Organización de la participación

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Organización de la participación
Las organizaciones no gubernamentales (ONG), los grupos de investigación
interdisciplinarios, las universidades, los sindicatos, los grupos de intereses y otras
entidades de la sociedad civil pueden desempeñar diversas funciones en el seguimiento
de la ejecución de las estrategias de lucha contra la pobreza. Pueden suministrar
información y llevar a cabo ciertas actividades de supervisión. También pueden ser
usuarios importantes de la información y los análisis, lo cual les permitirá participar en el
debate sobre políticas. Así pues, la participación de la sociedad civil es un principio de
diseño que debería incluirse en todos los aspectos de los sistemas de seguimiento de las
estrategias de lucha contra la pobreza.
En muchos países, el DELP ha sido el primer intento de aplicar un enfoque
participativo a la política de desarrollo y, para muchos observadores, la ampliación del
espacio político que ha llevado consigo ha sido tan importante como la propia estrategia.
No obstante, la participación suele decaer cuando ya se ha aprobado la estrategia de lucha
contra la pobreza. Incluir elementos de participación en el sistema de seguimiento es una
forma de mantener la participación.
Entre los países estudiados, las características y el alcance de la participación de
la sociedad civil en el seguimiento de la estrategia de lucha contra la pobreza y en los
procesos de políticas más generales varían considerablemente en función de la dinámica
política. En los casos de América Latina, la sociedad civil se movilizó con fuerza a favor
de las campañas de reducción de la deuda del decenio de 1990 y sigue manteniéndose
activa en el examen de los gastos relacionados con la Iniciativa para los PPME. En estos
casos, la participación se concentra mucho en la obligación de rendir cuentas de los
poderes públicos. Los gobiernos se han visto obligados a formalizar e incluso a prescribir
la participación de la sociedad civil en el proceso de formulación de políticas, con
frecuencia a través de mecanismos bastante complejos, a fin de conservar la legitimidad
popular. En Uganda hay un elevado nivel de participación de la sociedad civil en los
procesos de políticas. Esto se ha atribuido a que el sistema de partido único siente la
necesidad de mantener su legitimidad frente a las presiones en favor de la
democratización, y ha creado una relación entre agentes de la sociedad civil y el gobierno
que algunos consideran demasiado estrecha (Brock, Cornwall y Gaventa, 2001). En otros
casos, como en Albania, Malawi, Níger y la República Kirguisa, donde la tradición de
participación de la sociedad civil en la formulación de políticas es escasa, tal vez deba
transcurrir mucho tiempo para que las ONG nacionales adquieran los conocimientos y el
interés necesarios para participar activamente en el proceso de la estrategia de lucha
contra la pobreza.
Así pues, los desafíos que plantea la organización de la participación son muy
distintos en cada caso. No obstante, un sistema de seguimiento de la estrategia de lucha
contra la pobreza bien diseñado puede ayudar a ofrecer a la sociedad civil la información
que necesita para tomar parte en los l procesos de políticas. El sistema también puede
situar la relación entre la sociedad civil y el gobierno sobre una base más constructiva.
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En los países estudiados pueden distinguirse distintas formas de participación de
la sociedad civil en los sistemas de seguimiento de las estrategias de lucha contra la
pobreza, entre las que figuran:
1. Llevar a cabo actividades de seguimiento. La sociedad civil puede tener una ventaja
comparativa en ciertas actividades de seguimiento, como las evaluaciones
participativas de la pobreza, las encuestas sobre el nivel satisfacción con la prestación
de servicios y las fichas de calificación de los ciudadanos. Las organizaciones de la
sociedad civil también han hecho contribuciones útiles en materia de seguimiento y
análisis del presupuesto y de control del gasto público. Las ONG internacionales han
sido muy activas en la capacitación y organización de sus homólogas locales para que
lleven a cabo esas actividades. Es importante distinguir entre las actividades de
seguimiento encargadas como parte de los sistemas de seguimiento de las estrategias
de lucha contra la pobreza (como cuando se subcontrató con Oxfam la evaluación
participativa de la pobreza en Uganda) y las que llevan a cabo las organizaciones de
la sociedad civil por propia iniciativa, que son más comunes. Así pues, es posible que
los sistemas de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza no prevean
de forma explícita actividades de seguimiento por parte de la sociedad civil, pero
pueden aprovechar las contribuciones independientes de las organizaciones de la
sociedad civil en la elaboración de los informes anuales sobre los progresos
realizados y otros productos de seguimiento.
2. Participar en las estructuras institucionales del sistema de seguimiento de la
estrategia de lucha contra la pobreza. En la mayor parte de los países estudiados hay
representantes de la sociedad civil entre los miembros de los comités y grupos de
trabajo de los sistemas de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza.
De este modo se da a esos representantes la oportunidad de realizar aportaciones a los
debates sobre prioridades, indicadores y objetivos y de contribuir a la preparación de
informes sectoriales y temáticos. El valor de esta forma de participación depende de
la eficacia del sistema de comités. Es posible que organizaciones con intereses,
programas y conocimientos muy distintos no siempre lleguen a constituir comités y
grupos de trabajo eficaces. Para que haya una participación efectiva será esencial una
secretaría activa que prepare bien las reuniones y se ocupe de que la información se
transmita en el momento oportuno. Si formar parte de un comité se convierte en una
tarea pesada y no produce beneficios claros, es muy probable que la sociedad civil
vaya perdiendo interés en esa labor.
3. Ofrecer análisis y asesoramiento en materia de políticas. En algunos de los países,
los institutos independientes de investigación de las universidades o de las ONG se
han convertido en fuentes de análisis y asesoramiento en materia de políticas para los
gobiernos. Dada la falta de capacidad analítica interna de muchos departamentos
gubernamentales, en ocasiones ésta puede ser una función importante de la sociedad
civil. Ésta es una esfera en que se considera que la diversidad es valiosa. En el
sistema de seguimiento de la estrategia de lucha contra la pobreza de Tanzanía se
reconocen los peligros que encierra el modelo consistente en conferir totalmente el
poder y el control en materia de investigación y análisis a un organismo único o
rector. Así pues, se tomó la decisión consciente en favor de una participación más
pluralista y dinámica en las actividades de investigación sobre la pobreza.
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4. Organizar las corrientes información. La sociedad civil también puede tener una
ventaja comparativa por lo que respecta a convertir la información de seguimiento en
productos adecuados para el público del país de que se trate (una función que en
muchos países comenzó con la elaboración de una versión simplificada de los DELP
en idiomas locales). En algunos casos, la sociedad civil prepara campañas en los
medios de comunicación y fomenta la concienciación del público sobre la ejecución
de las estrategias de lucha contra la pobreza con actividades como la creación de
centros de información a nivel local.
5. Llevar a cabo un seguimiento orientado a la acción. Las ONG locales pueden preferir
un tipo de seguimiento orientado a la acción, que pueda utilizarse directamente para
lograr mejoras concretas, en lugar de análisis sobre cuestiones más generales como el
establecimiento de prioridades y el diseño de políticas. Por ejemplo, algunas ONG
hacen un seguimiento de la ejecución de determinados proyectos a nivel local para
determinar cuáles son las dificultades y a continuación tratar de resolverlas mediante
intervenciones. Con frecuencia esto genera menos antagonismo que los análisis y las
evaluaciones generales de los programas gubernamentales, especialmente en entornos
políticos cerrados.
Las relaciones entre la sociedad civil y los gobiernos se han institucionalizado de
forma más notable en los casos de América Latina. En Bolivia, por ejemplo, se aprobó
una ley sobre el diálogo nacional que dispone la participación de las organizaciones de la
sociedad civil para decidir cuáles serán los programas y políticas nacionales de lucha
contra la pobreza y hacer el seguimiento y la evaluación de esos programas y políticas.
La ley dispone que se celebren grandes conferencias nacionales cada tres años. Una
secretaría técnica para el diálogo nacional organiza el proceso participativo. Un grupo
que aglutina a 53 ONG creó el “mecanismo de control social”, que opera en distintos
niveles, está representado en los organismos gubernamentales y examina la utilización de
fondos de la Iniciativa para los PPME.
En Honduras se ha establecido un sistema de auditorías sociales, que son
mecanismos de rendición de cuentas basados en la comunidad para los programas de
desarrollo. Las comunidades locales nombran una comisión que se encarga de hacer el
seguimiento del uso que las autoridades locales hacen de los fondos de la Iniciativa para
los PPME, y los resultados se exponen al público en las escuelas locales y los centros de
la comunidad.
En Nicaragua se ha creado un Consejo Nacional de Planificación Económica
Social, que es un canal de comunicación entre la sociedad civil y el gobierno sobre
cuestiones de desarrollo. El Consejo es principalmente un usuario de la información de
seguimiento de la estrategia de lucha contra la pobreza, pero también participa en la
difusión de información y análisis sobre esa estrategia. Con apoyo de los donantes,
produjo un análisis crítico independiente de la sociedad civil sobre el primer informe
anual de Nicaragua sobre los progresos realizados.
Las ONG no siempre desean desempeñar una función institucionalizada en el
seguimiento de la pobreza, ya que temen quedar asimiladas al gobierno y caer bajo su
control, particularmente si aceptan financiamiento gubernamental para sus actividades.
Muchas prefieren conservar una voz independiente, reunir su propia información y
preparar sus propios análisis.
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Un problema conexo es el relativo a las cuestiones de la representación y la
legitimidad. Siempre que se invita a la sociedad civil a participar en organismos y
procesos públicos, se plantea la cuestión de cómo se eligen los representantes de la
sociedad civil y cuáles son los intereses que representan. Si los elige el gobierno, su
legitimidad puede verse en entredicho (como ocurre en Mauritania). Cuando las
organizaciones de la sociedad civil y sus representantes se eligen en función de su
capacidad, su fama o sus posibilidades de promover sus intereses, es posible que no
representen verdaderamente a toda la población, ya que las minorías y personas pobres
suelen tener menos voz y menos capacidad de organizarse. En Honduras, los
representantes de la sociedad civil son nombrados por un consejo nacional de
organizaciones de la sociedad civil. Con este sistema puede mejorar la legitimidad de
estas organizaciones, siempre que en el propio consejo participen organizaciones de la
sociedad civil representativas. El establecimiento de redes por parte de esas
organizaciones para llevar a cabo estrategias de promoción comunes puede suponer
ventajas técnicas, como ocurre en Malawi. No obstante, en algunos estudios sobre los
países de América Latina se plantea la cuestión de si es adecuado buscar una voz única de
la sociedad civil o si, por el contrario, las redes de organizaciones la sociedad civil deben
diseñarse de modo que den cabida a una mayor diversidad.