exterior; 20% de los gastos de Investigación Desarrollo e Innovación, Reforestación y Protección Ambiental; y 30% de las donaciones a la ESAL Propuesta 8: Impuestos sobre la renta de los no residentes Se aplicaría a las personas naturales, personas jurídicas y asimiladas que sólo tributen sobre rentas de fuente nacional, los cuales se someterían al impuesto con base en la tarifa fijada para sociedades y personas naturales que operaría bajo el mecanismo de retención, no obstante se advierte la posibilidad de definir casos en que la retención no sea el impuesto definitivo, y se tengan bases o tarifas especiales. Propuesta 9: Ganancias ocasionales La Comisión propone que las ganancias de capital se consideran ingresos gravados como renta ordinaria en las sociedades y su utilidad se calculará como la diferencia entre el ingreso y el costo fiscal de los bienes. III Dividendos En concepto de la comisión la exención de los dividendos solo beneficia a los ingresos de capital percibidos por quienes tienen más capacidad de tributar, por lo cual considera que los dividendos no gravados es uno de los factores de la reducida capacidad redistributiva de la renta. Al tomar referencias internacionales la comisión muestra una tributación global sobre las rentas o utilidades, según 4 las cuales las utilidades se gravan en las sociedades a la tarifa de renta corporativa y nuevamente a nivel de la persona donde se distinguir tres aproximaciones diferentes: i) inclusión total, ii) inclusión parcial y iii) método de imputación. Propuesta única Los dividendos harían parte de la renta ordinaria de las personas naturales, de las sociedades cerradas y extranjeras, quienes podrán aplicar un descuento tributario hasta del 20% de los dividendos recibidos para las personas naturales (sin que sea mayor a la tarifa correspondiente de esa persona) y del 20% de los dividendos recibidos para las sociedades. • Las personas naturales quedarían sin gravamen a los dividendos si están en una tarifa marginal, según la tabla, menor o igual al 20% y con un gravamen del 10% al 15% si su tarifa marginal es del 30% o 35%. • Las sociedades extranjeras y cerradas quedarían con un gravamen sobre dividendos del 10% al 15%, dependiendo de la tarifa de renta que finalmente se adopte en la reforma. • Las sociedades extranjeras que estén ubicadas en jurisdicciones de baja tributación, la tarifa será la máxima ordinaria. CAPITULO II LOS IMPUESTOS INDIRECTOS EN COLOMBIA I. El diagnóstico Frente al impuesto sobre las ventas la Comisión plantea la urgente necesidad de introducir cambios sustanciales con el fin de aumentar la productividad, eficiencia y equidad del impuesto. Señala la Comisión que un estudio comparativo del IVA con América Latina y los Países OCDE refleja que el recaudo Colombiano es bajo, señalando que desde 1990 el IVA en Colombia ha recaudado menos que el promedio de América Latina y menos que el promedio de los países de la OCDE (en donde los impuestos directos tienen mayor participación). 5 Se reseña que una comparación internacional sugiere que en Colombia (i) la tarifa del impuesto es baja; (ii) la base está altamente erosionada; y (iii) que el nivel de evasión es alto. La Comisión expresa que a pesar de que la tarifa está por encima del promedio en América Latina, la misma es baja, pues en Argentina y Brasil es del 21%, en Chile es 19% y en Perú 18%. Se resalta que estimativos oficiales de la DIAN indican que Colombia tiene índices de evasión altos, alrededor del 23% del recaudo total impuesto; mientras que cálculos recientes del Fondo Monetario Internacional sugieren que la tasa de evasión estaría alrededor del 40%. Ahora bien, se comenta que el IVA es un tributo que brinda grandes ventajas tributarias frente a otros impuestos, en la medida en que el mismo este bien diseñado. Lo anterior por cuanto (i) elimina el efecto cascada; (ii) no distorsiona las decisiones de inversión y producción; y (iii) logra que el impuesto se grave donde se consumen los bienes y no donde se producen (siempre que se imponga una tasa 0% a las exportaciones). Frente al impuesto al consumo indica la Comisión que se ha dirigido hacia ciertos servicios cuya fiscalización es dispendiosa y su cobro y recaudo posterior resultan faciles para los contribuyentes y para la el fisco; dicho impuesto ha permitido aumentar el recaudo, facilitado el control y además ha disminuido el volumen de devoluciones. Recuerda la Comisón que el GMF se incorporó al sistema tributario como un impuesto de carácter transitorio dirigido a financiar parte de los costos de una crisis financiera; no obstante, el impuesto se transformó en un impuesto permanente y aumentó de tarifa. Señala la comisión que debido a su carácter anti-técnico y las distorsiones que genera en el mercado financiero el Gobierno ha intentado su eliminación. No obstante, la eliminación se ha venido aplazando en el tiempo dada la importancia y eficiencia en su recaudo. En materia de impuestos a los combustibles a nivel mundial observa la Comisión que el uso de combustible de origen fósil ha sido fuertemente gravado, ello con el propósito de compensar los problemas ambientales derivados de su producción y de obtener recursos para la construcción y mantenimiento de la infraestructura de transporte. No obstante en Colombia ni los precios ni los impuestos a los combistibles reflejan el impacto ambiental que ocasiona su utilización y esto se evidencia en un tratamiento preferencial al diesel (ACPM) respecto de la gasolina, cuando el primero es un producto mas nocivo para el medio ambiente. Observa la Comisión que aunque los precios de los combustibles en Colombia no estan muy alejados de los precios de otros países productores, los niveles de los impuestos si son significativamente menores que los de algunos países de America Latina y que el promedio de los países OCDE. Lo anterior refleja que todavía existe margen para aumentar el impuesto nacional a la gasolina y al ACPM y propender por una reducción del diferencial entre las sobretasas de dichos productos. II. Impuestos sobre las ventas Considera la Comisión que resultan necesarias modificaciones tendientes a (i) ampliar la base gravable; (ii) revisar las tarifas; (iii) revisar el tratamiento de bienes de capital; (iv) revisar el régimen simplificado; (v) eliminar inequidades en bienes y servicios silmilares; (vi) implementar lo más pronto posible una factura electrónica eficiente; y (vii) adoptar cambios de procedimiento y control que fortalezcan la capacidad de la Administración de Impuestos para mejorar el control y reducir la evasión, así: Propuesta 1: Hecho generador Se propone redefinir el hecho generador para incluir los intangibles dentro de los bienes y servicios gravados; Propuestas 2 al 7: Clasificación Se proponen cuatro categorias de bienes y servicios gravados, así: • Categoría de no gravados (hoy excluidos), sin derecho a devolución, limitada a bienes y servicios cuya demanda es de interés público, ej.: educación y salud, servicios asociados al ahorro pensional, transporte público de pasajeros, etc.; insumos, limitada a bienes y servicios efectivamente exportados, y manteniendo la actual exención a bienes donados; • Categoría gravados al 5% que contenga: los bienes actualmente excluidos (Art.476) y sin considerar los bienes que se proponen como no gravados y los gravados al 10% y al 19%. También los servicios públicos domiciliarios de agua potable y alcantarillado; y los bovinos, libros cuadernos, maíz, arroz, leche, huevos pescado, camarones y carnes; • Categoría de gravados al 10% que contenga: todos los bienes y servicios que actualmente están gravados con una tarifa del 5% (excepto medicina pre-pagada) y ciertos bienes y servicios actualmente excluidos, entre otros, los computadores personales, dispositivos móviles; boletas para eventos; gas natural comprimido para vehículos, etanol y biodiesel; internet estrato 1,2,3; transporte de carga; servicios postales; arriendo para exposiciones; servicios de asociación y esparcimiento; y servicios públicos domiciliarios (excepto agua potable y alcantarillado que serían gravados al 5%); • Categoría de la tarifa general gravados al 19% que contenga: los bienes y servicios hoy gravados al 16%; ciertos bienes y servicios actualmente excluidos, entre otros, compra o alquiler de productos de software, marcas, franquicias y cualquier venta o alquiler de intangibles (excepto el goodwill), comisiones y otros cobros de servicios financieros; el carbón, el petróleo crudo y sus derivados (diferentes a la gasolina y el ACPM), la medicina pre-pagada y servicios de salud ofrecidos por las compañías de seguros a través de sus pólizas y la venta y construcción de bienes inmuebles comerciales Propuesta 8: Bienes de capital Se propone que el IVA pagado en la adquisición de bienes de capital (incluidos intangibles que formen parte de los mismos) constituya IVA descontable. No obstante, se sugiere estudiar alternativas como por ejemplo permitir el descuento en 3 años o permitir el descuento en la vida útil del bien de capital; • Categoría de gravados a tarifa 0% (hoy exentos) con derecho a devolución de IVA pagado en la compra de 6 Propuesta 9: Régimen simplificado En materia de régimen simplificado se propone: reducir los umbrales y mantener el actual régimen de no facturación, liquidación y cobro de IVA; adoptar un sistema unificado en remplazo de IVA, el impuesto al consumo y el impuesto de renta; mantener el régimen común; eliminar la retención teórica del IVA; establecer una cláusula anti-abuso para controlar el abuso del régimen simplificado: Propuesta 10: Otros • Se propone que la base gravable del IVA en importación de zona franca al territorio aduanero nacional sea la misma, independientemente del año de declaración como zona franca; • Se gravarían los servicios de voz y los servicios de datos suministrados por las compañías de telefonía celular; • Se propone que el impuesto al consumo se cause y pague igual que el IVA; • Se propone eliminar exenciones explicitas o implícitas de IVA a los patrimonios autónomos, universidades y otras entidades sin ánimo de lucro, y en el caso de los primeros que practiquen retención en la fuente cuando los bienes o servicios que prestan estén gravados; • En materia de comercio electrónico se propone que el pagador retenga de forma efectiva el 100% del valor del IVA, dicha retención deberá ser menor valor pagado al vendedor; • Se recomienda revisar las normas vigentes en materia de importaciones temporales e introducción de materias primas para trasformación, con el fin de reducir mecanismo de evasión. III. Impuesto al consumo Propuesta única Se propone elevar a tarifa de restaurantes y cafeterias; incluir las franquicias de comida rápida; elevar la tarifa del impuesto al consumo en telefonía celular al 7%; (iv) elevar la tarifa de venta de vehículos y motos de alta gama, aerodinos, botes y barcos al 17%; Adicionalmnete se propone que algunos servicios hoy gravados con IVA o excluidos, y cuya cadena de producción-distribución es 7 corta, pasen a ser gravado con el impuesto al consumo con una tarifa del 11%, ej. los juegos de suerte y azar, loterias, hoteles, gimnasios, peluquerías etc.; IV. GMF Propuesta única En materia del GMF, se recomienda mantener el impuesto evaluando la posibilidad de que se permita el 100% de su deducción en renta, una vez las finanzas públicas. V. Impuestos a los combustibles • Se propone gravar los combustibles de origen fósil (diferentes a la gasolina y el ACPM) a la tasa general del IVA y a otros combustibles más limpios como el etanol, el biodiesel, el gas natural y comprimido y la electricidad a una tasa preferencial del 10%; • En el caso del impuesto nacional a los combustibles (gasolina y ACPM) se propne aumentarlo en un 30%; • Se propone reducir el diferencial en la sobretasa aplicable a la gasolina y al ACPM, considerando para ello el impacto sobre la emisión de gases; • Finalmente se expresa que el Gobierno debe avanzar en el desmonte del régimen preferencial de la zona de frontera, el cual no ha cumplido su propósito de evitar el contrabando debido a politicas de subsidio de paises vecinos. CAPITULO III IMPUESTOS TERRITORIALES I y II. Tendencia y Diagnóstico De acuerdo con el informe de la Comisión de Expertos si bien existen un elevado número de tributos tanto en el orden departamental como en el municipal (en la actualidad hay vigentes 13 tributos departamentales, 20 municipales y no menos de 24 gravámenes y contribuciones, sin considerar las estampillas), lo cierto es que respecto al monto del recaudo, se concentra en unos pocos, podríamos señalar que a nivel municipal los principales impuestos son relacionados con la propiedad y la actividad económica y a nivel de los departamentos el principal impuesto es el del consumo de licores, cerveza y cigarrillos. A la multiplicidad de impuestos, hay que adicionarle elementos que atentan contra la eficiencia tributaria y en los efectos económicos para las regiones, como lo es la normatividad dispersa a nivel territorial para un mismo tributo; la desactualización tributaria (la última reforma general sobre impuestos locales se realizó en el año 1983); la difícil administración, por cuanto el diseño de los impuestos no consulta ni el tamaño ni la capacidad del ente territorial; y los sobrecostos económicos para las empresa, cuando son gravadas por una misma actividad económica por varios impuestos locales y tienen que operar en distinta localidades con diversidad de obligaciones tributarias que deben ser cumplidas. Por lo tanto, la primera recomendación de la Comisión de Expertos, es que se adopten medidas de carácter legal para que se establezca que respecto de los tributos departamentales y municipales, es competencia exclusiva del legislador establecer de manera unificada, el hecho generador, la base gravable y los sujetos obligados a su pago y en cuanto a la tarifa la ley debe fijar unos rangos dentro de los cuales las Asambleas y Concejos Municipales decidan lo que estimen más adecuado, para lo cual se debería dotara de mayor autonomía a los distritos y municipios de mayor tamaño y estandarizar las reglas para los municipio pequeños. Frente a este panorama, a continuación señalaremos los principales aspectos en cuanto al diagnóstico y recomendaciones señalados por la Comisión de Expertos respecto de los impuestos departamentales y municipales. III. Impuestos departamentales Los ingresos departamentales están compuestos por 10 impuestos de cobertura nacional, uno de carácter exclusivo de San Andrés, la contribución por valorización departamental, peajes y la explotación de los monopolios de licores y juegos de azar. Entre los impuestos se destacan como fuente principal de recursos los de consumo, de cerveza, licores, cigarrillo, gasolina y ACPMP. A. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado De acuerdo con el informe de la Comisión de Expertos, al comparar este impuesto en el contexto internacional, Colombia cuenta con el precio de cajetilla de cigarrillos más bajo de toda la muestra tomada entre países de América Latina y la OCDE, mientras que el promedio de precio en la muestra es de US$6,2 en Colombia está por debajo de US$2. En lo que tiene que ver con el recaudo, actualmente se encuentra en niveles similares al de inicio de los años 90 y como porcentaje total de impuestos, el impuesto a los cigarrillos ha venido disminuyendo, sin embargo, no se ha aumentado el impuesto, por la posible disminución de las ventas que podría afectar a la industria y por los problemas de contrabando que podría acarrear. Para la Comisión de Expertos, habría espacio para aumentar este impuesto más allá que por razones de recaudo, por los efectos en contra de la salud pública. B. Impuesto al consumo de cervezas y licores en Colombia El recaudo del impuesto al consumo de cervezas como porcentaje de recaudo total en los departamentos se ha mantenido en niveles cercanos al 30%, mientras que el recaudo del impuesto de licores y similares está actualmente en niveles por debajo del 20%, cuando en los años 90 era cercano al 40%. Al comparar este impuesto con los países de la OCDE, Colombia tiene un impuesto por grado de alcohol bajo, aunque no tanto como el impuesto a los cigarrillos y al tabaco. En la cerveza en los países miembros el impuesto promedio es de 6 centavos de dólar y en Colombia es de 2,8 centavos; para los licores, en los países miembro es de 25 centavos por grado de alcohol y para el caso Colombiano es de 18 centavos de dólar. Por lo tanto, para la Comisión de Expertos, el problema identificado se refiere más a la estructura del impuesto que a las tarifas. Los problemas identificados por la comisión que generan distorsiones en el mercado y dan lugar a falsificación, adulteración y contrabando, se sintetizan en los siguientes: 8 • La diferenciación en el tratamiento tributario de las cervezas sobre las que recae el tributo ad-valorem y de los licores y vinos sobre los cuales el impuesto es de carácter específico de acuerdo con el contenido de alcohol. • La segmentación que se hace en el tratamiento tributario de los vinos y licores al establecer un impuesto específico para aquellos productos con un contenido de alcohol inferior a 35 grados. (i) La base del impuesto son los ingresos brutos, con lo cual, para las empresas que operan con un margen de utilidad pequeño constituyen un costo excesivo y además es un impuesto que grava los ingresos brutos en cascada, afectando los productos en la cadena de comercialización; (ii) Este impuesto presenta serios problemas por no estar clara la regla de territorialidad, ya que ha sido la jurisprudencia la que ha establecido los criterios, sin embargo, se han presentado dos interpretaciones, una es la del lugar de residencia del productor, comercializador o prestador del servicio y otra interpretación es la del sitio del mercado. Esto ha generado una alta litigiosidad, cuyas disputas han sido resueltas por el Consejo de Estado, con jurisprudencia que tampoco ha sido homogénea. (iii) Multiplicidad de tasas entre las actividades económicas gravadas con el impuesto, por lo que una empresa que opera en más de un municipio, puede pagar sobre una misma actividad tarifas diferentes en diferentes municipios. C. Impuesto de vehículos Este impuesto se caracteriza por una alta evasión en el recaudo, para lo cual la Comisión de Expertos recomienda estudiar la posibilidad de facturar el impuesto y no exigir declaración. IV. Impuestos municipales Los ingresos corrientes municipales están compuestos por 15 impuestos que representan el 85.5% de los ingresos, dentro de los cuales, los más importantes son los relacionados con la actividad económica, la propiedad inmobiliaria y la sobretasa a la gasolina. También están los denominados anti técnicos, pagados por el mismo sector público, de las estampillas y la contribución sobre los contratos de obra pública. A. Impuesto predial Los principales inconvenientes que genera este impuesto en criterio de la Comisión de Expertos son: la variedad de criterios para fijar el tributo dentro de los rangos establecidos por la ley; la heterogeneidad de tarifas (en cada municipio o ciudad pueden haber más de 10 tarifas) las dificultades metodológicas y operativas para mantener un catastro actualizado a nivel urbano y rural; y las diferencias que se presentan entre los municipios respecto a la capacidad de fiscalización, liquidación y recaudo. B. Impuesto de industria y comercio avisos y tableros ICA Los problemas estructurales identificados por la Comisión de Expertos respecto de este impuesto, pueden resumirse de la siguiente manera: 9 (iv) de acuerdo con los cálculos del Banco Mundial basados en encuentras a municipios se encontró que el costo de cumplimiento del ICA es mayor al impuesto que se recauda, por cuanto los costos de cumplimento para las empresas que operan en varios municipios son excesivamente elevados. En el contexto internacional, los impuestos locales sobre actividades industriales, comerciales y de servicios han sido objeto de reformas o de eliminación, es así como unos países han tenido que imponer los llamados impuestos locales a las empresas que sería una especie de IVA local que grava la producción dentro de una jurisdicción determinada y que consiste en una tarifa fija sobre los costos de los factores de producción. En otros países se ha expandido la base del IVA y se han ajustado las transferencias a los gobiernos locales, con las dificultades operativas que esto representa. C. Impuesto de estampillas El elevado número de impuesto de estampillas, ha generado sobrecostos para las empresas que no se ven reflejados en mayores niveles de recaudo porque se trata de dinero que recibe el fisco pero que puede estar perdiendo mediante costos adicionales de los contratos púbicos, razón por la cual, la Comisión recomienda analizar la vía jurídica para prohibir la creación de nuevas estampillas y contribuciones sobre contratos de obra pública tanto por parte del Congreso como de las Asambleas y Concejos. D. Régimen de regalías petroleras y mineras Este régimen de regalías es obsoleto y genera muy pocos ingresos fiscales en épocas de precios altos y en cambio, representa una carga muy alta en época de precios bajos, debido a que las regalías se cobran sobre el valor de la producción, estimado a boca de pozo o yacimiento y no se consulta la rentabilidad real de las explotaciones. Según la Comisión de Expertos, los dos mayores exportadores mineros de la región, Chile y Perú han adoptado regímenes de regalías que dependen de la rentabilidad de cada mina y de su tamaño, en otros países han sustituido las regalías por un “impuesto de renta del recurso” que grava la renta obtenida en cada yacimiento una vez que el inversionista ha recuperado su inversión, sin embargo, este impuesto por si solo no genera flujo de caja para el Gobierno desde el comienzo de la explotación. IV. Propuestas Propuesta 1: Marco legal Una ley debe definir expresa y claramente las competencias en materia tributaria, entre Nación, departamentos, y municipios Propuesta 2: Aumentar Impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco La Comisión propone aumentar el monto total del impuesto (específico más ad valorem) en 150% en un plazo de 3 años y que el monto total del impuesto se actualice de acuerdo con la variación del IPC y proponen además, remplazar la tornaguías por la factura electrónica. Propuesta 3: Recomendaciones sobre el impuesto al consumo de cervezas y licores Unificar en un solo impuesto el impuesto al consumo de cervezas y sobre licores, vinos, aperitivos y similares. La tarifa de este impuesto estaría conformado por un sistema mixto conformado por un impuesto específico, que sería una sima fija por grado alcoholométrico que se actualizaría anualmente por la inflación y un impuesto ad valorem, definido como un precio del producto. La Comisión también considera que los monopolios departamentales de licores deben desaparecer. Así mismo, propone gravar todos los licores sin excepción con la tarifa general del IVA y que este recaudo tenga destinación específica para la salud y educación. Propuesta 4: Impuesto sobre bebidas azucaradas Se propone estudiar la conveniencia o inconveniencia de establecer un impuesto sobre bebidas azucaradas, con el fin de reducir su consumo lo que podría generar resultados positivos en la salud y disminución en los costos para la salud por la obesidad, diabetes y las enfermedades cardiovasculares, así como fuente de recursos. Propuesta 5: Impuesto sobre los vehículos automotores Se plantea rediseñar el impuesto y explorar un componente adicional al valor comercial que promoviera la protección del medio ambiente. De otra parte, recomienda extender este impuesto a todas las motos, sin consideración del cilindraje Propuesta 6: Impuesto predial unificado La Comisión recomienda: (i) actualizar el catastro del país; (ii) simplificar e igualar algunos parámetros del tributo; (iii) dotar a los municipios de instrumentos legales eficientes para la liquidación y cobro del mismo; (iv) para el recaudo, estudiar la posibilidad de facturar el impuesto y no exigir declaración, dado que el municipio conoce la base y la tarifa para liquidarlo. Propuesta 7: Impuesto de industria y comercio La Comisión recomienda: (i) simplificar el impuesto teniendo en cuenta el tamaño del establecimiento y del municipio, manteniendo por ahora la base actual sobre ingresos brutos por razones prácticas; (ii) reducir la variedad de tarifas, para lo cual el Gobierno en colaboración con los entes territoriales deberán realizar estudios para evaluar el efecto de la nueva estructura tarifaria en el recaudo; (iii) para los municipios grandes ampliar la definición de servicios que 10 quedarían gravados con el tributo; y (iv) definir el tema de territorialidad para las actividades no industriales, por ejemplo, el sitio de residencia de la empresa, permitiendo descontar lo que se pagó en otros municipios. Propuesta 8: Estampillas Se exhorta al Gobierno Nacional analizar la vía jurídica para prohibir la creación de nuevas estampillas y contribuciones sobre contratos de obra pública. Propuesta 9: Régimen de regalías petroleras y mineras La Comisión recomienda para los nuevos proyectos petroleros y mineros, estudiar la posibilidad de que se adopte un sistema de regalías como el peruano o el chileno, o se sustituya parte del régimen de regalías por un nuevo impuesto a la renta del recurso, que permita descontar las regalías pagadas. Con este cambio se incrementarían los niveles de exploración minera y petrolera y se aumentaría el valor presente de los ingresos fiscales en los proyectos que resulten económicamente productivos. El Gobierno y el Congreso, deberán determinar cómo se distribuye el recaudo del nuevo impuesto entre regiones productoras, no productoras y el Gobierno. CAPITULO IV RÉGIMEN TRIBUTARIO ESPECIAL (RTE) PARA ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO - ESAL El capítulo cuarto del reporte destaca varios tipos de entidades sin ánimo de lucro (ESAL), y que incluso al interior de ellas mismas se presentan tratamientos fiscales diferentes, a saber: entidades no contribuyentes, declarantes y no declarantes; entidades del régimen tributario especial y también las cooperativas, algunas de estas últimas también con cierto ánimo de lucro, lo cual de por sí ya debería implicar una categoría distinta. Adicionalmente se resalta como un problema evidenciado el hecho de que en la actualidad casi la mitad de las entidades del RTE (33.069 entidades), reportan en su RUT como actividades económicas a las que dichas entidades se dedican la residual de N.C.P., o sea no clasificadas previamente. En efecto, según la información suministrada por el Ministerio de hacienda y Crédito Público al año 2015, el 48% del total de las entidades del régimen especial 11 (69.256) reportan tal indicador, con lo cual se dificulta cualquier programa de fiscalización, pues tal indefinición o mejor, vaguedad en la generalización de sus actividades imposibilita una verdadera verificación por parte de las autoridades tanto de control tributario como de otras índoles. Al respecto la Comisión señala que desde la misma normatividad legal vigente se permite tal vaguedad o imprecisión en el objeto social de tales entidades, respecto de las actividades de carácter o interés general, por sobre todo cuando estas dicen dedicarse al tema del “desarrollo social” y de “actividades de investigación”, pues prácticamente ahí pueden ampararse muchísimas actividades que al final podrían no tener la finalidad pretendida por el beneficio fiscal en análisis. En esencia los beneficios fiscales de las ESAL pertenecientes al RTE son los siguientes: no se encuentran sometidas a renta presuntiva, tampoco al sistema especial de renta por comparación patrimonial, no están obligadas a efectuar cálculo de anticipo al impuesto de renta, no son contribuyentes del impuesto al patrimonio ni del de riqueza, tienen un sistema especial de depuración de la renta “gravable” basado en la procedencia de la deducibilidad de los egresos incluyendo como tal a las inversiones que hagan en el año de su realización, y por último, gozan de una tarifa preferencial de impuesto de renta del 20% sobre el exceso del beneficio neto exento. Por otra parte, el Informe recoge también dentro de las distorsiones al sistema del RTE, las críticas públicas que se han hecho a las ESAL por permitir que se beneficien entidades que no cumplen funciones de interés social general, dada la falta de acceso a la comunidad, o por sus actividades dentro de un amplísimo objeto social, la laxitud en el control para pertenecer a este régimen, lo cual en muchos casos ha permitido que se llega al absurdo de que por esta vía no solo de compensen excesivamente a sus miembros, fundadores o demás participes y/o a sus familiares, sino que incluso también se hable de una subrepticia “distribución de utilidades”. Igualmente, se critica la injerencia que este tipo de entidades tiene en el mercado cuando a ellas se les permite intervenir como un competir más desarrollando actividades comerciales, pero con la gabela de los beneficios fiscales anotados, lo cual obviamente genera una asimetría en dicho mercado. Por último, destaca el Informe que lamentablemente el mismo Estado ha favorecido la incorporación de estas entidades, al prevalecerlas cuando de cierta contratación pública se trata, lo cual ha servido no solo para desvirtuar su real finalidad como ESAL, sino también para ser utilizadas como entes de elusión o evasión fiscal. Dentro de las propuestas de la Comisión que para tal fin resultan más resaltables tenemos: Propuesta 1: No contribuyentes, contribuyentes y ESAL Se definen nuevamente los entes no contribuyentes no obligados a declarar, los no contribuyentes obligados a presentar declaración y las ESAL dentro de las cuales se incorporan Cajas de Compensación y a los Sindicatos. Propuesta 2: Sujetos del Régimen Tributario Especial Todas las Asociaciones, Fundaciones y Corporaciones constituidas como entidades sin ánimo de lucro serán contribuyentes del impuesto de renta, siéndoles entonces aplicable el tratamiento fiscal de las sociedades limitadas, salvo que califiquen al régimen de las ESAL, para lo cual se requiere que sea sin ánimo de lucro, su objeto social sea de interés general en una o varias de las denominadas actividades meritoria a la cual tenga acceso la comunidad. Para los excedentes anuales se propone que deberá invertirse al menos el 60% en las actividades “meritorias” de la respectiva ESAL, en un periodo no mayor a 4 años y el detalle de su plan de ejecución debe incluirse en una nueva figura de control propuesta para aquellas ESAL que superen 160.000 UVT de ingreso anual, la cual denominan “memoria económica”, que debe ser remitida anualmente a la DIAN en medios magnéticos. En caso de que tal plan no se cumpla el ingreso en cuestión se convertiría en renta gravable. Los ingresos diferentes a los de las actividades meritorias no podrán superar el 40% del total del ingreso y estos una vez depurados según el sistema ordinario de renta, estarán gravados con el impuesto de renta a la tarifa preferencial del hoy 20%, la cual se sugiere mantener como tarifa única, en la medida que se mantenga dentro del RTE. Se precisan los requisitos que deben cumplir las ESAL para que puedan optar por solicitarle a la DIAN su admisión al RTE. En caso de no cumplirlos, la DIAN la registrará en el RUT como sociedad limitada del régimen ordinario. Asimismo, cabe destacar además un par de aspectos relevantes frente a las ESAL para que puedan acceder al RTE, a saber: a) respecto de los gastos administrativos, estos no podrán exceder del 20% del total de ingresos anuales, so pena de su improcedencia como gasto deducible en la respectiva vigencia fiscal. b) a las ESAL le son aplicable las NIIF, así como las reglas de precios de transferencia, en cuanto realicen transacciones sometidas a dicho régimen. Finalmente, en relación con el tan cuestionado “control” por parte de la autoridad fiscal, la Comisión sugiere que la DIAN diseñe un programa especial de fiscalización para estas entidades. Al respecto se contempla que en caso de un eventual fraude, el término de firmeza de las declaraciones de renta de la ESAL investigada se extendería por un año más, o sea, sería de 3 años en este caso. Del mismo modo, se recomienda el establecimiento de una cláusula anti-elusión para cuando se recurra a la utilización de la figura de la ESAL en la estructuración de negocios, máxime si se trata de fundaciones empresariales o familiares que permitan la distribución de aportes o excedentes, entre otros casos específicos que contemplaría. Capítulo V. ADMINISTRACION TRIBUTARIA EN COLOMBIA I. Diagnostico general Como resultado del diagnóstico podemos destacar los siguientes aspectos: Colombia presenta altos índices de evasión, elusión y contrabando. Ello se debe en buena medida a la debilidad de la administración tributaria, con falencias en recursos humanos, tecnología y organización institucional, lo cual conlleva la existencia de un número reducido de personas y empresas que contribuyen en impuestos directos, evidenciando gran inequidad en materia tributaria, erosionando la confianza en la administración y reduciendo el interés del ciudadano para contribuir con el fisco. Los estimativos oficiales que cita el estudio señalan altas tasas de evasión del IVA y de renta de las personas jurídicas y el contrabando anual se encuentra entre los US$6 mil y los US$7 mil millones. Los altos índices de evasión se acompañan por una elevada cartera morosa por concepto de impuestos, tanto en número de contribuyentes como en montos. El incumplimiento de las obligaciones tributarias constituye un beneficio para aquellas empresas e individuos que no 12 pagan sus impuestos y pone en una situación de desventaja a aquellos que sí cumplen con sus obligaciones con el fisco. Por ello mismo distorsiona la asignación de recursos en la economía en favor de las empresas evasoras. Una de las razones que subyace los elevados índices de evasión es la reducida eficiencia con la que opera la administración tributaria. Así mismo, se evidencian atrasos en materia de organización institucional y gobierno corporativo. Actualmente las administraciones tributarias han evolucionado hacia un concepto empresarial. Bajo este modelo, la administración tributaria es la empresa con el mayor número de clientes en cualquier país del mundo y debe estar a la altura de esa posición. Si bien su labor fiscalizadora es importante, la entidad debe también ser un facilitador para que los ciudadanos no se encuentren frente a un abrumador cúmulo de trámites para poder cumplir sus obligaciones tributarias. Así mismo, como una empresa grande debe rendir cuentas a una junta directiva, y por esta vía al resto del Gobierno y los ciudadanos, en cuanto a sus logros frente a unas metas estratégicas de mediano y largo plazo. II. Propuestas La Comisión concluye que para enfrentar los grandes retos tributarios, el país requiere con urgencia de una reorganización profunda de varios de los aspectos operativos y legales de la actual administración, dentro de los cuales podemos destacar: Propuesta 1: Agencia Estatal Transformar la naturaleza jurídica de la DIAN en una Agencia Estatal adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que le de autonomía administrativa, técnica y presupuestal, y en consecuencia se traduzca en flexibilidad a la entidad para contratar, con un régimen especial de carrera administrativa. Propuesta 2: Organización jurídica y administrativa Se sugiere un esquema de gobierno corporativo de tipo empresarial, conformado por un sistema de normas y órganos internos, mediante el cual se dirigiría y controlaría la gestión de la entidad. En particular se recomienda crear una Junta Directiva para la DIAN. 13 Propuesta 3: Plataforma de Recursos Humanas Se recomienda crear un sistema especial de carrera que le permita administrar con independencia, se deben revisar los sistemas de remuneración de los funcionarios e implementar mecanismos de evaluación que reconozcan la productividad, experiencia, formación y rendimiento, también debe orientarse la capacitación a la buenas prácticas gerenciales de los Administradores. Propuesta 4: Plataforma tecnológica Para la plataforma tecnológica de la DIAN se sugiere definir un plan tecnológico de largo plazo, con un cuidadoso diseño de arquitectura de hardware y software, garantizando que las actualizaciones e incorporaciones de nuevos desarrollos garanticen compatibilidad de tecnología. Propuesta 5: Presupuesto Respecto del presupuesto de la DIAN se recomienda que para lograr la autonomía se implemente un rubro específico asociado directamente con la gestión de la DIAN, puede ser un porcentaje del recaudo total de la DIAN. A su vez sugieren que para la DIAN se autorice un régimen de contratación de bienes y servicios distinto del tradicional de la contratación estatal. Propuesta 6: •Herramientas para la administración tributaria Creación de un tribunal jurídico administrativo independiente de la DIAN, conformado por expertos en materia de impuestos, y que se constituya como última instancia en sede administrativa antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, • Expedición de un Código Tributario de principios, competencias, procedimientos y sanciones, aplicable a todos los tributos (impuestos, tasas y contribuciones), tanto los nacionales como los territoriales, y con vocación de permanencia, a fin de que tanto los contribuyentes como los funcionarios, dispongan de reglas ciertas para cumplir sus obligaciones. • Reglamentación de las consultas para casos específicos y con carácter vinculante sobre asuntos relacionados con nuevas inversiones y beneficios tributarios, y • Reformulación de la redacción de la cláusula general antiabuso, como quiera que tal y como quedo consagrada en nuestra Ley es inaplicable por los condicionamientos y trámites para su aplicación, para ello sugieren adoptar una redacción similar a la de la OCDE. Propuesta 7: Ámbito internacional Se propone avanzar en el control tributario a operaciones internacionales poniendo en práctica gradualmente las 15 acciones del plan BEPS que recomienda la OCDE y adaptándolo a las condiciones del país. Propuesta 8: Estrategias de control tributario Se recomiendan estrategias idóneas para el control tributario, de las cuales podemos destacar la complementación y actualización del RUT, segmentación de contribuyentes por tamaño, uso intensivo de tecnología, adopción plena de factura electrónica, mapas de riesgo, planes de fiscalización y cobro anual que midan productividad por direcciones seccionales y uso de estrategias con grandes contribuyentes y direcciones seccionales. En todo caso, el informe recoge muchas de las sugerencias que desde tiempo atrás han realizado la propia DIAN, el sector privado y organismos técnicos multilaterales, cuya total implementación es muy ambiciosa y requiere de una decidida voluntad política, y en nuestro criterio, su adopción plena garantiza para Colombia 14 Contáctenos: Zulay Pérez Socia zulayperez@kpmg.com Myriam Stella Gutiérrez Socia msgutierrez@kpmg.com Vicente Javier Torres Socio vjtorres@kpmg.com Oswaldo Pérez Socio uperez@kpmg.com Maritza Sarmiento Socia msarmiento@kpmg.com María Consuelo Torres Socia mctorres@kpmg.com KPMG.com.co ©2016 KPMG Ltda., sociedad colombiana de responsabilidad limitada y firma miembro de la red de firmas miembro independientes de KPMG afiliadas a KPMG International Cooperative (“KPMG International”), una entidad suiza. Derechos reservados. Tanto KPMG como el logotipo de KPMG son marcas comerciales registradas de KPMG International Cooperative (“KPMG International”), una entidad suiza.