Conceptos básicos para la formulación de políticas de Producción

Conceptos básicos para la
formulación de políticas de
Producción Limpia
Experiencia Argentina
por
Victoria Beláustegui
CEPAL
Montevideo, marzo 2007
Objetivo
Proporcionar elementos conceptuales y
metodológicos para la
implementación de estrategias de
desarrollo sostenible en Pymes
índice
I.
II.
III.
IV.
Conceptos básicos para el
diseño de políticas
Estrategias de participaci ón
La experiencia argentina
Lecciones aprendidas
I. Conceptos básicos
I. Conceptos básicos
Política pública
La decisión válidamente adoptada por
un organismo público (nacional,
estadal o local) en respuesta a una
situación o problema relevante, que
afecte seriamente a la poblaci ón u
organismos de su jurisdicción
I. Conceptos básicos
La aprobación de la pol ítica pública (PP) le
corresponde a un organismo del Estado, lo cual
lleva implícito el compromiso de asegurar su
cumplimiento.
Dicha decisión se adopta como respuesta a un
problema realmente importante que debe ser
solucionado, de lo contrario se afectar ían
intereses de la comunidad o instituciones del
país.
Es necesario precisar la magnitud del problema:
nacional, estadual (circunscrito a un
departamento o región del país) o local.
I. Conceptos básicos
1. Las PP son un “proceso decisional”. Son un
conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo
largo de un plazo de tiempo en una secuencia
racional.
2. Los casos de “inacción”. Una política puede
consistir también en lo que no se está haciendo.
3. Para que una política pueda ser considerada
como pública debe haber sido generada, o al
menos procesada hasta cierto punto, en el
marco de los procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales.
I. Conceptos básicos
Instrumentos de acción de las
políticas públicas:
– Las normas jurídicas,
– Los servicios de personal,
– Los recursos financieros y,
– La persuasión
I. Conceptos básicos
Modelos de formulaci ón de políticas:
Racional:
– Identifica e investiga la existencia de
problemas
– Estudian todas las alternativas posibles
– Análisis omnicomprensivo de las alternativas y
sus consecuencias
Incremental:
– Parte de una situación existente
– Plantea pequeños cambios o modificaciones
graduales
I. Conceptos básicos
Momentos del ciclo de elaboración de PP:
– La formulación de las políticas,
A) Establecimiento de la agenda pol ítica.
B) La definición de los problemas.
C) La previsión.
D) Establecimiento de objetivos.
E) La selección de la opción.
– La implementación o su proceso de
aplicación práctica, y
– La evaluación de su rendimiento
I. Conceptos básicos
Factores a considerar para el diseño de un PP:
– Naturaleza de la relación entre las distintas
agencias de gobierno vinculadas al problema
(coordinación y cooperación)
– Información de base, capacidad de monitoreo,
análisis y evaluación de opciones alternativas
para instrumentar la pol ítica
– Adecuación al marco jur ídico normativo
– Definición del alcance en función de los
problemas locales, regionales y nacionales
– Grado de apoyo pol ítico institucional a la
iniciativa
I. Conceptos básicos
Para ello es necesario:
– Articular nuevos espacios de acción
político-institucional
– Adecuar el marco jurídico-institucional
para viabilizar su aplicación
– Consolidar la generaci ón de sistemas de
información
II. Estrategias de participación
II. Estrategias de participación
La amplia participaci ón en la toma de
decisiones es un “prerrequisito fundamental
para la consecución del desarrollo sostenible”
(UNCED: 1992)
La participación ciudadana en la construcción
de políticas y acciones vinculadas al
desarrollo sustentable es considerado un
valor agregado por la ciudadanía
II. Estrategias de participación
Los procesos de consulta y participación bien
diseñados son especialmente importantes en
relación a las políticas que promuevan el
desarrollo sostenible, a causa de la multiplicidad
y complejidad de los objetivos implicados .
(OCDE: 2001)
La Agenda local 21, por ejemplo, es una estrategia
consensuada entre los distintos actores locales
para alcanzar el desarrollo sostenible a mediano
y largo plazo
II. Estrategias de participación
La participación no es buena per se, debe ser
bien diseñada en función del contexto y del
objetivo que se quiere lograr con esa
participaci ón, dependiendo del alcance geográfico
y sectorial de la propia estrategia.
La participación más intensiva, más amplia, más
decisiva o la más frecuente no es necesariamente
la “mejor” participación.
II. Estrategias de participación
Beneficios de la participación
ü genera mejores decisiones: más información y
comunicación entre las partes implicadas
ü favorece implementación exitosa: los obstáculos
potenciales
ü aumenta la legitimidad: ya que el proceso es
percibido como justo e inclusivo
ü estimula la educación pública: aprende sobre la
toma de decisiones políticas, sobre cuestiones
técnicas y cient íficas y sobre la complejidad de los
valores e intereses implicados
II. Estrategias de participación
justicia y derecho: los afectados por la decisión
pública tienen la oportunidad de participar en el
proceso de creación
Oportunidad de establecer y expresar prioridades,
definir intereses y valores, conformar el mundo en
el que vivirán y definir sus identidades
La mejor participación no es necesariamente la
más intensiva, la más decisiva, la más frecuente. En
todo caso, lo es aquella que se utiliza con objetivos
concretos y un contexto adecuado para su
realización
II. Estrategias de participación
La participación en el contexto del DS:
ü Las decisiones no pueden incluir s ólo cuestiones
técnicas: requiere elecciones de valores y
prioridades
ü La toma de decisiones integra distintas esferas y
sectores
ü No existe una guía para la elaboración de
estrategias de DS: learning by doing
II. Estrategias de participación
Diseño del proceso participativo:
Representación adecuada de intereses
Generación de acciones y espacios deliberativos
Aplicación e integración de diferentes formas de
conocimiento a la toma de decisiones
Promoción del aprendizaje social: ciclos iterativos
(ejecución, evaluación y modificación),
intervención de las partes en la implementación y
planificación en largo plazo.
II. Estrategias de participación
1. El carácter genérico de los procesos
estrat égicos: las estrategias s ólo establecen
las prioridades clave y la orientación básica
del trabajo; están orientadas hacia el futuro y
se centran en aspectos críticos
2. El foco específico de la estrategia propuesta:
su alcance político y geográfico, los sectores
económicos que incluye, los elementos de la
problemática del desarrollo sostenible que
abarca y el foco preciso de su competencia.
II. Estrategias de participación
3. Los elementos definidores de la estrategia
propuesta: el papel que debe jugar, su
estatus pol ítico y legal, su relación con
documentos y procesos gubernamentales
previos y con el trabajo ordinario de la
administración pública.
4. Las circunstancias pol íticas que rodean su
preparación (mandato y recursos).
II. Estrategias de participación
Los procesos participativos no conducen
necesariamente al consenso. Este puede ser
parcial.
La toma de decisión se deposita en las
autoridades, que intenta reflejar las demandas
de todos los sectores.
III. La experiencia argentina:
Política Nacional de Producción Limpia
III. La experiencia argentina
Cumbre de Rí o 92
Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el
Desarrollo Sostenible
Cumbre Mundial Johannesburgo (Cap. III)
Marco de acción a 10 años
Pacto Global y los Objetivos del Milenio
(Objetivo 7)
III. La experiencia argentina
Formulación:
A. Establecimiento de Agenda Pol ítica
– Marco internacional: Cumbre de Río 1992
– 1997 se crea un área nueva dentro de la
SRNyDS para abordar el ámbito de la
prevención y las tecnologías en el sector
productivo ( DTPySA)
B. Identificación y definición del problema
C. Previsión
D. Establecimiento de objetivos
E. Selección de opción
III. La experiencia argentina
B. Identificación y definición del problema
Estrategia
Nacional de
Producción
Limpia
(2002)
III. La experiencia argentina
2002/03: Proyecto Estrategia Nacional de Producci ón
Limpia (ENPL), UN DESA
Estrategia de participaci ón: conformaci ón de un grupo
de expertos para guiar el proyecto ENPL
Estudios de base:
– Estudio de Diagnóstico sobre oportunidades y
capacidades para PL en el sector industrial
– Evaluaci ón de Sustituci ón Tecnol ógica para dos
sectores: az úcar y aserraderos
– Revisi ón de Pol í ticas: identificaci ón de programas,
polí ticas y herramientas a nivel nacional vinculadas
– Inventario de instrumentos de financiamientos
para PL
III. La experiencia argentina
Resultado: Borrador de propuesta de pol ítica en
PL
Estrategia de participación: talleres
– Grupo de instituciones públicas
– Grupo de instituciones privadas
– Grupo de OCyT, Universidades y ONG
– Participación de Provincias a través del
COFEMA
Proceso de discusión y generación de
alternativas:
– Propuesta de PNPL consensuada
– Plan de Acción definido
III. La experiencia argentina
La propuesta de política fue firmada por las
Secretarías de Industria, Ciencia y
Tecnología,y de PyMES, más de 10
asociaciones de industria y varias ONGs
La Política fue aprobada y adoptada por la
autoridad ambiental
Se conformó un marco más sólido para la
implementación de actividades de PL dentro
de la Agenda Política
III. La experiencia argentina
1. Se creó un área especifica dentro de la SAyDS
(UPLyCS)
2. El grupo de Expertos fue formalizado como
Consejo Asesor PCS: formado 60% industria;
20% sector público; 15% ONG y 5% otras
3. Integración de políticas con Industria,
Economía, Ciencia y Tecnología, entre otros
4. PNPL: nueva herramienta para los gobiernos
locales
5. Las partes involucradas en el proceso se
comprometen con la implementación. Esto hace
el proceso más fuerte y robusto
III. La experiencia argentina
C. Establecimiento de objetivo general
La PNPL constituye un instrumento de la pol ítica
ambiental del país, que contribuye al desarrollo
integral y sustentable de la Argentina,
considerando tanto aspectos económicos como
ambientales y sociales.
Definición de PL: Una estrategia de gestión empresaria
que integra la dimensión ambiental con un enfoque
preventivo y de administración eficiente de recursos con el
objetivo de reducir riesgos, mejorar el cumplimiento legal y
aumentar la competitividad de las empresas.
III. La experiencia argentina
Principios
• Congruencia entre la legislación.
• Prevención.
• Progresividad en la adecuación normativa
• Solidaridad entre la Nación y las Provincias
• Equidad Intergeneracional
• Sustentabilidad de las actividades productivas
• Responsabilidad de quien contamina paga
• Cooperación local e internacional
• Precautorio
• Subsidiariedad del Estado Nacional
complementario al accionar de los particulares
III. La experiencia argentina
Lineamientos
La PL como herramienta de competitividad
Cooperación público-privada
Integración políticas públicas
Vinculación con el sistema cient íficotecnológico
Desarrollo de capacidades
III. La experiencia argentina
Objetivos particulares (2003-2006)
• Consolidación y fortalecimiento del Consejo
Asesor
• Consolidación del Centro de Información en
Producción Limpia y Consumo Sustentable
• Ejecución Plan de Capacitación
• Programas de PLyCE
• Generación de mecanismos de financiamiento
• Creación Centro Nacional de Producción Limpia
• Generación Propuesta de Política en Consumo
Sustentable
III. La experiencia argentina
Hacia una estrategia integrada en PCS
Estrategia
Estrategia
Integrada Estrategia
en
Nacional de
Nacional de
Producción y
Producción
Consumo
Consumo
Limpia
Sustentable
Sustentable
(2002)
(2005)
(2006)
III. La experiencia argentina
Resultados:
Se creó un área formal dentro de la estructura de
la SAyDS: Dirección de PLyCS
Se destinan recursos para financiar la pol ítica
La cooperación e integración de políticas se ha
fortalecido.
Se implementan programas y proyectos para
generar cambios directos en el sector productivo
IV. Lecciones aprendidas
IV. Lecciones aprendidas
En el proceso de formulación de políticas
1. Se utilizó el modelo racional con participación: la
‘creación’ del problema requirió lograr un
consenso básico sobre la necesidad y significado
de PL, antes que comenzar con un proyecto
piloto a nivel demostrativo
2. La presión internacional generó fuerte impacto
en la voluntad pol ítica de promover el tema
3. Investigación, análisis de alternativas y
consecuencias: Se necesita tener sistemas
información adecuados para diseñar políticas
innovadoras, consistentes y racionales
IV. Lecciones aprendidas
En el proceso participativo:
1. El proceso de consulta formal fue y es esencial para
lograr el consenso, aprobación y legitimidad de la PNPL
2.
Aún existen desconfianzas en el trabajo cooperativo con
el sector privado.
3.
Baja representatividad de las entidades intermedias
centrales
La participación de las provincias permitió bajar a la
acción y generar demanda en el corto plazo
4.
5.
La voluntad política es clave para la cooperación entre el
sector público pero no suficiente. Los cuadros técnicos
deben estar involucrados.
IV. Lecciones aprendidas
En la implementación:
1.
Relacionar fuertemente PL con competitividad y eficiencia
implica integrar las políticas públicas relacionadas
2.
El trabajo con la industria debe ser coordinado con la
autoridad de aplicación local
Involucrar instituciones locales en proceso de
implementación es esencial
La mayor dificultad de las Pymes: falta de RRHH y tiempo
para capacitación
3.
4.
5.
No siempre se necesitan $$$. Hace falta imaginación!
Hay muchas oportunidades de sinergias
IV. Lecciones aprendidas
En la evaluación y modificación
1. Aplicar modelos de gestión en el Estado es
posible. Hay que mejorar la capacitación y las
herramientas de análisis
2. Los cambios políticos afectan la definición de
intereses y prioridades: modelo incremental
3. La PNPL ha sido ratificada por tres gestiones
diferentes, incluso de distintas administraciones.
4. El proceso de participación en todo el ciclo
formulación, implementación y evaluación- de la
PNPL instala la pol ítica en la agenda pública más
allá de los objetivos de corto plazo
Muchas gracias por su atención
Victoria Beláustegui
vickybe@fibertel.com.ar