Incidencia del gasto público en México

Incidencia del gasto público en
México
Banco Mundial
Septiembre 2004
Panorama
Durante la última década, México ha mejorado su
estabilidad económica, en particular en términos
fiscales y macroeconómicos, y el acceso de los
pobres a los servicios públicos.
Sin embargo, aún quedan retos importantes.
¿Cómo vemos a México?
• Las políticas fiscal y monetaria dan
tranquilidad en el corto plazo:
– Inflación, tipo de cambio, disciplina fiscal,
mercados financieros
Muchos retos quedan aún
• En el mediano plazo:
– La competitividad está deteriorándose
– Hay pasivos contingentes importantes
– El crecimiento es un reto
• El déficit del sector público (con PIDIREGAS) es
2.5% del PIB (2003)
• La deuda neta del sector público federal no
financiero es 43% del PIB
• Por lo tanto, no hay mucho espacio para aumentar
el gasto público si no se incrementan los ingresos
tributarios
Análisis de la distribución del
gasto público
• Distribución geográfica del gasto
• Distribución al nivel de los hogares
Descentralización del gasto
• El 42% del gasto del gobierno federal es
transferido a las entidades federativas
• Los estados más pobres reciben casi el mismo
monto del promedio nacional en términos per
cápita
• Existe poca descentralización sobre las bases
tributarias –los ingresos son concentrados en el
nivel central
• Redistribución a los estados más pobres y menos
poblados
Los estados más pobres reciben en promedio un poco
menos de los recursos públicos totales en términos per
cápita...
16,000
14,000
2002 MxP per capita
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
Rec. Propios del Edo.
Participaciones
Estados más pobres
Aportaciones
Recursos Propios Municipales
Gasto Sectorial
Estados más ricos
Estados ordenados de acuerdo al índice de marginación de la CONAPO.
Promedio Nacional
Distrito Federal
Nuevo León
Baja California
Coahuila
Aguascalientes
Baja California Sur
Chihuahua
Jalisco
Sonora
Tamaulipas
Colima
México
Quintana Roo
Morelos
Tlaxcala
Durango
Querétaro
Sinaloa
Nayarit
Guanajuato
Zacatecas
Yucatán
Michoacán
Tabasco
Campeche
Puebla
San Luis Potosí
Hidalgo
Oaxaca
Veracruz
Guerrero
Chiapas
0
Rec. Propios del Edo.
Estados más pobres
Participaciones
Aportaciones
Rec. Propios Municipales
Estados ordenados de acuerdo al índice de marginación de la CONAPO.
Gasto Sectorial
Estados más ricos
Promedio Nacional
Distrito Federal
Nuevo León
Baja California
Coahuila
Aguascalientes
Baja California Sur
Chihuahua
Jalisco
Sonora
Tamaulipas
Colima
México
Quintana Roo
Morelos
Tlaxcala
Durango
Querétaro
Sinaloa
Nayarit
Guanajuato
Zacatecas
Yucatán
Michoacán
Tabasco
Campeche
Puebla
San Luis Potosí
Hidalgo
Veracruz
Oaxaca
Guerrero
Chiapas
% PIB Estatal
...pero como proporción de su PIB los estados más
pobres reciben en promedio mayores recursos
35
30
25
20
15
10
5
0
APOYOS
OBLIGACIONES
INCENDIOS
PROCAMPO
PET
INF. HIDROAGRICOLA
Estados más pobres
ALIANZA
PROCEDE
INF. HIDRAULICA
FAPPA
PRODEPLAN
PIASRE
Estados más ricos
PROMUSAG
PRODEFOR
National Avg.
Nuevo León
Baja California
Coahuila
Aguascalientes
Baja California Sur
Chihuahua
Jalisco
Sonora
Tamaulipas
Colima
México
Quintana Roo
Morelos
Tlaxcala
Durango
Querétaro
Sinaloa
Nayarit
Guanajuato
Zacatecas
Yucatán
Michoacán
Tabasco
Campeche
Puebla
San Luis Potosí
Hidalgo
Veracruz
Oaxaca
Guerrero
Chiapas
2002 MxP per capita de población rural
Los estados más pobres reciben menores recursos
de los programas agrícolas, por habitante rural
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
Distribución del Gasto Público al
nivel de los Hogares
El gasto en el nivel primaria ha permanecido de
manera progresiva en la última década gracias a
que se había logrado una cobertura alta desde
principios de los noventa.
2.5
Primaria
2.0
1992
2000
2002
Millones
1.5
de
Estudiantes
1.0
0.5
0.0
1
2
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
Ha aumentado la participación de los
hogares pobres en la educación secundaria.
0.8
Secundaria
0.7
1992
2000
2002
0.6
Millones 0.5
de
0.4
Estudiantes
0.3
0.2
0.1
0.0
1
2
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
En cambio, la participación de los pobres en
la educación media superior es aún limitada.
0.50
Preparatoria (Educ. Media Superior)
0.45
0.40
Millones
de
Estudiantes
1992
2000
2002
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
1
2
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
La participación de los pobres en la educación
terciaria es practicamente inexistente y está
entre las más bajas de América Latina.
0.40
Terciaria
0.35
Millones
de
Estudiantes
1992
2000
2002
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
1
2
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
La regresividad del gasto educativo ha desaparecido en la última
década, principalmente porque los pobres tienen una mayor
participación en la educación básica y se dedica una mayor
proporción del gasto público a este nivel educativo.
0.600
1992
1994
1996
1998
2000
2002
0.500
0.400
Incrementa la
regresividad
0.300
Cocientes de Concentración
0.200
0.100
Neutro
Incrementa la
progresividad
0.000
-0.100
-0.200
-0.300
Total
Prescolar
Primaria
Secundaria
Preparatoria
Terciaria
GINI
La participación de los pobres en los servicios de
salud para la población abierta ha aumentado...
18%
SSA
16%
1996
2000
2002
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1
2
10% más pobre
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
10% más rico
Sin embargo, la participación de los pobres en los
servicios de salud para la población asegurada es
aún muy limitada...
18%
IMSS
16%
1996
2000
2002
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1
2
10% más pobre
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
10% más rico
... y prácticamente inexistente en el caso de los
servicios de salud para los trabajadores del sector
público
35%
ISSSTE
1996
2000
2002
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
10% más pobre
3
4
5
6
Deciles
7
8
9
10
10% más rico
La regresividad del gasto público en salud ha disminuido en la
última década, principalmente gracias a una mayor participación de
los pobres en los servicios de salud para la población abierta y un
mayor gasto público en estos servicios
0.6
Cocientes de Concentración
1996
Incrementa la
regresividad
0.5
1998
0.4
2000
2002
0.3
0.2
0.1
Neutro
Incrementa la
progresividad
0.0
-0.1
-0.2
-0.3
Total
SSA
IMSS
ISSSTE
PEMEX
GINI
Con la creación y expansión de
Progresa/Oportunidades la participación de los
pobres en los subsidios alimentarios se
incremento en forma significativa
35%
Subsidios 1994
30%
Subsidios 2000
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
10% más pobre
3
4
5
Deciles
6
7
8
9
10
10% más rico
Las transferencias monetarias de Oportunidades
y Procampo representan una parte significativa
de los ingresos de los pobres rurales
70%
Procampo
Oportunidades (en esp.)
Oportunidades (dinero)
60%
Transferencias
50%
como porcentaje
de gasto
autónomo
40%
30%
20%
10%
0%
10% más pobre
1
2
3
4
5
Gasto
6
7
8
9
10
1
2
3
4
10% más rico 10% más pobre
5
6
Ingreso
7
8
9
10
10% más rico
Los trabajadores de las empresas paraestatales
obtienen beneficios del gasto público en pensiones
hasta 5 (IMSS-RJP) y 8 (LyF) veces mayores que
los trabajadores privados
Beneficios
Pensionados
PEMEX
ISSSTE
ISSSTE
IMSS-RJP
PEMEX
IMSS-RJP
Luz y Fuerza
Luz y Fuerza
IMSS-IVCM
IMSS-IVCM
Subsidios de las tarifas de los servicios
públicos
• Los subsidios de las tarifas de los servicios
públicos representan el 3% del presupuesto del
gobierno federal
• Los subsidios de servicios han aumentado para los
hogares y la agricultura
o
o
o
o
Principalmente en agua y electricidad
Incentivan el uso ineficiente de agua y electricidad
Beneficiando principalmente a los no-pobres
Recientemente se redujo el subsidio a algunas tarifas
residenciales de alto consumo
• Los estados más ricos son los que más se
benefician de los subsidios eléctricos
Los hogares pobres no son los que se
benefician en mayor parte de los subsidios
en las tarifas eléctricas
Incidencia
Promedio
2000
2002
Decil
10% más pobre
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10% más rico
10
2.7%
4.3%
6.0%
6.9%
8.9%
9.6%
11.5%
13.5%
16.4%
20.1%
3.4%
4.8%
6.3%
7.2%
9.8%
11.4%
12.1%
13.1%
16.4%
15.6%
Los subsidios generales del gasto fiscal en IVA y
tarifas eléctricas residenciales revierten la
distribución progresiva de Oportunidades
OPORTUNIDADES
Subsidio
Tarifa elect.
Sub.(RES)
IVA Gasto
Fiscal
Oportunidades
+ RES
Total
16,105
37,206
81,217
53,311
134,528
1
36.5%
3.4%
1.9%
13.4%
6.4%
2
23.4%
4.8%
3.4%
10.4%
6.2%
3
15.2%
6.3%
4.5%
8.9%
6.3%
4
10.0%
7.2%
5.7%
8.0%
6.6%
5
6.7%
9.8%
7.1%
8.8%
7.8%
6
3.4%
11.4%
8.2%
9.0%
8.5%
7
2.6%
12.1%
9.5%
9.3%
9.4%
8
1.8%
13.1%
11.5%
9.7%
10.8%
9
0.4%
16.4%
15.2%
11.6%
13.8%
10
0.1%
15.6%
32.9%
10.9%
24.2%
0.242
0.410
-0.006
0.245
CC
-0.81
En su conjunto, el sistema mexicano de
finanzas públicas es redistributivo
•La mayor parte de los recursos son recaudados
de los hogares y estados más ricos
•En promedio el gasto público proveé
beneficios per cápita comparables a los hogares
y estados en los distintos niveles de ingreso
•Existe una gran variación entre los programas
en la distribución de sus beneficios entre
estados y hogares
La mayoría de los programas son
regresivos en términos absolutos…
PROGRESIVO (PRO POBRE)
REGRESIVO (PRO RICO)
Oportunidades
Salud SSA
Edu Preescolar
Edu Primaria
Procampo
Edu Secundaria
TOTAL
Salud Primaria
Salud Embarazo/Parto
Media Superior
Salud IMSS
Subsidio Eléctrico
Salud Hospital
Salud PEMEX
Pensionados IMSS
Pensiones Activos IMSS
IVA GASTO FISCAL
Salud ISSSTE
Edu Superior
Pensiones Activos ISSSTE
Pensionados ISSSTE
-0.800
-0.600
-0.400
-0.200
0.000
0.200
0.400
0.600
0.800
…pero los programas progresivos absorben casi
la mitad de los recursos.
Prog. más regresivos
ISSSTE Pensiones
Educ. Terciaria
Oportunidades
SSA
ISSSTE Salud
Prog. más
progresivos
IMSS Pensiones
PEMEX Salud
Subsidios para Elect.
Residencial
Educacion Basica
IMSS Salud
Educ. Media Superior PROCAMPO
El gasto público en su conjunto tiene un potencial redistributivo
importante:
el 10% más pobre recibe recursos públicos por un valor cercano al
150% de su ingreso original
10% más pobre
2
Primaria
3
Oportunidades
SSA
Secundaria
Deciles
4
Preescolar
IMSS Salud
5
Procampo
Media-Superior
6
Subsidio Eléctrico
7
IMSS Pensiones Jubilados
8
IMSS Pensiones Activos
PEMEX Salud
ISSSTE Salud
9
Superior
ISSSTE Pensiones Jubilados
10% más rico
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
Gasto público como proporción del gasto privado de los hogares
160%
El pasado reciente demuestra la posibilidad de
reasignar recursos a favor de los pobres
– Progresa/Oportunidades sustituyó subsidios
alimentarios regresivos concentrados en el sector
urbano
– Procampo sustituyó subsidios generalizados a la
producción que no beneficiaban a los productores de
subsistencia
– Se mejoró el acceso de los pobres a los servicios de
educación básica y de salud para la población abierta y
se incrementó la participación de éstos en el gasto
público
Retos
•
•
•
Asegurar la calidad de los servicios de
educación básica y los servicios de salud para
la población no asegurada (transparencia)
Extender el acceso efectivo de los pobres a la
educación media superior y superior y a la
seguridad social
Vincular la distribución de los recursos hacia los
estados con sus demandas y las necesidades
Administración financiera del sector
público
• México tiene una larga historia en las reformas de
las finanzas públicas y el desarrollo
ƒ Las instituciones fundamentales están bien consolidadas y son
comparables con las del resto de los países miembros de la
OCDE
ƒ Las diferencias que existen con el resto de los países de la
OCDE son sobre cómo operan estas instituciones
• El reto es cómo refinar el sistema para mejorar su
desempeño y eficiencia
• Los retos están principalmente en dos rubros:
ƒ Acceso a la información
ƒ Roles de las instituciones
Acceso a la información
• En la preparación del presupuesto
ƒ Las estimaciones multi-anuales del presupuesto total se
iniciaron recientemente aunque limitado a términos agregados
ƒ La planeación hecha sin ningún tipo de restricciones de
recursos multi-anuales conduce a resultados inalcanzables
ƒ El cambio frecuente de la clasificación del presupuesto hace
que el formato sea difícil de entender y que se pueda comparar
con el de años anteriores
• En la ejecución del presupuesto
ƒ Durante el año existe insuficiente información del gasto para
poder administrarlo
ƒ Las auditorías de las cuentas fiscales se publican en un periodo
largo
Retos
i. Flexibilidad de las secretarías en el manejo de
sus recursos
ii. Período de tiempo que tiene el Congreso para
analizar y discutir el presupuesto
iii. Disponibilidad y calidad de la información
con que cuenta el Congreso sobre los
programas y su desempeño