Ello, sin embargo no elimina el sesgo antiexportador que significa

El presente trabajo fue presentado en un seminario internacional sobre "La Industria
Siderúrgica en el Proceso de Integración Subregional y su Impacto en el Mercado de Trabajo".
Este encuentro se efectuó durante el mes de diciembre de 1993 en la sede de la Unión Obrera
Metalúrgica de Villa Constitución. Convocado por el Centro de Estudio y Formación Sindical
(CEFS) y nuestro Instituto (IDEP) recibió, además, el apoyo del ISCOSS de la Central de
Lavoratori Sindicati Italiani.
El trabajo que publicamos (en coedición con la institución mencionada) brinda un detallado
análisis de la situación que atraviesa el sector siderúrgico argentino, luego del proceso de
privatizaciones, apertura e integración regional vividos en los últimos cuatro años.
Claudio Lozano
Director
2
INDICE
Capítulo I
EL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA SIDERURGIA ARGENTINA
• SUS ORÍGENES. LA PRESENCIA DECISIVA DEL ESTADO
5
• ARTICULACIÓN DEL SECTOR PRIVADO
• PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS ESTATALES Y CONFIGURACIÓN
ACTUAL DE LA OFERTA SIDERURGICA
Capítulo II
SITUACION DE LA FUERZA DE TRABAJO: TENDENCIAS SEGUIDAS POR
EL SECTOR SIDERÚRGICO DURANTE LOS ÚLTIMOS AÑOS
• LA PRODUCCION Y EL CONSUMO APARENTE
• EL COMERCIO EXTERIOR
• LA OCUPACION SECTORIAL
Capítulo III
ESTRUCTURA DE LOS DISTINTOS MERCADOS SIDERURGICOS
Y PROCESO DE OLIGOPOLIZACIÓN SECTORIAL
• CONCENTRACIÓN TÉCNICA Y ECONOMICA DE LA PRODUCCION
• EL MERCADO DE LAMINADOS NO PLANOS
• EL MERCADO DE LAMINADOS PLANOS
Capítulo IV
MARCO NORMATIVO, RECIENTE PROCESO DESREGULATORIO
Y PRIVATIZACIÓN DEL COMPLEJO SIDERÚRGICO ESTATAL
• LOS ORÍGENES. PLANIFICACIÓN SECTORIAL Y PARTICIPACION ESTATAL
54
• NUEVO ENFOQUE DE LA REGULACIÓN A PARTIR DE LOS '60.
PROMOCIÓN Y SUBSIDIO DE LA INVERSION PRIVADA
•
•
•
•
•
PROTECCIÓN EXTERNA Y EXENCIONES ARANCELARIAS
LA POLITICA ARANCELARIA
EL REGIMEN ANTIDUMPING
PROMOCIONA LAS EXPORTACIONES
LA DESREGULACIÓN SECTORIAL. EL DECRETO 2284/91
70
• LA PRIVATIZACIÓN DEL COMPLEJO SIDERÚRGICO ESTATAL
3
Capítulo V
SITUACION COMPETITIVA DE LA INDUSTRIA SIDERURGICA
• CONTEXTO OPERATIVO DE LAS FIRMAS
• FACTORES DE COMPETITIVIDAD ASOCIADOS A LOS COSTOS
DE PRODUCCION
• FACTORES ENDÓGENOS DE COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS
SIDERÚRGICAS
Capítulo VI
ESTRATEGIAS OLIGOPÓLICAS DE LAS PRINCIPALES FIRMAS DEL SECTOR
Y ESTRUCTURA DE LOS GRUPOS ECONOMICOS QUE LAS CONTROLAN
• ACINDAR
• SIDERCA Y PROPULSORA SIDERURGICA, EMPRESAS DEL GRUPO
TECHINT
Capítulo VII
SITUACION INTERNACIONAL, MERCOSUR Y POLÍTICAS PÚBLICAS
• EVOLUCION RECIENTE
• PRECIOS, MERCADOS Y RECONVERSIÓN INDUSTRIAL AL INICIO
• EL PROCESO DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL DEL MERCOSUR
138
• MARCO INTERNACIONAL Y PRIORIDADES DE POLITICA PÚBLICA
149
4
Capítulo I
EL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA SIDERURGIA ARGENTINA
SUS ORÍGENES. LA PRESENCIA DECISIVA DEL ESTADO
Los primeros intentos de implantar una industria siderúrgica se remontan a fines del siglo
pasado (en 1896 se instala el primer horno Siemens Martin). Ya para 1935 había casi un centenar y
medio de empresas dedicadas a la transformación del hierro y el acero. En ese entonces, su
producción resultaba ínfima respecto de los requerimientos de la demanda local (12.500 t de piezas
fundidas y alrededor de 20.000 t de laminados frente a una importación que superaba las 650.000 t).
Durante el decenio 1937 a 1946, la siderurgia argentina experimenta un impulso decisivo, con la
instalación de la mayor parte de los 22 hornos Siemens Martin que había en el país a mediados de
los años '40. En ese período, comienzan a operar la Fábrica Militar de Aceros (1935), Altos Hornos
Zapla (1943), así como varias empresas privadas (Santa Rosa, Tamet, Acíndar, etc.) 1
La sanción de la ley 12987 (1947), con la formulación del Plan Siderúrgico Nacional y la
creación de SOMISA (planta integrada para la producción de arrabio, acero, productos
semiterminados y chapa laminada en caliente) inaugura una nueva fase del desarrollo siderúrgico
argentino.
Con este esquema se buscó la complementariedad entre el sector público y el privado,
atendiendo a las características tecnológicas y a las inversiones requeridas por los distintos procesos
productivos. Ello suponía la implantación de una empresa de aran tamaño (de forma de maximizar
las economías de escala) 2 destinada a la producción de arrabio, acero y semiterminados. Dada la
magnitud de los capitales demandados, se consideró que la misma sólo podía ser encarada por el
sector público, 3 que de esta forma facilitaría y garantizaría el desarrollo de los laminadores privados
existentes en el país y, por otro lado, induciría la incorporación y maduración de nuevas firmas
privadas en la elaboración de productos finales (a favor de los menores requerimientos de capital y
de tecnología).
Si bien la demora en la puesta en marcha de SOMISA 4 conspiró contra la consecución de
parte importante de los objetivos trazados originalmente, en los inicios del decenio de los años '60
tendió a consolidarse una estructura productiva sectorial que no se alteró mayormente hasta
mediados de los '70.
A partir de la puesta en marcha de SOMISA en la producción de semielaborados no planos (a
ser insumidos por los laminadores de productos terminados) y de laminados planos finales (chapa
laminada en frío, en caliente y hojalata), se verificó un crecimiento notable en la producción local
(tanto la generada por las empresas estatales como por las privadas, que se proveían de
semielaborados en SOMISA).
1
Véase Banco Industrial de la República Argentina (BIRA), "Hierro y Acero", Buenos Aires. 1960.
"... La mayor escala de operaciones permite aumentar la productividad de la mano de obra, reducir el monto de las inversiones por unidad productiva
y, en general, mejorar la eficiencia del proceso fabril y de la distribución de los productos hacia el mercado". ver B.I.R.A., op. cit.
3
Ello implica la inversión de grandes capitales en instalaciones de elevado costo que proporcionan rendimientos poco atrayentes si se los compara con
los derivados de otras actividades. Consecuentemente. los capitales privados no se sienten muy, inclinados a encarar esa empresa o bien, simplemente.
no ese fácil reunirlo." Véase B.I.R.A.. op. cit. Cabe observar que tanto la argumentación como la política coincidían con la tendencia general de la
época en otros países –especialmente los subdesarrollados– y con las recomendaciones de los economistas dedicados al tema.
4
En 1948 se firmó contrato con ARMCO Corporation para el asesoramiento sobre equipos e instalaciones. recién en 1951 se iniciaron los estudios
para la localización geográfica de la planta. en 1954 se adquirió el primer tren de laminación. el primer alto horno se inauguró en 1960 (el segundo
recién a principio de los '70).
2
5
Sin embargo, consecuencia del acelerado dinamismo de la demanda local (entre 1966 y 1975
se incrementó a un ritmo promedio de 15,8% anual acumulativo), a principios de los '70 tienden a
reaparecer diversos desequilibrios estructurales (como el desabastecimiento local de
semiterminados) y ciertos déficits en la producción de algunos bienes finales. Parte de ellos se ven
reducidos a partir de la ampliación de SOMISA con la instalación de su segundo alto horno y del
incremento de su capacidad de aceración. Asimismo, en el ámbito del sector privado, algunas firmas
como Acindar. Gurmendi y Siderca ampliaron su capacidad de laminación y, a la vez, ante el
desabastecimiento de semielaborados, comenzaron a incursionar en la fase de aceración a partir de
hornos eléctricos en base a carea de chatarra.
De todas maneras, producto del acelerado dinamismo de la demanda y de la desequilibrada
evolución de la oferta local, en los inicios del decenio de los '70 quedaban de manifiesto serios
estrangulamientos productivos. Al respecto, basta resaltar que:
•
la producción de arrabio era insuficiente para proveer de insumos a las acerías de las plantas
integradas;
•
la provisión de chatarra era insuficiente –en cantidad y/o calidad– respecto a la capacidad de
producción de los hornos eléctricos;
•
el acero total colado no alcanzaba a satisfacer la demanda de semielaborados requeridos para la
laminación de productos terminados.
Esta estructura de estrangulamientos llama la atención sobre el comportamiento de las
empresas privadas. Tanto en la práctica de la política de desarrollo como en la teoría (el llamado
"Big Push") se suponía que el Estado realizaba las mayores inversiones iniciales, especialmente en
las etapas en las que las economías de escala eran más importantes. Así se creaba tanto una oferta de
insumos básicos como un conjunto de externalidades, que aumentaban la rentabilidad de las demás
etapas, y finalmente de todo el sector. Esto atraería al sector privado, que continuaría con el proceso
de inversión. El esquema se aplicó en distintos sectores (acero, automotriz, petroquímica,
telecomunicaciones) y en países tan diversos como México, India y Francia, por citar sólo algunos
ejemplos. En la siderurgia argentina, los estrangulamientos de los '70 –y otros fenómenos que se
tratarán más adelante– parecen mostrar que el sector privado, a pesar del incremento de la
rentabilidad, no respondió al "empujón" con un proceso dinámico de inversión y, más bien, optó por
aprovechar las "cuasi–rentas" y los subsidios directos e indirectos provistos por el Estado.
Naturalmente, los desbalances 5 implícitos se veían reflejados en la estructura del comercio
exterior siderúrgico, donde coexistían importaciones de arrabio, chatarra, semielaborados
(planchones o bobinas de chapa laminada en caliente) y algunos aceros especiales, con
exportaciones de laminados no planos.
5
En conjunción con los cambios tecnológicos que, contemporáneamente, se verificaban en el escenario internacional –plantas integradas de menor
tamaño relativo a partir de la reducción directa– y con la dotación de recursos disponibles, en el ámbito local, tienden a ir perfilando las decisiones,
estratégicas que finalmente irían a adoptar las principales empresas privadas del país (Siderca y, Acíndar), tanto en materia de orientación productiva
como del tipo de políticas estatales y, subsidios que demandarían y obtendrían.
6
Más allá de esos desequilibrios, el primer lustro de los '70 pone de manifiesto que, en el plano
agregado, la oferta global siderúrgica revelaba una creciente insuficiencia para atender la acelerada
expansión del consumo interno (en 1975, el consumo de acero por habitante alcanzó los 183 kg, lo
que implica un crecimiento de casi 30% respecto a 1970 y de más del 15% respecto a 1973). En
dicho marco, el déficit de la balanza comercial de la industria siderúrgica ascendió a más de U$S
1.500 millones en el trienio 1973/75. Por su parte, en 1975, el coeficiente agregado de
autoabastecimiento de acero crudo se ubicaba en torno al 47% –el punto más bajo desde el año
1963–, mientras que el autoabastecimiento de semiterminados descendía a 53% –nivel sólo inferior
a los registrados hasta 1961. 6
En esos años, diversos organismos públicos y privados realizaron una serie de diagnósticos
prospectivos sobre la demanda local de productos siderúrgicos basados en las tasas de crecimiento
proyectadas para el PBI y las elasticidades consumo de acero/PBI.
Tal como lo refleja el Cuadro Nº 1, las expectativas en materia de consumo de acero para el
año 1980 fluctuaban entre un nivel mínimo de 7,2 millones de t a un máximo de 10,9 millones de t
y, de considerarse el año 1985, tales proyecciones oscilaban entre 10,3 y 18,4 millones de t,
respectivamente.
Más allá de sus diferencias, esta prospectiva, generalizada de crecimiento dinámico e
ininterrumpido de la demanda de productos siderúrgicos constituye el marco de referencia que
sustentó, en última instancia, la formulación de una amplia y diversa gama de proyectos de inversión
en el sector.
6
Si bien es cierto que en 1975, debido al crecimiento acelerado de la demanda –y sobre todo del componente Consumo– produjo un fenómeno
generalizado de "cuellos de botella"' en la oferta local, debe tenerse en cuenta que: a) los "cuellos de botella" y desequilibrios del sector siderúrgico
son especialmente agudos; b) los "cuellos de botella" en la oferta local do bienes intermedios de uso difundido mostraron que –a diferencia de lo que
ocurría con las industrias de bienes finales– las primeras mantenían su capacidad instalada por debajo de los requerimientos, de una economía en
expansión, como forma de evitar el impacto negativo o de los ciclos de "stop and go". Ello se daba en el marco de una estrategia productiva orientada
al mercado interno y a la minimización del riesgo antes que a la maxi–mización de los beneficios del crecimiento (que se hubiesen obtenido por
aumento de las economías de escala).
7
CUADRO Nº 1.
Argentina. Proyecciones del consumo de acero realizadas en la primera
mitad del denio de los '70 (en millones de toneladas)
FUENTE DE LA PROYECCIÓN
1972
1975
1980
1985
 DIR. GRAL. DE FABRICACIONES MILITARES
(1973)
• Tasa anual 12%
• Tasa anual 10%
• Tasa anual 8%
4,2
4,0
3,9
5,9
5,4
4,9
10,3
8,6
7,2
18,2
13,9
10,5
4,7
6,1
(9,4)6
(14,4)
4,2
4,2
4,2
5,1
5,2
5,1
7,5
8,0
7,5
(10,3)
(12,9)
(11,4)
4,2
4,2
4,2
6,4
6,0
5,8
10,9
9,4
8,7
(16,5)
(13,1)
(11,6)
–
–
10,0
(16,1)
4,2
–
12,7
 CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO (197 1 )2
• Tasa anual proyectada 9%
 SOMISA
• Plan 2.500.000 t (1968)
• DIEM3, 1973: 9%
• DIEMI3, 1973: 8%
 CENTRO INDUSTRIALES SIDERURGICOS (1973)4
• Optimista
• Media
• Histórica
 INSTITUTO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
ECONOMICA (1973)5
• Proyección
 DECRETO 619/74
• Proyección
(1) La estimación palie de la consideración del consumo real en 1968.
(2) Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971–75.
(3) SOMISA, Departamento de Investigaciones y Estudios de Mercados. "El mercado siderúrgico 1972–1982",
mayo 1973.
(4) C.I.S., "Economía siderúrgica. El Plan siderúrgico argentino y la autofinanciación de las empresas", Buenos
Aires, nov. 1973.
(5) Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional.
(6) Las proyecciones señaladas entre paréntesis fueron extendidas manteniendo las tasas de crecimiento
aplicadas en cada caso.
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de los documentos señalados en las Notas.
8
ARTICULACIÓN DEL SECTOR PRIVADO
El año 1975 constituye, sin dudas, un punto de inflexión en las tendencias prevalecientes hasta
entonces. Si bien esto resulta particularmente nítido en lo referido a la evolución del consumo
aparente local, 7 y de la ocupación de mano de obra (a partir de 1975 se reduce en forma sistemática
e ininterrumpida, pasando de poco más de 47.000 ocupados directos a alrededor de 17.000 puestos
de trabajo en 1992), sus implicancias resultan mucho más abarcativas y, como se analizará, tienden
a dar paso a un nuevo esquema en la articulación entre el sector público y el privado, producto de la
paulatina consolidación de un distinto estilo de desarrollo tecno–productivo del sector. 8
Desde mediados de la década de los '70, la demanda local de productos siderúrgicos asiste a
una muy brusca caída –asociada al propio comportamiento de la economía nacional– que
interrumpe, a la vez, las tendencias prevalecientes hasta entonces. Esto supone, naturalmente, una
sobreestimación en todas las proyecciones de mercado realizadas en la primera mitad del decenio.
De allí que no resulte sorprendente que la ejecución de muchos de los proyectos de inversión,
asociados a la instalación de nuevas plantas integradas o a la ampliación de las existentes, orientadas
excluyentemente a atender la demanda local, fuera postergada en una primera instancia y
abandonada mas adelante ante la persistencia del fenómeno recesivo (tal el caso de una planta –
SIDINSA– de 2,5 a 3,0 millones de t para productos planos, la ampliación de SOMISA a 4,0
millones de t, SIDERSUD, SIDINOX, etc.). En contraposición, sólo fueron concretados los
proyectos de integración de SIDERCA (1976) y ACINDAR (1978) así como ampliaciones parciales
en los casos de SOMISA y de Altos Hornos Zapla que, salvo en el caso de Siderca, tampoco
contemplaban la irrupción en los mercados internacionales. Como se sugirió, ese abandono de
grandes proyectos del sector público y la emergencia de los proyectos de las firmas privadas –que
una década después consolidarían prácticamente un duopolio–, es un indicador temprano del
profundo cambio en la articulación entre el Estado y el sector privado, y en los roles de cada uno de
ellos en la industria siderúrgica local.
Asimismo, bajo ese marco recesivo, en los últimos años del decenio de los '70 comienza un
proceso de reestructuración de la conformación empresaria del sector que, más allá de las
derivaciones implícitas de la concreción de dos plantas integradas de capital privado (Siderca y
Acíndar), se traduce, por un lado, en una serie de fusiones y absorciones de firmas y, por otro, en el
cierre definitivo de varias plantas (Cuadro Nº 2). Ello, juntamente con el aumento de la intensidad
del trabajo debida a la pérdida del poder de negociación de los sindicatos y, a los retrocesos –de
hecho y de derecho– de las conquistas laborales, trajo aparejado una notable reducción en la mano
de obra ocupada en el sector, a punto tal que, entre 1978 y 198 1, fueron expulsados más de 11.100
trabajadores –la cuarta parte del total.
7
El consumo aparente registrado en 1975 (4,7 millones de t de acero crudo) constituye el punto más alto en la historia del país (equivale a 183 kg por
habitante). Como ya se sugirió, esto se debe en gran parte a los alto, niveles de consumo de dicho año, en el que se registran picos históricos de
consumo de bienes tan disímiles como lanas, automotores, resinas y muchos productos de la "línea blanca". Sin embargo, el efecto sustitución que se
produjo a escala internacional es, también un factor explicativo. Ello se ve confirmado por el hecho de que el consumo de plásticos y aluminios de
1975 es inferior al actual.
8
Fenómeno que bajo diversas formas involucra a la economía en su conjunto, en tanto el quiebre definitivo del modelo sustitutivo conllevó una
transformación radical en la estructura económica y social del país, que se torno mucho más regresiva y excluyente.
9
CUADRO Nº 2. Argentina: evolución y composición empresaria de la oferta siderúrgica,
1975/1992
INTEGRADAS
• Alto horno, acería,
laminación
• Reducción directa,
acería, laminación
TOTAL
SEMIINTEGRADAS
• Alto horno (exclus.)
• Acería y laminación
TOTAL
LAMINADORES
• Chapa
Adabor
• Flejes en frío
Fortuny
Lamina. Basconia
Laminfer
Satz y Alvarez
Trafilam
Nº planos en
caliente (cant.)
Total laminadores
TOTAL EMPRESAS
1975
1980
1985
1990
1992
Altos
Hornos
Zapla
SOMISA
Acíndar
Siderca
2
Altos
Hornos
Zapla
SOMISA
Acíndar
Siderca
4
Altos
Hornos
Zapla
SOMISA
Acíndar
Siderca
4
Altos
Hornos
Zapla
SOMISA
Acíndar
Siderca
4
Emp.
Aceros
Zapla
Aceros Paraná
–
Aceros Bragado
Tamet
Aceros Bragado
Tamet
Aceros Bragado
Tamet4
Aceros Bracado
Aceros Ohler
Acíndar
Cura Hnos.
Gurmendi
La Cantábrica
Maitimi y Sinai
Santa Rosa
Siderca
Tamet
10
La Cantábrica2
Gurmendi3
Santa Rosa3
1
1
Propulsora
Adabor
Cañar
Fortuny
Hermac
ILFA
Lamina.
Basconia
Laminfer
Satz y Alvarez
Trafilam
Propulsora
Adabor
Cañar
Fortuny
Hermac
ILFA
Lamina.
Basconia
Laminfer
Satz y Alvarez
Trafilam
38
47
59
2
28
38
47
4
Aceros
Bragado5
1
Propulsora
Propulsora
Propulsora
Cañar
Fortuny
Hermac
ILFA
Lamina.
Basconia
Laminfer
Satz y Alvarez
Trafilam
Cañar
Fortuny
Hermac
ILFA
Lamina.
Basconia
Laminfer6
Satz y Alvarez
Trafilam
Cañar
26
36
42
23
33
39
Hermac
ILFA
12
21
26
1 En 1972 fue absorbida por Acíndar SA y se convirtió en el Departamento de Aceros Especiales de dicha empresa.
2 En 1977, Aceros Bragado SA adquirió las dos terceras partes del paquete accionario.
3 Empresas absorbidas en 1981 por Acíndar SA.
4 En 1989. Acíndar SA adquirió el 81.7% del capital social de la firma,
5 En proceso de quiebra, operando al 10– 15% de su capacidad productiva.
6 Adquirida en 1992 por Acíndar SA.
FUENTE: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales Siderúrgicos y de
CLIMA.
10
CUADRO Nº 3.
Argentina: evolución de la capacidad potencial instalada de los equipos de
producción siderúrgica, 1970–1992 (miles de t y porcent.)
INCREMENTOS
AÑOS (miles de toneladas)
1980/70
1992/80
PROCESOS
1970
1980
1990
1991
1992
miles t.
%
miles t.
%
REDUCCIÓN (Hierro primario)
Altos Hornos (arrabio)
• a coque metalúrgico
• a carbón vegetal
Reducción directa (hierro esponja)
988
988
850
138
–
2989
2119
1847
272
870
3969
2723
2500
223
1246
3943
2723
2500
223
1200
3544
2434
2300
184
1100
2001
1131
997
134
870
202.5
114.5
117.3
97.1
...
555
315
453
–88
230
18.6
14.9
24.5
–32,4
26.4
ACERACIÓN (Acero crudo)
• Hornos Siemens Martin Grandes
• Hornos Siemens Martin Chicos
• Hornos Eléctricos
• Convertidores al oxígeno LD
• Convertidores Thomas OBM2
2379
1100
423
616
–
240
6865
1100
–
2325
3200
240
6533
(1)60
–
2603
3600
270
6448
–
–
2578
3600
270
6228
–
–
2398
3600
270
4486
0
–423
1709
3200
0
188,6
–
100.0
277,4
...
–
–637
–1100
0
73
400
30
–9.3
100.0
–
3,1
12,5
12,5
70
3225
4605
4825
3985
3155
4507,1
760
23.6
2578
1403
1030
145
3898
2313
1260
325
4755
2365
1600
750
4652
2332
1600
720
4693
2473
1500
720
1320
910
230
180
51.2
6419
22.3
124.1
795
160
240
395
20,4
6.9
19,0
121,5
LAMINACIÓN EN FRÍO
– Planos
839
839
1472
1472
1585
1585
1545
1545
1585
1585
633
633
75,4
75.4
113
113
7.7
7,7
HOJALATA
110
110
110
110
110
0
–
0
–
COLADA CONTINUA
LAMINACIÓN EN CALIENTE
• No planos
• Planos
• Tubos sin costura
1 Capacidad proporcional a tres meses; cesó actividades al finalizar el primer trimestre del año.
FUENTE: C.I.S.
El tema de la nueva configuración empresaria y el de sus implicancias en términos de la
estructura de los mercados será analizado más adelante. En este caso, sólo interesa resaltar que
contemporáneamente con la incorporación (te nueva capacidad productiva en el sector (que
involucra a las fases de reducción, aceración y laminación) queda fuera de funcionamiento
capacidad productiva en el área de laminación (basta citar los trenes de laminación de no planos de
Cura Hnos –80.000 t/ año– y de Tamet –90.000 t/año– y el de planos de Aceros Ohler –60.000
t/año–) que, en ciertos casos, revelaban una marcada obsolescencia.
Tal como surge del Cuadro Nº 3, entre 1970 y 1980, la capacidad de reducción se incrementó
202,5%, la de aceración 188,6%, la de laminados en caliente 51,2% (en especial, en el área de los no
planos y los tubos sin costura) y la de laminados en frío 75,4%.
En tal contexto, como producto de las pronunciadas desigualdades en cuanto a los ritmos de
expansión de las capacidades productivas y de las formas que adoptó la incorporación de
innovaciones tecnológicas, hacia fines del '70 tiende a manifestarse un mayor equilibrio relativo
entre las distintas fases del proceso productivo. Asimismo, a favor de la racionalización de plantas y
de procesos, se manifiesta una mayor eficiencia global del sector. Al respecto, cabe resaltar algunos
de los fenómenos de mayor significación económica:
11
•
Mejor grado de integración entre las distintas etapas de la producción siderúrgica como producto
del crecimiento notable de la capacidad de reducción;
•
incorporación de los procesos de reducción directa de minerales de hierro, complementando a
los altos hornos en la producción de hierro primario;
•
paulatina desaparición de los hornos Siemens Martin chicos y antieconómicos y presencia
creciente de capacidad de producción de hornos eléctricos e incorporación de los procesos de
aceración al oxígeno LD;
•
significativa expansión de la capacidad de colada continua, tanto en productos planos como no
planos–,
•
incremento en la capacidad de laminación en caliente de productos planos, rio planos y, en
especial, de tubos sin costura.
Por su parte, en los años '80 e inicios de los '90 (1980–1992), se verificó una notable
desaceleración en el crecimiento de la oferta potencia] del sector e, incluso, una reducción en la fase
de aceración. En efecto, la capacidad productiva en la etapa de reducción aumentó 18,6% sobre la
base de un mayor aporte incremental relativo por parte de la reducción directa, la capacidad de
aceración se contrajo 9,3% mientras que en materia de laminados, en caliente y en frío, los niveles
correspondientes a 1992 superan a los del año 1980, en un 20,4% y 7,7% respectivamente, al tiempo
que los procesos de colada continua incrementaron su capacidad en un 23,6%.
En síntesis, más allá de sus referencias cuantitativas en las distintas fases del proceso
siderúrgico, es indudable que la configuración de la estructura productiva y tecnológica del sector a
principios de los '90, en poco se asemeja a la correspondiente a un decenio y medio atrás, tanto en
un plano general de análisis como incluso en lo relativo a los desequilibrios que se manifestaban
entre las distintas etapas del proceso productivo.
Como resultante de la incorporación de nuevas tecnologías en la frontera internacional –en
general, ahorradoras de mano de obra– y de la adopción de una multiplicidad de cambios menores
basados en los propios procesos de aprendizaje, esa nueva configuración estructural se manifiesta,
bajo diversas formas, en todas y cada una de las etapas del proceso productivo de la industria
siderúrgica.
Retomando la cuestión de las estrategias empresarias, cabría enfatizar cómo respondieron al
principal cambio técnico que distingue a las décadas de los años '70 y '80 respecto de las anteriores:
la posibilidad de ingresar a las etapas básicas de la producción siderúrgica con inversiones –y, en
consecuencia, riesgos– mucho menores.
12
Como se dijo, las empresas no habían respondido al "empujón" estatal con una dinámica
inversora (de allí buena parte de los estrangulamientos ya comentados). En esta nueva etapa, se
redujo drásticamente la importancia para la actividad privada de la provisión estatal de los insumos
básicos y, en cambio, apareció la oportunidad de ingresar a esa fase de la producción. En
consecuencia, los subsidios (explícitos e implícitos) que las empresas buscaron no fueron ya los
provenientes de la expansión de la siderurgia estatal, canalizados a través de la oferta y los precios
de los insumos básicos (además de los subsidios que se tratarán en el Capítulo IV) sino, por el
contrario, la preponderancia decisiva de los subsidios a sus inversiones competitivas antes que
complementarias de la expansión de la siderurgia estatal.
Es por ello que en la década siguiente la importancia y el rol de SOMISA seguirán un sendero
decreciente, hasta culminar en la absorción (a través del proceso de privatización) de la empresa y la
etapa productiva que aumentó los beneficios y las oportunidades del sector privado en el período
anterior, y la búsqueda y obtención de subsidios a la inversión canalizados vía promoción industrial
y la socialización de la deuda externa privada. En efecto, es en la década de los '80 en la que la
relación entre los subsidios a la inversión y el aporte propio de las firmas alcanza su punto máximo
(un dólar de subsidio por cada dólar de inversión de acuerdo al FMI), y en la que la masa de
inversiones promocionadas crece hasta el máximo porcentaje histórico respecto a la inversión
privada total.
En este marco de redefinición estratégica y de redistribución de riqueza deben analizarse los
aspectos más sobresalientes de la nueva configuración de la estructura productiva. En él cabe
resaltar los aspectos más sobresalientes:
Reducción
•
Incorporación de dos plantas de reducción directa de mineral de hierro (Siderca –1976– y
Acíndar
–1978–), adquiridas a Midrex Co de EE.UU., que utilizan gas natural como agente reductor y
permiten superar las insuficiencias y limitaciones en el abastecimiento de las acerías eléctricas; 9
• modificaciones en las instalaciones de los Altos Hornos, tendientes mayoritariamente, al ahorro
energético a partir de la reconversión parcial de los equipos para la utilización de gas y, en
general, a incrementar la capacidad y productividad de las mismas.
Acería
•
Cierre definitivo de varios hornos chicos Siemens Martin y convertidores Thomas dada la
obsolescencia de éstos, su escasa eficiencia y el dificultoso control de calidad implícito;
•
implantación y creciente perfeccionamiento de acerías eléctricas de ultra potencia, conformando
esquemas equilibrados entre las distintas fases productivas en la elaboración de aceros comunes
y de baja aleación;
9
Como proceso alternativo al Alto Horno, en el caso de la reducción directa, las escalas óptimas de producción resultan muy inferiores (entre 200 mil
y 1.5 millones de t/año respecto a los 3–3,5 millones de t/año en los Altos Horno,,), supone menores requerimientos de capitales (U$S 200 a 350 la t
frente a más de U$S 1.000 la t en los Altos Hornos) y, por ende, una menor incidencia de los costos fijos, una mayor flexibilidad en la producción,
menos consumos de energía, mayor productividad de la mano de obra directa, etcétera.
13
•
instalación de equipo de colada continua de palanquillas, tochos, redondo y planchones en varias
plantas (Aceros Bragado, Acíndar –en Villa Constitución y en San Justo– Siderca y en la ex–
SOMISA) en combinación con acerías al oxígeno o eléctricas;
•
instalación de acerías al oxígeno (en las ex empresas estatales) articuladas a los equipos de los
Altos Hornos;
•
incorporación de sistemas de "cuchara secundaria" (Acíndar y Siderca) de forma de elevar la
productividad y calidad de los aceros,
Laminación
•
Implantación de nuevos trenes de laminación y modificaciones sustantivas en los existentes,
dotándolos de una mayor capacidad productiva y de controles operativos y de calidad;
•
incorporación generalizada de equipos de computarización y de control de calidad –en muchos
casos– autocontrolable;
•
instalación de equipos de terminación de productos: planchas, alambres, barras, etcétera.
Como se explicó, en este conjunto ilustrativo de cambios radicales subyace, además del
profundo impacto ocupacional, otro fenómeno tan o más importante que la propia intensidad de las
transformaciones
productivas implícitas. Se trata de la paulatina consolidación de una nueva y distinta forma de
articulación entre las empresas estatales y las privadas (en lo esencial, Acíndar y Siderca y sus
respectivos conglomerados empresariales) que ya no se verá sustentada en la complementariedad
sino, por el contrario, en una relación de clara competencia, 10 tanto en el mercado interno como en
el externo.
Si bien una parte importante de los temas involucrados será analizada más adelante da
vinculada a la morfología de los distintos mercados), cabe resaltar que, a diferencia del esquema
predominante hasta mediados de los años '70, "... en esta nueva fase productiva y al amparo de un
mercado interno deprimido, el dinamismo del sector gira en torno a la actividad privada, (con tina
relación competitiva entre ésta), el sector público) a la vez que el mercado externo se constituye en
un elemento, central en la estrategia de las firmas".11 Desde el punto de vista de las políticas
estatales y de la estrategia de las firmas, la diferencia esencial –consistente con estos cambios de
dinámica– se verifican entre el período de alta inversión estatal y subsidio vía oferta y precios de los
insumos (el "empujón" ya citado) y la subvención de la inversión privada., incluso en las etapas
productivas en las que –paradójicamente– competía con la siderurgia estatal.
10
Véase CEPAL, Oficina en Buenos Aires, en "Proceso de industrialización y dinámica exportadora: las experiencias de las industrias aceitera y
siderúrgica en la Argentina", el estudio "Factores de competitividad de la siderurgia argentina", Bisang, R., Documento de Trabajo Nº 32, Buenos
Aires, 1989.
11
CEPAL. Oficina en Buenos Aires, op. cit, pág. 180.
14
En tal sentido, a partir de la integración del proceso productivo por parte de Siderca y de
Acíndar, la principal empresa estatal (SOMISA) perdió a los compradores naturales de sus
semielaborados. Si a ello se le adicionan los efectos derivados de la brusca contracción del mercado
interno y la inflexibilidad de los lotes de producción, se comprende el porqué de la orientación
exportadora (esencialmente palanquilla) de la firma estatal. Por su parte, las empresas privadas
integradas no sólo elaboraban la palanquilla requerida por sus propios procesos sino que contaban
con excedentes que, también, eran colocados en el mercado interno y en el externo. En síntesis, bajo
este nuevo esquema, la complementariedad se ve desplazada ante la competencia entre ambos tipos
de empresas que involucra tanto al mercado interno como al externo y se expresa, directamente, en
el mercado de semielaborados como, indirectamente, en el campo de los productos finales.
PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS ESTATALES
Y CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LA OFERTA SIDERÚRGICA
Esa segunda fase del desarrollo de la industria siderúrgica, caracterizada por un papel distinto
y mucho menos protagónico de las empresas estatales, concluye durante el segundo semestre de
1992 al concretarse la transferencia al sector privado de Altos Hornos Zapla (julio) y de SOMISA
(noviembre). Se inicia allí una nueva etapa, aún incipiente en algunos aspectos, en la que sobresale
nítidamente
la
consolidación de niveles de oligopolización y de concentración económica que pocos años atrás
hubieran resultado insospechables. En efecto, por la significación económica implícita y por la
conformación del consorcio empresario que resultó adjudicatario, la privatización de SOMISA
conllevó una transformación radical en la configuración de la oferta siderúrgica local (Cuadros Nº 3
y 4), que se manifiesta tanto en el plano empresarial (el grupo Techint y Acíndar pasan a ejercer un
control prácticamente excluyente) como, en función de ello, en el ámbito productivo (Aceros Paraná
S.A. –ex–SOMISA– abandona la producción de productos no planos y, por otro lado, se integra
verticalmente, con Propulsora Siderúrgica S.A.).
CUADRO Nº 4. Argentina: las privatizaciones en la industria siderúrgica (porcentajes y millones
de dólares)
EMPRESA
SOMISA
ALTOS HORNOS
ZAPLA
Participación
Accionaria
Efectivo
Títulos
80.0%
140,0
12,1
100,0%
3,3
29,7
ADJUDICATARIO
ACEROS PARANA S.A.: Consorcio integrado por
Propulsora siderúrgica S.A. (69%), Usiminas
(Brasil), Cia. Vale do Rio Doce (Brasil), Compañía
de Aceros del Pacífico (Chile), Banco Chartered
West LB Limited* (Gran Bretaña)
EMPRESA ACEROS ZAPLA S.A.: Consorcio
integrado por Aubert Duval S.A. y Societe
Industrielle de Metallurgie Avance S.A. (ambas
de Francia), Citicorp (EE.UU.), Pensa S.A.
y Penfin S.A. (ambas argentinas)
*Recientemente, tal participación (6%) fue transferida a Acindar S.A.
FUENTE: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía.
15
En otras palabras, en el plano agregado, empresas del grupo Techint (como Aceros Paraná
S.A., Propulsora Siderúrgica S.A. y Siderca S.A.) monopolizan la producción local de productos
planos y de tubos sin costura, 12 al tiempo que Acíndar –directamente y a través de sus controladas–
13
ejerce una posición hegemónica en el mercado de los no planos.
Esta nueva configuración tecno–productiva y empresarial supone una profundización notable
en el ya elevado grado de oligopolización que caracterizaba al sector con anterioridad a la
privatización de las empresas estatales. En ese entonces, tres grandes empresas (SOMISA, Siderca y
Acíndar) concentraban alrededor de las tres cuartas partes de la producción, eran proveedoras de
insumos críticos a la casi totalidad de las restantes firmas del sector, e incluso, en el caso de las dos
empresas privadas, controlaban el capital de buena parte de estas últimas. Su relevancia económica
queda evidenciada con sólo recurrir a unos pocos datos: Siderca vendió en el ejercicio 1991–1992
alrededor de U$S 625 millones, empleando 4.431 personas, exportando casi 400 millones de dólares
anuales y con un patrimonio neto valuado contablemente en casi U$S 1.500 millones. A su vez,
Acíndar, con un nivel de empleo de algo más de 4.600 personas, vende anualmente poco más de
U$S 315 millones y tiene un patrimonio neto cercano a los U$S 900 millones. 14
En ese marco, hasta la concreción de las privatizaciones del sector podían identificarse tres
grandes bloques y/o tipologías empresarias, atento a su respectiva significación económica, su
inserción en los distintos mercados, su grado de aproximación a la frontera tecnológica, su
comportamiento estratégico, etcétera.
El primero de ellos, estructurado a partir de la ex–SOMISA (una de las tres firmas líderes a
que se hizo mención) y, en menor medida, Altos Hornos Zapla que, con respecto a mediados de los
'70, fue perdiendo su carácter de eje central y propulsor del desenvolvimiento sectorial. El
predominio en la producción –a partir del arrabio– de semielaborados y de productos planos así
como una presencia decisiva en los no planos; un relativo rezago tecnológico asociado, en buena
medida, a las limitaciones impuestas por el diseño original y una cierta dualidad estructural; algunos
desbalances entre las distintas fases del proceso productivo, que suponen una sensible pérdida de
participación en el área de los semielaborados; eran, entre otros, algunos de los rasgos del polo
estatal –en particular de la ex–SOMISA.
12
Asimismo el grupo Techint controla el capital de otras firmas vinculadas directa o indirectamente con la industria siderúrgica. Tal el caso de SIAT
S.A. (tubos con costura), Cometarsa S.A. (estructuras metálicas y calderería). Tubos y Perfiles S.A. (elaboración y comercialización de productos
siderúrgicos). Metalprom S.A. daminados en frío), metalcentro S.A. (recuperación e industrialización de productos siderúrgicos), Aceros Revestidos
S.A. (chapas galvanizadas, electrozincadas y, prepintadas), etcétera.
13
Entre otras, Laminfer S.A., Félix Navarro S.A., Fortunato Bonelli S.A., Previlam S.A., Rosati y Cristófaro S.A., Laminación Ferreyra S.A., y las
doce firmas acogidas a los regímenes de promoción regional.
14
Los datos COITCspondient" a ambas empresas surgen de lo~ balances cerrados en marzo de 1992.
16
El segundo de esos bloques estaba conformado por las dos empresas privadas integradas que
utilizan una "ruta" productiva alternativa –reducción directa–, en combinación con varios hornos
eléctricos y máquinas de colada continua y los consiguientes trenes de laminación. Orientadas a la
producción de no planos (en el caso de SIDERCA con exclusividad en tubos de acero sin costura y
en el de Acíndar hacia hierro redondo, alambres y derivados), ambas empresas cuentan con una
tecnología compatible con los estándares internacionales. A lo largo de los años '80 estas dos
empresas se caracterizaron por un marcado dinamismo con el consiguiente desplazamiento, por un
lado, de parte de la presencia de las empresas estatales y, por otro, de la incidencia relativa del
tercero de los bloques productivos. El mismo estaba conformado, en lo esencial, por una firma
semiintegrada –Aceros Bragado–, por Propulsora Siderúrgica (duopolio, junto a SOMISA, en la
producción de chapa laminada en frío) y por un conjunto heterogéneo y cada vez más reducido de
laminadores independientes. Si bien este último bloque muestra una decreciente gravitación a nivel
agregado, algunas de las firmas que lo conformaban mantenían posiciones hegemónicas en
determinados submercados específicos. 15
Muy distinta es la configuración actual de la oferta productiva donde, en principio, sólo cabe
distinguir dos grandes –y cada vez más polarizados– subconjuntos. El primero de ellos sustentado en
las empresas del grupo Techint (en especial, Siderca, Aceros Paraná y Propulsora Siderúrgica) y de
Acíndar que han visto acrecentar sustancialmente su presencia en el mercado (no sólo por su
participación conjunta en el consorcio adjudicatario de SOMISA, sino también por la política de
adquisición y absorción de laminadores independientes desplegada por Acíndar) y su liderazgo en
las distintas fases de la producción. En el otro subconjunto quedarían integradas la Empresa Aceros
Zapla S.A., volcada crecientemente hacia los aceros especiales a partir del redimensionamiento de la
planta original; Aceros Bragado S.A., que se encuentra en proceso de quiebra y opera al 10–15% de
su capacidad productiva; y un número cada vez más reducido de laminadores independientes.
En conclusión, con la consolidación de esta nueva estructura empresaria culmina el proceso de
desplazamiento de la siderurgia estatal que, como se dijo, podía observarse en el orado relativo de
concreción de los proyectos de inversión en la segunda mitad de la década de los '70. El rol que
cumplió SOMISA en la primera etapa de crecimiento había sido cumplido.
CUADRO Nº 5. Argentina: estructura de la producción siderúrgica de 1992, según
empresas y fases del proceso productivo (porcentajes)
REDUCCIÓN
ACERACIÓN
LAMINADOS
EN CALIENTE
LAMINADOS
EN FRÍO
SOMISA–ACEROS PARANÁ S.A.
48,5
37,5
36,8
47,9
ACINDAR S.A.
31,2
35,2
33,6
SIDERCA S.A.
ALTOS HORNOS ZAPLA
ACEROS ZAPLA S.A.
20,3
24,1
26,2
1,7
1,9
1,5
1,5
EMPRESAS
ACEROS BRAGADO S.A.
PROPULSORA SIDERURGICA S.A.
52,1
FUENTE: Elaboración propia en base a información del C.I.S.
15
Desde el punto de \i.,ta pauinionial, y por tanto, de las estrategias empresanas implícitas, algunas de las firmas de este último bloque son parte
integrante de los conglomerados empresarios liderados por Acíndar o Siderca.
17
En esta caracterización general se inscribe el análisis de la conformación actual de la oferta
siderúrgica local y, más precisamente, en una primera instancia, el de la estructura de la producción
(1992) en las fases básicas del proceso siderúrgico –reducción y acería.
Dadas las relativas inflexibilidades –aun en el ámbito de la reducción directa– de las escalas
de producción, es en estas primeras etapas del proceso donde, naturalmente, se verifican los mayores
niveles
de
concentración productiva. Al respecto, el Cuadro Nº 5 brinda valiosos elementos de juicio en cuanto
a la configuración empresaria de la oferta en las etapas de reducción y aceración.
En el primer caso, aun operando un solo alto horno, casi la mitad de la producción (48,5%) se
concentra en una sola firma –la ex–SOMISA, actualmente Aceros Paraná S.A.–, poco más del 30%
es explicado por Acíndar y alrededor del 20% se deriva de la planta de reducción directa de Siderca.
Por su parte, la distribución por empresas de la producción de acero crudo difiere ligeramente
de aquélla, pero manteniendo, igualmente, su carácter de oligopolio concentrado con pocos
oferentes. La inclusión de la ex–Altos Hornos Zapla (actualmente Aceros Zapla S.A.) y de Aceros
Bragado eleva a cinco el número de empresas, pero con la peculiaridad de que en tres de ellas, das
líderes del sector) se concentra más del 95% de la producción. Más allá de sus distintas implicancias
en cuanto a las formas de estructuración de los mercados de productos semielaborados y terminados
(dada la disímil significación que asume el consumo cautivo en cada una de las firmas), cabe resaltar
que en la fase de aceración tiende a estrecharse la brecha que, en la etapa de reducción, distanciaba a
la ex–SOMISA respecto a las otras dos empresas líderes.
El ingreso al decenio de los años '90 muestra, en tal sentido, la consolidación de una estructura
fuertemente oligopolizada en las primeras etapas del proceso siderúrgico donde subyacen, a la vez,
una multiplicidad de barreras a la entrada de carácter técnico y económico y una fuerte caída de la
demanda de mano de obra –entre1989 y 1992 fueron expulsados alrededor de 15.000 trabajadores.
El análisis de la estructura de la oferta interna predominante en las siguientes fases del proceso
productivo laminación) remite a la consideración, en primera instancia, de tres distintos
subconjuntos de mercados, en los que se manifiesta una clara hegemonía y/o preponderancia de
alguna de las tres firmas líderes. Así, en principio, en un plano agregado de análisis, en el mercado
de chapas laminadas en caliente y en el de chapas laminadas en frío, la presencia de las firmas del
grupo Techint (Aceros Paraná S.A. y Propulsora Siderúrgica S.A.) resulta decisiva; en el caso de los
productos no planos, Acíndar ocupa una posición hegemónica y, por último, el mercado de tubos sin
costura es monopolizado por Siderca que se dedica en forma exclusiva a la producción de dicho
bien.
En tal sentido, la ex–SOMISA es la única empresa productora de planos en caliente y, por
ende, el proveedor local exclusivo para la laminación en frío donde, a partir de su integración
vertical con Propulsora Siderúrgica S.A., concentran la totalidad de la producción nacional.
Asimismo, Aceros Paraná S.A. monopoliza la producción de rieles y de hojalata.
18
Por su parte, Acíndar elabora una amplia gama de productos –y especificaciones– no planos
(alambrón, alambres, hierro redondo, perfiles, etc.) y, en menor medida, de algunos planos (como
flejes para la producción de tubos con costura). En todos esos mercados asume un claro liderazgo –
incluso, monopólico sustentado en capacidades de producción que, en la generalidad de los casos,
superan a las del conjunto de sus competidores potenciales, algunos de los cuales deben proveerse
de semiterminados (palanquilla) en la propia Acíndar.
El ejemplo de la tercera de las firmas líderes, Siderca, difiere de las dos restantes, dada su
especialización total en la producción de tubos sin costura –la diversificación de productos se
circunscribe a distintas especificaciones Y/o tipologías de caños sin costura– y, por consiguiente, sus
muy escasas relaciones de insumo–producto con las restantes firmas del sector.
Estas consideraciones generales respecto a las formas que adoptan las articulaciones entre las
distintas fases de elaboración de productos siderúrgicos y sus respectivos oferentes en el mercado
local, constituyen un adecuado marco de referencia para el análisis de la conformación empresaria
de la oferta local, en una diversa y heterogénea –ama de productos siderúrgicos (Cuadro Nº 6).
Una rápida visión del Cuadro Nº 6 resulta ya suficiente como para inferir la presencia de un
reducido número de empresas oferentes en la mayoría de los productos considerados.
Al margen de algunos pocos ejemplos, como el que ofrecería la producción de flejes en frío,
donde el número de firmas productoras sugeriría un cierto grado de competencia en la oferta interna,
en la casi generalidad de los ejemplos, la oferta local se ve circunscripta a tres, dos, e incluso una
sola firma 16 (como es el caso de los tubos sin costura, la chapa laminada en caliente, la hojalata,
etcétera).
En síntesis, la siderurgia argentina exhibe una estructura productiva local fuertemente
concentrada en torno a un núcleo acotado de firmas privadas que además califican entre las más
destacadas en términos de facturación y exportaciones en el escenario industrial local.
16
El tema de la estructura de los distintos submercados siderúrgicos será retomado y profundizado, en el Capitulo III.
19
CUADRO Nº 6. Argentina: composición empresaria de la oferta siderúrgica en los
principales mercados de productos finales; mediados de 1993
PRODUCTOS
LAMINADOS NO PLANOS
EMPRESAS
INTEGRADAS
• Empresa Aceros
Zapla1
• Aceros Paraná2–3
• Siderca3
• Acíndar
SEMIINTEGRADAS
• Aceros Bragado4
LAMINADORES
• Propulsora
Siderúrgica3
• Cañar
• Fortuny Hnos.
• Hermac
• Laminfer5
• Laminación Basconia
• I.L.F.A.
• Satz y Alvarez
• Trafilam
• La Cantábrica4
• COMESI
• Ostrilion
• SIPAR
• Aceros Revestidos3
• Fortunato Bonelli5
Barras
Per–
files
Alambrón
X
X
X
Alambres
Palanquilla
Hierro
Redon
do
TUBOS
SIN
COS–
TU–
RA
LAMINADOS
PLANOS
FRÍO
Chapas
Flejes
X
LAMINADOS
PLANOS
EN CALIENTE
Chapas
Flejes
X*
HoJA–
LA
–
TA
CHAPA
GALVANI–
ZADA
X*
X*
X**
X
X**
X
X**
X*
X**
X
X*
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
*Monopolio
**Liderazgo
1
Consorcio adjudicatario de la privatización de Altos Horno,, Zapla.
2
Consorcio adjudicatario de la privatización de SOMISA, controlado por Propulsora Siderúrgica del Grupo Techint.
3
Empresas controladas por el Grupo Techint.
4
Empresas en proceso de quiebra, operando al 10–15% de su capacidad productiva.
5
Empresas adquiridas recientemente por Acíndar.
FUENTE: Elaboración propia.
20
Capítulo II
SITUACION DE LA FUERZA DE TRABAJO: TENDENCIAS
SEGUIDAS POR EL SECTOR SIDERÚRGICO DURANTE
LOS ÚLTIMOS AÑOS
El objetivo del presente capítulo es analizar la evolución y situación de los trabajadores (en
términos de la ocupación, la productividad y los salarios) en el marco de las tendencias seguidas por
la oferta, el consumo y el comercio exterior de productos siderúrgicos, sintetizando en parte las
tendencias y fenómenos ya señalados. Se trata, en todos los casos, de identificar – los aspectos más
relevantes y los fenómenos de mayor– significación relativa para acceder a una visión general de la
evolución reciente de la industria siderúrgica y de la fuerza de trabajo en particular.
LA PRODUCCION Y EL CONSUMO APARENTE
Una primera visión general sobre la evolución de la producción y el consumo aparente la
ofrece la información presentada en el Cuadro Nº 7, relativa a la capacidad operable del
equipamiento disponible en cada año, los volúmenes producidos y el consumo aparente, total y por
habitante (y los consiguientes grados de utilización de la capacidad instalada y de
autoabastecimiento local.).
CUADRO Nº 7. Evolución de la capacidad productiva, la producción siderúrgica y el
consumo, 1970/1991 (miles de t/año y porcent.)
GRADO DE
AUTOABASTE–
CIMIENTO (%)
CONSUMO
POR
HABITANTE
(KG)
AÑOS
CAPACIDAD
OPERABLE
PRODUCCION
CONSUMO
APARENTE
GRADO DE
UTILIZACIÓN
CAPACIDAD (%)
1970
2379
1859
3397
78,1
54,7
143
1975
4580
2243
4723
49,0
47,5
183
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
5290
5298
5298
5123
5298
5298
4957
5040
4890
5154
5129
4890
4890
2721
2550
2933
2991
2677
2972
3272
3630
3652
3908
3657
2972
2650
4215
3184
3168
3307
3102
2192
2753
3494
3139
1864
1602
2286
3514
51,4
48,1
55,4
58,4
50,5
56,1
66,0
72,0
74,7
75,8
70,9
60,8
54,2
64,6
80,1
92,6
90,4
86,3
135,6
118,9
103,9
116,3
209,6
229,1
141,0
75,4
149
111
109
113
104
73
91
117
101
59
50
71
107
Fuente: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales Siderúrgicos.
21
La evolución de la producción y el consumo aparente presenta altibajos y defases, vinculados
a la inestabilidad que caracterizó a la economía argentina durante la década del '80, proceso que
permitió un inédito proceso de redistribución de los ingresos y de la riqueza. Cabe destacar que
dicha inestabilidad está doblemente vinculada al eje central de la economía en ese período: la
drástica redistribución del ingreso y de la riqueza en un contexto de estancamiento o, incluso,
retroceso del producto.
En efecto, la inestabilidad es resultado de los cambios profundos y bruscos en la distribución
en tanto éstos afectan a los precios, la rentabilidad y los ingresos relativos, y a la vez es una
condición que define, al menos en parte, la intensidad de dicha redistribución, ya que esta última se
hace más intensa cuando las modificaciones de los precios, del tipo de cambio de la tasa de interés,
etc., son más bruscas y pronunciadas.
Un análisis más detenido permite determinar que entre 1985 y 1988 se despliega tina
reactivación de la producción y del consumo aparente (crecieron al 6,9% y al 16,8% anual
respectivamente) vinculada a la implementación del Plan Austral que conjugó cierta estabilidad en
materia de precios con una clara orientación exportadora. Desde 1988 hasta 1990 se registra una
profunda disminución del consumo aparente (en el bienio 1989/90 se contrajo casi un 50%), en el
marco de una crisis estructural que expresa la inviabilidad de la valorización financiera como
principal sustento de la actividad económica y, social. En otros términos la crisis de fines de la
década del 80 señala, en última instancia, el límite al que pudo llegar una economía en la que la
valorización financiera del capital había desplazado. Como eje de la acumulación de los mayores
agentes económicos, a la inversión productiva.
La producción siderúrgica sigue un sendero diferente al del consumo aparente ya que, hasta
1990, se mantuvo en niveles significativamente altos debido a su consolidación exportadora que fue
posible gracias a la permanencia de una alta tasa de cambio real.
El grado de autoabastecimiento entre 1989 y 1990, superior al 200%, expresa la magnitud que
alcanza el defase entre el alto nivel de producción y el crítico nivel del consumo aparente. La
acentuada disminución de este último se expresa también en la evolución del consumo por habitante
que de superar los 100 kg en 1988 llega a solo 50 kg en 1990, el más bajo de la historia argentina
desde principios de la década del 50 y equivalente a alrededor de la tercera parte del registrado a
inicios de la década del 80. Si se tiene en cuenta que el consumo aparente es el principal indicador
de la actividad productiva de las ramas demandantes (y finalmente del consumo y la inversión), este
defase es consistente con el proceso de estancamiento con redistribución regresiva.
Si bien teóricamente, y, como ya se dijo en el capítulo anterior, la sustitución parcial del acero
por otro tipo de productos (plásticos, metales livianos, etc.) en determinadas aplicaciones o, incluso,
la creciente adopción de sistemas de colada continua (supone un menor consumo específico de acero
crudo por unidad de producto) o, el ahorro de insumos en las producciones metalmecánicas, pueden
contribuir a explicar una menor demanda agregada de acero en el mediano plazo, en la crisis del
1989–90 no son los factores más relevantes.
22
Lo decisivo es el comportamiento de aquellos sectores que, históricamente, han concentrado la
demanda de productos de 1a siderurgia. Al respecto, en primer lugar cabe considerar que más de la
mitad del consumo de acero es absorbido por actividades estrechamente asociadas al proceso de
formación de capital (construcción, industria de bienes de capital, obras de infraestructura, etc.).
Estos sectores, desde inicios de los '80, sufrieron una aguda crisis que alcanzó niveles sin
precedentes a fines de la década, alcanzando el coeficiente de inversión niveles que se ubicaron por
debajo de los requerimientos necesarios para asegurar la mera reposición del acervo de capital fijo. 17
El otro gran componente de la demanda de acero proviene de una serie de actividades
industriales como la automotriz, los electrodomésticos –en especial, "línea blanca" – y otros
sectores metalmecánicos productores de bienes de consumo duradero. Los mismos también
operaron en un marco de prolongada y profunda crisis productiva que, naturalmente, se ha difundido
hacia las industrias proveedoras de sus insumos básicos (como es el caso de la siderurgia).
Durante la vigencia del actual Plan de Convertibilidad se genera un cambio notorio de la
situación siderúrgica, vinculado a las características que adopta la política económica. El defase
entre la producción y el consumo aparente se revierte rápido ya que mientras la primera se contrae
acentuadamente (desciende de 3,7 millones de t a 2,7 millones de t entre 1990 y 1992) el consumo
más que se duplica (de 1,6 a 3,5 millones de t) durante el mismo período. Tal es la magnitud de la
reversión operada en estos últimos años por la relación que mantienen la producción y el consumo
que el grado de autoabastecimiento se ubica en el 75,4% cuando tres años antes superaba, como se
dijo, el 200% y el consumo de acero por habitante se eleva a 107 kg, duplicando el registro
alcanzado en 1990.
Si bien el nuevo esquema de política económica combina estabilidad de precios con una tasa
de cambio fija que impulsa el crecimiento de las importaciones y la disminución de las
exportaciones, en el caso de las actividades demandantes de acero el incremento de la demanda no
se satisface mediante las compras externas sino con oferta local. En el caso de la construcción,
porque se trata de una actividad protegida naturalmente de la competencia extranjera que se
expandió aceleradamente 1uego de una prolongada e inédita crisis. En el caso de la fabricación de
automotores, porque fue el sector industrial que mantuvo la protección más elevada dentro de los
bienes industriales expuestos a la apertura comercial y mantuvo a lo largo de los últimos años un
crecimiento espectacular basado en la reactivación de la demanda proveniente de los sectores de
altos ingresos primero y de la reactivación del crédito al consumo, después. Al respecto, cabe
indicar que la importancia relativa de los sectores demandantes de acero se modifica, en tanto la
reactivación, como se dijo, no proviene de los sectores de actividad que producen maquinaria y
equipo sino de aquellos desvinculados de la formación de capital.
17
Esta incidencia decisiva del proceso de formación de capital queda claramente de manifiesto al constatar la estrecha correspondencia existente entre
la evolución de la inversión bruta interna y, la correspondiente al consumo aparente de acero.
23
La protección respecto a los bienes importados que mantienen por distintos motivos las dos
actividades centrales que conforman la demanda siderúrgica se circunscribe a la etapa final de las
mismas, pero no a todas las actividades que les proveen insumos intermedios. En otras palabras,
sólo la construcción y algunos de sus insumos (como el cemento) están protegidos naturalmente
contra la competencia importada pero no todos los bienes que ella demanda (como puede ser el caso
de los revestimientos cerámicos). Lo mismo ocurre con la protección arancelaria y para–arancelaria
que exhibe la fabricación de automotores ya que son las terminales automotrices la que tienen ese
privilegio pero no, por ejemplo, las autopartes que soportan una acentuada competencia externa,
originada en la evidente tendencia de las fábricas terminales a reducir el contenido local en el marco
de una reestructuración subregional con cierta independencia del grado de competitividad externa de
su proveedores.
Debido al proceso de desregulación, puesto en marcha desde 1991 en adelante, y que se
analizará detalladamente en el próximo capítulo, la producción siderúrgica se encuentra entre
aquellas ramas afectadas por la competencia externa, pero el impacto de la misma no es uniforme en
las distintas fases productivas que la componen.
Las tres grandes fases que conforman la producción siderúrgica (hierro primario, acero y
laminados en caliente y en frío) registran un proceso de expansión durante la década del 80. Sin
embargo, tal expansión reconoce intensidades diferentes entre ellas. En efecto, tal como se verifica
en el Cuadro Nº 8, entre 1980 y 1989 las tasas de crecimiento más elevadas se ubican en las fases
básicas de la producción siderúrgica da producción de hierro primario crece al 5.2% anual) y
descienden en los productos finales dos laminados terminadas en caliente se expanden al 2,9% anual
y los laminados en frío al 0,6%).
Estas modificaciones son coherentes con los fenómenos globales que se expresan en la década
analizada y con la modificación en la relación entre las firmas estatales y, privadas en el propio
sector siderúrgico. En relación al primer aspecto, el global, debe considerarse que el estancamiento
y, el retroceso industrial afectó con singular intensidad, dentro de la demanda agregada, a la
inversión, la cual es sumamente importante para el nivel de actividad de los productos siderúrgicos
terminados. En cuanto al segundo aspecto, la relación entre empresas estatales y privadas, es
importante destacar que, como ya se observó, durante esta etapa dicha relación se modifica
sustancial mente pasando de la complementariedad a la competencia a partir del ingreso y posterior
expansión de las grandes empresas privadas en la producción de básicos.
En este contexto, cabe destacar, por un lado, que dentro de la producción de hierro primario
consolida su presencia la materia prima generada a partir de los nuevos procesos tecnológicos da
reducción directa) incorporados por las dos grandes firmas privadas del sector, aun cuando durante
la década crece a una tasa sensiblemente menor que la producción tradicional, el arrabio. Por otro,
que dentro de los laminados terminados en caliente el crecimiento de los planos es sumamente
acentuado y superior, incluso, a la expansión de la producción básica.
24
CUADRO Nº 8. Evolución y composición de la producción siderúrgica, 1970/1992
(miles de toneladas y porcentajes)
HIERRO PRIMARIO
AÑOS
HIERRO
ESPONJA
LAMINADOS TERMINADOS
EN CALIENTE
ACERO
CRUDO1
TOTAL
NO
PLANOS2
PLANOS3
PLNOS
LAMINADOS
EN FRÍO4
TOTAL
ARRABIO
P/ACERIA
1970
815,1
815,1
1823,4
2041,1
1300.2
740.9
496.1
1975
1042,9
1042,9
2198.4
2283.0
1487.8
795.2
782.7
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
taa 1980/90
taa 1990/91
1793,0
1720,3
1893,6
1862,1
1791,5
2298,8
2557,9
2785,3
2662,7
3336,4
2967,8
2322,2
1955,7
5,1%
2,4%
1035,3
915,0
1015,4
912,8
893,9
1309,7
1623,3
1751,9
1595,7
2169,0
1932,5
1368,6
928,8
2,5%
2,6%
2702,1
2527,1
2913,0
2965,6
2652,1
2945,3
3242,4
3602,8
3651,8
3907,8
3656,6
2972,0
2650,1
2,4%
0,9%
2174,7
1977,2
2341,2
2531,6
2441,3
2056,9
2544,9
2899,8
3125,9
3063,1
2892,1
2562,0
2173,0
1,5%
1,1%
1457,9
1333,5
1482,5
1570,9
1412,4
1378,0
1466,4
1651,7
1742,4
1656,3
1524,0
1344,9
1281,1
0,2%
–0,7%
716,8
643,7
858,7
960,7
1028,9
678,9
1078,5
1248,1
1383,6
1406,8
1368,1
1217,1
891,9
2,4%
4,9%
689,4
577,6
738,0
845,1
862,6
615,8
919,1
1001,6
933,4
822,9
733,3
664,8
730,5
1,4%
–0,3%
757,6
805,3
878,2
949,3
897,6
989,1
934,6
1033,4
1067,0
1167,4
1035,3
953,6
1026,9
...
2,1%
1
No incluye el acero moldeado.
Incluye tubos sin costura.
3
Producción total de chapas y, fletes laminados en caliente, incluyendo la producción destinada a la relaminación de chapas y,
flejes en frío
4
Cifras no sumables a la producción de laminados planos en caliente.
2
FUENTE: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales Siderúrgicos.
En términos generales, la trayectoria seguida por la producción siderúrgica durante la década
analizada, permite identificar una tendencia orientada a concretar un mayor equilibrio entre las
diferentes fases productivas que la componen a partir de una mayor expansión relativa de la
producción básica que era la deficitaria en la década del 70. Equilibrio que, si bien responde a la
situación vigente en los '70, refleja sobre todo la nueva estrategia de las grandes firmas privadas y,
especialmente, a partir de los cambios tecnológicos que se registran a nivel mundial, de la nueva
orientación de los subsidios estatales que modifican las rentabilidades relativas entre las distintas
fases de producción.
El Plan de Convertibilidad, como ya se afirmó, impulsa una dinámica sectorial que presenta
características no sólo diferentes sino contrapuestas a las de la década anterior.
En efecto, el comportamiento productivo de los primeros años de la década del 90 permite
verificar una contracción acentuada de la producción en todas las fases productivas que comprende
este sector. Asimismo, que esta disminución de la producción es más acentuada en las fases de
mayor expansión durante la década anterior (hierro primario) y menos intensa en las fases finales.
25
Es así que mientras la producción de hierro primario desciende a una tasa de 18,5% anual, la
de acero lo hace al 14,9% anual y la de laminados terminados en caliente al 13,3% anual.
Finalmente, que dentro de la fase básica, la producción que menos se contrae es la de hierro esponja
(al 1,3% anual contra el 30,6% de arrabio) que se genera en las nuevas plantas privadas de reducción
directa. Dentro de los laminados terminados en caliente, la producción de laminados no–planos
registra una caída relativa menor (8,3% anual contra 19,3% anual de los planos) debido a que
contiene la producción de tubos sin costura elaborados por Siderca, única producción que aumenta
en términos físicos durante este período, debido a sus exportaciones y a la fuerte expansión que
registra la actividad petrolera, principal demandante de este producto.
Ante la trayectoria seguida por la producción siderúrgica durante los primeros anos de la
presente década, no puede dejar de llamar la atención la ausencia de cuestionamientos al Plan de
Convertibilidad por parte de las grandes firmas del sector ante las nuevas alternativas productivas,
las cuales, sorprendentemente no sólo no cuestionan sino que apoyan explícitamente. El origen de
esta indiscutible adhesión se encuentra en el factor que constituye el sustento principal del plan
económico vigente y de todas las políticas que se implementaron durante la actual gestión
constitucional del peronismo la privatización de las empresas públicas. No se trata únicamente de la
transferencia de SOMISA y la consecuente consolidación del duopolio siderúrgico que detentan
Siderca–Propulsora y Acíndar sino de una modificación estructural que involucra a toda el área
estatal, provincial y, nacional, en la cual la Organización Techint y también, aun cuando en menor
medida, el grupo económico Acíndar se ubican como beneficiarios relevantes de la misma. Como
ocurrió durante la preeminencia de la valorización financiera, una parte mayoritaria de los
beneficios y del incremento patrimonial de los grandes grupos económicos que controlan muchas de
las grandes firmas industriales se originan fuera de la actividad productiva y son de tal magnitud que
más que compensan la pérdidas coyunturales que se pueden producir en su componente productivo.
EL COMERCIO EXTERIOR
En el comercio exterior de productos siderúrgicos se manifiestan, en última instancia, los
rasgos sobresalientes de la tendencia seguida por la industria siderúrgica. En tal sentido, la
evolución y composición de las importaciones, por un lado, y de las exportaciones, por otro, brindan
una serie de elementos de juicio adicionales sobre los nuevos senderos por los que transitó la
industria siderúrgica en los años '80 (menores desequilibrios relativos entre sus distintas fases
productivas, acelerado proceso de sustitución de importaciones y crecientes exportaciones,
modificaciones sustantivas en el perfil de la producción local, etc.) y que se modifican en los '90,
por lo menos en algunos de sus elementos más sustantivos (crecientes importaciones, disminución
de la producción, caída de las exportaciones, incremento de la concentración, etcétera).
En términos globales, se pueden constatar cambios relevantes a partir de que el Plan Austral
promueve las exportaciones, lo cual genera, en primera instancia, una apreciable disminución del
déficit de la balanza comercial del sector y luego, en el marco de una alta tasa de cambio, un
superávit significativo que supera los U$S 450 millones en 1989 y en 1990 (Cuadro Nº 9).
26
CUADRO Nº 9. Evolución del comercio exterior siderúrgico, 1970-1992 (Millones de dólares)
AÑOS
EXPORTACIONES
IMPORTACIONES
BALANZA COMERC.
1970
38,0
265,0
(227,0)
1975
59,7
951,8
(901,1)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
I Trimestre
II Trimestre
III Trimestre
IV Trimestre
1992
I Trimestre
II Trimestre
III Trimestre
IV Trimestre
157,7
288,7
351,3
207,2
202,5
357.8
343.2
377,2
681,8
970,8
828,4
670,3
136,2
209,8
166,2
158,1
455,8
94,3
129,8
101,7
129,9
809,8
647,2
517,7
453.1
473.4
355,3
418,8
553,5
682,9
484,8
373,9
384,3
68,2
66,7
86,6
162,8
683,9
174,3
168,9
170,3
170,4
(652,1)
(358,5)
(166,4)
(245,9)
(270,9)
2,5
(75,6)
(176,3)
(1,1)
486,0
454,5
286,0
68,0
143,1
79,6
(4,7)
(228,2)
(80,0)
(39.1)
(68.6)
(40.5)
FUENTE: Elaboración propia en base a información del CIS.
La vigencia del Plan de Convertibilidad genera una sustancial modificación de la tendencia
señalada, en tanto comienza a partir de allí una contracción de las exportaciones, que se reducen a
U$S 670 millones en 1991 y a U$S 455,8 millones en 1992. Las importaciones, por su parte, siguen
un camino opuesto, superando en 1992 los U$S 680 millones, cuando dos años antes eran menores a
los 375 millones de la misma moneda. Como consecuencia del nuevo comportamiento externo
disminuye el superávit en 1991 e irrumpe un déficit significativo en 1992 (U$S 228,2 millones) que
se vincula al intercambio comercial siderúrgico con Brasil (–321,1 millones de dólares).
Este nuevo comportamiento sectorial surge como una resultante, por un lado, de la propia
recuperación del mercado interno y, por otro, por la vigencia de precios no remunerativos en el
mercado mundial, situación agravada por la vigencia de una tasa de cambio fija.
Tanto en la etapa de mayor dinamismo exportador, posterior al Plan Austral, como en la que
predomina el crecimiento de las importaciones, durante la vigencia de la Convertibilidad, se
perciben una serie de modificaciones en la composición de ambas variables que es necesario tener
en cuenta. Así, en términos de las importaciones, entre 1980 y 1990 se verifica:
•
un crecimiento en la importación de materias primas básicas esencialmente, mineral de
hierro), en especial en el volumen y en menor medida en los valores involucrados;
27
•
una sustitución casi total de las importaciones de arrabio, a partir de mediados del decenio.
•
una reducción notable en la importación de semiterminados, asociada, por un lado, al mayor
grado de integración de la producción local y, por otro, a la propia contracción del mercado
interno;
•
una disminución muy significativa en la importación de laminados –360 mil t–, bajo todas
sus distintas formas (planos, no planos Y tubos sin costura):
•
una muy inferior erogación de divisas (más de U$S 400 millones) como resultante de los
menores requerimientos externos de arrabio, de semiterminados y de los distintos tipos de
laminados.
En síntesis, durante los años '80 se ha profundizado y generalizado el proceso de integración
"hacia atrás" de la cadena productiva –favorecido por el propio deterioro del consumo interno– que
tiene, como resultados cuantitativos, un incremento del orden del 20% en el valor de las
importaciones de materias primas básicas y una reducción acentuada del valor de los bienes
terminados –de casi U$S 810 millones a poco más de U$S 370 millones– y, sobre todo, una
reducción muy acentuada de los semiterminados –de 651 a 86 millones de dólares.
La reversión que se opera durante la Convertibilidad en la evolución de las importaciones
también contiene modificaciones en la composición de las mismas. Durante 1991 y 1992, disminuye
la importancia relativa de los insumos, especialmente por la contracción de las compras externas de
mineral y pellets de hierro que pasan de 3.1 millones de t en 1990 a 1.8 millones en 1992. Sin
embargo el cambio más significativo es el incremento en los laminados terminados en general y de
los laminados planos, en particular. En efecto, el volumen total de laminados importados se
incrementa: de poco más de cien mil t en 1990 a más de un millón en 1992; y el de los laminados
planos: de algo más de 82 mil t a casi 950 mil t en 1992. De esta manera, el dinamismo importador
afecta principalmente a los productos terminados y sólo en menor medida a los bienes intermedios
siderúrgicos, cuya posición como surge de la evolución de las importaciones se consolidó en la
década anterior.
La composición de las exportaciones siderúrgicas también se ve modificada en arriba, etapas,
aun cuando de forma diferente en cada una de ellas. La creciente inserción exportadora, que se
expresa desde mediados hasta fines de la década del 80, se manifiesta, muy especialmente, en el
caso de los laminados planos terminados (chapas laminadas en caliente, tubos sin costura, y, chapas
relaminadas en frío) y, en menor medida e intensidad, en los laminados no planos como alambrón,
perfiles y otros.
Asimismo, la contracción en las ventas externas de los años '90 también presenta marcadas
asimetrías entre los distintos productos y, por ende, cambios sustantivos en su composición respecto
a los años precedentes. En efecto, los tubos sin costura –único rubro en el que se incrementan los
volúmenes exportados entre 1990 y 1992– pasan a ocupar una posición hegemónica, superando
holgadamente al conjunto de los laminados planos y mucho más elevado aún que los volúmenes
exportados de laminados planos y de semiterminados.
28
Tanto la creciente y generalizada presencia exportadora de los '80 corno la contracción de las
ventas externas de los '90 están íntimamente asociada a la propia reconfiguración tecno-productiva
del sector, sustentada en el accionar de unas pocas firma. En arribas etapas, pero especialmente en la
actual, el perfil de las exportaciones revela un muy elevado nivel de concentración empresaria. Así,
en el último quinquenio, apenas tres firmas da ex-SOMISA, Siderca y Acíndar) explican, en todos
los años, alrededor del 80% del total de las exportaciones del sector.
En términos de las tendencias futuras, la evolución del comercio exterior en el año 1991 y, en
especial, en 1992 –caída significativa de las exportaciones e incremento sustancial de las,
importaciones– sugiere que, en el contexto de la Convertibilidad el déficit en la balanza comercial
del sector continuar expandiéndose tendiendo a igualar al vigente en 1980, durante la anterior
apertura importadora puesta en marcha por Martínez de Hoz. Asimismo, en términos de la
concentración sectorial, la conjunción de la desaparición de firmas privadas con la privatización del
complejo siderúrgico estatal ya no preanuncia sino que determina una concentración inédita de la
producción y las exportaciones en el duopolio siderúrgico.
LA OCUPACION SECTORIAL
Durante la década del '80 y lo que va de la del '90 se registran, como ya se dijo, etapas muy
disímiles en términos de la producción, el consumo aparente y el intercambio comercial. Sin
embargo, a pesar de que dichas etapas presentan rasgos muy contrapuestos, tienen un conjunto de
características comunes que indican una continua pérdida de gravitación del factor trabajo en la
dinámica sectorial. Estos rasgos comunes vinculados al deterioro de la fuerza de trabajo son: la
sistemática disminución de la ocupación, el notorio incremento de la productividad y la constante
reducción salarial.
La ocupación de mano de obra en la industria siderúrgica alcanzaba, en 1984, a 37.858
personas, de las cuales 38% eran mensualizadas y el 62% restante, jornalizados (Cuadro Nº 10).
Este nivel de ocupación se redujo sistemáticamente hasta la actualidad a pesar de que era un 20%
inferior al vigente en 1975, cuando culminaba el modelo de sustitución de importaciones. Durante el
período exportador, hasta 1990, la reducción alcanzó a casi 7.000 ocupados (18% del total) que eran
principalmente jornalizados (más de 6.000) y en menor medida mensualizados. Esta reducción
diferencial provocó cambios profundos en la composición de la ocupación ya que los jornalizados,
los más afectados, pasaron de representar el 62% en 1984 a explicar apenas el 32% del empleo
sectorial en 1990.
29
CUADRO Nº 10. Evolución de la ocupación en la industria siderúrgica, de la productividad de la
mano de obra y el salario real, 1975/1991 (valores absolutos, toneladas y, porcentajes)
AÑOS
1975
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
Mensualizados
Jornalizados
TOTAL
Miles Tonls.
PRODUCTIVIDAD
ACERO
Ton./Persona
16804
14502
13286
13546
14098
14336
14880
14497
13794
14784
14092
13591
9540
7685
30298
22284
20106
20023
21760
23519
22448
21484
20220
18385
18056
17345
12082
9664
47102
36786
33392
33569
35858
37855
37328
35981
34014
33169
32148
30936
21822
17349
2198
2702
2527
2913
2965
2652
2945
3245
3603
3652
3908
3657
2972
2650
46.7
73.5
75.71
86.8
82.7
70.1
78.9
90,2
105,9
110.1
121.6
118.2
136.1
152.7
PRODUCCION ACERO1
PERSONAL OCUPADO AL 31/12
SALARIO
REAL
1986 = 100
70.8
80.9
109.3
101.8
100.0
90.8
92.7
83.7
76.7
72.3
67,2
1 Producción total de acero crudo.
FUENTE: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales siderúrgicos.
Esta sistemática reducción de la ocupación fue acompañada por un significativo incremento en
la productividad en la elaboración de acero, la cija] aumentó casi un 120% entre 1984 y 1992, a
pesar de que entre 1975 y 1984 ya se había incrementado un 50% aproximadamente.
Esa creciente productividad asociada a una considerable reducción del personal está
íntimamente asociada a, en primer lugar, la intensificación del trabajo y la profunda pérdida de
capacidad de negociación de los asalariados en tanto que la reducción que se verifica entre 1975 y
1980, en especial en el personal jornalizado, es demasiado profunda para ser explicada por el
cambio técnico y la reestructuración sectorial. En segundo lugar, a la propia reestructuración del
sector, con la consiguiente desaparición y/o reemplazo de instalaciones industriales de menor
productividad relativa. Finalmente, a la incorporación de nuevas tecnologías y procesos ahorradores
de mano de obra por parte de las grandes firmas (automatización, reducción directa, sintetización,
convertidores básicos al oxígeno, hornos eléctricos de ultra alta potencia, desgasificación al vacío,
colada continua, trenes de laminación continua de alta precisión, etc.). Estos dos últimos factores
influyen en los niveles de expulsión alcanzados durante la segunda mitad de los años '70 y todos
ellos en conjunto, provocan no sólo en tina reducción del empleo sino también una profunda
modificación en la composición del personal ocupado.
Si bien puede entenderse que la acentuada reconversión productiva con incorporación de
nueva tecnología y fuerte incremento de la productividad que se despliega en el sector durante los
años '80 produzca reducción y, cambios en la composición de la ocupación sectorial, es difícilmente
comprensible que ambos procesos se articulen con una clara tendencia al deterioro del salado real
como ocurre entre 1984 y 1990 donde, a juzgar por la evolución del salario real metalúrgico, se
verifica una sistemática reducción del salario real a pesar del acentuado incremento de la
productividad.
30
En términos de la teoría económica, y siempre en el marco del estancamiento de la
producción, la reestructuración, concentración, incorporación de nueva tecnología y aumento de la
productividad debería generar una disminución y un cambio en la ocupación del sector sustentado
en la pérdida de incidencia de la mano de obra menos calificada. Esto se debe a la marcada
intensidad de capital de los nuevos equipos y sistemas que determinan menores requerimientos de
mano de obra pero que, al mismo tiempo, impulsan una elevación, y no una reducción, de los
salarios sectoriales. De esta forma, el factor trabajo debería haber recibido una parte significativa de
los incrementos de productividad aún cuando haya disminuido su participación en el valor agregado
sectorial (o sea aun cuando se haya producido una reducción de la incidencia de la masa salarial,
debido al impacto negativo de la expulsión de mano de obra).
Las evidencias disponibles no permiten medir adecuadamente la evolución de la distribución
del ingreso sectorial entre el capital y el trabajo, debido a la incidencia de los cambios de precios en
el ingreso real del capital y de los precios al consumidor en el del trabajo. Sin embargo, es indudable
que se produjo una distribución de los frutos del incremento de la productividad que jerarquizó al
capital y marginó al trabajo. Un indicador casi concluyente al respecto es la evolución de la
productividad y del salario real entre 1982 y 1991: mientras que la productividad física de la mano
de obra se eleva en un 76%, el salario real desciende el 2,1%.
La vigencia del Plan de Convertibilidad inicia una etapa cualitativamente diferente para la
situación del factor trabajo en la producción siderúrgica. No se trata de una modificación de las
tendencias vigentes hasta ese momento como ocurre con la producción, el consumo aparente y el
comercio externo, sino de una profundización, hasta límites extremos, de las tendencias vigentes
desde 1984 a raíz de una reestructuración que persiste y se profundiza –adoptando, incluso, nuevas
formas 18– en el decenio de los '90 cuando se conjuga la caída del salario real y la ocupación que
venían de la década anterior, con la acelerada reestructuración de la ex–SOMISA y Altos Hornos
Zapla en el marco de los respectivos procesos de privatización.
El proceso de expulsión de personal alcanza su intensidad máxima en 1991 (8.900 personas) y
continua durante 1992 (casi 4.500 ocupados), al cabo de los cuales fueron desplazados más de trece
mil ocupados (esencialmente, como consecuencia de los "retiros voluntarios" en Acíndar y la exSOMISA). Asimismo, más allá de los ejemplos más significativos, como los que brindan Acíndar y
la ex-SOMISA, esa contracción del empleo emerge como un fenómeno común al conjunto de las
principales firmas del sector 19 y, por otro lado, se ve agravado ante el cierre y/o cese de actividades
de un importante número de laminadores exclusivos.
Las estadísticas elaboradas por el Centro de Industriales Siderúrgicos (Cuadro Nº 10) revelan
que en 1992 habían sido expulsados más de 20.000 de los 37.000 ocupados que existían en el sector
en 1984. Por su parte, respecto al año 1975, la caída en la dotación de mano de obra alcanza casi a
las 30.000 personas, que representan el 63% del personal ocupado en dicho año a pesar que la
producción, entre ambos años se incrementó un 21%. Es decir que mientras la producción se
incrementa al 1,1% anual, la ocupación desciende al 6% anual.
18
Como en el caso de la adopción de nuevos método, de organización que su pone una reconversión sustantiva en las plantasde Acíndar en San Justo y
Villa Constitución.
19
Por ejemplo, en Siderca, la dotación de personal se contrajo –a marzo de 1992– por cuarto año consecutivo Y, sólo considerando el último año, tal
caída se ubica en casi un 10%; en Propulsora Siderúrgica, los niveles ocupacionales de junio de 1992 representan poco más de un 80% de los registros
correspondientes a tres años atrás, etcétera.
31
A diferencia de la reestructuración de los '80, la de los primeros años de la década del '90 no
está centrada en la incorporación de nueva tecnología que afecta especialmente a la mano de obra no
especializada sino en una expulsión de personal generalizada que comprende por igual a los
empleados especializados y no especializados. Esta expulsión indiscriminada de personal se expresa
en que la misma afecta di una manera similar a los mensualizados, que se reducen en un 45% entre
1990 y 1992, y los jornalizados, que disminuyen en el 42% durante el mismo período.
A pesar de que en 1991 la productividad laboral se ha visto afectada, en parte, por la
contracción de la producción sectorial y el menor grado de utilización de la capacidad instalada, la
producción media por persona ocupada supone, en términos de toneladas de acero, un incremento
superior al 75% respecto a 1984 y de más del 150%, en relación a 1975. Este proceso se profundiza
en 1992 ya que la productividad se incrementa en un 40% respecto al año anterior. Asimismo, la
comparación de la productividad de 1992 respecto a 1984 y a 1975 indica que las supera en un
118% y en un 227% respectivamente.
Nuevamente en esta etapa, a pesar del notorio incremento de la productividad siderúrgica, la
evolución del salario real se reduce sobre niveles claramente deprimidos. También durante los
primeros años de la década del '90, la distribución del valor agregado siderúrgico entre el capital y el
trabajo se realizó de forma tal que lo percibido por el factor trabajo no igualó a la evolución de los
precios minoristas.
El resultado en materia distributiva de este camino puede evaluarse tomando en consideración
las diferencias de productividad física y de salarios con otros países, que se trataron en detalle en el
Capítulo V. Adelantándose a dicho tratamiento, cabe enfatizar las grandes diferencias de
remuneración relativa al trabajo que surgen de la comparación internacional de productividad física
y de costos salariales. Así, un promedio simple de las tres firmas mayores (ex-SOMISA, Siderca y
Acíndar) muestra que la productividad física de la mano de obra es aproximadamente un 17,0%
inferior a la de los EE.UU., un 38,6% inferior a la de Japón, y un 9,8% superior a la de la CEE.
Frente a ello, el costo salarial horario es un 72.6% inferior al de EE.UU., un 71,7% inferior al de
Japón, y un 74,0% inferior al de la CEE. Claramente, la distribución de los beneficios de la
productividad es más que fuertemente regresiva en la Argentina.
En síntesis, desde el punto de vista de la fuerza de trabajo, el camino seguido por la siderurgia
argentina desde mediados de los años '70 reproduce de manera acentuada el que siguió el conjunto
de la economía: la conjunción del estancamiento (o casi estancamiento) productivo con la intensa
redistribución regresiva del ingreso. En otras palabras, las decisiones del sector privado y las
políticas públicas tuvieron un impacto profundamente negativo sobre el ingreso absoluto y relativo
de la fuerza de trabajo: el impacto de las profundas transformaciones del período no fue el
incremento del ingreso del sector, sino el cambio radical de la distribución del mismo, en contra de
los trabajadores.
32
Capítulo III
ESTRUCTURA DE LOS DISTINTOS MERCADOS SIDERURGICOS
Y PROCESO DE OLIGOPOLIZACIÓN SECTORIAL
CONCENTRACIÓN TÉCNICA Y ECONOMICA DE LA PRODUCCION
La reestructuración siderúrgica verificada desde mediados de los 170 se caracteriza por la
expansión productiva de las etapas básicas y la menor incidencia relativa de las empresas
laminadoras. Tales cambios productivos están asociados asimismo a la marcada preeminencia de un
reducido número de firmas siderúrgicas, una de cuyas principales expresiones es el incremento en el
grado de oligopolización del sector.
En efecto, extendiendo el ámbito de análisis al conjunto de las industrias procesadoras del
hierro y el acero y a partir de la información proporcionada por el último censo industrial (1984), el
cálculo de la concentración técnica–productiva en el período intercensal (1973-1984) permite
comprobar (Cuadro Nº 11) que los ocho establecimientos de mayor valor de producción generan, en
1984, el 88.2% de la producción sectorial, mientras que una década atrás, igual cantidad de plantas
aportaban el 71,0% de la producción siderúrgica. Por su parte, de sólo considerar los cuatro mayores
establecimientos, el proceso de concentración de la producción total se incrementa de 53,6% a
71.5%, respectivamente. Por otro lado, de confrontarse el grado de concentración económica en los
dos años censales, se comprueba que las ocho principales empresas del sector incrementan su
participación en la producción siderúrgica del 74,3% en 1973, al 91,7% en 1984.
CUADRO Nº 11. Evolución intercensal de la concentración de la PR en la industria
siderúrgica, 197311984 (porcentajes)
Participación en la producción sectorial
de los principales establecimientos
SEGUN
PERSONAL
OCUPADO
1973
1984
SEGUN VALOR
DE
PRODUCCION
1973
1984
• Primeros cuatro
36,7
49,7
53,6
• Primeros ocho
59,9
74,5
71,0
FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC.
71,5
88,2
Sin duda, la consolidación oligopólica del sector en su conjunción con procesos de expansión
en algunas etapas y de retracción productiva en otras, supone una profunda redefinición en la
cantidad y en el tamaño de las empresas que operan en el mismo. Esta reestructuración empresarial
adquiere diversas formas y reconoce una amplia gama de fenomenologías específicas. A título
ilustrativo, basta con resaltar la disminución en la incidencia productiva de las empresas siderúrgicas
estatales que se conjuga, igualmente, con una pronunciada reducción en el número de empresas
privadas, como producto de un generalizado proceso de quiebras y expulsión de firmas e, incluso, de
un no menos importante número de fusiones y transferencias de empresas y, plantas siderúrgicas.
33
Al respecto, la información censal permite constatar la intensidad que adquiere la
reestructuración productiva del sector entre mediados de los años '70 y de los '80. En efecto, de
considerarse la distribución del total de los establecimientos y su consiguiente participación en el
valor de la producción siderúrgica, de acuerdo a su tamaño respectivo –definido en términos de la
cantidad de personas ocupadas–, se comprueba (Ver Cuadro Nº 11) en primer lugar, la desaparición
de cerca de cuatrocientas plantas. En 1973, funcionaban 665 establecimientos siderúrgicos mientras
que diez años después, en 1984, el espectro productivo sectorial estaba integrado por 260 plantas, 20
lo que implica una disminución superior al 60% durante el período intercensal.
La comparación intercensal corrobora la profundidad e intensidad de las transformaciones
estructurales que afectaron a la industria siderúrgica a partir de mediados de los años '70, con la
paulatina consolidación de una estructura oligopólica de mercado mucho más acentuada que la de
una década atrás.
Esta reconfiguración de la oferta sectorial ha derivado, también hasta el momento de la
privatización del complejo estatal, en cambios sustantivos en los niveles de gravitación relativa de
las empresas estatales –centro hegemónico en la expansión sectorial hasta mediados de los años '70
y de las de capital privado.
En efecto, la evolución comparada de las mismas entre 1970 y, 1990, analizada a partir de la
capacidad teórica de producción (entendida como la producción anual que podría obtenerse de cada
unidad productiva, sin más limitaciones que las de su diseño y estado), revela un deterioro relativo
de las primeras
En efecto, la participación del capital privado se incrementaba significativamente en la etapa
de reducción (del 2% al 33%) y, por otro lado, tales capitales pasaban a controlar más de la mitad de
la capacidad productiva asociada al nuevo proceso que se incorpora en esta industria da colada
continua). Asimismo, la participación de los intereses privados se incrementaba más atenuadamente
en la laminación en caliente (del 58% en 1970 al 59% en 1990) y en la laminación en frío (del 51%
al 56%, respectivamente). En el primer caso, la creciente gravitación de los tubos sin costura les ha
permitido compensar la pérdida de posiciones a nivel de los laminados planos y no planos.
Finalmente, las empresas privadas perdían posiciones levemente respecto a las estatales en la etapa
de acería (del 40% en 1970 al 39% en 1990), aunque en términos de la capacidad operable real, se
verificaba un ligero incremento en la gravitación relativa de las firmas privadas (el capital privado
controlaba el 48% del total).
Es de hacer notar que el aumento de la participación privada en la oferta siderúrgica potencial
no está vinculado a un incremento del número de firmas y de plantas ni mucho menos, con una
expansión homogénea de las ya instaladas. Por el contrario, las evidencias disponibles indican que
dentro de las firmas privadas se verificó una marcada expulsión de empresas, así como también, un
dinámico proceso de fusiones de firmas y transferencias, cuyo análisis remite al segundo de los
puntos antes mencionados: la reestructuración empresarial de las firmas privadas.
20
A la fecha del relevamiento censal –abril 1985– el universo de firmas procesadoras del hierro y el acero estaba integrado por270 establecimientos,
10 de los cuales no registraban producción alguna en el año 1984.
34
A este respecto, en 1975 las únicas plantas integradas eran de propiedad estatal (SOMISA y
Altos Hornos Zapla), al tiempo que existían 7 empresas productoras de acero y laminadoras en
plantas industriales semiintegradas y, por último, 47 firmas dedicadas a la laminación exclusiva.
Esta situación se altera sensiblemente a fines de los '80 ya que, en primer lugar, algunas grandes
firmas privadas instalan plantas integradas, de forma tal que, en 1990 coexisten cuatro unidades
integradas que controlaban, de conjunto, no menos del 95% de la capacidad de producción en las
etapas de reducción, acería y colada continua y, más del 80% de la capacidad de laminación en
caliente.
En segundo lugar, se fusionó la empresa Acíndar con las firmas siderúrgicas del grupo
económico Gurmendi (Gurmendi S.A., Establecimientos Metalúrgicos Santa Rosa S.A. y Genaro
Graso S.A.), operando de allí en más, todas ellas, bajo la razón social de la primera –se trató, en
realidad, de la absorción de estas últimas por parte de Acíndar. Por otra parte, en 1986, la empresa
Aceros Bragado S.A. adquirió la firma La Cantábrica S.A. que hasta ese momento estaba en poder
del Estado.
En tercer lugar, cesan su actividad un conjunto de firmas semiintegradas, muy importantes en
la producción del sector (como Cura Hnos. S.A. y Tamet S.A.) y especialmente, en al –unos
productos específicos (como Aceros OhIer S.A.). Más significativo aún resulta el número de
laminadores que abandonó la actividad, ya que, de las 47 empresas existentes en 1975, sólo 33
conformaban el espectro productivo sectorial en 1990.
Esa dinámica reconversión de la estructura empresarial del sector alcanzó su mayor intensidad
hacia fines de los años '70 y principios de los '80. De todas maneras, a mediados de los '80, persistió
este fenómeno de permanentes cambios en la propiedad de las firmas y en el control accionado de
los establecimientos en funcionamiento. Los más destacados fueron, por una parte, la adquisición de
Cura Hnos. S.A. por parte de Aceros Bragado S.A., con el consiguiente reingreso a la actividad
productiva de lit planta propiedad de la primera. Por otra parte, cabe resaltar la privatización de la
planta SIAT de la empresa SIAM –a fines de 1985–, dedicada a la producción de tubos con costura.
La misma fue adquirida, en primera instancia, por el grupo económico Bridas –Comatter S.A.que
posteriormente vendió el 60% del paquete accionario a Siderca S.A. del Grupo Techint. 21
Asimismo, Tamet S.A. dedicada exclusivamente a la fundición de arrabio, fue adquirida (en 1988)
por Acíndar.
El conjunto de estos cambios da corno resultado, en primer término, un notable aumento en el
control productivo ejercido por las empresas Siderca S.A. –perteneciente al grupo Techint– y,
Acíndar S.A. En segundo, la decreciente gravitación del resto de las firmas como producto de la
expulsión de la actividad de algunas de ellas y, por la significativa disminución de la importancia
productiva de las restantes.
21
En 1987 la participación de Siderca S.A. en el capital de Comatter S.A. se incrementó del 60% al 99.95%.
35
La intensidad que asumió el proceso de centralización del capital de fines de los setenta y
principios de los ochenta se ve casi opacada ante la nueva dinámica y las formas que adoptó dicho
proceso a inicios de los años noventa. En efecto, en estos últimos años se conjuga la absorción por
parte de Acíndar de diversos laminadores independientes, el cierre de varios establecimientos
pequeños y medianos y, fundamentalmente, los resultados de la privatización de SOMISA. Como
resultante de todo ello, la industria siderúrgica ha pasado a constituirse en uno de los sectores más
concentrados de la actividad manufacturera local.
En síntesis, tanto desde la perspectiva totalizadora que ofrece la comparación intercensal
referida al conjunto de las unidades fabriles dedicadas a la industrialización del hierro y el acero
como, más específicamente, en términos de las principales fases del proceso siderúrgico, queda en
evidencia la intensidad del proceso de reconfiguración de la oferta sectorial. El mismo se estructura
sobre la base de una reducción notable en la cantidad de establecimientos fabriles –y, más aún, de
empresas– y, como se verá más adelante, conlleva un creciente grado de concentración económica
en la casi totalidad de los mercados.
EL MERCADO DE LAMINADOS NO PLANOS
La producción local de laminados no planos 22 involucró, en 1992, un volumen de productos
ligeramente superior a las 700.000 t, lo que implica poco menos de las dos terceras partes de los
niveles registrados en los inicios del decenio de los '70. Por su parte, el consumo aparente, que se
recuperó por segundo año consecutivo, representa poco más del 60% del registrado en 1970, al
tiempo que las exportaciones, que habían llegado a casi 500 mil t en 1989, decrecieron en 1992 a
niveles casi equivalentes a los de 1970 (alrededor de 150.000 t).
Esas relativas similitudes en la conformación de la oferta y la demanda de laminados no
planos se verifica en un contexto caracterizado por las profundas mutaciones verificadas en el perfil
empresario de la oferta local donde se conjugan la expansión y modernización de unas muy pocas
firmas con el cese de actividades y la desaparición de otras muchas y con un difundido proceso de
absorciones y fusiones empresarias de muy diversas características.
El ejemplo –activo– más ilustrativo lo ofrece Acíndar que, hacia mediados de los años setenta
producía una cierta –ama de laminados no planos (aceros redondos, perfiles, alambres y laminados
para la producción de tuercas, bulones y clavos, etc.), en una planta semiintegrada abastecida de
palanquilla por SOMISA, que sustentaba alrededor de la cuarta parte de la capacidad instalada para
la producción de no planos. Una década y media después. Acíndar cuenta con un muy diversificado
"mix" de producción en el ámbito de los laminados no planos, procesos integrados a la elaboración
propia de hierro esponja y acero y, alcanza a concentrar casi las dos terceras partes de la capacidad
instalada operable en la producción de laminados no planos.
22
Excluido, los tubos sin costura.
36
En tal sentido, en el ejemplo de Acíndar convergen una diversidad de fenómenos: la
integración del cielo productivo (1978), la incorporación de tecnologías de avanzada–, la ampliación
de la capacidad productiva a través de, por un lado, la incorporación de nuevos equipos y, por otro,
la absorción –en 1981– de su principal grupo empresario competidor en ciertos mercados; 23 el
aprovechamiento pleno de las oportunidades ofrecidas por una atípica legislación de promoción
industrial. 24 etc., le han permitido consolidar y/o profundizar el grado de control oligopólico sobre la
casi totalidad de los principales submercados de laminados no planos.
Bajo ese marco, dejando de lado muchos aspectos de la historia tecno-productiva y económica
empresarial de la firma, cabe resaltar dos de sus elementos más relevantes: la configuración de un
ciclo integral de producción a partir de 1978 y la absorción de Gurmendi y de las empresas
siderometalúrgicas que conformaban dicho grupo empresario en 1981.
En el primer caso, se trata de la concreción de un proyecto de inversión que demandó
alrededor de U$S 350 millones (contando con los beneficios de la promoción industrial), consistente
en la instalación de una planta de Reducción Directa de minera] de hierro, tres hornos eléctricos, dos
máquinas de colada continua y una serie de instalaciones accesorias. El autoabastecimiento de hierro
esponja, la reducción de costos, el incremento de la productividad y el mejoramiento de la calidad
de los productos finales son., entre otros, algunos de los efectos derivados de éste salto tecnológico
por parte de Acíndar.
El otro aran hito surge con la absorción de Gurmendi (segunda empresa, después de Acíndar,
en el mercado de no planos) y de sus controladas: Santa Rosa (productora de aceros especiales y
principal competidora de Acíndar en dicho mercado) y Genaro Graso (fabricante de tubos con
costura), en el año 1981. A partir de allí, una vez reordenado el papel productivo de cada una de las
plantas, con la consiguiente centralización de las actividades administrativas y de comercialización,
una mayor diversificación de productos y especificaciones, un mejor aprovechamiento de las
economías de escala y una reducción de los costos operativos, se vio considerablemente fortalecido
el liderazgo –ya casi excluyente– de Acíndar en el mercado de laminados no planos.
Antes de analizar las peculiaridades que revelan las estructuras de mercados predominantes en
cada uno de los principales segmentos de mercado de nó planos, corresponde incorporar una muy
breve referencia a las otras dos firmas que, en términos muy agregados y a niveles muy distantes de
los de Acíndar, tienen una cierta gravitación en el mercado de los laminados no planos o, más
precisamente, en algunos de tales segmentos. Se trata de Aceros Zapla ex-Altos Hornos Zapla),
planta integrada, instalada en la provincia de Jujuy, y, de Aceros Bragado, semiintegrada, que cuenta
con cuatro plantas, tres en la provincia de Buenos Aires y, una en la provincia de Santa Fe y que, en
la actualidad, se encuentra en proceso de quiebra, operando al 10-15% de su capacidad productiva.
23
La política de absorción de empresas potencialmente competidoras en ciertos segmentos del mercado y/o de aquellas que posibilitaran profundizar el
proceso de integración horizontal de la firma, emerge corno una constante histórica en el desenvolvimiento de Acíndar durante las últimas dos
décadas.
24
Se trata de la ley 22702/82 bajo cuyo amparo la empresa patrocinó la radicación de 12 firmas en la provincia de San Luis hacia donde trasladó el
equipamiento requerido para la producción de algunos bienes, finales –clavos, alambres y varillas, mallas de alambre tejido, ciertos perfiles, etc.–, que
de esa manera se ven exentos del pago del IVA sobre las compras –realizadas a la propia Acíndar, proveedora exclusiva de los insumos– y sobre las
ventas. Véase, al respecto, CEPAL, Oficina de Buenos Aires, "La promoción a la inversión industrial en la Argentina. Efectos e implicancias
estructurales, 1974–1987", Documento de Trabajo Nº 27, Buenos Aires, 1989.
37
En el primer caso, la empresa está orientada crecientemente a la producción de aceros
especiales, mientras que Aceros Bragado tiene una cierta presencia en algunos submercados
(perfiles, alambres y barras trafiladas, alambres rurales, mallas de acero para la construcción, etc.),
en especial en aquéllos más vinculados con la actividad agroganadera.
De todas maneras, las potencialidades productivas y de mercado de ambas empresas resultan,
en el plano agregado, casi irrelevantes respecto de las de Acíndar. En tal sentido, una primera visión
comparativa la ofrece el simple contraste de los respectivos volúmenes de producción de laminados
que, en el caso de Acíndar se ubica en el entorno de las 750 mil t anuales mientras que, en 1992,
Aceros Zapla produjo 34.4 miles de t y Aceros Bragado, 32,9 miles de t.
Esta marcada asimetría entre Acíndar y sus dos principales competidores en el mercado de los
laminados no planos se complementa con una polarización aún mayor respecto a los restantes
oferentes del mercado –en su casi totalidad, pequeños laminadores exclusivos que se proveen de
palanquilla en la propia Acíndar y/o en Aceros Paraná.
Con ligeros matices según sea el segmento del mercado del que se trate, Acíndar ha
consolidado una posición hegemónica que le permite ejercer un poder decisivo en la determinación
de los respectivos niveles de precios.
Esto se ve posibilitado y/o favorecido por la articulación de una multiplicidad de factores que
reconocen, en última instancia, dos distintas perspectivas analíticas. Por un lado, la propia
atomización de la demanda de productos que se caracterizan, precisamente, por su uso difundido por
parte de una diversidad de actividades (construcciones, automotriz, agropecuarias, petrolífera,
maquinaria agrícola, ferroviaria, metalúrgica, etc.). Por otro, desde la perspectiva de la "oferta”, por
tratarse de producciones en las que desempeñan un papel decisivo las escalas de producción y, la
consiguiente configuración de ciertos tamaños óptimos –en especial, de mínima– relativamente
inflexibles: las magnitudes e indivisibilidades de las inversiones involucradas: las rigideces que
imponen las escasas posibilidades de diferenciación de producto, etcétera.
Asimismo, en el ejemplo argentino, este último plano se ve potencializado por la convergencia
de regímenes de promoción industrial que no sólo han subsidiado buena parte de la formación de
capital –y de los consiguientes costos de amortización sino también, de los propios costos operativos
y, por otro lado, de un marco regulatorio de carácter marcadamente proteccionista que ha tendido a
configurar –históricamente– una virtual reserva de mercado para los productores locales o, más
precisamente, para quienes estuvieran en condiciones de ejercer prácticas de mercado asociadas a
comportamientos oligopólicos. Tal el caso de Acíndar que se ha convertido desde hace varios años,
en el referente básico en cuanto a los niveles de precios vigentes en el mercado interno para la
mayor parte de los laminados no planos.
La confluencia del liderazgo hegemónico en la producción local con una casi total protección
externa –arancelaria y regulatoria– ante importaciones competitivas ha configurado, históricamente,
un mercado prácticamente cautivo para la empresa Acíndar, donde los niveles –escasos de
competencia están acotados a unas muy pocas firmas y productos: Aceros Zapla (alambrón, ángulos,
forja y algunos aceros especiales); Aceros Bragado (en barras, ángulos y, alambrón) y, por último,
algunos laminadores que ocupan una franja marginal del mercado
38
Esta configuración del mercado (altamente concentrado por el lado de la oferta y muy,
atomizado, en el plano de la demanda) le confiere a la empresa un poder decisivo en la fijación de
los niveles de precios en el ámbito local. 25 Ello se ve corroborado, indirectamente, en la política
desplegada en materia de diferenciación de precios entre el mercado doméstico y el de exportación.
Mientras en este último actúa Como simple "tomadora" de los precios vigentes en el mercado
internacional, en el primer caso cuenta con el suficiente poder de mercado corno para fijar los
correspondientes valores.
Más allá de ciertos matices y/o especificidades, las consideraciones precedentes resultan
igualmente válidas a nivel de cada uno de los principales productos no planos.
• Alambrón
Se trata de un producto semiterminado, suministrado en rollos, obtenido por laminación en
caliente, que constituye la materia prima básica para la producción de distintos tipos de alambres, a
partir de su trefilación o de la laminación en frío.
Por los tonelajes involucrados, a partir de 1984, el alambrón ha pasado a desplazar al hierro
redondo como principal laminado no plano producido en el país; llegando a representar, en los
últimos años, alrededor del 40/45% del total (excluidos los tubos sin costura). Recién en 1992, como
producto de la recuperación de la construcción, el hierro redondo retomó el primer lugar entre los no
planos, al superar 1igeramente los volúmenes producidos de alambrón (cerca de 260.000 t).
La ligera contracción del mercado interno registrada en los últimos años ha contribuido a
potencializar, naturalmente, la posición hegemónica de Acíndar que, por un lado, concentra
alrededor del 90/95% de la producción local de alambrón y, por otro, es líder indiscutido en el
mercado doméstico de la mayor parte de los distintos tipos de alambres.
Si bien, la producción propia de alambrón integrada a la de diversos tipos de alambres
(pretensados, para uso industrial o agrícola), le confiere ciertas ventajas relativas, el poder
diferencial de mercado radica, en última instancia, en una potencialidad productiva muy distante de
la de cualquiera de sus competidores. En efecto, en Acíndar se concentra más del 80% de la
capacidad instalada en el país para la producción de alambrón; 26 porcentaje no muy disímil al que le
corresponde en cuanto a la capacidad de producción de alambres . 27
CUADRO Nº 12. Acíndar Evolución de la diferenciación de precios del alambrón, 1988-92
(dólares por tonelada)
INDICADORES
I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO
1988
DIC. 1990
JUN.
1991
DIC. 1992
659
550
420
435
25
La adquisición (octubre 1988) de una de las principales firmas comercializadoras de productos siderúrgicos –M. Heredia y Cía. S.A.– tiende a
consolidar, ya en el área comercial, la posición hegemónica de Acíndar en el mercado de laminados no planos.
26
Acíndar cuenta con un tren laminador para alambrón en rollos con una capacidad equivalente a las 640 mil t anuales y con otro tren laminador para
barras, alambrón grueso y, flejes con una capacidad anual de 430 mil t.
27
Acíndar dispone de una capacidad teórica de 245.000 t/año de producción de alambres utilizando alambrón propio. Por su parte, su principal
competidor, Aceros Bragado, cuenta con una capacidad de trefilación de alambre crudo y galvanizado sobre la base de alambrón propio del orden de
la, 12.000 t/año. Los restantes productores explican, de conjunto, una capacidad anual de alrededor de 18.000 t/año.
39
II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN
254
305
280
260
I/II
2.60
1.80
1.50
1.67
FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC y entrevista.
En los últimos años, Acíndar concentra alrededor del 90% de la producción local de alambrón,
mientras que ninguno de sus competidores (Aceros Zapla, Aceros Bragados y SIPAR),
individualmente considerado, alcanzan a explicar el 4% del total. Dada la presencia prácticamente
excluyente de Acíndar en el flujo de exportaciones de alambrón, en el mercado doméstico se
incrementa ligeramente la participación relativa de aquéllas que, de todas maneras, de conjunto, no
llegan a atender el 20% de los requerimientos del mercado interno.
El aprovechamiento de las economías de escala y el ejercicio del poder diferencial de mercado
–en especial en lo referido a la fijación de un nivel de precios que no sea de exclusión para las
restantes empresas, coadyuvan a consolidar la posición hegemónica de Acíndar en este segmento del
mercado de laminados no planos. Ello se refleja en la diferencia entre los precios de mercado interno
y los de exportación (Ver Cuadro Nº 12), en tanto ésta indica –en parte– la capacidad de fijación de
precios de la firma en el primero de ellos. Dicha condición cuasi monopólica se ve confirmada pote]
descenso de dicha diferencia en el marco de apertura con tipo de cambio fijo, por cuanto es propio
de la estructura mono u oligopólica de mercado el pleno aprovechamiento de la protección. Al
respecto, en este caso es interesante observar que la diferencia de precios mencionada se reduce
entre 1988 y junio de 199 1, para elevarse en 1992, luego de que el decreto 1998/92 incrementó de
3% a 10% el derecho de estadística, aumentando así la protección del sector.
• Barras y perfiles
Se trata de una muy amplia y heterogénea gama de productos que reconocen, a la vez, una
multiplicidad de actividades usuarias según sean las características y, especificidades de los mismos.
De todas maneras, cabe señalar que en términos de la producción agregada de laminados no
planos, ambas tipologías de bienes han perdido parte de su significación relativa a favor,
esencialmente, de la producción de alambrón (en especial, la generada por Acíndar) y, en el último
año, de hierro redondo para la construcción.
Así, en el caso de las barras, se trata de un producto cuya sección transversal está constituida
por una figura geométrica simple –cuadrada, hexagonal, etc.– que se mantiene uniforme en toda su
longitud; diferenciándose dos grandes subconjunto: las pesadas, cuya sección transversal es igual o
mayor a 80 mm. y, las livianas, por debajo de los 80 mm. Sus principales sectores demandantes son
la industria automotriz y las productoras de maquinarias y equipos.
Por su parte, los perfiles (ele, ángulos, doble T, planchuelas, etc.) son bienes cuya sección
transversal está constituida por una composición de figuras geométricas simples, uniformes en toda
su sección que, suelen diferenciarse en livianos da dimensión de la sección transversal es inferior a
80 mm.) y pesados (dimensión igual o superior a 80 mm.). En este caso, los principales sectores
usuarios son la industria automotriz, la productora de estructuras metálicas, la herrería de obra, la
productora de maquinaria industrial y la propia actividad de la construcción.
40
Desde la perspectiva de la oferta, ambos segmentos del mercado revelan una conformación
altamente concentrada,– hegemonizada por Acíndar, en lo relativo a la producción y
comercialización local de barras Y, por la ex-SOMISA, en lo concerniente a los perfiles, muy
particularmente por su gravitación decisiva en la producción de perfiles pesados y rieles.
En el caso de los perfiles livianos, donde la presencia de pequeños laminadores asume una
gran significación a favor de la oran variedad de dimensiones corno ángulos (dependiendo de los
rodillos que se utilicen en el tren de producción), existe un cierto grado de competencia en el
mercado interno, acotado por esa misma diversidad de especificaciones. No acontece lo propio en el
caso de los perfiles pesados y, menos aún, en el de los rieles. En el primer caso (IPN y UPN), el
poder económico en la formación de precios no es para nada uniforme, en tanto entre Aceros Paraná
y Aceros Zapla concentran poco más de las dos terceras partes de la producción nacional. Por su
parte, el mercado de rieles, fuertemente afectado por la retracción de las compras de Ferrocarriles
Argentinos, es monopolizado por Aceros Paraná.
El mercado doméstico de barras también denota una marcada influencia de un número
pequeño de firmas en la formación de los precios. En realidad, si bien una diversidad de laminadores
exclusivos tienen una cierta significación agregada en la producción local de planchuelas, la mayor
parte de la producción de barras es aportada por sólo tres firmas: Acíndar, Aceros Zapla y Aceros
Bragado. Incluso, en el interior de este grupo de firmas líderes, Acíndar genera más de la mitad de la
producción conjunta, lo que le confiere un poder económico diferencial en cuanto a la determinación
del nivel de precios. Asimismo, durante el último quinquenio, dicha empresa ha incrementado
sustancialmente su gravitación relativa en la producción de los distintos tipos de barras en
detrimento, en especial, de la participación de Aceros Zapla.
• Hierro redondo para la construcción
En consonancia con la profunda crisis que afectó a la actividad de la construcción –no ajena a
la propia evolución de la formación de capital–, el mercado doméstico de hierro redondo para la
construcción se ubicaba, en 1990, muy por debajo de la mitad de los niveles comercializados en los
inicios del decenio de los años '80. La recuperación registrada a principios del decenio de los
noventa (26% entre 1992 y 1990) resulta por demás insuficiente para alcanzar, siquiera, los registros
de 1989.
Dado el elevado orado de concentración de la producción local que, históricamente, emerge
como un rasgo estructural en este segmento del mercado de los laminados no planos, es lógico
suponer que ante una retracción más o menos persistente del mercado doméstico, tienda a
incrementarse el consiguiente poder diferencial de alguna/s firma/s en un mercado que,
naturalmente, se encuentra menos expuesto a la competencia externa que otros que involucran una
mayor incorporación de valor agregado por unidad de producto.
La integración del ciclo productivo, las economías de escala, el propio grado de concentración
de la producción local, en un mercado –históricamente– protegido, tienden a configurar marcos de
comportamiento muy disímiles entre aquellas firmas que responden y/o asumen un papel activo en
todas y/o cada una de aquellas variables, respecto a quiénes se ven insertas como agentes
económicos de carácter prácticamente pasivo (muy especialmente, en lo relativo a la determinación
del nivel de precios).
41
Bajo tal contexto, la información presentada en el Cuadro Nº 13 permite constatar un nítido
liderazgo productivo por parte de Acíndar que, además de cumplimentar todas las restantes
condiciones, genera más del 80% de la producción local de hierro redondo para la construcción. Sin
duda, ello le confiere la posibilidad real de ejercer su poder diferencial de mercado en materia de
determinación del nivel de precios, de forma tal que las restantes firmas no se vean excluidas del
mismo.
CUADRO Nº 13. Participación relativa en la producción local de hierro redondo para
la construcción, 1985-92 (porcentajes y toneladas)
EMPRESAS
1985
1989
1992
ACINDAR S.A.
ACEROS BRAGADO S.A.
ALTOS HORNOS ZAPLA
LA CANTABRICA S.A.
CLIMA*
58.5
26.5
6.8
3.5
4.7
61.4
21.6
6.7
5.3
5.0
84.5
10.1
2.6
2.8
100.0
100.0
100.0
265.300
315.000
299.200
TOTAL
(toneladas)
Entre otros, DEVOTO, FERREIRA, ROSATTI, PECORARO,
Etcétera.
FUENTE: Elaboración propia en base a información del IAS y el CIS.
En tal sentido, la participación creciente de Acíndar en la oferta sectorial de hierro redondo
para la construcción, no es más que la resultante de la conjunción de ese poder diferencial de
mercado y, su permanente actitud de absorber pequeños laminadores independientes.
EL MERCADO DE LAMINADOS PLANOS
En 1992, la producción local de los principales laminados planos ascendió a cerca de 900 mil
t. de laminados en caliente (fundamentalmente, chapas de diversas dimensiones), alrededor de
690.000 t. de laminados en frío y poco más de 40.000 t. de hojalata.
Tanto el segmento de los laminados en caliente como el de los laminados en frío y la hojalata,
muestran una relativa estabilidad en los niveles de producción de 1992 respecto a 1980. Bajo ese
marco global, la conformación estructural del mercado de los productos planos se ha visto
profundamente alterada en el último año, muy particularmente como producto de las formas que
adoptó la privatizaciones de la ex-SOMISA, el consiguiente control del mercado por parte de las
empresas del grupo Techint. En tal sentido, a continuación se detallan las principales líneas de
productos y sus respectivos oferentes locales.
42
Laminados en caliente
*Chapa: Aceros Paraná, único productor local, cuenta con tina capacidad de laminación de 1,6
millones de t y, en 1992, produjo 735 mil t.
*Flejes: Acíndar, único productor local, en 1992 produjo 156,4 miles de t.
Laminados en frío (A partir de chapa laminada en caliente provista por Aceros Paraná o de
"coils" de importación):
*Chapa: Aceros Paraná cuenta con una capacidad productiva equivalente a 700 mil t y produjo en
1992 casi 310 mil t: Propulsora Siderúrgica, con una capacidad instalada de 735 mil t
produjo, en el último año, 380 mil t;
*Flejes: Varios relaminadores que se proveen de chapa en caliente en Aceros Paraná.
Hojalata (Aceros Paraná, Único productor local, cuenta con una capacidad instalada de 110 mil
t/año Y en 1992 produjo alrededor de 40 mil t.)
Desde una perspectiva global y al igual que en el segmento de los no planos, donde Acíndar
ejerce una posición hegemónica, el mercado de los laminados planos también denota un nítido
liderazgo de tina sola empresa (Aceros Paraná) que individualmente considerada monopoliza la
producción de chapa en caliente y de hojalata y, concentra poco más de la mitad de la oferta local de
las chapas laminadas en frío. De todas maneras, en términos reales, conforma junto a Propulsora
Siderúrgica (también del grupo Techint) un mercado cuasimonopólico.
Sin embargo, en esa imagen global subyacen ciertos aspectos sustantivos que son los que
permiten interpretarla estrategia desplegada por el grupo Techint al patrocinar el consorcio que
resultó adjudicatario de la ex-SOMISA. Ello remite al principal componente de los laminados
planos: el mercado de chapas.
Este último reconoce dos grandes segmentos: la chapa laminada en caliente y la laminada en
frío. La primera de ellas puede ser destinada al consumo como parte o pieza a favor de su resistencia
y poca flexibilidad (fabricación de caños, industria automotriz, etc.) o bien ser insumida para la
producción de la chapa laminada en frío obteniéndose de ésta manera un producto de menor espesor
y mayor flexibilidad, con una amplia y heterogénea gama de industrias demandantes. 28 A su vez, la
chapa laminada en frío puede ser destinada al consumo (industrias metalmecánicas, en general) o ser
insumida en una nueva fase de laminación para convertirse en hojalata o bien ser sometida a
determinados procesos de recubrimiento (chapas galvanizadas para la construcción de silos,
galpones, invernaderos, etc.).
Los comentarios precedentes ya permiten inferir que, más allá de sus especificidades en
términos de determinadas calidades y/o espesores, la demanda de los distintos tipos de chapas, y en
especial de las laminadas en frío, se caracteriza, en general, por su atomización y escaso poder de
mercado.
28
La chapa laminada en frío es un insumo básico en la producción de una diversidad de bienes industriales como ser maquinaria y equipos para el
agro, automotriz, artefactos para el hozar, muebles metálicos,tambores,envases metálicos, carpintería metálica, etcétera.
43
En contraposición, ya con anterioridad a la privatización de SOMISA, la oferta local revelaba
por un lado, un muy significativo grado de concentración productiva –con su correlato en el poder
de determinación de precios– y, por otro, una peculiar estructura, tanto en su configuración como en
lo relativo a los patrones de comportamiento predominantes. Por su parte, como se analizará más
adelante, el nivel de exposición a la competencia externa se ha visto mediatizado y acotado por el
propio marco regulatorio y últimamente por una ágil tramitación de la legislación antidúmping. Se
trata, en síntesis, de un segmento de mercado en el que se articulaban un número muy reducido de
oferentes que, con ligeros matices, contaban con un poder decisivo en la determinación de los
precios locales.
Como se señaló precedentemente, en el caso de la chapa laminada en caliente existía una sola
empresa productora –la ex-SOMISA– que, en su planta localizada en San Nicolás, cuenta con el
único tren laminador de chapa en caliente instalado en el país. Si bien se trata de un tren cuya
incorporación se remonta a más de tres décadas atrás (1962), las continuas y reiteradas reparaciones
y modificaciones a que fuera sometido le han permitido incrementar sensiblemente su capacidad
operativa. Se trata de un tren continuo con cinco cajas desbastadoras y seis cajas de cilindros
terminadores, con una capacidad de producción equivalente a 1.6 millones de t anuales de bobinas.
Tal producción –en hojas o bobinas– se canalizaba hacia muy diversos destinos:
•
Exportación directa: como derivación del retraimiento de la demanda interna, las exportaciones
llegaron a adquirir una marcada significación –más de la mitad de las ventas totales;
•
Mercado interno: en este caso, la demanda local de chapas reconocía, por lo menos, tres grandes
canales:
* el consumo cautivo de la propia empresa para su posterior laminación en chapa en frío –
aproximadamente 35% de la producción de chapa laminada en caliente:
* las ventas a relaminadores que fabricaban productos no competitivos con los de la exSOMISA –cañeros, flejadores, etc.– que explicaban alrededor del 20% de la demanda
agregada:
* las ventas a Propulsora Siderúrgica –para ser sometidas a su relaminación en frío explicaban
poco menos del 20% de la producción anual de chapas en caliente.
Este último canal de comercialización remite al análisis de uno de los rasgos más peculiares
que caracterizaban al mercado local de laminados no planos: la atípica articulación productiva y
económica entre la ex-SOMISA y Propulsora Siderúrgica. 29
Como una primera aproximación a dicho análisis, puede señalarse que los precios domésticos
de la chapa laminada en caliente que fijaba la ex SOMISA reconocían, en principio, tres grandes
tipologías:
•
•
el precio de lista, más las bonificaciones que pudieran corresponder;
el precio especial a relaminadores –grandes clientes– que representaba alrededor del 85% del
precedente; y
29
Entre otros aspectos, Propulsora Siderúrgica estaba autorizada a importar "coils" con exención de aranceles en la medida en que el tren de
laminación en caliente de la ex–SOMISA no tuviera capacidad ociosa o no se lograsen los acuerdos de Precios Para su provisión local.
44
•
el precio establecido contractual mente para las compras de Propulsora Siderúrgica que
equivalía a poco más de la mitad del precio de lista.
Así, desde la perspectiva de SOMISA, único productor local de chapa laminada en caliente, se
conjugaba una virtual reserva del mercado interno que posibilitaba, por un lado, el ejercicio pleno de
prácticas monopólicas en cuanto a la fijación del precio doméstico con, por otro, un segmento de la
demanda local –los requerimientos de Propulsora Siderúrgica– que, por razones contractuales, podía
acceder a la provisión externa de "coils", exenta del pago de aranceles. Por su parte, desde la
perspectiva de ésta última –que, junto a la ex-SOMISA, conformaban un duopolio en sentido lato en
el mercado de chapa laminada en frío– la provisión por parte de SOMISA de chapa laminada en
caliente sólo resultaba conveniente cuando su precio se ubicaba –como en la generalidad de los
casos– por debajo de su similar importado, puesto en puerta de fábrica.
En síntesis, en el ámbito del mercado local de chapas laminadas en caliente, la ex-SOMISA
contaba con un poder decisivo en la determinación del precio doméstico aunque el mismo se veía
acotado, en parte, por las franquicias que internalizaba su "competidor” excluyente en el mercado de
chapas laminadas en frío (Propulsora Siderúrgica).
En este último campo, tienden a manifestarse, también, ciertas peculiaridades que, en última
instancia, no son ajenas ni están disociadas de las que caracterizan al mercado de chapas laminadas
en caliente, En tal sentido, uno de los rasgos distintivos de la producción local de chapas laminadas
en frío es, sin duda, la relativa estabilidad y similitud en la participación relativa de ambas firmas,
distribución que, como consecuencia de la privatización de una de ellas da ex-SOMISA) y su
adjudicación a un consorcio controlado por la propia Propulsora Siderúrgica, pasa a ser una mera
resultante de las decisiones de un único grupo empresario. En tal sentido, si con anterioridad a la
privatización de SOMISA cabría referirse a una situación asimilable al cártel de precios, donde los
mismos eran uniformes para ambos productores, en la actualidad se trata de un mercado cuasimonopólico. En ese marco, la adquisición de la ex-SOMISA por parte de Propulsora Siderúrgica
supone, por un lado, la integración vertical de ésta última y, por otro, como hecho sobresaliente la
consolidación de una estructura monopólica en el mercado de chapas. En ese marco, no parecería
resultar sorprendente que buena parte de las denuncias de dúmping –en especial, de chapas
laminadas en caliente– realizadas por la ex-SOMISA recién tuvieran una resolución favorable por
parte de la Secretaría de Industria y Comercio con posterioridad a la transferencia de la misma al
grupo Techint.
De todas maneras, cabe señalar que, en buena medida, como derivación de las desregulaciones
sectoriales (Capítulo IV), el poder de determinación de los precios domésticos se ha visto
relativamente acotado por la presión de la competencia externa. No obstante, si bien se redujo el
nivel de diferenciación de precios, la brecha entre los precios locales y los de exportación se ubican
en torno al 40% en el caso de la chapa laminada en frío y, del 50% en lo concerniente a la chapa
laminada en caliente (Cuadro Nº 14).
45
CUADRO Nº 14. Evolución de la diferenciación de precios de las chapas laminadas en
frío y en caliente, 1990-92 (dólares por tonelada)
INDICADORES
JUN. 1990
DIC. 1990
JUN. 1991
DIC. 1992
CHAPA LAMINADA EN CALIENTE:
I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO
II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN
I/II
490
265
1.85
564
256
2.20
491
266
1.84
360
240
1.50
CHAPA LAMINADA EN FRÍO:
I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO
II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN
I/II
620
361
1.71
756
366
2.06
610
378
1.61
470
340
1.38
FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC y entrevistas.
• Hojalata
Desde la perspectiva de la oferta se reconocen dos grandes componentes. Por un lado, la
emanada del único productor local de hojalata –la ex-SOMISA– que satisface entre la mitad y las
dos terceras partes de los requerimientos locales y, por otro, las importaciones, en especial, de
espesores más finos que los ofrecidos por la ex-SOMISA y de hojalata cromada.
Por su parte, la demanda local de hojalata se concentra en las empresas productoras de envases
(para uso propio o para su comercialización): existiendo alrededor de veinte firmas que cuentan con
hojalaterías automáticas para la elaboración de envases para la industria conservera (en especial,
frutas, legumbres y vegetales, en general). En términos generales, la demanda local de hojalata es,
por un lado, muy sensible a toda modificación en la estructura de precios relativos entre la hojalata y
sus principales sustitutos potenciales (cartón parafinado, plásticos, vidrio, aluminio,) y, por otro,
revela una marcada estacionalidad asociada a los períodos de cosecha de la producción primaria
demandante de los distintos tipos de mercado.
La producción local de hojalata se inició en 1966, al instalarse en la ex-SOMISA un tren
laminador con una capacidad nominal de 110 mil t/año –dependiendo naturalmente del "mix" de
producción. Los espesores elaborados por la actual Aceros Paraná comprenden distintas variedades
entre 0, 18 mm y 0,30 mm, con intervalos de 0.02 mm –más de la tercera parte de la demanda se
concentra en el espesor de 0,22 mm. El insumo básico –chapa base laminada en frío– es de
producción cautiva y/o era proporcionada por Propulsora Siderúrgica en el marco del acuerdo de
canje de chapa en frío de bajo espesor por la chapa laminada en caliente provista por la exSOMISA.
La condición de monoproductor local le confiere a Aceros Paraná un poder excluyente en la
determinación del precio doméstico de la hojalata –cerca de U$S 1.000 la t. No obstante, ese poder
se ve acotado o, por lo menos, mediatizado por la necesaria consideración de muy diversas variables
al momento de ejercitar tal liderazgo.
En primer lugar, como principal variable, el precio internacional de la hojalata –donde
predominan las prácticas de dúmping– o, en realidad, el del bien una vez nacionalizado constituye el
parámetro básico de referencia, a manera de "techo" para el nivel del precio local.
46
En segundo lugar, la sustituibilidad respecto a otros materiales alternativos para la elaboración
de envases introduce un factor adicional asociado a la estructura de precios relativos entre la hojalata
y tales competidores potenciales (plástico, vidrio, cartón, aluminio, etc..).
En tercer lugar, la determinación del precio doméstico de la hojalata no está disociada del
nivel de precios y de las condiciones del mercado de las chapas en caliente y en frío o, en otras
palabras, de la optimización de la oferta £!loba] del actual grupo Techint en el ámbito de los
laminados planos en las distintas fases de elaboración. En efecto., el rendimiento del tren laminador
en frío de la ex-SOMISA disminuye aproximadamente un 60% cuando procesa chapa base para
hojalata (relación 2,5 a 1). Así, por ejemplo, si se produjeran 110 mil t/año de chapa base para
hojalata se reduciría en 275 mil t la capacidad del laminador en frío o, lo que es lo mismo, la
capacidad para procesar chapa en frío quedaría reducida a poco más de 400 mil t. En tal sentido, una
mayor producción de hojalata con chapa base propia reduce la oferta de chapa en frío NI, por otro
lado, aumenta la de chapa laminada en caliente. De allí que la determinación del precio final de la
hojalata no sólo debe contemplar y/o está relacionado con otros precios competitivos (importación y
materiales potencialmente sustitutivos), sino también con la propia ecuación de balance agregada –
optimización de la oferta global– asociada, en última instancia, a los diferenciales de precios –y
posibilidades de comercialización– de la chapa laminada en caliente, de la chapa en frío y de la
propia hojalata.
EL MERCADO DE TUBOS SIN COSTURA
Existe en el país una sola empresa productora de tubos sin costura cuyos niveles de
producción exceden holgadamente los requerimientos del mercado interno. Si bien ello no está
disociado de la estrategia que dicha firma (Siderca S.A.) ha venido desplegando en los últimos años,
tendiente a incrementar y diversificar su presencia en los mercados internacionales, 30 el retraimiento
de la demanda interna ha contribuido a intensificar tal vocación exportadora.
Al respecto, en los últimos años la empresa ha volcado hacia los mercados externos alrededor
de las cuatro quintas partes de sus ventas cuando, de acuerdo a las proyecciones de mercado
realizadas por la propia firma al momento de presentar a las autoridades oficiales el último proyecto
de ampliación productiva (1983), las exportaciones representarían poco más de la mitad de la
producción.
El mercado de tubos sin costura presenta, en principio, dos distintos segmentos, según las
características del producto. Por un lado, el conformado por los llamados tubos petroleros donde a
su vez existen tres grandes variedades: los tubos de revestimiento de pozos ("casino"), los tubos de
producción ("tubing") y los cuerpos de barras de sondeo ("drill pipe"). Por su parte, los llamados
tubos comerciales reconocen también dos grandes tipologías: los tubos para conducción de fluido –
gas, agua, etc.– (para alta y baja presión) y, los tubos para uso térmico, mecánico y estructural.
30
En los últimos años su participación en el comercio internacional de tubos san costura para la industria petrolera se ubica en torno al 15%;
participación que a partir del control de TAMSA (México), se eleva al 20/25%.
47
En el caso de Siderca, los tubos petroleros representan alrededor del 70% de los volúmenes
producidos anualmente. En el mercado interno, sus principales demandantes siempre fueron Y.P.F.
líder absoluto), Gas del Estado y las principales empresas petroleras privadas (Bridas, Astra, Pérez
Companc, etc.). En todos estos casos la empresa comercializa directamente sus productos hacia una
demanda relativamente concentrada, cuyo comportamiento guarda estrecha relación con la cantidad
de pozos petroleros que se perforan anualmente en el país.
No acontece lo propio en el mercado de tubos comerciales cuya demanda está mucho más
atomizada (bombas de profundidad, accesorios cañerías, cilindros y tubos de gas, etc.) y es atendida,
mayoritariamente, a través de revendedores.
El control monopólico del mercado interno de tubos sin costura es ejercido por Siderca desde
el inicio mismo de sus actividades en el país (como úlmine Safta, en 1954). Se trató, en su momento,
de la primer fábrica de tubos sin costura en Sudamérica y contaba con una capacidad productiva de
36.000 t/año. Pocos años después, en 1962, el Grupo Techint instaló una acería eléctrica (Siderca)
que le permitió a aquélla independizarse de las importaciones de acero. 31
A partir de allí, contando con un mercado cautivo en expansión, la empresa ha desarrollado
ambiciosos planes de inversión asociados al incremento de su capacidad productiva, a la
modernización de las instalaciones y los procesos y a la integración del ciclo productivo sobre la
base, en todos los casos, de la incorporación, adaptación y desarrollo propio de tecnologías de
avanzada. 32
La descripción de la historia técnico-económica de la empresa excede los objetivos
perseguidos en este acápite pero, igualmente, cabe resaltar dos de sus hitos más importantes. En
primer lugar, el salto tecnológico operado en 1976 a partir de la integración del ciclo productivo
sobre la base de la reducción directa del mineral de hierro, acería eléctrica, colada continua y
laminación continua de tubos (primera experiencia internacional al respecto). En segundo lugar, la
concreción del plan de ampliación y modernización desarrollado entre 1984 Y 1988, que le ha
permitido incrementar su capacidad para la producción de tubos sin costura a más de 500.000 t/año
junto a un significativo avance en la productividad física de los equipos (rendimiento horario del
tren de laminación, productividad de la planta de reducción directa y de los hornos eléctricos,
reducción del consumo de gas y de energía eléctrica, etc.) y en la de los recursos humanos.
Esta última consideración remite al análisis de las formas bajo las que se desenvolvió,
históricamente, el mercado de tubos sin costura, muy particularmente en cuanto a algunas de las
características que denota el ejercicio del poder monopólico de la empresa productora. La misma se
ha desenvuelto históricamente en un marco de virtual reserva del mercado interno. Ello reconoce
dos grandes componentes o bases de sustentación: la protección ante potenciales importaciones
competitivas y, atento a la conformación de la demanda local, la propia Ley de Compre Nacional.
31
La posterior Dálmine Safta y Siderca dio origen a Dálmine Siderca, denominación social que fuera reemplazada por la actual (Siderca) en
septiembre de 1984.
32
En la casi totalidad de los casos, los distintos proyectos de inversión involucrados contaron con una diversa gama de beneficios promocionales.
48
En el primer caso, la protección ante importaciones competitivas reconoce, históricamente,
una amplia y diversa gama de instrumentos específicos (decretos 843/66, 910/70, 4/68, 117/68 y
1492/79). Si bien todos esos decretos fueron derogado con la sanción del decreto 345188 (de
"desregulación sectorial"), la elaboración local de tubos sin costura emerge, en la actualidad, como
la producción siderúrgica que cuenta con un mayor nivel de protección arancelaria.
En el segundo caso, la aplicación de la Ley de Compre Nacional obligaba a empresas públicas
como Y.P.F. y Gas del Estado –concentran las tres cuartas partes de las ventas al mercado interno de
Siderca– a canalizar sus compras hacia la oferta local.
El marco regulatorio que ofrecía la conjunción de estos dos grandes ámbitos (protección de la
competencia externa y obligatoriedad de las compras estatales en el mercado interno) se traducía en
un mercado totalmente cautivo para Siderca –único productor local. Ello le ha permitido el ejercicio
pleno de prácticas monopólicas, muy particularmente en lo referido a la política de fijación de
precios en el mercado interno.
Al respecto, esta política de diferenciación de precios entre el mercado interno y el externo
(Ver Cuadro Nº 15) ha sido constatada, en el plano analítico, por la Oficina en Buenos Aires de la
CEPAL, 33 y desde la perspectiva de las industrias usuarias, por declaraciones como las realizadas
por el presidente de la Shell 34 que afirmó que los tubos provistos por Siderca le cuestan a la empresa
dos veces y media más de lo que costaría su importación desde los EE.UU. (incluyendo fletes y,
gastos de nacionalización).
CUADRO Nº 15. Evolución de la diferenciación de precios de los tubos sin costura,
1990-92 (dólares por tonelada)
INDICADORES
JUN. 1990
DIC. 1990
JUN. 1991
DIC. 1992
TUBOS SIN COSTURA "CASING”:
I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO
II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN
I/II
2.030
587
3.46
1.846
554
3.33
1.846
666
2.77
1.620
650
2.49
TUBOS SIN COSTURA "TUBING":
I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO
II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN
I/II
2.315
708
3.27
2.072
640
3.24
2.072
693
2.99
1.790
700
2.55
FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC y entrevistas.
33
En el caso de Siderca, el diferencial de precios entre el mercado interno y el de exportación equivalía al 158.2% hacia fines del decenio de los '80.
Véase CEPAL. Oficina en Buenos Aires, Documento de Trabajo Nº 32, op. cit.
34
Jacques Schraver en "La Nación" el 24/5/87.
49
Sin embargo, este tipo de práctica monopólica sobre la que históricamente se sustentó buena
parte de la acumulación de capital de la firma así como su expansión como conglomerado
empresarial ve morigerar sus potencialidades ante la contracción del mercado interno. En otras
palabras, la acelerada pérdida de participación de la demanda local en las ventas totales de la firma,
deriva en una decreciente gravitación del mercado interno en la configuración de la ecuación de
balance de la misma. Si bien ello se ha visto compensado –en parte– ante el creciente nivel de
competitividad internacional de la empresa, es previsible suponer que, por la propia conformación
del mercado interno, los usuarios locales de tubos sin costura continuarán realizando un aporte
marginal más que proporcional a su participación en las ventas globales de Siderca S.A.
Capítulo IV
MARCO NORMATIVO, RECIENTE PROCESO DESREGULATORIO
Y PRIVATIZACIÓN DEL COMPLEJO SIDERÚRGICO ESTATAL
Uno de los rasgos sobresalientes en la historia siderúrgica local es la profusa reglamentación
regulatoria que comprende a una amplia gama de disposiciones específicas y otras de carácter
general. En conjunto, todas ellas asumieron un papel central en la definición del comportamiento
productivo y la expansión económica de los grandes empresas del sector en las distintas etapas de su
desarrollo.
LOS ORÍGENES. PLANILFICACIÓN SECTORIAL Y PARTICIPACION ESTATAL
El primer antecedente regulatorio es el decreto 14630 de 1944 denominado "Fomento y
Defensa de la Industria". Si bien el mismo tiene una notable importancia en el desarrollo inicial de
esta industria, la primera ley que se sanciona al respecto fue la 12987, llamada "ley Savio" (junio de
1947), que luego fue modificada por la ley 15801 de 1961 y sus distintos decretos reglamentarios.
En el primer artículo de la ley por la que se aprobó el Plan Siderúrgico Argentino 35 se señalan
los objetivos perseguidos; el artículo segundo fija las bases productivas sobre las que se debería
estructurar dicho Plan sectorial: el artículo cuarto de la ley específica las atribuciones de la
Dirección General de Fabricaciones Militares como organismo asesor del Poder Ejecutivo en todo lo
concerniente al Plan Siderúrgico: en el artículo undécimo se institucionaliza la constitución de
SOMISA para la producción en altos hornos de 315.000 t de acero, capacidad que podría ampliarse
al millón de t anuales: el art. 29 establecía que toda exportación de productos con contenido de
material ferroso requeriría de la aprobación previa de la D.G.F.M..
35
Cabe señalar que en 1947, año en el que se sancionó la ley, las importaciones de acero representaban el 93%, del consumo aparente total.
50
Bajo ese marco, se sancionó, en el mismo año, el decreto 31587 por el que se instituyó el
Registro Especial de Entidades Industriales del Plan Siderúrgico Argentino bajo la responsabilidad
administrativa de la D.G.F.M.. A partir de allí, la inscripción en tal registro se constituyó,
históricamente, en el requisito indispensable para todo tipo de gestión, tramitación e, incluso, acceso
a los distintos tipos de beneficios promocionales para el sector. En otras palabras, se trata de una
barrera a la entrada de nuevos productores y/o de ampliaciones en la capacidad productiva
preexistente.
NUEVO ENFOQUE DE LA REGULACIÓN A PARTIR DE LOS '60. PROMOCIÓN Y
SUBSIDIO DE LA INVERSION PRIVADA
Promoción sectorial
Dentro de la profusa legislación específica para el sector se incorporó, en 1961, la ley 1580 1,
por la que se modifican ciertos aspectos de la ley Savio y el decreto 5038/61 de promoción a la
industria siderúrgica que, a su vez, reglamentaba la ley 14781 de promoción industrial.
Ambas medidas son fundamentales porque institucionalizan los subsidios directos e indirectos
dirigidos especialmente a las grandes empresas privadas del sector. Este es el sentido de las normas
de la ley 15801 que modifican el sistema de fijación de precios de los productos de la ex-SOMISA –
originalmente se preveían los niveles vigentes en el mercado internacional– y establecen
eximiciones de gravámenes y exenciones de derechos de importación así como preferencias en el
mercado de cambios para todas las plantas siderúrgicas instaladas o a instalarse en el país. 36
La sanción del decreto 5038/61 se inscribe en la intención oficial de alentar la inversión
mediante subsidios para adecuar la oferta a proyecciones de mercado que excedían holgadamente las
posibilidades productivas de la oferta local. Para ello, se concedían una multiplicidad de beneficios 37
a las empresas que instalasen unidades siderúrgicas o ampliaran las existentes pero, a diferencia de
otros regímenes sectoriales, no se incluían exigencias específicas en materia de escalas mínimas,
grado de integración, etc. También, desde el punto de vista de la autoridad de aplicación, es
diferente a todos los restantes. Si bien el Poder Ejecutivo era el responsable final, su decisión se
sustentaba, en el caso de la siderurgia, en el informe de la Dirección General de Fabricaciones
Militares. Sancionado este decreto, la casi totalidad de las principales empresas del sector38
presentaron proyectos de inversión solicitando la concesión de los consiguientes incentivos. Esta
ubicación estratégica de Fabricaciones Militares en el sector trajo como consecuencia que a partir de
su articulación con el sector privado se conformara un bloque de intereses que, en los hechos,
definía el rumbo productivo y el destino de las transferencias que recibía el sector siderúrgico
privado.
36
Respecto a la ex–SOMISA esta ley estableció la posibilidad de vender hasta el 90% de las acciones del Estado (origanalmente se preveía que el 49%
de las acciones de SOMISA se ofrecerían en suscripción pública), y que la producción de SOMISA comprendiera, también, a los productos terminados
de acero.
37
Exención de gravámenes a las importaciones de maquinarias e insumos, exención de impuestos a los réditos, a los beneficios extraordinarios y a los
sellos, amortización acelerada, prioridad en el suministro de servicios públicos, garantías y, avales, etcétera.
38
Entre otras, SOMISA, Altos Hornos Zapla, Acíndar, Siderca, Acería Bragado, Gurmendi, Santa Rosa, Marathon, Tamet, Propulsora Siderúrgica, La
Cantábrica.
51
No existen dudas respecto a que este régimen fue el de mayor impacto sobre la inversión en la
industria siderúrgica y por el monto de los subsidios a las empresas privadas. El mismo siguió
siendo utilizado muchos años después, como lo pone de manifiesto el caso de Propulsora
Siderúrgica que concretó la fase de laminación en frío de su proyecto (Decreto 3045/64) un
quinquenio después o el de Siderca que fuera aprobado originalmente en 1965 (Decreto 6001) y
luego de casi veinte años fue reformulado por completo con el objetivo de 11 adecuarlo a las
actuales circunstancias tecnológicas y de mercado" y que, sin embargo, fue aprobado –en el año
1983– como revisión del proyecto original, en el marco del régimen promocional de otra ley da
14781) que ofrecía menores beneficios.
En 1974 se sancionó un nuevo decreto de promoción de la industria siderúrgica (Nº 619)
reglamentario, para este sector, de la ley de promoción industrial Nº 20560, promulgada el año
anterior. El mismo establecía diversos beneficios para atraer inversiones en el sector 39 y, a diferencia
de otros regímenes de promoción sectorial, los proyectos debían contar con la aprobación del
Ministerio de Defensa, en su carácter de organismo responsable de evaluar su adecuación a los
objetivos y metas del Plan Siderúrgico Argentino.
Al amparo de este régimen de promoción sectorial sólo fueron aprobados cinco proyectos de
inversión quede conjunto comprometían algo más de U$S 450 millones de inversión. Como puede
comprobarse en el Cuadro Nº 16, en el que se identifican todos los proyectos promocionados, las
cinco presentaciones aprobadas en el marco del decreto 619/74 concentran el 95.7% de la inversión
global. Asimismo, se constata que casi las dos terceras partes (61,4%) de la inversión promocionada
corresponde a una sola empresa (Acíndar S.A.), porcentaje que se eleva al 89.5% de excluirse
aquellos proyectos que no ingresaron en su fase operativa. Si a ello se le adiciona el proyecto que se
le aprobara a Tamet S.A. (empresa controlada por la propia Acíndar), tal proporción se eleva al
93,9% del total de la inversión aprobada y concretada en el ámbito de la legislación promocional.
CUADRO Nº 16. Inversión y ocupación de los proyectos siderúrgicos aprobados bajo
el Régimen de Promoción Industrial, 1974-1987 (cantidad de ocupados y miles de dólares)
PROYECTO
ACINDAR*
SIDERURGICA DEL SUR
ACINDAR*
ACEROS CARTELLONE*
S.A. TAMET*
L.ROMAGNOLI-CHIARINI
STAMFOR SAIC
STEIN ALEACIONES
ACEROS CHUBUT S.A.
FUNDICIÓN GATTI*
ACEROS 4 C*
TOTAL
INVERSION miles
U$S
PERSONAL
OCUPADO
251.000
142.587
40.434
17.768
13.762
3.345
2.583
1.879
603
503
404
1.200
205
39
60
275
49
36
46
37
18
35
PROVINCIA
Santa Fe
Neuquén
Santa Fe
Mendoza
Chaco
Entre Ríos
Córdoba
Mendoza
Chubut
Santa Fe
Santa Fe
REGIMEN
Dec. Nº
FECHA
DEAPROBACIÓN
619
619
619
619
575
922
619
922
1238
922
922
1/75
7/83
1/83
3/79
7/77
8/81
5/78
1/76
12/80
4/75
7/77
474.935 1.996
* Proyectos que han ingresado en su fase operativa.
FUENTE: Elaboración propia en base a información de la S.I.C.E.
39
Tal el caso, por ejemplo, de la participación estatal en el capital de las empresas a solicitud de éstas últimas, la constitución de líneas especiales de
avales y créditos del Banco Nacional de Desarrollo, así como garantías en la adquisición de bienes de capital, diversos incentivos fiscales, para las
empresas promocionadas (diferimientos impositivos) y, para los inversionistas (deducción del monto imponible del impuesto alas ganancias de las
sumas invertidas). Asimismo a partir de la delimitación de los distintos tipos de industrias, (integradas, semiintegradas y de laminación o forja),
algunos de los beneficios establecidos estaban sujetos a una cierta gradación decreciente de acuerdo al nivel de integración del proceso productivo de
las empresas a promover.
52
La inversión patrocinada por Acíndar contó con beneficios promocionales que ascienden a
casi U$S 300 millones, como resultado de la aprobación de dos proyectos. El primero de ellos,
aprobado por decreto 261/75, corresponde a la planta de reducción directa de mineral de hierro
(462.000 t anuales de hierro esponja) y la acería eléctrica y colada continua, con una inversión total
del orden de los U$S 251 millones (puesta en marcha en 1978). 40 Posteriormente, en enero de 1983,
se aprobó (Decreto 28/83) un nuevo proyecto de la firma Acíndar para la ampliación (200 mil t
anuales) de la planta de hierro redondo y alambrón, con una inversión total equivalente a U$S 40,4
millones.
Promoción regional
Otro régimen de promoción que en los últimos años ha incidido sobre las inversiones y los
subsidios recibidos por las principales empresas siderúrgicas, es el instituido (entre 1979 y 1983)
para las provincias de La Rioja, Catamarca, San Luis y San Juan. 41 Se trata de un régimen
sumamente generoso basado en los siguientes incentivos:
a) el orientado hacia los inversionistas (la posibilidad de diferir el pago de una diversidad de
impuestos hasta el equivalente al 75% de las inversiones comprometidas) y,
b) el incremento en los beneficios de las firmas promocionadas debido a la liberación del pago del
IVA que grava a las ventas de la empresa y a sus compras de insumos.
Es evidente que la posibilidad de financiar las tres cuartas partes de la inversión promocionada
sobre la base del diferimiento del pago de impuestos (a reintegrar en cinco anualidades a partir,
recién, del quinto año posterior a la puesta en marcha) resulta sumamente atractiva –se trata, en
última instancia, de un crédito de largo plazo sin interés alguno–, muy especialmente ante las altas
tasas de interés real vigentes durante los años ochenta. Asimismo los procedimientos administrativos
que contiene plantean la posibilidad de sobreestimar el valor de la inversión y disminuir el aporte
real de capital propio.
Por otra parte, la liberación del pago del IVA sobre las ventas y las compras de las firmas
promocionadas es un incentivo decisivo que puede llegar a explicar por sí solo la decisión de
invertir en las provincias que lo conceden.
40
Entre los beneficios concedido–,, en el marco del régimen sectorial instituido poi– el decreto 6 19/74, cabe destacar":
• para los inversionistas –la propia Acíndar– la deducción del monto imponible del impuesto a las ganaricias de lassumas invertidas en la consecución
del proyecto,
•para la empresa promocionada, el diferimiento –no indexado– del impuesto a las ganancias., apoyo crediticio, garantías y avales: provisión de gas y
energía eléctrica, etcétera.
41
Se trata de las ley es 22201 de 1979 (para la provincia de La Rioja), 22702 de 1982 (Catamarca y San Luis) y 22973 del año 1983 (para la provincia
de San Juan).
53
Asimismo, es el que además de desalentar la competencia, genera mayores distorsiones en la
estructura productiva al impulsar el armado o ensamblaje final debido a que la magnitud del
subsidio está en función de las ventas totales y no del valor agregado. Uno de los ejemplos más
ilustrativos es el que ofrece Acíndar S.A. que, a partir de mediados de los años 180, encaró un
proceso de desintegración productiva de su planta de Villa Constitución, trasladando a la provincia
de San Luis, entre otras, la producción de alambres de púas galvanizado para el agro (Puar S.A.), de
clavos (Clamet S.A.), de mallas de alambre tejido (Tejimet S.A.), de alambres y varillas para fardos
(Fardemet S.A.), de mallas y hierro redondo para la construcción (Indema S.A.), de trenzas para
hormigón pretensado (Toron S.A.), etc.; siempre sobre la base de la provisión de materias primas
por parte de la propia Acíndar S.A. 42 y de la comercialización de los productos finales por parte de
firma contratada M. Heredia y Cía. S.A.
De lo dicho surge con claridad que la promoción industrial subsidia al capital y no al trabajo,
orientación plenamente consistente con el camino señalado en el Capítulo II. En este sentido, la
desintegración de los procesos productivos que impulsó la promoción industrial mediante subsidios
'generó expulsión de mano de obra en las zonas industriales tradicionales y salarios relativamente
inferiores en las zonas industriales promocionadas. Asimismo, este proceso coadyuvó a fracturar la
organización sindical e, incluso, el propio nivel de sindicalización de la mano de obra. Si se
considera el efecto ya comentado de subsidio a las ventas totales y no al valor agregado, se explica
el reforzamiento del sendero de estancamiento del ingreso (o el producto) sectorial con
redistribución regresiva del mismo.
PROTECCIÓN EXTERNA Y EXENCIONES ARANCELARIAS
Al amparo de diversas normas (leyes, decretos, resoluciones) la industria siderúrgica se
desenvolvió históricamente, con una protección considerable respecto a los bienes producidos
localmente y, por otro lado, por una generalizada liberalización (arancelaria y regulatoria) de sus
insumos y/o de maquinarias y equipos de origen externo. Asimismo, las exigencias de ciertos
niveles mínimos de integración nacional en otros regímenes regulatorios dirigidos a diversos
sectores demandantes de productos siderúrgicos (como el automotriz, el de tractores, la industria
naval, etc.) implica, indirectamente, una protección externa adicional para el sector.
Las principales disposiciones legales de este tipo se adoptaron en el período 1966/7 1. Tal es
el caso de los decretos:
a) 843/66 (reglamentario de la ley Savio), por el que se concedían franquicias para la importación
de equipos e insumos a las plantas siderúrgicas inscriptas en el Registro Especial de Entidades
Industriales, previa autorización de la D.G.F.M.;
42
La propia Acíndar sustentó su decisión de relocalizar la producción de algunos bienes finales en la provincia de San Luis en su pérdida de
competitividad interna frente a otras firmas que ya habían adoptado tal decisión. Así, en su Revista para el Personal, Acíndar señala. –El horizonte
productivo de estas provincias ve convierte entonces en un anzuelo irresistible, por lo que compañías competidoras de Acíndar va se han instalado allí
o están por hacerlo para fabricar productos que compitan con los nuestros, comprometiendo con ello parte de nuestra produción", ver Acíndar, Revista
para el Personal, Año 2, Nº 8, Agosto de 1987.
54
b) 4/68 y 117/68 que establecían que las importaciones de una amplia gama de productos
siderúrgicos estaban sujetas a la aprobación previa de la D.G.F.M. 43 y el decreto 37/70, en el
que se reglamentaban las condiciones para el otorgamiento –bajo responsabilidad de la
D.G.F.M.– de licencias arancelarias para la importación de productos siderúrgicos (sólo ante
insuficiencia manifiesta de la producción nacional),
c) 910/70, por el que se suspendían transitoriamente las licencias arancelarias y se mantenían las
exenciones de gravámenes a las importaciones de insumos siderúrgicos; y
d) 2112/71, que identificaba numerosos productos con recargos especiales a las importaciones
“para que la producción siderúrgica tenga un esquema de seguridad”.
Posteriormente, en julio de 1979, comenzó a regir el decreto 1492/79 referido exclusivamente
a las importaciones de productos siderúrgicos. El mismo tendía a liberalizar, en parte, ciertas
prácticas restrictivas vinculadas al régimen de autorizaciones previas de la D.G.F.M. para la
importación de productos siderúrgicos, manteniendo el sistema de licencias arancelarias y acotando
hasta mediados de 1981 la vigencia de los decretos 4 y 117 de 1968.
Así, por ejemplo, la casi totalidad de las producciones de productos planos de SOMISA y, de
barras de acero de Acíndar, Gurmendi, Bragado y Altos Hornos Zapla contaron, bajo la vigencia de
tales decretos, con una virtual prohibición de importaciones potencialmente competitivas. Dada la
participación decisiva de estas firmas en sus respectivos submercados, se establecieron niveles de
precios internos significativamente más elevados que los internacionales, afectando negativamente
la competitividad de la cadena productiva sectorial.
De esta manera, aún durante la apertura económica que llevó a cabo la dictadura militar
durante la gestión de Martínez de Hoz en el Ministerio de Economía y, más allá de los privilegios
obtenidos respecto a otros sectores industriales que resultaron mucho más afectados por la política
de apertura al exterior, el profuso marco regulatorio 44 de la siderurgia no se vio mayormente
alterado. Incluso, ello se ve corroborado con la sanción de la ley 22792 (marzo de 1983) por la que
se estableció la vigencia permanente e indefinida de las exenciones arancelarias sobre los insumos
de todas las empresas siderúrgicas inscriptas en el Registro manteniendo, en tal sentido, las
franquicias derivadas de los decretos anteriores.
Si bien, desde mediados del decenio de los años '80 comenzaron a esbozarse los primeros
lineamientos respecto a la paulatina desregulación sectorial, es recién hacia fines de 1987 cuando se
conoció el primer proyecto de decreto tendiente a eliminar ciertas restricciones cuantitativas a las
importaciones de productos siderúrgicos. El mismo sufrió diversas modificaciones y recién en
marzo de 1988, fue sancionado el decreto 345/88 de desregulación sectorial, junto a otra norma legal
(Resolución del Ministerio de Economía 203/88), en la que se fijaban los niveles arancelarios
correspondientes a los productos siderúrgicos. El citado decreto derogó:
•
la aprobación previa por parte de la D.G.F.M. para la importación de productos siderúrgicos;
43
Nótese que la D.G.F.M. –dependiente del Ministerio de Defensa– pasó a convertirse, tic hecho, en el regulador por excelencia del sector, con
capacidad de fijar aranceles, precio, ingreso de productores, restricciones cuantitativas y/o para arancelarias a las importaciones, exenciones
impositivas y, arancelarias, etcétera.
44
A la amplia legislación regulatoria del sector en su conjunto, se le adicionaban una multiplicidad de Decretos y Resoluciones referidos a normas para
las principales empresas del sector.
55
•
las licencias arancelarias otorgadas también por la D.G.F.M.;
•
la importación de insumos y equipos por parte de las empresas siderúrgicas con exención de
gravámenes arancelarios.
Además de la eliminación de controles, excepciones, licencias y, en general, de las principales
restricciones cuantitativas que afectaban –por lo menos, potencialmente– a las importaciones de
productos siderúrgicos, el decreto 345/88 establecía la exención de los derechos de importación para
las maquinarias, sus repuestos, materiales y productos no producidos localmente destinados a
plantas siderúrgicas, previa certificación de la Subsecretaría de Industria y Comercio (con
asesoramiento de la D.G.F.M.).
La sanción de este régimen supuso, en su momento, una alteración profunda de la regulación
del sector. Este primer paso en la desregulación se ha visto profundizado y consolidado con la
sanción, a fines de 1991, del decreto 2284 que, como se analizará más adelante, responde a objetivos
muy distintos de los que caracterizaron la evolución sectorial durante varias décadas.
LA POLITICA ARANCELARIA
El proceso de apertura de la economía a través de la reducción de los derechos de importación
se inició, en el país, hacia fines de 1976. Hasta allí, la mayor parte de los sectores industriales –y,
entre ellos, el siderúrgico– se encontraban fuertemente protegidos de la competencia externa. A
título ilustrativo basta señalar los aranceles correspondientes a algunos de los productos
siderúrgicos: hojalata: 50%; alambrón: 60%; barras comunes: 70%; tubos sin costura y alambres:
90%; cables: 100%; etcétera.
Con la sanción del decreto 3008 de noviembre de 1976 se produjo una notable disminución de
los derechos de importación del conjunto de los bienes industriales. 45 Sin embargo, en el sector
siderúrgico tales reducciones fueron relativamente menores que las de otras actividades
industriales.
En este contexto, cabe recordar que el sector no sólo tuvo reducciones de aranceles
relativamente acotadas sino que también contaba con una protección extra-arancelaria
(autorizaciones previas, exención de aranceles para sus insumos, etc.) que superaba en mucho a la
disminución arancelaria y lo protegían de la competencia de los bienes importados.
A fines de 1978 la Resolución ME 1634 dispuso una nueva reforma arancelaria –a regir a
partir de enero de 1979–, sobre la base de un programa generalizado de reducción trimestral de los
derechos de importación hasta principios de 1984, cuando el arancel máximo se ubicaría en el 40%.
Si bien, esta profundización de la apertura derivó en una disminución acentuada de los niveles
arancelarios del sector y en una cierta equiparación de los mismos, el programa de reducciones
arancelarias se vio interrumpido en el mes de abril de 1981.
45
La tarifa nominal promedio se redujo, entre 1976 y 1977, del 93,7% al 52,7% respectivamente. Véase Nogués J., –Protección nominal y efectiva:
impacto de las reformas arancelarias durante 1976/77. Ensayos Económicos, Nº 8, Buenos Aires, diciembre de 1978.
56
Al margen de la reducción de cinco puntos porcentuales en los niveles máximos dispuesta en
mayo de 1982 (Resolución ME 436) en forma contemporánea con una fuerte devaluación, la
estructura arancelaria no sufrió mayores modificaciones hasta 1984, momento en que se reimplantó
el gravamen del 12% sobre los fletes y, al año siguiente, se incorporaron la tasa de estadística (3%)
y un gravamen del 0,5% para el Fondo de Promoción a las Exportaciones. Por su parte, a mediados
de 1985, durante el Plan Austral, se fijó un derecho adicional transitorio –persistió hasta octubre de
1988– que originalmente era del 10% para todas las importaciones.
A partir de 1988, en el ámbito sectorial (Resolución ME 203/88 complementaria del Decreto
de Desregulación 345/88) se inicia un período de reformas y modificaciones permanentes de la
estructura arancelaria que persiste hasta la última reforma de noviembre de 1992; inscriptas, en
general, en un sesgo claramente aperturista. Esta última reformulación de la estructura arancelaria
procuró restringir –aunque sea en parte– el conjunto de las importaciones, de forma de aliviar la
situación de la balanza comercial. A tal fin, además de modificar ligeramente la configuración de los
aranceles, se incrementó el derecho de estadísticas del 3% al 10%– con el consiguiente
encarecimiento de los bienes importados. Por su parte, desde el punto de vista arancelario se
estableció un nuevo escalonamiento que reconoce siete distintos niveles (2,5%, 5%, 7,5%, 10%,
12,5%, 15% y 20%). Bajo este nuevo esquema la mayor parte de los productos planos y no planos
están afectados por un arancel del 10%, mientras que en el caso de los tubos sin costura, tal
gravamen se eleva al 15%.
En el caso de los principales insumos siderúrgicos importados (mineral de hierro y carbón
mineral), les correspondería un arancel de 2,5% pero, dado que los mismos son adquiridos en el
ámbito de la ALADI (Brasil), quedan prácticamente exentos del pago de aranceles a la importación.
En conjunto, estos factores contribuyen a mantener una apreciable tasa de protección efectiva para el
sector, al menos si se la compara con la de algunas ramas demandantes de acero (tal como la de
máquinas herramienta), aunque inferior a la del automotriz., que mantiene su virtual reserva de
mercado.
EL REGIMEN ANTIDUMPING
En consonancia con el mayor grado de apertura de la economía, en general y, de la industria
siderúrgica, en particular, inscripta en un escenario internacional caracterizado por la sobreoferta de
productos siderúrgicos (Ver Capítulo VII), la recurrencia al régimen antidúmping (contemplado en
el Código Aduanero) ha pasado a constituirse en uno de los instrumentos privilegiados por las
empresas del sector. En tal sentido, la industria siderúrgica emerge, muy probablemente, como la
actividad industrial en la que se registra un mayor número de solicitudes cursadas favorablemente
por parte de la Secretaría de Industria y Comercio, al aplicar derechos antidúmping, con carácter
provisorio o definitivo (Cuadro Nº 17). Incluso, desde principios de 1992, comenzaron a ser
aprobadas denuncias presentadas casi un año atrás Y, más aún, de allí en adelante, la resolución
positiva de diversas denuncias llegó a demandar menos de tres meses de trámite. Asimismo, cabe
resaltar que, en todos los casos, las denuncias cursadas favorablemente corresponden a las grandes
firmas del sector, al tiempo que las denegadas fueron presentadas por laminadores independientes.
57
CUADRO Nº 17. Industria siderúrgica. Implementación del Régimen Antidúmping, 1992-1993.
DENUNCIANTE
Denuncia con Valor Mínimo de Exportación
FOB y Derechos Antidumping Definitivos:
• SIAT S.A.1
PRODUCTO
PAÍS DE ORIGEN
• ACINDAR S.A.
• PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1
• PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1
Caños elcostura, negros de
diámetro
Caños c/costura, galvanizados
Chapas laminadas en frío
Chapas laminadas en frío
gran
Denuncia con Valor Mínimo de Exportación
Preventivo y Constitución de Garantías:
• PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1
• SIAT S.A.1
• PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1
CHECOS.,YUGOSLAV.
• PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1
• ACEROS PARANÁ S.A.
• ACEROS PARANÁ S.A.1
Chapas laminadas en frío
Tubos c/costura para uso petrolero
Chapas laminadas en frío
4-9-92
Chapas laminadas en frío
Chapas laminadas en caliente
Chapas laminadas en frío
CHECOSLOVAQUIA
JAPON
ALEMANIA/BELGICA
Denuncias Desestimadas:
• LAMINFER S.A.
• ILFA S.A.
Tubos c/costura, uso estructural
Tubos c/costura, cuadrados, rectangular
URUGUAY
CHILE
Denuncias En Consideración:
• ACEROS PARANÁ S.A.1
Hojalata de segunda
• ACINDAR S.A.
•ACINDAR S.A.
Perfiles, ángulos
Chapa estañada o cromada
•ACINDAR S.A.
Chapas laminadas en frío
ESPAÑA-EE.UU.BELG.
BRASIL
ESPAÑA-EE.UU.BELG.
AUSTRALIA
FECHA
DE
RESOLUC.
SUDAFRICA
5-3-93
SUDAFRICA
ALEMANIA
ALEMANIA
24-3-93
25-3-93
25-3-93
4-9-92
18-1-93
BRASIL
BRASIL
AUSTRALIA
30-12-92
20-1-93
6-5-93
31-3-92
20-1-93
7-4-93
15-4-93
15-4-93
11-5-93
Empresas controladas por el Grupo Techint.
FUENTE: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Industria y Comercio.
PROMOCIÓN A LAS EXPORTACIONES
A diferencia de lo que ocurre con las importaciones siderúrgicas, las exportaciones del sector
se han visto reguladas, en general, por normas que involucran al conjunto de la industria
manufacturera y/o, las de origen industrial (MOI). Más allá de la aplicación transitoria de
retenciones a las exportaciones, 1989-90, y de ciertos tributos 46, las disposiciones más relevante son
las que se derivan de los distintos mecanismos de promoción a las exportaciones industriales que se
han aplicado, históricamente, en el país. Recién en el año 1985, la ley 23101 de Promoción a las
Exportaciones., consolidó en un mismo cuerpo legal, una diversidad de incentivos que, hasta allí,
procuraban alentar las exportaciones 47 (al tiempo que se incorporaron nuevos mecanismos
promocionales como en el caso de los Programas Especiales de Exportación).
46
Derechos de estadística (3% sobre el valor F0B), Fondo Nacional de Marina Mercante (2% sobre fletes).
En la generalidad de los casos, la instrumentación original de tales alicientes (draw–back, reintegros, admisión temporaria, prefinanciación, etc.) se
remonta a principios del decenio de los años '60. La permanente incorporación de nuevos mecanismos derivó en un muy desarticulado marco
promocional donde se conjugaban diversas discontinuidades, profundas asimetrías y/o dispersiones sin fundamentación alguna, descentralización
operativa y de control por parte de distintas autoridades de aplicación, superposiciones y/o redundancias de muy diversa índole.
47
58
De acuerdo a sus instrumentos y objetivos los mecanismos de promoción de exportaciones
pueden diferenciarse en tres tipos básicos: los incentivos financieros, los especiales y los de carácter
fiscal.
En el primer caso, con el objetivo de brindar una mayor liquidez y una reducción en los costos
de capital comprometidos en la actividad exportadora 48 (en especial en el campo de las MOI) se
implementaron, históricamente, tres líneas crediticias: la de prefinanciación (con el objetivo de
cubrir las necesidades financieras durante la fase de producción del bien a exportar), la de
financiación (destinado a financiar a los compradores externos de manufacturas argentinas) y la de
posfinanciación (auxilio financiero para la cobertura del período que pudiera transcurrir entre el
embarque del bien y el pago de la operación).
La industria siderúrgica ha sido, históricamente, una de las actividades más beneficiadas por
este tipo de incentivos, a punto tal que estimaciones realizadas por la CEPAL49 revelan que, por
ejemplo, en 1987, la siderurgia era la actividad que mayores montos crediticios recibía,
concentrando el 21,7% del total de los incentivos financieros a las exportaciones.
Tales sistemas de financiamiento a las exportaciones fueron eliminados a principios de 1990 y,
recién en agosto de 1992 se dio a conocer un régimen de apoyo financiero a la producción para
exportar –prefinanciación– y a la exportación propiamente dicha. En el primer caso, en el ámbito
industrial, se contemplan líneas específicas que cubren hasta el 80% del valor FOB, con un plazo de
180 días y con una tasa de interés inferior al 10% anual. Por su parte, el régimen de financiación de
las exportaciones queda circunscrito a las industrias productoras de bienes de capital y de consumo
durables.
La segunda de las tipologías surge de considerar dos sistemas reglamentados en el año 1986:
el régimen ARGEX (Argentina Exporta) –en cuyo marco no se aprobó ningún programa– y los
Programas Especiales de Exportación (PEEX). Bajo éste último, gran parte de las principales firmas
siderúrgicas se han visto beneficiadas con un reintegro adicional a cualquier otro incentivo a las
exportaciones.
Este mecanismo promocional consistía en un reembolso especial (en general, entre el 9% y el
15% sobre el valor FOB) a las exportaciones incrementales –como mínimo de U$S 2.000.000 por
año– que se comprometían a realizar las firmas adjudicatarias (previo llamado a licitación) a partir
del desarrollo de un programa plurianual (de dos a cinco años) de exportaciones. Hasta la
derogación del régimen (decreto 963 de agosto de 1988) resultaron adjudicatarias varias empresas
siderúrgicas (Cuadro Nº 18).
48
Créditos a tasas de interés sensiblemente inferiores a las internacionales, pactados en divisas (prefinanciación) o en moneda local (post–
financiación).
49
CEPAL, Oficina en Buenos Aires, "Sistemas de promoción a las exportaciones industriales: la experiencia argentina en la última década",
Documento de Trabajo N' 35, Buenos Aires, abril de 1990.
59
CUADRO Nº 18. Empresas siderúrgicas beneficiadas por los programas especiales de
exportación, 1986-1988 (valores absolutos, miles de dólares y porcentajes)
EMPRESAS
SIPAR Laminación Acero
S.A.
Serviacero S.A.
Comatter S.A.
Comesi S.A.
M. Royo S.A.
Ostrillion S.A.
D.G.F.M.
Aceros Bragado S.A.
Conarco S.A.
Comatter S.A.
F. Navarro S.A.
Fortunato Bonelli S.A.
Propulsora Siderúrgica
León Romagnoli Chiarini
S.A.
CANTIDAD
AÑOS
EXPORTACION
AÑO
BASE
INCREMENTO
EXPORTAC
.
EXPORTACION
TOTALES
COEFIC.
BENEFIC
.
5
2.080,-
14.758,-
16.838,-
12%
1.771,-
5
5
2
2
2
2
2
5
2
2
2
5
5
100,12.688,284,2.222,3.285,6.250,3.489,60,626,23.571,-
29.575,27.220,17.192,4.420,4.000,4.198,19.370,11.531,13.037,10.296,4.491,91.395,10.200,-
29.575,27.320,29.880,4.704,6.222,7.483,25.620,15.021,13.097,10.296,5.117,209.250,10.200,-
12%
15%
15%
15%
15%
10%
12%
15%
15%
15%
15%
15%
15%
3.549,4.083,2.579,663,600,420,2.324,1.730,1.956,1.544,674,13.709,1.530,-
BENEFIC.
MILES
U$S
FUENTE: Elaboración propia en base a información de la S.I.C.E.
Por último, el tercero de los subconjuntos de incentivos, queda integrado por aquellos de
carácter impositivo (draw-back, admisión temporaria, reintegros y reembolsos) que, en forma
discontinua han beneficiado a las ventas externas de las empresas siderúrgicas.
El primero de ellos, el régimen de "draw-back, consiste en la devolución de los gravámenes
pagados (de las tasas de estadística e IVA) por la importación de los insumos –incluyendo embalajes
y envases– incorporados en el producto exportado. 50
Finalmente, cabe referirse al sistema de reembolsos y/o reintegros que es el de mayores
transferencias implícitas hacia las firmas exportadoras de manufacturas. 51 La sanción del decreto
1555/86 instituyó un sistema de reembolsos (restitución de tributos internos y a la importación
previa de insumos y servicios), sobre la base de tres niveles –15%, 12,5% y 10% sobre los valores
FOB de exportación– en concepto de tributos internos en las distintas etapas de producción y
comercialización, así como en la importación de los insumos y servicios relacionados con el bien a
exportar. 52
50
Si bien su aplicación ha sido suspendida –y restituida– en diversas oportunidades, su utilización ha sido relativamente escasa debido a la vigencia –
también discontínua– del régimen de admisión temporaria que, a diferencia del "draw–back" no implica costo financiero alguno.
51
En principio, el sistema de reintegros supone la restitución de los tributos internos incorporados en el bien exportado mientras que los reembolsos
involucran también, la recuperación de los gravámenes que recaen sobre los insumos importados contenidos en la mercancía exportada. De allí el
carácter no acumulativo de ambos incentivos.
52
La mayor parte de los productos siderúrgicos de exportación se encuentran encuadrados en la categoría intermedia que contaba, originalmente, con
un reembolso del 12,5%.
60
Al igual que en los incentivos financieros, la industria siderúrgica ha tenido una importancia
decisiva en los reembolsos a las exportaciones. Así, por ejemplo, las estimaciones realizadas por la
CEPAL53 para el año 1987 ubican al sector siderúrgico como el segundo receptor de los mismos,
concentrando el 19,4% del total de los reembolsos pagados en dicho año.
La vigencia plena y efectiva de este régimen se extiende hasta fines de setiembre de 1989,
cuando la sanción de la ley 23697 de Emergencia Económica dispuso que el pago de los "importes
correspondientes a reintegros, reembolsos o devolución de tributos pendientes de cancelación o que
se devenguen" durante la vigencia de la ley se efectuará mediante un Bono de Crédito 54 que, una vez
finalizada la emergencia –originalmente, seis meses– podrían ser aplicados al pago de Derechos de
Importación y Exportación. 55
Por su parte, en abri1 de 199 1, el decreto 6 12 dispuso que los reembolsos comenzaran a
pagarse en moneda de curso legal en reemplazo de los BOCREX, al tiempo que redujo en un tercio
los respectivos niveles. Posteriormente, a fines de mayo de 1991 (decreto 1011) se modificó
sustancialmente el sistema de "reembolsos", estableciendo un "nuevo régimen de reintegros de
impuestos interiores– que se hubieran pagado en las distintas etapas de producción y
comercialización (de forma que, de acuerdo a las normas del GATT, los reembolsos no puedan ser
considerados como "subsidios"). El mismo mantenía las alícuotas establecidas en el decreto 612
pero aplicadas sobre el valor FOB exportado neto de los insumos importados CIF –según los casos,
suponía una reducción del orden del 30% al 40% respecto a las tasas preexistentes.
Por último, en noviembre de 1992, como parte sustantiva de la reformulación de la política
comercial, se implementó un nuevo mecanismo de promoción de las exportaciones estructurado a
partir de la concesión de reembolsos bajo idénticas escalas a las que se aplican a la importación de
los respectivos bienes (2,5%, 5%, 7,5%, 10%, 12.5%, 15% y 20%, según el tipo de producto de que
se trate). En el ámbito de la producción siderúrgica exportable ello implica que prácticamente la
totalidad de los productos planos y no planos cuentan con un reembolso del 105%, porcentaje que se
eleva al 15% en el caso de los tubos sin costura exportados por Siderca. Al respecto, cabe observar
que –debido a la disminución de la carga impositiva– este último nivel estaría en el límite que se
considera aceptable dentro del marco del GATT.
Finalmente, entre los instrumentos de promoción a las exportaciones cabe referirse al Régimen
de Especialización Industrial que fuera implementado a fines de 1992 (Decreto 2641/92). El mismo
otorga facilidades para la importación de insumos, partes y, piezas asociadas a la concreción de
programas anuales o plurianuales de exportación que impliquen un incremento respecto a las
realizadas durante los doce meses precedentes. El beneficio concedido radica en la posibilidad de
importar con un arancel del 2% por un monto equivalente a las exportaciones incrementales.
Hasta el mes de setiembre de 1993, sólo habían sido aprobados 16 programas de exportación
bajo este régimen, con la particularidad de que la cuarta parte de ellos corresponden a empresas
siderúrgicas controladas por Acíndar y por el Grupo Techint (Cuadro Nº 19).
53
CEPAL, Oficina en Buenos Aires, op. cit.
Posteriormente, en diciembre de 1989, por el decreto 1333/89 se dispuso la emisión de los bonos de Crédito (BOCREX).
55
Pocos días antes del vencimiento del período pievisto para la vigencia de la "emergencia" se sancionó el decreto 435/90, por el que se prorrogaron
por seis meses los plazos previstos originalmente (hasta el 25/9/90).
54
61
CUADRO Nº 19. Industria siderúrgica. Programas aprobados bajo el Régimen de
Especialización Industrial1
EMPRESAS
SIDERCA S.A.
ACINDAR S.A,
FORTUNATO BONELLI S.A.2
NAVARRO S.A.2
PRODUCTOS A EXPORTAR
TUBOS SIN COSTURA
ALAMBRON. HIERRO REDONDO Y
BARRAS
PERFILES
PERFILES
1 Hasta setiembre de 1993 han sido aprobados 16 programas de exportación cuatro
de los cuales han sido patrocinados por firmas de la industria siderúrgica.
2 Empresas controladas por Acindar.
FUENTE: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Industria.
OTROS REGIMENES REGULATORIOS
Una multiplicidad de otras normas han ido integrando el marco regulatorio de la industria
siderúrgica. Las mismas involucran una amplia gama de temas que, en muchos casos, no son
específicos para el sector. Al respecto, sólo interesa resaltar aquéllos que asumen –y/o asumieron–
una mayor significación económica para esta industria (compras estatales, regulación de precios
siderúrgicos, ley de Reserva de Cargas y, recientemente, los acuerdos del Mercosur).
Compras estatales
El régimen de compras estatales ha desempeñado un papel de significación para algunas de las
principales empresas siderúrgicas. El decreto-ley, 5340 de 1963, denominado de "Compre
Argentino", establece que las compras del Estado (Gobierno Nacional y Provinciales –que se
adhirieran–, de los organismos y empresas estatales, así como de sus contratistas privados) estaban
sujetas a la obligación de adquirir bienes producidos localmente siempre y cuando exista
disponibilidad, calidad, precio y plazos de entrega compatibles con la alternativa de importar. La
escasa claridad para definir esos parámetros hizo que su aplicación dependiera de la capacidad de
"lobbying" de las firmas y, los grupos económicos y, dado el tamaño relativo de los que participan
en la industria siderúrgica, que ésta fuese una de las principales beneficiarlas del régimen, que
protegió mucho menos a otras ramas, como las de máquinas-herramienta o instrumentación y,
control (o sea que la siderurgia veía protegidos sus productos por el régimen mencionado, pero
podía importar sus bienes de capital a pesar del mismo).
Con la vigencia de este régimen, en ciertas áreas del sector público se tornó una práctica
común la adquisición local de los bienes requeridos sin recurrir a ninguna confrontación con los
precios de sus similares importados, una vez nacional izados. De allí que, para algunas empresas, la
demanda estatal pasó a convertirse en un mercado prácticamente cautivo –el caso de Siderca y su
provisión de tubos sin costura a Y.P.F. es, tal vez, uno de los ejemplos más ilustrativos.
62
La promulgación de la ley 23697 de Emergencia Económica a fines de setiembre de 1989
suspendió (Artículo Nº 23) la vigencia del decreto 5340/63 y de la ley 18875, disponiéndose que en
las compras de bienes del Estado y sus empresas existirá "una preferencia en favor de la industria
nacional" de hasta "un máximo del 10% sobre el, valor nacionalizado de los bienes importados". Por
su parte el decreto 1224 de noviembre de 1989, reglamentario del Artículo Nº 23 de la ley de
Emergencia Económica, estipuló un margen de preferencia para los bienes de origen nacional del
5%, respecto a sus similares de origen importado. Como se analizará más adelante, dichos márgenes
de preferencia fueron eliminados a partir de la sanción del decreto 2284/91.
Regulación de precios siderúrgicos
Todas las administraciones de gobierno que se sucedieron desde la posguerra recurrieron a una
profusa gama de mecanismos regulatorios de los precios internos, tales como el congelamiento
generalizado de los precios, la fijación de valores máximos de venta al público, el control oficial de
los incrementos de precios, su regulación pautada de acuerdo a la evolución de determinadas
variables –costos, tipo de cambio, índice de precios mayoristas–, etc., como forma de evitar mayores
desbordes inflacionarios.
El primer instrumento legal para la regulación de precios en el país fue la ley 12591 dictada en
el año 1939. Sus disposiciones fueron modificadas en muy diversas oportunidades hasta que, en
1974 se sancionó la ley 20680 (denominada Ley de Abastecimiento) que, a partir de allí sirvió de
base a las regulaciones de precios aplicadas en el país. En tal sentido, el artículo segundo de dicha
ley faculta al Poder Ejecutivo a: dictar precios mínimos y máximos, obligar a mantener la actividad
(de producción, comercialización o prestación de servicios), suspender gravámenes a la importación
(así como prohibir las exportaciones), intervenir directamente en la producción de bienes y disponer
sobre su uso, etcétera.
En materia de regulación de precios internos, bajo la actual administración de gobierno se
recurrió a la fijación de niveles máximos, luego a la liberalización generalizada de los precios y a la
celebración de acuerdos con distintas Cámaras Empresarias tendientes a estabilizar en el tiempo los
niveles de precios acordados (Cuadro Nº 20).
CUADRO Nº 20. Argentina: Acuerdo de precios del sector siderúrgico, abril 1991
(dólares por toneladas)*
PRODUCTO
Barras laminadas
Hierro p/construcción
Barras trefiladas
Alam. alta resistencia
Chapa laminada en caliente
Chapa laminada en frío
Hojalata
Clavos
PROMEDIO
ABRIL/JUNIO 90
PRECIO
DICIEMBRE 90
PRECIO
ABRIL 91
793
390
848
934
490
620
1.010
574
861
523
982
1.239
564
756
1.183
668
746
400
850
900
491
610
1.009
575
*Precios puerta de fábrica sin I.VA.
FUENTE: Acuerdo de precios entre la S.I.C. y el C.I.S.
63
En el ámbito sectorial, a principios de abril de 1991 se celebró un acuerdo entre la
Subsecretaría de Industria y Comercio y el Centro de Industriales Siderúrgicos, por el cual se
establecían los niveles de precios del sector "mientras persistan las condiciones de estabilidad
económica".
Ley de Reserva de Cargas
Hasta su derogación a fines de 1991, 56 la aplicación al sector de la ley 18250 (Reserva de
cargas) afectaba –y encarecía, a juicio empresario– a buena parte de las importaciones siderúrgicas.
El Artículo 4º de dicha norma, modificada por ley 19877, prescribía que toda aquélla importación
que gozara de beneficios o franquicias impositivas debía ser transportada en buques de bandera
argentina.
Mercosur
En el marco de las negociaciones tendientes a consolidar el proceso de integración subregional
(Mercosur), la industria siderúrgica fue la primera en formalizar (entre las Cámaras empresarias de
los cuatro países involucrados) un Acuerdo sectorial de complementación para regular el período de
transición hasta la vigencia plena del Mercado Común (31/12/94).
Entre sus objetivos se plantean el de pautar ordenadamente la integración del sector
atendiendo a las características de las respectivas estructuras productivas y a los procesos de
privatización y reestructuración; el de alentar procesos de complementación industrial subregional,
el de promover todas aquéllas medidas que alienten la competitividad sectorial, etcétera.
Los instrumentos para concretar los objetivos son de dos tipos: por un lado, las de carácter
general (tres categorías de bienes 57 y la posibilidad de celebrar acuerdos subsectoriales) y, por otro,
los acuerdos de complementación industrial.
Este primer Acuerdo sectorial celebrado en el ámbito del Mercosur explicita un "marco
regulatorio para la integración sectorial" tendiente a "superar los factores que afecten la
competitividad de las empresas". Al respecto se señala, entre otros, la no institución ni reinstalación
de subsidios, la no imposición de controles de precios, la armonización de aranceles externos
comunes, la neutralización del comercio desleal de terceros países, etcétera.
56
Decreto 2284/91.
En términos muy generales, se trata de productos no producidos (preferencia arancelaria del 100%), de productos en los que existe producción local
pero también importaciones significativas en el trienio 1988–90 (se establecen contingentes anuales que pasarían a gozar de una idéntica preferencia
que los primeros) y, por último, en el caso de los productos producidos, las partes se comprometen a acordar un esquema de liberación arancelaria
priorizando la competitividad de las firmas involucradas.
57
64
Los avances logrados en el marco institucional del MERCOSUR se sustentan en los
significativos acuerdos alcanzados entre las grandes empresas siderúrgicas de ambos países e
incluso con otras de países que no integran dicho acuerdo, orientados a consolidar un oligopolio
regional. Al respecto, cabe recordar que en el capital de Aceros Paraná SA (ex-SOMISA) participan,
además de Propulsora Siderúrgica que el socio mayoritario, Usiminas y la Cia. Vale do Rio Doce,
ambas de Brasil, así como la Cía. de Aceros del Pacífico de Chile. Asimismo, la Organización
Techint es accionista minoritario de Usiminas y que esta última fue la que adquirió el tren de
laminación para chapa naval de la ex-SOMISA. Por su parte, como ejemplo de acuerdos
interempresarios que procuran consolidar posiciones en el mercado ampliado, cabe resaltar el
ejemplo que ofrece el que fuera celebrado entre SIAT (del Grupo Techint) con la brasileña
CONFAB TUBOS (abril 1993). Se trata de dos firmas fabricantes de tubos con costura que
intercambiaron el 30% de los respectivos paquetes accionarios, con el compromiso adicional de
participar conjuntamente en todo tipo de licitación internacional. 58
LA DESREGULACION SECTORIAL. EL DECRETO 2284/91
El decreto 2284 de "desregulación económica" establece la remoción de una amplia gama de
regulaciones y disposiciones legales (prohibiciones, restricciones, franquicias, regímenes especiales,
determinados gravámenes o derechos específicos, etc.) que incidían –directa y/o indirectamente–,
sobre los distintos sectores económicos, incluida la siderurgia.
Sobre este último sector influyen tres tipos de modificaciones en cuanto a la naturaleza de las
desregulaciones implícitas y a sus consiguientes efectos sectoriales:
•
Las específicas del sector como, por ejemplo, la derogación del propio régimen de
promoción siderúrgica;
•
Las de carácter general que repercuten, también, sobre las firmas del sector como, por
ejemplo, la supresión de la Tasa de Estadísticas (3%) para las exportaciones; y
•
Las que inciden sobre la orientación –potencial– de la demanda de productos siderúrgicos
como, por ejemplo, la derogación del régimen de promoción de la industria naval y, por
ende, de la exención el pago de aranceles a la importación de chapas laminadas que gozaban
las empresas de dicha industria.
La conjunción de estas desregulaciones supone efectos muy disímiles, acordes con el
respectivo perfil tecno-productivo y económico de las firmas siderúrgicas. Así, la derogación de las
exenciones arancelarias a la importación de insumos repercute, potencialmente, en mayor medida en
la evolución económica de Propulsora Siderúrgica que, por ejemplo, en la de SOMISA; la supresión
de los márgenes de preferencia en el régimen del compre nacional sólo afecta –también
potencialmente– a aquéllas firmas proveedoras del Estado y de sus contratistas privados –como en el
caso, por ejemplo, de Siderca–; etcétera.
58
Acuerdo que procura captar la demanda que se derivaría de la construcción del gasoducto que unirá el norte argentino con la ciudad de San Pablo.
65
Desregulaciones específicas
El decreto 2284/91 es, en buena medida, para la industria siderúrgica, la continuidad y
profundización del proceso de desregulación iniciado con la sanción del decreto 345/88.
En su Artículo 75, el decreto 2284/91 explicita que "deróganse los decretos 3113/61, 5038/61,
843/ 66, 910/70 y 345/88 y, suprímese el registro de la actividad siderúrgica". De este escueto texto
se desprende que, en buena medida, este decreto tiende a complementar el sendero desregulatorio
iniciado a partir del decreto 345/88. Mientras este último estaba orientado a la remoción de ciertas
restricciones cuantitativas a la importación de bienes competitivos de la producción nacional, el
decreto 2284/ 91 prioriza la supresión de las exenciones y franquicias especiales a la importación de
insumos y bienes de capital por parte de las empresas siderúrgicas. Asimismo, establece la
derogación de los principales regímenes promocionales que viabilizaron tales franquicias así como
la remoción del requerimiento de inscripción en el Registro de industrias siderúrgicas (a cargo de la
D.G.F.M.) para, prácticamente, todo tipo de gestión vinculada con el desenvolvimiento sectorial
(incluyendo la posibilidad de acceso a los incentivos promocionales).
Así, por ejemplo, la derogación del decreto 3113/61 supuso, para SOMISA, en su momento,
la no exención arancelaria a la importación de insumos–, idéntica situación se presenta para firmas
como Propulsora Siderúrgica, Siat, etc., como producto de la derogación de los decretos 843166 y
910/70. 59 Por su parte, la derogación del decreto 5038/61 supone la eliminación de las exenciones
arancelarias que gozaban aquéllas empresas siderúrgicas acogidas a los beneficios instituidos por
dicha norma –Siderca, Propulsora Siderúrgica. Ello adquiere particular significación en el caso de
ésta última que, históricamente, importó magnitudes considerables de chapa laminada en caliente
("coils") con exención total del pago de gravámenes arancelarios. En efecto, al amparo del régimen
del decreto 5038/61 y del Acta-Convenio que Propulsora Siderúrgica firmó con la D.G.F.M. (en
1967), la empresa contaba con la posibilidad de proveerse de la chapa laminada en caliente en
SOMISA o de importarla libre de aranceles.
En síntesis, la desregulación sectorial sancionada a fines de 1991 elimina una diversidad de
franquicias –muchas de ellas generadoras de privilegios para algunas de las firmas del sector
vinculadas, en lo esencial, a la exención del pago de gravámenes arancelarios a las importaciones de
insumos y bienes de capital.
Desregulaciones generales
Se trata de desregulaciones que afectan a la actividad económica en general y, en dicho marco
inciden, también, sobre el desempeño de las firmas del sector. Tal el caso de la supresión de ciertos
gravámenes a las exportaciones, la derogación de las reservas de carga establecidas por la ley 18250,
así como otras desregulaciones que, de conjunto, tienden a abaratar ciertos costos indirecto 60 y a
minimizar los trámites y gestiones requeridas para determinadas operaciones.
59
El decreto 345/88 introdujo modificaciones sustanciales en ambos decretos sin que ello implicara la derogación de los mismos.
Como, por ejemplo, la supresión de toda norma restrictiva y la libre contratación de aranceles, honorarios, comisiones o toda otra retribución por
servicios profesionales (Artículos 8 y 1l); la eximición del pago del impuesto de sellos para determinados actos y operaciones (Artículo 77); etcétera.
60
66
Sin duda, para la siderurgia, la desregulación general de mayor significación económica es
aquélla que se vincula con la supresión de diversos gravámenes que recaían sobre las exportaciones.
Tal el caso de la eliminación de la Tasa de Estadística (3% sobre el valor FOB), del gravamen
destinado al Fondo Nacional de Marina Mercante (2% sobre fletes), así como de otros tributos
(divisas, sellos) que gravaban las ventas externas del sector. La trascendencia económica de dichas
desregulaciones queda claramente reflejada con sólo considerar que la mejora en el tipo de cambio
real de exportación se ubica en torno al 5%.
En tal sentido, a diferencia de las desregulaciones específicas del sector que reconocen efectos
muy disímiles entre las distintas empresas en este tipo de desregulaciones generales, el principal
beneficio implícito –el mayor tipo de cambio real de exportación– resulta directamente proporcional
al valor de las ventas al exterior de cada una de las firmas del sector.
Otras desregulaciones
Si bien, diversas normas de las involucradas en el decreto 2284/91 podrían llegar a incidir –
directa o indirectamente– sobre las firmas del sector, hay dos desregulaciones –Artículos 21 y 74–
que, en principio, reorientan ciertos segmentos de la demanda local de productos siderúrgicos.
Mientras, en un caso, podría llegar a favorecer a la oferta interna –como la supresión de algunos
regímenes de promoción sectorial por los cuales quedaba exenta del pago de gravámenes
arancelarios la importación de ciertos insumos siderúrgicos–; 61 en el otro, tiende a alentar –
indirectamente– la importación de bienes sustitutivos de la producción local –eliminación del
margen de preferencia para la oferta local en el marco de la legislación del compre nacional.
Se trata, de dos desregulaciones de distinta naturaleza y de efectos distintos sobre las empresas
del sector, según se trate de firmas –potencialmente– proveedoras de algunos de los sectores
manufactureros (industria naval, aeronáutica y maquinaria vial) en los que se derogó el respectivo
régimen de promoción sectorial o de empresas que, en virtud del régimen del compre nacional,
contaban con un margen de preferencia respecto a una potencial oferta competitiva del exterior.
De las consideraciones precedentes se infiere que la empresa siderúrgica más afectada –por lo
menos, potencialmente– es Siderca que, históricamente, ha ejercido su poder en el mercado interno
con prácticas de diferenciación de precios que sólo pudieron ser sustentadas a partir de un cuasi
monopolio real –vía restricciones a las importaciones sustitutivas– del mercado local. La
modificación implícita en el régimen del compre nacional supone un creciente nivel de exposición a
la competencia externa y, con ello, menores posibilidades de ejercer el poder de mercado de la
empresa monoproductora en el ámbito nacional –Siderca.
En síntesis, en este tipo de desregulaciones derivadas del decreto 2284/91, los efectos
potencialmente positivos sobre firmas como la ex-SOMISA y, aún, Propulsora Siderúrgica, se
podrían ver más que compensados a partir de las implicancias –directas e indirectas– de la "cuasi
supresión" del régimen del compre nacional sobre empresas como Siderca que, históricamente,
canalizaron la casi totalidad de sus despachos al mercado interno al amparo de tal legislación.
61
En especial, las chapas laminadas para la industria naval y, en menor medida, para la producción de maquinaria vial.
67
LA PRIVATIZACION DEL COMPLEJO SIDERURGICO ESTATAL
Si bien los primeros intentos por privatizar SOMISA se remontan a la administración
gubernamental del radicalismo, es recién a partir de la sanción de la Ley de Reforma del Estado (Nº
23696 de agosto de 1989) cuando el proceso de desestatización de las Empresas Públicas, en
general, y de las siderúrgicas (SOMISA y Altos Hornos Zapla), en particular, pasa a adquirir una
intensidad y celeridad insospechada pocos meses antes.
Dicha ley facultó al Poder Ejecutivo a disponer la privatización, como unidad o en forma
separada, bajo la modalidad de venta, locación o concesión, la totalidad de las Empresas del Estado
así como también las tenencias accionarias del mismo en otras firmas. En ese marco se inscribe,
naturalmente, la privatización de SOMISA y de Altos Hornos Zapla que, más allá de ciertas
demoras respecto a los ambiciosos cronogramas originales, fueron concretadas en la segunda mitad
de 1992 –en ambos casos se presentó un único consorcio oferente.
Sin duda, el análisis y evaluación de la privatización del complejo siderúrgico estatal y, muy
particularmente, de SOMISA, pueden ser abordados desde muy diversas perspectivas e involucran
una multiplicidad de temas (modalidades específicas, carácter de las ineficiencias en la conducción
previa a la fijación de las condiciones de transferencia con sus consiguientes implicancias sobre el
precio de venta, criterios para la fijación del precio final, intensidad del proceso de "racionalización"
laboral y financiero, etc.). Dicho análisis excede holgadamente los objetivos del presente acápite, en
el que sólo interesa re saltar algunos aspectos vinculados –incluso, por ausencia– con el marco
normativo y regulatorio en el que se inscribe el proceso de desestatización del complejo siderúrgico.
En el plano regulatorio, la única norma o limitación impuesta en los pliegos de la licitación de
SOMISA fue la de imposibilitar la participación de dos empresas siderúrgicas locales en un mismo
consorcio. Tal requisito, asociada a la propia presión del Banco Mundial, procuraba evitar que a
través de la privatización de SOMISA pudiera consolidarse definitivamente un duopolio (Techint y
Acíndar) con control prácticamente excluyente del mercado local.
Sin duda, tal requisito fue satisfecho, en tanto en el consorcio adjudicatario patrocinado por
Techint, a través de Propulsora Siderúrgica, no participaba el grupo Acíndar. Sin embargo, pocos
meses después de concretada la transferencia al sector privado de la ex-SOMISA, la firma Acíndar
adquirió las tenencias accionarias (6%) en poder del Banco Chartered West LB Limited de Gran
Bretaña y, de esa forma, revirtió por completo las condiciones impuestas originalmente.
Asimismo, contemporánea a esa asociación entre Techint y Acíndar en el control de Aceros
Paraná S.A. (ex-SOMISA), esta última discontinuó la producción de productos no planos donde,
precisamente, es Acíndar la que ejerce un control hegemónico del mercado.
68
Otro aspecto regulatorio que merece ser resaltado, en este caso por la ausencia de todo tipo de
normativa al respecto, es aquel que se vincula, en última instancia, con la nula preocupación oficial
por la difusión de la propiedad de la ex-SOMISA 62 y que se refleja, por ejemplo, en la inexistencia
de disposiciones que obliguen a mantener inalterado el patrimonio de la empresa privatizada por un
determinado lapso. Ello remite a la consideración de las políticas desplegadas por el consorcio
adjudicatario –o, más precisamente, por parte de Techint– para minimizar la participación real de los
trabajadores de la ex-SOMISA que, a través del Programa de Propiedad Participada debían controlar
el 20% de las acciones de Aceros Paraná S.A.
En tal sentido, con la anunciada fusión de Propulsora Siderúrgica y de Aceros Paraná S.A. 63 y
la consiguiente emisión de acciones, los trabajadores se verían obligados a obtener un monto
indeterminado –pero seguramente, muy significativo de fondos frescos como para suscribir las
acciones que les permitan mantener su participación accionaria original. Este hecho es plenamente
coherente con el sendero que –como va se destacó– siguieron tanto la estrategia empresaria como las
políticas gubernamentales, sendero que –por diversas vías concurrentes– redujo la participación de
los asalariados en el ingreso y la riqueza y que, en el sector siderúrgico –como en el resto de la
economía privilegió de hecho la redistribución regresiva por sobre la inversión, el crecimiento y la
competencia en los mercados.
62
Por ejemplo al estilo que se efectivizara en Gran Bretaña en el caso de la British Steel.
A principios de noviembre de 1993 se conoció un nuevo proyecto de la Organización Techint por el que se fusionarían las principales empresas
siderúrgicas del grupo (Aceros Paraná. Siderca, Propulsora Siderúrgica y Aceros Revestidos S.A.)
63
69
Capitulo V
SITUACION COMPETITIVA DE LA INDUSTRIA SIDERURGICA 64
El nivel de competitividad real de la industria siderúrgica argentina es una resultante de la
conjunción –en idéntica o distinta dirección– de los elementos que sustentan su contexto operativo
(factores exógenos a las firmas) como las regulaciones, el arado de competencia de los mercados, el
costo de los insumos básicos, etc., y por otro lado de las acciones desplegadas por las propias
empresas (factores endógenos a las mismas).
En tal sentido, la competitividad internacional de las firmas argentinas se inscribe en un
escenario de posiciones relativas, pasibles de rápidos y variados cambios, más aun en períodos de
reconversión productiva, donde las partes intervinientes (gobiernos locales y del país de destino,
empresas exportadoras y competidores internacionales) operan, en la generalidad de los casos, con
intereses divergentes. En el caso específico de la siderurgia, esto se ve reforzado, además, por la
escasa participación de las empresas argentinas tanto en el comercio como en la producción mundial
para la casi totalidad de los productos. El caso individual de mayor incidencia en el mercado
mundial es el de Siderca que exhibe una participación de casi un 15% del total del comercio mundial
de tubos sin costura, proporción que se ha visto incrementada recientemente, a partir del control
accionario de TAMSA (México) por parte de Siderca S.A.
En segundo término centrando el análisis sobre los factores exógenos a las empresas locales,
las decisiones actuales de exportación son la resultante de una variada gama de factores, algunos de
los cuales no son de reciente data en tanto las decisiones originales de inversión apuntaban a los
mercados internos (en la actualidad no necesariamente se repiten aquellas condiciones ni se
tomarían las mismas decisiones). Ocasionalmente y en esa dirección, los casos más destacados se
refieren a las decisiones iniciales de inversión y a las condiciones de su financiación.
Finalmente la real incidencia de cada uno de los factores exógenos a las empresas –precios de
la mano de obra, fletes, etc.– como elementos de competitividad deben ser evaluados a la luz de su
participación en la estructura de costos y las modalidades de la inserción externa. En este último
caso cabe mencionar que, habitualmente, las exportaciones siderúrgicas –en la medida que sean
marginales respecto de las ventas al mercado local se efectúan cubriendo los costos variables con lo
cual crece la ponderación de los costos directos.
En primer lugar, se examinarán los factores exógenos a las firmas que más inciden sobre su
competitividad internacional, para luego integrar al análisis aquéllos factores de mayor significación
económica que podrían ser caracterizados como endógenos a las mismas.
64
Este Capítulo está basado en un estudio previo realizado a fines de 1992 por Azpiazu, D. y Bisang, R., "La industria siderúrgica argentina.
Reestructuración, competitividad e inserción externa en los años noventa", mimeo, Buenos Aires, 1992.
70
CONTEXTO OPERATIVO DE LAS FIRMAS
Tipo de cambio real
La exportación de productos siderúrgicos no cuenta actualmente con un tratamiento
diferencial respecto del otorgado por la legislación al resto de los productos industriales. En ese
sentido, a partir del tipo de cambio nominal –que no se ha visto modificado desde principios de
1991–, se le adicionan reembolsos impositivos del 10/15% y los mecanismos de financiación
previstos por la legislación vigente, escasamente utilizados por el sector.
Por otro lado, afines de 1991 fueron eliminados –en el marco de la "desregulación económica”
diversos gravámenes que afectaban a las exportaciones, como en el caso de la tasa de estadísticas
(3% sobre el valor FOB) y el aporte al Fondo de la Marina Mercante (2% sobre los fletes). Ello
implicó una mejora en el tipo de cambio real de las exportaciones siderúrgicas del orden del 4/5%.
Estructura impositiva y protección arancelaria
Adicionalmente, cabe efectuar una mención especial sobre el tratamiento impositivo y su
relación con los niveles de competitividad de las firmas. Internacionalmente se adopta el criterio de
devolución de los impuestos indirectos a fin de que cada país tenga la potestad de gravar con su
propio sistema a los productos importados sin distorsionar el comercio. En otras palabras, se trata de
impedir, por un lado, la doble tributación y, por otro, la "exportación de impuestos".
En el caso argentino la legislación prevé la devolución del IVA cuando los productos son
exportados y un tratamiento particular para los impuestos directos. Conceptualmente este último
rubro se corresponde con las devoluciones efectuadas a través de los reembolsos. Sin embargo, sus
niveles no necesariamente coinciden con los verdaderos contenidos impositivos de la estructura de
costo de los productos exportados. 65 Ello da lugar a un posicionamiento empresario según el cual
existe un sesgo anticompetitivo asociado con una serie de tributos que no son devueltos cuando el
producto se exporta.
En ese sentido, a juicio empresario, los rubros de mayor incidencia son:
a) Las cargas sociales contenidas en el costo salarial;
b) algunos impuestos provinciales y las tasas municipales que recaen sobre ciertos insumos;
c) los aranceles y otros gravámenes a las importaciones;
Todas estas cargas ingresan en las diversas etapas de la cadena de formación de costos y
tienen una incidencia negativa sobre el nivel competitivo de la industria.
65
A lo largo de las últimas décadas, en el caso argentino, el uso del reembolso ha tenido la finalidad de corregir los desvíos del tipo de cambio u otros
desfases (como las variaciones en los precios internacionales), aplicándose a través de alícuotas generales o, a lo sumo, con dos o tres escalas.
Obviamente ello se opone al criterio inicial donde se trata de devolver al exportador los impuestos contenidos en la estructura de costos del producto
exportado.
71
En el caso siderúrgico, varios de estos impedimentos han sido removidos en la búsqueda de
una mejor inserción externa. Los casos de mayor significación están relacionados con algunos
impuestos provinciales a la energía eléctrica y otros de corte nacional aplicados al comercio
exterior. 66
Asimismo, la implementación de ciertas normas de promoción de las exportaciones, como el
Régimen de Especialización Industrial (Véase Capítulo IV) implican, para las principales firmas del
sector, un abaratamiento del costo de los insumos importados que, naturalmente, mejora la situación
competitiva de tales empresas.
Por otro lado, siempre en el plano fiscal, cabe reiterar que las mayores empresas siderúrgicas
han instalado subsidiarias en algunas de las Provincias que cuentan con regímenes especiales de
promoción industrial (en especial, en San Luis). Ello supone una significativa renta diferencial para
las ventas en el mercado interno e, indirectamente, desplaza la ecuación de balance, el nivel de
absorción de los costos directos y, por tanto, acota el mareen de contribución a los costos de las
ventas al exterior.
Esta última consideración remite a uno de los elementos centrales que sustentó la inserción
exportadora del sector a lo largo de la última década: el posicionamiento de las empresas en el
mercado local. Agrandes rasgos, el mecanismo funcionaba sobre la base de una fuerte protección a
la importación de bienes competitivos (ya sea a través de aranceles prohibitivos, restricciones
cuantitativas o mecanismos de compre nacional) que, dada la conformación local del sector,
derivaba en una marcada concentración de la oferta. A partir de este contexto, las empresas
diferenciaban el mercado externo e interno, subsidiando al primero de ellos con eventuales
sobreprecios en la operaciones locales. De esta forma, existía una suerte de "subsidio" cruzado desde
las ventas al mercado interno hacia las (marginales) exportaciones. La manifestación más clara de
este fenómeno eran los diferenciales de precios entre ambos mercados (Véase Capítulo III).
Las modificaciones introducidas al marco regulatorio y la reducción en los niveles de
protección de los últimos años, tendió a acotar el uso de este mecanismo "interno" de promoción. Si
bien se produce una mayor concentración de la producción local, la eliminación de las restricciones
cuantitativas al ingreso de productos importados y la orientación exportadora de algunas firmas,
sumada a la reducción arancelaria (situada ahora entre un 10% y un 15%), afectó sensiblemente esos
usuales mecanismos de fijación de precios que, incluso, se ven enfrentados al "techo" que le
imponen los precios de sus similares importados, una vez nacionalizados.
Ello coadyuva a explicar –junto con otros factores– la reducción de los precios domésticos de
la mayor parte de los productos siderúrgicos verificada desde la implementación del Plan de
Convertibilidad. El efecto de esos movimientos de precios asociado a la desregulación económica y
a la apertura opera en distintas direcciones. Por un lado, acota la posibilidad de "subsidiar" las
colocaciones externas con "sobreprecios" internos (hasta un límite dado por el arancel y las
denominadas barreras naturales) y con ello modifica negativamente la situación exportadora previa
del sector. Pero, por otro lado, al trasladar a la cadena productiva estas reducciones de precios,
tienden a mejorar la competitividad de las actividades que le siguen "aguas abajo" en la trama
industrial.
66
Una estimación de las mejoras en el tipo de cambio que han significado estas reducciones impositivas señala que para los tubos sin costura fue del
orden del 10%. Las principales reducciones correspondían a las eliminaciones de los impuestos sobre los activos, los débitos bancarios, el Fondo de
Promoción de las Exportaciones, los impuestos sobre la energía eléctrica y la tasa de estadísticas.
72
FACTORES DE COMPETITIVIDAD ASOCIADOS A LOS COSTOS DE PRODUCCION
Materias primas
La casi totalidad de las materias primas básicas utilizadas por el sector provienen del exterior.
En ese sentido, tanto para el mineral de hierro como para el carbón existen mercados internacionales
relativamente competitivos –o al menos la posición de los compradores es tan sólida que asemejan
tal comportamiento– que permiten acceder a precios similares a los distintos adquirentes
internacionales. Así, por ejemplo, Acíndar y la ex-SOMISA pagan por el mineral de hierro alrededor
de 30 dólares la t, precio similar a los que abonan las principales empresas mundiales. 67 Algo igual
ocurre con el precio del carbón. Los eventuales diferenciales de precios responden en todo caso a
razones de distancia y/o a la existencia de algunas restricciones internas a la importación.
En este último caso y considerando que históricamente la siderurgia se desarrolló sobre la base
de la libre importación de insumos, se verifica la existencia de algunos tributos en la importación de
insumos, tales como la tasa de estadística de importación y los aranceles sobre algunos productos.
Recientemente se concretó un acuerdo empresario con Brasil a partir del cual las empresas
argentinas acceden al mineral de hierro al mismo precio (diferencial) al que lo hacen los productores
brasileros.
Finalmente, también los precios de la chatarra –incluida en algunos procesos– no difiere
significativamente de los pagados por las empresas internacionales. En el caso de las empresas
argentinas estos alcanzan niveles que oscilan en alrededor de los 110 dólares por t, registros que no
difieren mayormente de los 95/105 dólares pagados por las "minimills" norteamericanas.
Energía
El balance de la posición de las empresas argentinas en relación a este rubro debe considerar
algunos aspectos particulares.
En primer término la siderurgia argentina "eligió" una ruta productiva que es intensiva en el
uso de gas y electricidad y, en menor medida, de carbón –ya sea mineral o vegetal en el caso de
Aceros Zapla– a través del uso de la tecnología de altos hornos. Obviamente ello implica una clara
inflexibilidad dada la escasa posibilidad de modificar el sistema energético de las plantas.
67
La desregulación del sistema de fletes y la eliminación de algunos impuestos sobre el comercio exterior significaron una reducción de alrededor de
8/10% del precio (puesto en puerta de fábrica) por tonelada de mineral de hierro y de carbón.
73
En segundo lugar, en algunos casos y por diversos motivos –básicamente los vaivenes de
precios relativos y en la provisión– las empresas generan su propia energía, ya sea a partir de los
hornos de carbón (como la ex SOMISA) o del gas (como en el caso de Siderca). Obviamente en
estos casos existe un costo de producción asociado a la eficiencia productiva y al precio del
principal insumo que no forma parte de los precios de mercado. A su vez, dependiendo de la
posición usuaria/productora de energía, el impacto sobre los costos será sustancialmente distinto:
así, en los costos totales de la ex SOMISA –que genera gran parte de su energía esta representa
aproximadamente el 7% del costo total, mientras que en Siderca y Acíndar la participación en los
costos casi se duplica (con valores similares para la electricidad y el gas). De todas maneras, estos
últimos niveles de incidencia seguramente se verán alterados a partir de la presencia decisiva de los
grupos empresarios en los que dichas firmas se integran, en diversos procesos de privatización de las
empresas proveedoras de energía eléctrica (como en el caso de EDELAP S.A. –Techint– o de la
Central Pedro de Mendoza –Acíndar) y de distribuidoras de gas natural (Acíndar en la Distribuidora
de Gas Metropolitano S.A.).
• Energía eléctrica
Centrando el análisis en el tema de la energía eléctrica, el primer fenómeno a remarcar es, sin
duda, la marcada disparidad en los precios que pagaban las distintas empresas del sector, por lo
menos con anterioridad a los procesos de privatización en la generación y distribución de la energía
eléctrica (SEGBA. Agua y Energía Eléctrica). Así, a mediados de 1992, mientras que a Acíndar un
Kwh le costaba, en su planta de Villa Constitución, 0,030 dólar, teniendo una misma empresa
proveedora (Agua y Energía) la ex SOMISA pagaba 0,043 dólares el Kwh. Distinto es el caso de
Siderca, donde la provisión de energía corre por cuenta de ESEBA, a un precio de 0,051 dólares. A
su vez, a la Planta La Tablada de Acíndar, SEGBA le cobraba 0,0497 dólar y ESEBA hacía lo
propio con Aceros Bragado a un precio de 0,061 dólares por Kwh.
Obviamente estas empresas operan como grandes consumidores –por ejemplo Acíndar
funcionando a pleno consume alrededor de un tercio de la capacidad total de generación de Atucha y
el equivalente al consumo total de la provincia de Entre Ríos– con lo cual accedían a tarifas de
grandes consumidores y/o negociaban un precio especial con el proveedor fijando tarifas y potencias
mínimas de suministro.
El análisis de la composición de este cuadro tarifario "pre privatizaciones" sugiere:
a) la existencia de marcadas diferencias entre empresas y momentos de convenio de concertación
de las tarifas;
b) el precio para algunas empresas resultaba inferior al precio mayorista del mercado energético
(ubicado, a esa fecha, en alrededor de 0,052 dólares por Kwh);
74
c) las tarifas tenían distintos componentes impositivos según la ubicación del usuario. En principio
todas tributan el IVA, pero ello es irrelevante a los fines del análisis de competitividad pues se
compensa en las etapas posteriores. Subsistían, en cambio dos impuestos nacionales del 6 por
mil correspondientes a fondos de desarrollo tanto en el caso de los suministros de Agua y
Energía como de ESEBA. Además en este último caso se le agrega un impuesto provincial del
6%. 68 En suma, los usuarios siderúrgicos de esta ultima proveedora tienen una carga de
impuestos directos del orden del 7,2% sobre el total facturado de energía eléctrica;
d) finalmente cabe consignar que estos valores sufrieron sensibles mejoras respecto a los vigentes
en 1991, como efecto de la eliminación –en el caso de ESEBA– de otros impuestos que gravaban
la actividad. 69 Así, por ejemplo, los precios (con impuestos pero sin IVA) pagados por Acíndar
pasaron de 0,046 dólar por Mkw en junio de 1990 a 0,0314 en Junio de 1992; es decir se
redujeron un 32,2%.
El segundo fenómeno que, en buena medida, tiende a limitar –más aún– las posibilidades de
estimar el valor real de las tarifas de la energía eléctrica para la industria siderúrgica, surge de las
profundas modificaciones sufridas por los niveles y por la propia estructura tarifaria como producto
de los procesos de privatización de SEGBA y de Agua y Energía Eléctrica. 70 Ello trajo aparejado,
por un lado, la renegociación de diversos contratos especiales de suministro y, por otro, una
presencia activa de las principales firmas del sector –directamente o a través de otras empresas de
los grupos empresarios en los que se integran– en los consorcios adjudicatorios de tales
privatizaciones. Sin duda, tal participación no está disociada de la consiguiente posibilidad de
abaratar los costos energéticos de las empresas siderúrgicas de los grupos respectivo, compensando
con mayores tarifas para los restantes usuarios.
Esa multiplicidad de tarifas y de situaciones supone, internacionalmente, que cada una de las
empresas (e incluso productos elaborados por distintas plantas de una misma firma como en el caso
de Acíndar) tenga un posicionamiento particular. A su vez ello se ve reforzado por la respectiva
gravitación de las empresas competidoras de las firmas argentinas en terceros mercados. De esta
forma se da una multiplicidad de casos que impiden un riguroso análisis comparativo. No obstante
ello, en el Cuadro Nº 21 se identifican algunos precios internacionales pagados tentativamente por
empresas siderúrgicas.
68
Corresponde a la ley de la Pcia. de Buenos Aires N' 9226 de 1978. Por esta ley, la empresa de energía actúa como ente de retención de los
Municipios de una tasa del 6% del consumo total en la jurisdicción correspondiente. La idea original era que dicho porcentaje correspondía al gasto de
los Municipios en concepto de alumbrado público y operaba como reaseguro de su pago a la empresa prestadora.
69
Previo al sistema tarifario existían "actas convenios" donde los precios eran más reducidos –por ejemplo en el caso de Siderca, el precio pactado en
un acta especial oscilaba en alrededor de los 0.033 dólares por Kwh– pero tenían un elevado contenido impositivo (del orden del 45%). A partir de
abril de 1992 se eliminaron los impuestos y, parcialmente, se incrementó la tarifa básica.
70
Ver, al respecto, Coloma, G., "Las tarifas eléctricas argentinas: evolución 1985–92", U.I.A., Instituto para el Desarrollo Industrial, noviembre de
1992.
75
CUADRO Nº 21. Comparación del precio de la energía eléctrica (dólares por Kwh)
PAIS/EMPRESA
dólares por KWh(*)
ARGENTINA:
Siderca
Acindar (Villa Constitución)
Acindar (La Tablada)
SOMISA
Aceros Bragado
Estados Unidos
Japón
Alemania
Reino Unido
Francia
Venezuela
Brasil
0,0515
0,0316
0,0497
0,0406
0,057
0,045/0,078
0,089
0,063
0,054
0,042
0,015
s/d
* Precios con impuesto, excluido el IVA. En el caso de los precios
locales a julio de 1992; en el caso de los precios internacionales a
setiembre/diciembre 1991.
FUENTE: Elaboración sobre la base de datos suministrados por las empresas siderúrgicas locales y
World Steel Dynamics, Nº 18, March 1992.
Como puede observarse existe una amplia posibilidad de combinaciones en las comparaciones
de precios (aun descartando la posibilidad de tarifas diferenciales en los casos internacionales.). No
obstante es posible identificar situaciones límites: las empresa argentinas están en ventaja respecto
de Japón, Alemania y Reino Unido, mientras que operan desventajosamente con respecto a
Venezuela, Brasil y, en algunos casos, probablemente, con algunas compañías norteamericanas.
• Gas
En el caso del gas su precio ingresa como determinante de la competitividad en dos
direcciones. Por un lado como agente reductor en los procesos de reducción directa de Acíndar y
Siderca y, por otro, como combustible para la generación de energía a ser aplicado en los procesos
productivos de las plantas. Nótese en ese sentido que Siderca tiene su propia planta de generación de
electricidad que –abastecida por gas– cubre alrededor de un tercio de sus necesidades.
A julio de 1992 los precios pagados por las diversas empresas siderúrgicas locales oscilaban
entre 2,30 y 2,45 dólares por millón de BTU (Cuadro Nº 22).
76
CUADRO Nº 22. Comparación del precio del gas natural (dólares por millón BTU)
PAIS/EMPRESA
u$s/millón BTU
ARGENTINA:
Acíndar
SOMISA
Siderca
2,36
2,34
s/d
Brasil
Estados Unidos
Francia
Alemania
Venezuela
Gran Bretaña
2,18
2,31
2,74
3,52
0,98
4,20
*Los precios no incluyen impuestos (excepto IVA). Para las empresas
argentinas corresponden a Julio de 1992 y para el resto de los países a
Diciembre de 199 1.
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por las empresas y World Steel
Dynamics, Steel Strategist Nro. 18, March 1992.
Las diferencias que se pueden apreciar entre las empresas siderúrgicas de mayor porte estaban
relacionadas con la ubicación geográfica de las mismas y el tipo de articulación con el proveedor de
gas. En el primero de los temas cabe señalar que siendo el transporte uno de los componentes del
precio final pagado por las empresas y existiendo una tarifación zonificada por parte de Gas del
Estado, es lógico que las empresas ubicadas en las zonas más alejadas operen con tarifas
marginalmente más elevadas.
El precio referido en el cuadro precedente se compone de la tarifa básica (que siendo Gas del
Estado el proveedor incluye el precio del gas y el costo del transporte) y los impuestos y tasas
municipales.
La situación a mediados de 1992 implicaba una sustancial mejora en los precios finales
respecto de la vigente a inicios de 1991. La reducción responde en gran medida a la eliminación de
algunos impuestos y/o su reemplazo por otros que afectaban con exclusividad a los consumos
domiciliarios. 71
71
Los impuestos eliminados son el 10% sobre el valor facturado correspondiente al Fondo Nacional de Energía y otro del 17% (que por su forma de
aplicación "el 17% del valor de factura incluido el Fondo de Energía" se convertía en poco más del 20% sobre el monto original de la factura).
77
¿Cómo calificaban esos niveles tarifarios –preprivatizaciones– en relación con los precios
registrados en otros países? A título comparativo y considerando que los precios registrados en el
Cuadro Nº 22 son orientativos, cabe señalar que la situación es netamente favorable para las
empresas argentinas en relación a Gran Bretaña, Alemania y Francia, aproximadamente neutra en
relación a EE.UU., levemente desfavorable en relación a Brasil –si no se toman en cuenta los
problemas de abastecimiento de ese país, que pueden revertir la situación– y decididamente negativa
en relación a Venezuela. En los casos en los que la relación es favorable, se trata no sólo de una
ventaja asociada a los niveles de precios sino también a la posibilidad de provisión abundante72
durante un período relativamente prolongado.
Al igual que en el caso de la energía eléctrica, los procesos de privatización de la distribución
y el transporte del gas natural, las consiguientes modificaciones en los niveles y en el propio cuadro
tarifario y la presencia de las firmas del sector siderúrgico en algunos de los consorcios
adjudicatarios, altera sustancialmente las condiciones predominantes hacia fines de 1992. De
resultas de ello, muy difícilmente puedan conocerse las tarifas actuales que abonan las distintas
empresas del sector. De todas maneras, cabe resaltar que entre fines de 1992 y mediados de 1993,
las tarifas "tipo" del Gran Buenos Aires se incrementaron en más de un 10% en el caso del consumo
doméstico, en alrededor de un 22/23% para la pequeña industria y, en contraposición, se abarataron
en casi un 20% para los grandes usuarios industriales –categoría, ésta última, en la que quedan
incluidas las principales empresas del sector.
En síntesis, los precios de la energía eléctrica como del gas natural suponen, en general, una
ventaja competitiva de las firmas locales respecto de los competidores internacionales que operan en
los países desarrollados.
El costo del capital
Habitualmente se sostiene que el costo del dinero es uno de los factores que resta
competitividad a las empresas locales. A la luz de las formas que adquirió el proceso de desarrollo y
consolidación de la siderurgia argentina y su esquema actual de funcionamiento, varias son las vías
a través de las cuales se canalizan los impactos sobre la competitividad del costo del capital.
En primer lugar existe un costo fijo de magnitud asociado al montaje de estos verdaderos
complejos industriales de producción. En el ámbito local, si bien inicialmente estas inversiones
provinieron del sector público –esto es, se financiaron preponderantemente con desgravaciones
impositivas y otros mecanismos y, en menor medida, vía autogeneración de fondos–, a lo largo de
las dos últimas décadas el avance productivo se asoció a inversiones mayoritariamente privadas.
Estas, fueron efectuadas en el marco de la presencia de un frondoso mecanismo promocional o bien
beneficiadas por instrumentos macroeconómicos que facilitaron el repago de las inversiones. En
suma, si bien puede argumentarse que las tasas de interés fueron altas en términos reales, no es
menos cierto que en las etapas de montaje del grueso de los activos fijos se produjo una marcada
reducción en el costo de los bienes de capital a través de los mecanismos promocionales. 73
72
El punto del abastecimiento y la provisión a largo plazo es particularmente importante cuando la comparación se efectúa con Brasil, donde si bien
circunstancial mente pueden igualarse los precios (e incluso ser inferiores) la provisión es escasa para la magnitud de consumo de las firmas
siderúrgicas.
73
Al respecto una estimación de los beneficios emergentes de los Procesos de estatización de la deuda externa privada pueden verse en CEPAL: –––
Procesode industrialización y dinámica exportadora: las experiencias de las industrias, aceitera y, siderúrgica''. Doc. de Trabajo N' 32, Buenos Aires,
octubre de 1989, y Aspiazu D. y Basualdo E., "Cara y contracara de los grupos económicos", Ed. Cántaro, Buenos Aires, 1990.
78
Ello, sin embargo no elimina el sesgo antiexportador que significa que el mercado local opera
con niveles de tasas de interés significativamente mayores, a las vigentes internacionalmente en lo
que se refiere al capital operativo de las empresas. 74 No obstante ello, la apertura del mercado de
capitales y el proceso de globalización de la economía ha llevado a que las empresas líderes del
sector participen activamente en el mercado de capitales internacional. Cómo puede observarse en
los balances de las firmas 75, el resultado es una creciente preponderancia del endeudamiento externo
sobre el total –incluso a nivel de deudas operativas– a tasas más compatibles con los estándares
internacionales (inferiores al 10% anual). En tal sentido, por lo menos para las empresas de mayor
porte el tema del sobrecosto financiero no constituye en una barrera infranqueable para la
exportación y/o para competir con los productos importados.
Mano de obra
La competitividad de este factor surge tanto de los niveles de costos que tiene para la firma
como de su productividad física. Dejando de lado este último aspecto –que será abordado más
adelante– el tema del costo salarial se descompone, a su vez, en dos items: uno el nivel de
remuneración que recibe el trabajador, y otro las cargas y otros aditamentos que legalmente debe
pagar la empresa.
La sumatoria de ambos elementos en el caso argentino argentinos arroja un nivel salarial de
cerca de 8 dólares la hora. Este se ubica a niveles sensiblemente inferiores a los pagados por las
industrias americanas, europeas y japonesas y es levemente superior a los costos salariales de la
industria brasilera 76 y de otros países latinoamericanos (Ver Cuadro Nº 23).
En cambio si la comparación se efectúa respecto de los países desarrollados –hacia algunos de
los cuales se dirigen las exportaciones argentinas los resultados son netamente favorables para las
empresas argentinas ya que, a grandes rasgos, el costo horario promedio es aproximadamente la
mitad.
Obviamente la comparación debe efectuarse considerando la productividad media de la mano
de obra. Adelantándose al del capítulo siguiente cabe consignar que si bien históricamente –para las
empresas más relevantes del sector– había una clara desventaja respecto de los estándares
internacionales, la misma se ha reducido notablemente en los últimos años.
74
En sentido contrario y a pesar de la desregulación operada en el sector, la subsistencia de una serie de mecanismos promocionales de corte regional
sobre los flujos productivos (desgravación del IVA, etc.) reduce notablemente el problema a partir de la magnitud de los fondos involucrados. Así, una
reciente estimación de los costos de la promoción para las actividades englobadas en la CIIU 37100 (Industrias básicas del hierro y del acero) hace
ascender a más de U$S 500 millones anuales el monto del subsidio asociado al mantenimiento de dichos mecanismos promocionales.
75
En el caso de Acíndar, en 1990, el 47,3% del total de pasivos correspondía a endeudamiento en moneda extranjera, mientras que en 1991 ya
ascendía al 6 1,1%. Una situación similar se desprende del análisis del balance de Siderca.
76
Respecto de la información consignada para Brasil la misma corresponde a plantas integradas y se refiere a registros del año 199 1. Es probable que
–como lo señalan otras informaciones más recientes, que sitúan el costo salarial total en tomo a 3,514 dólares por hora– el costo en dólares de la mano
de obra en Brasil sea sensiblemente inferior al argentino como efecto de los mecanismos de fijación del tipo de cambio los ajustes de salarios y las
respectivas tasas de inflación.
79
CUADRO Nº 23. Comparación del costo salarial horario promedio, (dólares por hora)
Costo
PAIS/EMPRESA
horario
ARGENTINA:
Somisa
Acíndar
Siderca
7,8
7,5
8,0
Estados Unidos
Japón
Brasil
Alemania
Inglaterra
Canadá
Corea
Taiwan
Australia
28,5
27,5
7,5
33,0
22,5
28,0
10,0
11,0
22,0
Se refiere al costo para la empresa por hora promedio,
trabajada en jornadas normales (no incluye horas extras). Los
costos locales corresponden a julio de 1992 mientras que los
internacionales son a Diciembre de 1991.
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos suministrados por las empresas argentinas y World
Steel Dynamic, Nº 18, March 1992.
Así, por ejemplo, considerando una empresa local productora de aceros planos tiene una
productividad en torno de 8/9 horas/hombre por t y un costo salarial total en concepto de mano de
obra de alrededor 100/ 110 dólares por t. Estos indicadores califican convenientemente cuando la
comparación se efectúa con Estados Unidos, Japón y otros países productores con economías
desarrolladas cuyos componentes salariales oscilan entre 150 y 170 dólares. Sin embargo cuando la
comparación se efectúa con Brasil y/o otros países de reciente lanzamiento siderúrgico como
Taiwan o Corea, 77 la ventaja disminuye considerablemente hasta volverse negativa. En ese sentido,
algunas estimaciones privadas indican que el costo salarial por tonelada para una planta integrada de
Brasil oscila en alrededor de los 90 dólares, mientras que para Corea y Taiwan es, incluso,
levemente inferior –alrededor de 80 dólares– merced a la elevada productividad física de la mano de
obra.
77
El caso de Corea es particularmente llamativo en el terreno salarial. En contra de la creencia generalizada, la competitividad de la firma estatal que
controla la casi totalidad de la producción local no radica actualmente en los bajos salarios sino en la elevada productividad del capital y la mano de
obra.
80
El análisis de la composición salarial, en el caso argentino, a su vez, revela que casi el 40% del
costo soportado por la empresa está explicado por elementos extra-salariales. Se trata de los aportes
jubilatorios, 78
seguros, aportes para obras sociales, CASFPI, y los aportes a las obras sociales de la UOM,
ASIMRA, APSOT y el FONAVI. 79 Al respecto, cabe resaltar que recientemente anunció que los
aportes patronales sobre los salarios se reducirán en una escala que va del 30% al 80%, según
regiones, a partir de enero de 1994.
Finalmente estos elementos de competitividad –como la posibilidad de mejoras a través de la
reducción del costo salarial que no forma parte de la remuneración percibida por los trabajadores
debe ser examinada a la luz de su participación en los costos totales. Obviamente ello tendrá un
impacto diferente de acuerdo con el posicionamiento de la firma; esto es si se trata de empresas que
colocan en el exterior una parte reducida de sus ventas y lo hacen a costos variables, una reducción
en los niveles de los costos salariales será mucho más significativa que aquella que opera en sus
exportaciones a costo pleno.
A título ilustrativo y considerando la diversidad de productos elaborados por la siderurgia
argentina una estimación de la participación del costo salarial en el total (incluyendo
amortizaciones) se ubica en poco más del 20% (Siderca 21%, la ex-SOMISA 23,2%). 0 sea que una
virtual eliminación de la totalidad de los componentes extra-salariales del salario daría como
resultado un mejora en el costo total del orden del 7/8%.
En síntesis, del análisis de los factores exógenos a las firmas que contribuyen a explicar el
nivel de competitividad de las empresas surge que:
a) existe un "set" de precios y cantidad favorables en la dotación presente de energía (gas 3,
electricidad);
b) cierta ventaja en términos de la remuneración horaria de la mano de obra respecto de las
economías más desarrolladas, aunque fuertemente atemperada por el menor rendimiento físico
de la misma (este fenómeno probablemente se asocie al grado de especialización de cada firma
en particular);
c) un cierto sesgo anticompetitivo en términos del costo de capital que opera negativamente para
la realización de nuevas inversiones, para financiar el capital operativo o en la actividad global
de empresas de menor porte (pero que en cambio no afecta mayormente la capacidad instalada
actual que fue implantada en décadas previas con condiciones financieras ventajosas para el
sector privado), y que no afecta a la cúpula del sector que accede a los mercados financieros
externos;
78
Comparativamente la posición de la Argentina (aportes del 11% y 16%) parece no diferir sustancialmente de otros países productores de acero en lo
referido a los aportes jubilatorios, como en los casos de España (24% para empleadores y 4,8% para empleados) e Italia (18,9% y 7,54%). En cambio
es mayor la diferencia con Alemania (9,35% y 9,35%), Japón (6,2% y 6,2%) y EEUU (6% y 6%). Obviamente ello debe ser evaluado en un contexto
más amplio que incluya las formas de administración y gastos de estos aportes y más globalmente considerando la totalidad de las instituciones que
conforman el sistema de seguridad social de cada país.
79
El tema parece no ser de exclusividad para la siderurgia argentina. Conocida es la situación de las grandes plantas siderúrgicas integradas
estadounidenses, para las cuales la existencia de aditamentos al salario y otras regulaciones se constituye en una traba para la competencia con la
importación. Una estimación de estos "sobrecostos" indica que para una planta integrada funcionando al 85% tales "sobrecostos" ascenderían a unos
58 dólares por t (con un costo total de 597 dólares).
81
d) en similar dirección operan algunos mecanismos regulatorios asociados a la existencia de
impuestos 3, tasas nacionales, provinciales 3, municipales.
FACTORES ENDÓGENOS DE COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS SIDERÚRGICAS
La casi totalidad de los factores endógenos de competitividad de las firmas se encuentran
asociados a la variable tecnológica. La multiplicidad de definiciones y acepciones relacionadas con
este tema justifica efectuar una serie de consideraciones, muy particularmente al tratarse de una
típica industria de proceso como es la siderurgia.
En primer lugar el potencial tecno-productivo de estas producciones involucra un gran número
de "pasos" que pueden ser efectuados –o no– en una misma unidad productiva. Ello da lugar a la
existencia de distintos niveles de integración vertical de la producción, que van desde las fases
finales de terminación de laminados hasta la realización de la totalidad de los procesos productivos a
partir del mineral hierro y otros insumos básicos.
Desde esta perspectiva pueden evaluarse dos alternativas de eficiencia tecnológica:
considerando a una firma en particular (con diversos grados de integración) o al sector en su
conjunto. 80
En segundo lugar existen varios rasgos propios de la tecnología asociada a las producciones
siderúrgicas que predeterminan la conducta de este tipo de firmas:
a) Se trata de actividades capaces de generar fuertes reducciones de costos medios a medida que
crece el volumen de producción en base a la integración en una misma firma de la mayoría de
sus fases. De esta forma, la integración de los diversos procesos conduce al establecimiento de
grandes plantas industriales, cuyas capacidades superan, a menudo, las posibilidades de
absorción del mercado local.
b) Estas producciones son muy intensivas en el uso de capital y reconocen un escaso grado de
flexibilidad tanto en términos del "mix" de producción como en su funcionamiento continuo. En
este aspecto, los procesos de detención/puesta en marcha de las plantas tienen un costo
económico no desdeñable. Todo ello conduce a realzar la importancia del indicador de uso de la
capacidad instalada, factor que necesariamente afecta el desempeño de los indicadores físicos de
productividad.
80
No necesariamente ambas pueden coincidir; a menudo las divergencias responden a la existencia de regulaciones, como lo ocurrido en la siderurgia
argentina desde principio de los '80. Históricamente y de acuerdo con la lógica técnica, los diversos planes de incentivos a la siderurgia enfatizaban
sobre la necesidad de instalar plantas integradas con niveles acordes con los estándares internacionales a fin de captar beneficios de economías de
escala. Sin embargo la existencia de regímenes de promoción regional –examinados en el Cap. IV– dieron como resultado la virtual "desintegración"
territorial de la siderurgia (incluso en el caso de plantas integradas como Acíndar) con las consiguientes pérdidas de eficiencia desde la óptica social.
Resulta obvio que socialmente carece de sentido económico interrumpir el proceso productivo, trasladar el producto hasta las zonas promocionadas,
terminarlo allí y reenviarlo a los centros de consumo (casualmente ubicados cerca de las plantas siderúrgicas originales). El ejemplo ilustra sobre la
dicotomía social –privada: desde el punto de vista del conjunto social estas producciones desintegradas son técnicamente desventajosas alejándose
significativamente de las mejores prácticas internacionales; pero desde la óptica privada, se convierten en actividades económicamente rentables que,
por ende, justifican las decisiones racionales de los empresarios.
82
c) Grandes volúmenes de producción, elevado número de etapas productivas, subproductos con
valor económico (gases industriales, productos químicos, etc.) y amplia diversidad de formas
finales de los productos (diámetros, espesores, calidades de acero, etc.) demandan,
originalmente, un exhaustivo trabajo de puesta a punto de la planta y, posteriormente, un
elaborado mecanismo de planificación en la fase productiva. Ello significa, entre otras cosas, que
buena parte de la competitividad de la firma queda predeterminada –o al menos fuertemente
acotada– por su diseño original y que el lapso de "maduración" de la planta demanda varios
años. Esto último involucra el desarrollo de una amplia gama de acervos tecnológicos asociados
principalmente a la calificación de la mano de obra, los métodos de trabajo y los sistemas de
organización de la producción.
d) A medida que estos componentes "blandos" de la tecnología van desarrollándose comienzan a
perder relevancia otros conceptos asociados a algunos atributos de los equipos (antigüedad,
tecnologías básicas, etc.).
No resulta extraño entonces que varias empresas que participan del mercado mundial merced a
una excelente productividad física, no necesariamente están ubicadas a la vanguardia en lo que hace
a equipamientos (y, por el contrario, en los primeros años las plantas nuevas exhiben
"performances" alejadas de las líderes del mercado).
En tercer lugar, siendo estas plantas técnicamente rígidas en el equipamiento básico y en el
"mix" de producción (con cierto potencial de desarrollo en su operabilidad posterior), la decisión
inicial acerca de la tecnología a utilizar, dónde localizarla, el "lay Out" de la planta, el acceso a los
insumos y al mercado final predeterminan, en gran medida, su nivel de productividad posterior. Es
decir que parte de la competitividad asociada a las variables tecno-productivas de estas empresas,
están predeterminadas por el diseño inicial de la planta.
De esta forma, si bien existe un amplio campo de "aprendizaje" y mejoras posteriores, éstas
pueden efectuarse sobre una decisión inicial correcta o incorrecta (caso este último donde es muy
difícil que el efecto posterior de las ganancias de productividad compense el sesgo de las
deficiencias estructurales del montaje inicial). 81
Finalmente, a fin de evaluar integralmente la posición de las empresas del sector cabe adoptar
un criterio amplio del término tecnología que además de incluir los aspectos estrictamente
productivos incorpore a los temas organizacionales. Estos comprenden no sólo los rasgos centrales
de las formas de dirección de las empresas sino también los métodos de trabajo y el sistema de
relaciones entre los diversos estamentos que componen las firmas. 82
81
Por ejemplo, las empresas siderúrgicas que inicialmente se localizaron lejos de los puertos de aguas profundas en virtud de su cercanía de los
yacimientos de mineral de hierro, cuando éstos se agotan, y a pesar de todas las mejoras internas que puedan efectuárseles, las mismas, no alcanzan, en
la generalidad de los casos, a compensar el sobre costo asociado al abastecimiento de mineral a través del comercio internacional.
82
La disociación entre los cambios en las tecnologías de producción y los temas organizacionales quedan al descubierto cuando se trata de reducir
abruptamente los niveles de empleo sin reorganizar, previa y paulatinamente, los métodos de producción. En estos casos habitualmente, la reducción
de personal deriva en una notable caída en la producción y en la productividad de los empleos que se mantienen. Algo similar ocurre cuando se
introducen nuevos equipos en un esquema de producción que ya se encuentra funcionando, si previamente no se reorganiza la producción.
83
A partir de estas consideraciones el análisis de la posición competitiva internacional de las
empresas siderúrgicas argentinas comprenderá dos secciones claramente delimitadas. La primera de
ellas apunta a ubicar el posicionamiento de la siderurgia respecto de las mejores prácticas
internacionales, en un análisis que comprenderá la evolución reciente en materia de equipamiento,
personal y organización de la producción. En la segunda, se intenta evaluarlos efectos –en términos
físicos de la evolución tecnológica de las principales empresas del sector–, esto es, se examinará la
evolución de algunos indicadores de productividad física, tanto de equipos como de la mano de obra
en relación con los resultados obtenidos en otras empresas internacionales.
Dotación inicial de equipos y tecnología
• Fundición
En esta etapa, la siderurgia argentina cuenta con dos tipos de equipamiento correspondientes a
otras tantas "rutas" de producción, Por un lado, las actuales Aceros Paraná y Aceros Zapla operan
con altos hornos (AH) –convertidores (usando arrabio) y laminación; mientras que Siderca y
Acíndar lo hacen con sistemas de reducción directa (RD)– hornos eléctricos (HE) y laminación.
En el primero de los casos se trata de instalaciones convencionales adoptadas por las dos
empresas que conformaban el complejo estatal con un marcado retraso respecto de los principales
competidores internacionales. En el caso de la ex-SOMISA, tanto los dos altos hornos como las
instalaciones auxiliares de coquerías tienen una capacidad ubicada en el límite inferior de los
tamaños óptimos y distan notablemente de las capacidades instaladas por las firmas líderes que
utilizan esta tecnología. 83 Aún así, y dada las escasas modificaciones en los conceptos básicos de la
fundición por AH, la excelencia tecnológica de los hornos de Aceros Paraná queda acotada a la vida
útil de los mismos y, fundamentalmente, a las tareas de reparación y mantenimiento.
Distinta es, en cambio, la posición de Acíndar y Siderca respecto del uso de los sistemas de
RD. Esta tecnología para la fundición fue experimentada largamente con distintos métodos, siempre
sobre la base de lograr mineral pre-reducido utilizando gas (ya sea natural y/o de carbón), en plantas
económicamente rentables pero que operen con volúmenes de producción sensiblemente inferiores a
los altos hornos. En el caso de la tecnología adoptada por las firmas argentinas, las patentes datan de
principio de los '60, pero recién comienzan a comercializarse –incluso, con algunos problemas– en
1969. El nuevo desarrollo fue rápidamente adoptado por Siderca, siendo una de las primeras plantas
instaladas en el mundo (a excepción de los dos emprendimientos de la empresa que comercializa el
proceso). Su puesta en funcionamiento en 1977, denota un rápido proceso de adopción de las
mejores técnicas internacionales y cierto nivel tecnológico capaz de ensamblar los nuevos equipos
con las instalaciones pre-existentes. Un comportamiento similar exhibe Acíndar que inaugura una
planta similar en 1978.
83
Al respecto Poseo –la empresa estatal coreana considerada como una de las firmas más eficientes a nivel mundialcon cuatro grandes hemos tiene
una capacidad de fundición ubicada en el entorno a los 20 millones de t año de arrabio, mientras que los 2 hornos de Aceros Paraná en conjunto rio
superan los 2.3 millones.
84
No solo en el escaso retraso para la adopción del nuevo proceso se verifica cierto grado de
dinamismo tecnológico sino también en su rápida puesta a punto y temprano sobrepaso de los
indicadores teóricos de producción de los equipos. En esa dirección, cabe destacar una serie de
modificaciones internas efectuadas por las empresas argentinas –posteriormente incorporadas en
otras plantas por los licenciantes originales (Midrex Corporation de los Estados Unidos) – que le
permiten, a ambas firmas, operar con niveles productivos sensiblemente superiores a los estándares
derivados del diseño original. A título de ejemplo, la planta de reducción directa de Acíndar fue
concebida para una capacidad inicial de 450.000 t/año, pasando lucero a poco más de 600 mil t/año
e incluso llegando a producir más de 700 mil t/año. A su vez, la planta de RD de Siderca
inicialmente fue diseñada para una producción de 420 mil t/año produciendo actualmente más de
500 mil t/año.
En suma, en estos casos se conjuga el uso de una tecnología de reciente lanzamiento
internacional, un rápido y eficaz proceso de aprendizaje y una clara articulación con la dotación de
recursos naturales del medio local (gas). 84
Al respecto Poseo –la empresa estatal coreana considerada como una de las firmas más
eficientes a nivel mundial con cuatro grandes hemos tiene una capacidad de fundición ubicada en el
entorno a los 20 millones de t año de arrabio, mientras que los 2 hornos de Aceros Paraná en
conjunto rio superan los 2.3 millones.
• Aceración
La fase siguiente (aceración) presente un panorama más heterogéneo, aunque a grandes rasgos
y para la mayoría de las empresas, denota también un panorama similar, esto es una rápida
actualización tecnológica por parte de las principales empresas siderúrgicas del sector.
En lo que hace a las formas de "colar" el acero, tanto Siderca –en 1977–, como Acíndar –1978
en su planta de Villa Constitución y en 1991 en La Tablada– y la ex-SOMISA –desde 1983/5
utilizan para la totalidad de su acero el sistema de colada continua.
Se trata de un equipo que permite eliminar un proceso en la fase de aceración –esto es facilita
el pasaje del acero crudo a la forma de semi-elaborado sin necesidad de moldearlo previamente en
lingotes o "slabs" para su posterior laminación. Internacionalmente los primeros equipos fueron
instalados en Alemania entre 1961 y 1963, (Manesmann, DEMAG, etc.) para la producción de
productos no planos (palanquillas); idénticos avances –pero ahora para los planos– fueron puestos
en marcha también por empresas alemanas a fines de los sesenta. Nótese que existió una escasa
diferencia de años entre el momento de lanzamiento internacional del equipo y su adopción por
parte de las empresas locales.
84
Sobre la complementación entre los recursos naturales y la adopción de este tipo de tecnología por parte de Siderca, puede consultarse Foresti A. y
Urganani G. "La Planta de Reducción Directa de Mineral de Hierro" en Boletín Techint Nº 198 Abril–Mayo 1975 e Imperti L. y Nova G. "Actividad
de Techint en el campo de la reducción directa" en Boletín Techint N" 198, Abril–Mayo 1975.
85
Tratándose de equipos que se adicionan a un esquema productivo en funcionamiento, su
adopción no es sencilla para plantas que tengan un "lay out" definido; facilitándose en cambio
cuando se trata de plantas semi-integradas y/o sometidas a un cambio de "lay out" importante. De
esta forma, los emprendimientos recientes tienen cierta ventaja en su incorporación respecto de las
empresas de más de dos décadas. En el caso argentino, a partir de los avances productivos de los '70
y parte de los '80, la casi totalidad del acero se cuela por colada continua, registrándose además un
escaso "gap" en su adopción respecto de las mejores prácticas internacionales.
Comparativamente a nivel internacional, el proceso de difusión es más lento, especialmente en
los países de larga tradición siderúrgica. Así, por ejemplo, en los EE.UU., el porcentaje de acero por
colada continua, supera escasamente el 70%; en Brasil no alcanza al 55% y en el grueso de los
países que hasta recientemente tenían esquemas socialistas de mercado el porcentaje es aún menor
(Polonia 6.7%; URSS 17.7%; Checoslovaquia 15.0%; etc.). Por el contrario aquellos países con
siderurgias "nuevas" o sujetas a recientes procesos de reconversión, tienen una alta proporción de
uso de estos equipos (la CEE en su conjunto supera el 80%, Venezuela llega al 70%, Japón exhibe
un 88% y Corea la totalidad de su acero).
Respecto de las formas de obtención del acero existen dos alternativas: la primera corresponde
al uso de arrabio como carga de los hornos y la segunda utiliza carga fría (chatarra y/o hierro
esponja).
En el primero de los casos, el avance tecnológico de mayor significación registrado a inicios
de los '60 fue la instalación de los convertidores LD, en reemplazo de los hornos Siemens o
Bessemer. Originalmente desarrollados en Inglaterra a fines del siglo pasado, y modificados hasta
permitir su uso comercial por parte de empresas austríacas (Voest-Alpine), su lanzamiento al
mercado comercial se produjo en los primeros años de los sesenta cuando –previa modificación–
fueron adoptados masivamente por un conjunto de empresas japonesas.
El ingreso de los primeros equipos al mercado argentino se produce una década más tarde,
cuando la ex-SOMISA instala convertidores LD para parte de su producción radiando de servicio
algunos convertidores Bessemer y manteniendo los Siemens. Actualmente para las dos empresas
que operan con arrabio, la totalidad del acero se cuela con equipos LD.
Comparativamente, a nivel internacional, tanto Japón como los países de la CEE, ya desde
mediados de los '70 utilizaban estos equipos para la totalidad de su producción. Otros casos, como
los ex países socialistas (Rumania, Checoslovaquia, e incluso la ex-URSS) a fines de los '80 tenían
aún en funcionamiento los viejos equipos Siemens y Bessemer que contribuían con más del 50% de
la producción de acero.
86
Para las empresas argentinas restantes –Acíndar, Siderca y Aceros Bragado– la ruta elegida es
la acería eléctrica. En este caso se trata de equipos estándares internacionales de ultra potencia,
similares a los utilizados por las mejores plantas internacionales. Resulta difícil establecer el "lag"
del lapso de adopción respecto del primer uso comercial, dado que estos equipos, en lo sustantivo,
fueron diseñados hace varias décadas pero han sufrido profundas transformaciones tanto en su
conformación física como en las formas de operación. A menudo estos cambios surgieron de
avances en otras actividades –como el campo de la cerámica y/o de la transmisión de electricidad– y
fueron rápidamente adoptados por las empresas siderúrgicas. Por su importancia cabe destacar como
técnica principal el cambio de potencia eléctrica utilizada (los hornos de ultra potencia),
implementado internacionalmente desde principio de los años setenta llevando la potencia a 750
Mkw. A partir de estas nuevas instalaciones, Siderca los adopta rápidamente entre 1977 y 1978; un
desarrollo similar sigue Acíndar en la planta de Villa Constitución (mientras que en La Tablada lo
pone en marcha a fines de los '80).
Otras técnicas menores referidas a la operación de los HE son también adoptadas por las
empresas argentinas con un reducido retraso respecto de su aparición internacional. Casos como los
sistemas de EBT (excentric bottom tapping), el uso de los paneles refrigerantes y el tratamiento de
"foaming, slang" son los de mayor relevancia. 85
A su vez, la dos firmas argentinas integradas que utilizan este proceso, en la búsqueda de una
mayor flexibilidad productiva (vía composición química del acero colado), incorporaron equipos de
"cucharas secundarias" a los hornos eléctricos y los procesos de degasificación para la producción
de aceros especiales.
• Laminación
Finalmente el análisis de la situación tecnológica de las empresas en la fase de laminación
amerita una gran cantidad de situaciones asociadas con la multiplicidad de firmas y sus evoluciones
previas (absorción de empresas, relocalización territorial, etc.) que operan en el mercado.
Si el análisis se circunscribe a las empresas de mayor porte, la conducta de Siderca con los dos
laminadores de tubos sin costura de uso continuo se constituye en un caso límite ubicado
prácticamente en la frontera técnica internacional. Con un escaso grado de retraso en la adopción de
la tecnología básica y la adición de un profuso trabajo de adaptación y generación interna de
cambios menores, la reciente puesta en marcha del laminador continuo 2 (LAC02) ubica a la
empresa con dos laminadores continuos balanceados con las fases previas de hornos de
recalentamiento, aceración y fundición por RD, en un proceso de producción con un alto arado de
automatización. 86
El análisis del caso Acíndar tiene algunas variantes aunque reconoce también cierta excelencia
tecnológica en base a la calidad de los trenes de laminación en caliente. Obviamente, en este caso,
las fases posteriores de laminación están afectadas, en lo que a productividad se refiere, por la
amplia gama de productos elaborados por la empresa.
85
Una descripción detallada de los cambios introducidos por Acíndar durante los '80 y sus diferencias respecto al momento de la aparición en el
mercado internacional, como asimismo un listado de algunos cambios menores diseñados por los técnicos de la propia empresa pueden consultarse en
Bisang R. "Maduración tecnológica, Acumulación económica y Generación de ventajas comparativas dinámicas (un análisis microeconómico en el
caso argentino)". CONICET, Sussex Uk, 1989.
86
La incorporación de este equipo –sumado al laminador continuo ya existente– y los avances en materia de productividad le otorgan a la firma
argentina cierta preeminencia en términos de capacidad y eficiencia operativa respecto de su competidor brasilero en la producción de tubos de acero
sin costura. En ese sentido, la empresa brasilera tiene una capacidad del orden de las 350 mil t/año y opera aún con laminadores de “paso peregrino".
87
Las fases de laminación de productos planos en caliente en cambio, guardan cierta distancia de
los estándares internacionales. Los recientes (y promisorios) avances de laminación continua de
algunas plantas líderes mundiales están lejos del tren de laminación en caliente de la ex-SOMISA,
que, aún reconociendo la existencia de aceitados procesos de mantenimiento, lleva casi tres décadas
de funcionamiento. Mejor parece ser el funcionamiento de las plantas de laminación en frío tanto de
Aceros Paraná como de Propulsora Siderúrgica, caso este último donde no existen nuevamente
mayores diferencias con las tecnologías estándares internacionales (en términos de tamaño y
antigüedad de equipos) que, por lo demás, no han exhibido variantes de importancia en las últimas
décadas y se encuentran ampliamente difundidas.
Finalmente cabe efectuar una serie de consideraciones sobre el esquema tecnológico de la
industria en su conjunto. A favor de la producción nacional juega el hecho que, a diferencia de lo
ocurrido dos décadas atrás, el sector opera mayoritariamente con empresas integradas que le
permiten una apreciable reducción de costos respecto del estadio de desintegración previo.
Adicionalmente y como efecto conjunto de los avances productivos y de la aparición de
nuevas técnicas de producción, el tamaño de las plantas integradas guarda cierta correspondencia
con los estándares internacionales. Ya no se trata de empresas ubicadas una década o más detrás de
la "best practice" internacional, con un tamaño relativo que las alejaba sensiblemente de los
estándares mínimos mundiales sino de un número más acotado de firmas con cierta presencia
internacional. Más aún, la elección de la tecnología conjuga equipos previos de producción con
nuevas técnicas, coherentes con las dotaciones de recursos locales (tanto gas como electricidad y
mano de obra calificada).
Obviamente, en este contexto pierde relevancia la eventual excelencia o antigüedad de
tecnologías aplicadas por pequeños laminadores en la medida que su accionar queda acotado a
"nichos" de mercado local muy restringidos y diversos grados de relación con las empresas de
mayor porte, vía provisión de insumos. Incluso varias de las empresas tecnológicamente más
alejadas de las prácticas internacionales cesaron en su producción en los últimos años o se
encuentran afectadas a procesos de reconversión.
Mano de obra y formas de organización de la producción
Es probable que la creciente internacionalización de las empresas líderes haya incidido
también a favor de cierto "aggiornamiento" en los métodos de organización de la producción.
Centrando el análisis en las empresas que controlan el grueso del mercado pueden identificarse
diversas acciones que operan en idéntica dirección aunque con modalidades y ritmos diferentes.
En todos los casos el objetivo es:
a) eficientizar la producción a través de la obtención de mejoras en la productividad de la mano de
obra;
b) efectuar cambios en las formas de organización de la producción introduciendo conceptos de
descentralización de la producción y la toma de decisiones incorporando la idea de "producir
calidad".
88
En el primero de los casos resulta destacable la existencia de mecanismos estables a lo largo
de la última década en las firmas líderes destinadas a capacitar al personal. En ese sentido tanto en
Siderca como en la ex-SOMISA y Acíndar, existen cursos de capacitación –locales e
internacionales– con personal interno y externo a la empresa, etc. destinados a incrementar la
calificación y la productividad de la mano de obra. Más aun, en algunos casos y por cortos períodos,
se produjo el entrenamiento de personal local en firmas extranjeras. En casos puntuales y sobre
temas específicos se verificó una activa interrelación con el apoyo brindado por el Instituto
Argentino de Siderurgia (IAS).
Sumado a ello se han efectuado, con diversas intensidades, esfuerzos para modificar la forma
de organización de la producción a través de dos lineamientos generales: la tendencia a introducir
los criterios de poli funcionalidad en la mano de obra y la implementación de los conceptos de
calidad total. En ese sentido resulta llamativa la evolución de la composición de la mano de obra en
las firmas, favoreciendo una mayor calificación y tendiendo a reducir la participación de
supervisores y personal dedicado a administración, ventas e incluso de operarios.
Así, en el caso de Siderca la preocupación por descentralizar la producción e incorporar el
concepto de calidad total lleva décadas y como fruto de ello exhibe un lento pero efectivo proceso
de modernización de sus estructuras organizacionales. 87 Como ejemplo de ello, se destaca que, a lo
largo de la última década, se produce un marcado cambio en la composición de la mano de obra que
a su vez es coherente con una política de incorporación de nuevos equipos y un creciente uso de las
tecnologías computacionales. Algunos cambios son por demás elocuentes: a pesar de la reducción
global del empleo crece –en casi un 45%– el número de técnicos, mientras que decrece
abruptamente la cantidad de obreros y supervisores. En suma, la planta se tecnifica y, cambiando los
roles funcionales, va lentamente desplazando la figura del supervisor y el obrero para incorporar a
los técnicos a la "línea" de producción.
El mismo tipo de temas fue abordado por Acíndar pero con algunos años de retraso y otra
dinámica funcional. 88 Posiblemente influido por la propia conformación productiva –absorción de
plantas y replanteo del "mix" de producción versus plantas concebidas originalmente de cero y en un
corto lapso–, a mediados de los '80 (asociado con la necesidad de insertarse más adecuadamente en
los mercados internacionales), la empresa comenzó los procesos de racionalización laboral y cambio
de los métodos de trabajo. Con distintas metodologías y no siempre exentos de conflictos, la
implementación de los nuevos métodos de trabajo comenzó por la Planta de La Tablada en 1988, 89 y
continuó posteriormente en Villa Constitución. Se trata, al igual que en la empresa mencionada
previamente de introducir mayor flexibilidad en la mano de obra e incorporar los conceptos de
calidad total. No obstante, como ya se señaló, resulta igualmente llamativo el hecho de que estas
reorganizaciones y mayores calificaciones no sólo no hayan incrementado los salarios, sino que ni
siquiera hayan compensado la caída de los mismos en términos reales, debida al aumento de los
precios.
87
Como efecto de ello la introducción de nuevo equipamiento es rápidamente "digerido'" por la organización y en un corto plazo se alcanza su plena
productividad. Al respecto puede verse Paik J. "Herramientas esenciales y competitividad en los procesos de producción a nivel internacional. El caso
de SIDERCA". ILAFA N' 31, 1980 y Pigazzi O. "Promoción, ¿Isla o estrategia empresaria?", ILAFA Nº 31, 1990.
88
Al respecto puede verse. Jabbaz M. "Gestiónsocial de las instituciones tecnológicas en la industria siderúrgica". CONICET, Bueno,, Aires 1992. y
Novick M. y Palomino H. "Estrategias empresaria,; y respuestas sindicales frente a la reestructuración económica. Estudio de un caso". ASET, Buenos
Aires, Julio 1992.
89
Donde en el lapso de tres años se: a) reconvirtieron las modalidades de trabajo introduciendo altos grados de flexibilidad; b) se redujo el personal de
2.616 personas a poco más de 1.350; e) se introdujeron nuevos equipos de aceración que le permiten especializarse en aceros especiales.
89
Finalmente, el proceso fue mucho más abrupto en la ex-SOMISA donde, luego de casi una
década de mantenimiento de los niveles de personal y los métodos de trabajo –típicamente
piramidales en estructura y función– la crisis de 199 1 devino en una abrupta reducción de los
planteles productivos y en el mantenimiento de los esquemas de organización previos. En suma,
atento al proceso de privatización la decisión pasó únicamente por una reducción lisa y llana de
personal, pero no se modificaron en mayor medida las formas de relación entre los estamentos de las
firmas y los métodos de trabajo.
Evolución de los indicadores físicos de producción
•Evolución de la productividad física del capital
La estimación de la "performance" de los equipos en estas empresas remite al análisis de las
productividades físicas en cada una de las etapas. Una alternativa es medir el nivel de producción
por hora de funcionamiento de los equipos que componen cada una de las etapas de producción y
otra –complementaria– es examinar dinámica y comparativamente la "performance" en términos de
uso de insumos en relación al producto final para las empresas y/o el sector en su totalidad.
En el primero de los casos, en la etapa de fundición, los registros horarios de las dos plantas de
RD que funcionan en el país (Siderca y Acíndar) las ubican entre las más eficientes a nivel mundial.
En ese sentido la comparación con otras experiencias internacionales ubican a las dos firmas
argentinas entre las de mayor eficiencia tanto en la producción promedio/horario como en los
porcentajes de consumo de gas por tonelada producida. Mas aún, también se destaca respecto de
otras empresas internacionales que usan esta tecnología, la rapidez con que alcanzaron los niveles
estándares previstos en los diseños originales de la planta y por el hecho de que los niveles actuales
de producción superan a aquellos holgadamente. 90
Resulta más difícil evaluar la productividad de los hornos de la ex-SOMISA, dado que se trata
de equipos que no trabajan a pleno, a pesar que se deben encontrar en funcionamiento por razones
técnicas.
Algunos indicadores –como duración de la campaña de los hornos, total de producción por
campaña, etc.– así como los consumos de energía y componentes metálicos por tonelada producida
indicarían que no operan con marcados retrasos respecto de los estándares internacionales. 91
90
La evolución de los registros hasta fines de los ochenta puede verse en CEPAL, op. cit.
Todo parece indicar que las eventuales diferencias se asocian en mayor medida con la escasa demanda que deviene en un uso parcial de las diversas
operaciones fabriles en su conjunto y con la multiplicidad de líneas de producción con que actualmente cuenta la firma. Cabe recordar que esta
"desestructuración– productiva guarda una cerrada relación con el modelo previo de articulación público–privado que fue fuertemente afectado por la
integración de las empresas privadas a fines de los '70.
91
90
En las etapas de aceración los indicadores existentes tanto de los HE como de los
convertidores LD de Aceros Paraná revelan que los rendimientos horarios son compatibles con los
estándares internacionales y que han evidenciado, a lo largo de los últimos años, marcados
incrementos de productividad. Así, los consumos de hierro esponja versus toneladas finales de acero
y/o los de arrabio versus acero son compatibles con los estándares internacionales. Algo similar
ocurre –en el caso de los HE– con los consumos promedio de energía eléctrica, electrodos y otros
fundentes respecto de los estándares internacionales. La existencia de algunas diferencias está
asociada a las modalidades específicas de cada planta en particular (tipo de carga, modalidad de
calentamiento del horno, "mix" de uso entre chatarra y hierro esponja, etc.) no constituyéndose en
desvíos de mayor significación . 92
Finalmente en las etapas de laminación, ocurre algo similar. A nivel de las dos principales
empresas privadas, se verifican importantes ganancias en las toneladas laminadas por hora promedio
anual, especialmente en la línea de laminación continua de Siderca puesta recientemente en
funcionamiento. A su vez, el tren de laminación en caliente de Aceros Paraná, opera con porcentajes
de "scrap" y de utilización de material similares a los niveles internacionales.
Ahora bien, estas impresiones respecto a la capacidad técnica individual de los equipos deben
ser consideradas en su conjunto y en el marco que se desenvuelve la siderurgia argentina cuando se
efectúan comparaciones internacionales. Es probable que, a pesar que en determinadas etapas las
firmas sean eficientes, no necesariamente se verifique idéntico grado de competitividad cuando se
examina la capacidad productiva en su conjunto. Si bien pueden encontrarse matices claramente
diferenciales entre las firmas examinadas, es dable observar que en general operan con un "mix" de
productos y equipos (e incluso plantas) que puede atentar contra la productividad global de las
firmas. El tema tiene mayor preponderancia en Acíndar y, fundamentalmente, en Aceros Paraná –
por lo menos hasta que se terminen de definir las características sustantivas del anunciado proceso
de reestructuración productiva.
En el primero de los casos, debe considerarse que opera con más de 2.500 productos y varias
plantas interrelacionadas, especialmente en las etapas de laminación final. Obviamente ello significa
que si bien los equipos por hora de funcionamiento exhiban altos niveles de eficiencia es probable
que parte de la misma se diluya dado el elevado "mix" de productos (y los consecuentes tiempos
muertos) y los procesos de desintegración asociado a la existencia de las plantas en San Luis. 93
92
La comparación de la eficiencia operativa de Acíndar con otras plantas europeas y japonesas para el período 1980/88 puede verse en Bisang R.
"Cambios técnicos menores, trayectorias naturales y generación de ventajas comparativas: Un análisis comparativo entre firmas similares en contextos
económicos diferentes", CEPAL, mimeo, Buenos Aires, 1989, y Acevedo A. "Direct Reduction electric are furnace: Techno–economical over
viewpoint of performance", mimeo, Buenos Aires, 1988.
93
Obviamente, desde el punto de vista del beneficio privado y al margen de toda consideración sobre el beneficio público o social, puede justificarse la
diversificación del "mix" de producción y la desintegración territorial de la producción si: a) los costos de la desintegración productiva son menores
que los beneficios emergentes de la promoción regional y b) la posibilidad de contar con un amplio "mix" de productos permite el despliegue de
estrategias, más exitosas para sortear los períodos recesivos. En otras palabras, en esta situación se daría, más por "fallas de las políticas
pbernamentalesque por fallas del mercado, tina disparidad entre el beneficio privado y, el público a favor del primero. Ello, de acuerdo a la teoría
neoclásica, no sólo no justificaría nuevos subsidios, sino que requeriría una disminución del beneficio privado (por eliminación de subsidios existentes
o por impuestos).
91
Distinto es el caso de la ex-SOMISA, donde además de la falta de algunas mejoras en
términos de equipamiento se le suma una "lay out" de planta y un "mix" de producción que responde
al modelo previo de integración público/privado (vía provisión de insumos) con una expectativa de
mercado varias veces superior a la actual. Obviamente si se desarticuló esa forma de producción, la
planta quedó desbalanceada respecto de los objetivos originales. De esta forma, es virtualmente
imposible el funcionamiento a plena capacidad de todos los equipos (aunque cuando estos funcionan
individualmente exhiban rendimientos físicos aceptables), sin que aparezcan cuellos de botella que
impidan alcanzar niveles de eficiencia global. Obviamente ello no impide que, utilizando
determinados "senderos" productivos, la planta sea eficiente, aunque necesariamente lo será a
niveles de producción inferiores a las capacidades teóricas globales.
• Niveles de productividad de la mano de obra
Coherente con el comportamiento de los equipos y de los cambios organizacionales de la
producción, los procesos de concentración y los ajustes en los niveles de ocupación, la
productividad de la mano de obra en la siderurgia creció aceleradamente a lo largo de los últimos
años. Así, a nivel agregado, mientras que en 1980, cada persona ocupada producía poco más de 80
toneladas, a fines de 1992, el registro se eleva a 173 toneladas. Es decir que, aún considerando
algunas distorsiones asociadas a los cambios en los "mix" de producción, la productividad laboral
creció en los últimos doce años a razón de un 6,5% anual acumulativo.
Este resultado, se explica básicamente por la fuerte reducción ocupacional –especialmente en
los últimos años en el marco de un estancamiento general de la producción y ciertos avances en la
sustitución de productos importados a inicios de los '80. A ello debe sumársele que los procesos de
concentración de la oferta local contribuyeron a centralizar la producción en una número acotado de
plantas que, de esta forma, accedieron plenamente a los beneficios de las economías de escala.
Incluso, si el proceso no tuvo mayor espectacularidad se debió a las insuficiencias de la demanda
interna para captar la plena capacidad instalada y/ o a las –durante algunos años– adversas
condiciones del mercado internacional.
El análisis es más contundente cuando se examina el desempeño de las empresas líderes del
mercado. Así, Siderca incrementó su productividad laboral en m s de un 150% entre 1980 y 1992,
mientras que los comportamientos de Acíndar y la ex-SOMISA fueron menos espectaculares pero
no menos importantes. En todos los casos los registros ubican a las empresas en niveles superiores a
las 200 t por hombre ocupado (Véase Cuadro Nº 24).
CUADRO Nº 24. Productividad media de la mano de obra. (t por persona ocupada)
PAIS/EMPRESA
t./OCUPADO
ARGENTINA:
SOMISA
Siderca
Acindar
208
268
299
311
Estados Unidos1
Japón2
C.E.E.3
420
235
1 Corresponde a las 6 mayores plantas integradas de Estados Unidos;
2 Muestra de 8 compañías japonesas;
3 Muestra de 12 empresas europeas. En todos los casos se trata de firmas integradas. Los datos para las empresas
argentinas corresponden a julio de 1992, mientras que para las empresas extranjeras son de diciembre 1991.
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de las empresas argentinas y Steel World Dynamics. Nº 18, March 1992.
92
Con estos niveles de productividad la siderurgia en su conjunto y las empresas previamente
mencionadas califican aceptablemente a nivel internacional. Obviamente, una comparación de este
tipo tiene algunas falencias relacionadas con el grado de diversificación del "mix" de producción, el
tipo de proceso empleado y el producto final (o el punto en el cual se interrumpe la cadena
productiva). En esa dirección, el caso argentino opera con cierta desventaja por el tipo de
especialización. Al respecto, cabe indicar que la diversificación del "mix" de producción de algunas
firmas –como Acíndar– y la diversidad de líneas de producción de otras –como la ex-SOMISA que
incursionaba en productos planos y no planos simultáneamente son elementos que, en principio,
operan en contra de la eficiencia operativa respecto a plantas integradas y especializadas en un
número acotado de productos. Aún así, es destacable que las diferencias en productividad media de
la mano de obra no son de mayor significación respecto del promedio norteamericano y de las
empresas líderes de la C.E.E. En cambio, guardan una notable diferencia respecto de las empresas
japonesas.
En síntesis, desde el punto de vista tecnológico la siderurgia argentina ha ido aproximándose
rápidamente a los estándares promedios internacionales. Partiendo de una serie de equipamientos
básicos estándares, la segunda mitad de la década de los '70 marcó un proceso de rápida
incorporación de las técnicas de reciente lanzamiento que, por lo demás, se asentaron sobre las
favorables dotaciones energéticas del país. Más adelante, los procesos de concentración de la
producción y de achicamiento del mercado local –junto con otros factores favorecieron la obtención
de economías de escala por parte del núcleo acotado de firmas que hegemoniza la producción local.
Si a ello se le suman los procesos de fuerte ajuste del personal, de la intensidad real del trabajo y
cierto dinamismo tecnológico en la generación e incorporación de cambios menores, el resultado es
un nivel de productividad –tanto de los equipos como de la mano de obra– acordes con los
estándares medios internacionales.
93
Capítulo VI
ESTRATEGIAS OLIGOPÓLICAS DE LAS PRINCIPALES FIRMAS
DEL SECTOR Y ESTRUCTURA DE LOS GRUPOS ECONOMICOS
QUE LAS CONTROLAN
ACINDAR
A poco de cumplir medio siglo desde su fundación (1942) y a partir del despliegue de una
agresiva y muchas veces cambiante estrategia empresaria, Acíndar se ha consolidado como una de
las integrantes del duopolio siderúrgico y de las diez mayores empresas privadas del país.
Así, en marzo de 1992 su patrimonio ascendía a U$S 863 millones, mientras que sus ventas
totales, en 1990, se elevaban a U$S 507,9 millones con exportaciones que superaban los U$S 130
millones. En términos productivos, ya desde fines del decenio de los '70, la producción de laminados
de Acíndar supera el millón de toneladas cuando, en 1945, a poco de instalarse, había alcanzado a
producir 11.000 t de hierro redondo, con una utilización plena de la capacidad instalada en su planta
emplazada, originalmente, en Rosario, provincia de Santa Fe.
En la actualidad –bajo la propia razón social– Acíndar cuenta con dos plantas industriales
localizadas en La Tablada, en el Gran Buenos Aires –acería y laminación– y en Villa Constitución,
provincia de Santa Fe, a partir del ciclo integral de acería y laminación integradas a la producción de
hierro primario –hierro esponja.
En este último establecimiento se halla instalada la planta de reducción directa adquirida a
Midrex Co, incorporada al acervo de la empresa en 1978, cuya actual capacidad de producción es de
700 mil t de hierro esponja. Su montaje se complementó con la instalación de tres hornos eléctricos
de ultra alta potencia (1978), con una capacidad agregada de aceración de 1.050 miles de t/año. A su
vez, tales hornos eléctricos se integran, en dicha planta, con dos máquinas de colada continua con
una capacidad global de 1.250 miles de t/año. Asimismo, la secuencia productiva se ve
complementada con un tren laminador para barras, flejes y alambrón grueso (cuya instalación
original se remonta a 195l), con una capacidad teórica de producción equivalente a 430 mil t/año y
otro tren laminador para alambrón (1972) con una capacidad de producción de 640 mil t por año. La
elaboración de productos finales se asienta en una planta para la producción de tubos con costura
(165.000 t/año) y en el procesamiento de alambres y trefilados con una capacidad productiva
ligeramente superior a las 200 mil t anuales.
Por su parte, en la planta emplazada en La Tablada –ex Santa Rosa–, próxima a la Capital
Federal, Acíndar cuenta con dos hornos eléctricos (instalados en 1966 y 197 1) con una capacidad
conjunta de 288 mil t/año de acero líquido y una máquina de colada continua (1989) con una
capacidad anual equivalente a 240 mil t. En esta planta se hallan instalados dos trenes de
laminación; uno, montado en 1969, con una capacidad de 120 mil t/ año para la producción de
aceros especiales y, otro, para el procesamiento de alambrón y barras (1954), con una capacidad de
producción equivalente a 155 mil t anuales. Por último, en este establecimiento, la capacidad
productiva instalada por Acíndar S.A. incluye la trefilación de alambres (50.000 t/año), la
producción de cables (12.000 t/año) y una planta de forja con una capacidad de procesamiento de
24.000 t anuales.
94
En términos generales, a partir del salto tecnológico que implicó la integración del ciclo
productivo (con la adopción del sistema de reducción directa) junto a la instalación de la acería
eléctrica, los equipos de colada continua y la creciente automatización de las operaciones, los
procesos desarrollados por Acíndar denotan un escaso rezago respecto a la frontera tecnológica e,
incluso, los principales indicadores físicos de productividad resultan compatibles con los estándares
internacionales. 94 Ello se ve potencializado por la conjunción de esquemas equilibrados en el
proceso productivo, menores costos relativos en materia energética, una relativa flexibilidad
asociada, en buena medida, a la amplia y diversificada –ama de productos ofrecidos, etcétera.
Al respecto, al decir de uno de los directores de la empresa, "en el cambiante mundo de las
acerías, las instalaciones masivas con tremendos output y altos niveles de facturación, están
comenzando a ser peligrosamente antieconómicas, debido a los grandes capitales invertidos y a la
inherente falta de flexibilidad ante las cambiantes circunstancias del entorno económico. Como
firma, el intento de producir a precios competitivos sugiere un desplazamiento del concepto de
economías de escala a una idea mejor expresada como economías de variedad”. 95
En dicho marco, la diversificación del "mix" de producción involucra una muy amplia gama
de productos; entre otros, acero para la construcción (laminados y trefilados para hormigón armado
y alambres, trenzas y cordones para hormigón pretensado), flejes, palanquillas, barras y perfiles
comerciales, caños con costura, aceros especiales, alambrones, alambres comerciales, industriales y
para el agro, cables y cordones de acero, aceros finos, tuercas y bulones, clavos, etcétera.
En la mayor parte de esos mercados, Acíndar ocupa una posición de liderazgo, concentrando
la mayor parte de la oferta local –real y potencia- y contando con un poder decisivo en cuanto a la
determinación del precio doméstico y a la obtención de cuasi-rentas. Tal como surge de las
consideraciones incluidas en el Capítulo III, el mercado de laminados no planos –excluidos los tubos
sin costura– reconoce una presencia de mercado prácticamente excluyente a favor de Acíndar.
Esa consolidación oligopólica se ha visto fortalecida como consecuencia del desarrollo de una
agresiva política de fusiones o absorciones de empresas y a partir de 1992 por la privatización de
SOMISA, no solo porque aumenta su participación en el capital de la misma sino también porque
como resultado de sus negociaciones con la Organización Techint, la nueva empresa, Aceros Paraná
SA, dejará de producir no-planos. Asimismo, durante estos últimos años comienza a instalar
subsidiarias en Chile y en Brasil como paso previo a la concreción de los procesos de integración
subregional en ciernes.
En el marco del programa de privatizaciones incorpora como una de las firmas del grupo
económica a la Central Pedro de Mendoza, productora de electricidad, cuya propiedad, inicialmente,
compartía con el grupo económico Massuh al cual, posteriormente, le compra la totalidad de su
participación. Esta central le provee la tercera parte del consumo energético de Acíndar. Durante
1992, se incorpora como accionista del Ferrocarril Roca mediante la adquisición de las acciones de
Decavial SA y Petroquímica Comodoro Rivadavia que llega al 12% del capital del consorcio
ferroviario. Finalmente, también se incorpora al negocio gasífero al participar en el capital de la
Distribuidora de Gas Metropolitano, mediante su empresa controlada, Invertrad SA.
94
Ver Bisang R.. "Maduración tecnológica, acumulación económica y generación de ventajas comparativas (un análisis microeconómico en la
economía argentina)", CONICET/ Sussex, Buenos Aires, 1989, mimeo.
95
Acevedo A., (Manufacturing Directo Acindar S.A.), Reducion Electric Are Furnace Techno Economical Overvieuw of performance, Buenos Aires,
1987, mimeo.
95
En la actualidad, la empresa Acíndar SA encabeza un grupo económico que suponen el control
del capital accionario de más de 35 firmas –aun después de haber absorbido, bajo su razón social, a
varias empresas (en su mayoría, siderometalúrgicas). El Cuadro Nº 25 sintetiza la conformación
actual del grupo empresario que se ha ido delineando en los últimos años, como derivación de una
estrategia que, dentro de la producción siderúrgica, le ha permitido obtener beneficios
extraordinarios y, fundamentalmente, consolidar su posición hegemónica en algunos de los
principales segmentos del mercado –muy particularmente, en el mercado de laminados no planos.
A comienzos de los años '40, la situación internacional imponía crecientes restricciones al
abastecimiento externo de una amplia gama de productos. Ante la necesidad de satisfacer sus
propios requerimientos de hormigón armado, algunas de las principales empresas constructoras del
país (Acevedo y Shaw, Cía. de Construcciones Civiles de Aguirre y Aragón) deciden encarar la
producción local de hierro redondo.
Para ello se asocian con INDAC (Industria de Aceros Chilenos) que además de contribuir con
su experiencia en el sector integra, como aporte de capital, un tren de laminación. Sobre esas bases,
en 1942 se inicia el montaje de la planta en Rosario –un horno Siemens Martin de 30 t de
capacidad– y, ya en abril de 1943, comienza la producción de hierro redondo para la construcción. 96
96
Ver Acíndar, "Historia de una voluntad de acero", Buenos Aires, 1987.
96
CUADRO Nº 25. Conformación empresaria del grupo económico Acíndar en 1992.
EMPRESA
ACTIVIDAD
OBSERVACIONES
• ACINDAR S.A.
Constituida en 1942. En la actualidad cuenta con
dos plantas emplazadas en La Tablada (Pcia. Bs.
As.) y, en Villa Constitución, Pcia. de Santa Fe.
• CLAMET S.A.
• TEJIMET S.A.
• FADERMET S.A.
• INDEMA S.A.
• TORON S.A.
• BAPLESA S.A.
• PERFILAR S.A.
• SAMPA S.A.
• CLAVIMET S.A.
• LAMINAR S.A.
• ASER S.A.
• TAMET S.A.
Planta integrada (reducción directa) para
la elaboración de acero, barras y perfiles,
flejes, alambrones, alambres de diversos
tipo, aceros finos, etc.
Fab. de alambres de púas y alambre
galvanizado para el agro.
Fábrica de clavos.
Mallas de alambre tejido.
Fábrica de alambre y varillas para fardos.
Fáb. de mallas y hierro redondo p/ const.
Fáb. de trenzas p/ hormigón pretensado.
Manufacturas de acero.
Fáb. de perfiles de acero.
Fáb. de hierro redondo.
Fáb. de clavos y tachuelas.
Manufacturas de acero.
Manufacturas de acero y servicios.
Fundición de arrabio.
• M. HEREDIA Y
Comercialización.
• COINSA S.A.
• CONCABLE S.A.
• CUPLAMET S.A.
• NAVARRO S.A.
• FELIX SIMON
• SIDER FLIGHT
• ELECTAL S.A.
• TALL. METAL. BELGRANO S.A.
• ACINDEX S.A.
• ACINDAR DO BRASIL
• ACINDAR CHILE
• CENTRAL ELECT.
• PEDRO DE MENDOZA
• DIST. GAS METROPOL.
• FERROCARRIL ROCA
Consultoría para la industria.
Siderometalúrgica.
Fábrica de cuplas.
Siderometalúrgica.
Siderometalúrgica.
Servicios aéreos.
Ingeniería electrónica.
• PUAR S.A.
Maq. ind. siderúrgica.
Import/Export. Productos Siderúrgico
Comercial. Siderúrgica.
Comercial. siderúrgica
Generación de electricidad (privatizada)
Distribución de gas (privatizada)
Transporte ferroviario (privatizada)
Empresa acogida a los beneficios promocionales instituidos por Ley Nº 22702 para la Pcia. de San Luis.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Adquirida en 1989 al grupo Cappazollo. Alto horno
a carbón vegetal emplazado en la Pcia. del Chaco.
Adquirida en 1988 (a través de Invertrad empresa
De Acindar SA); conlleva el control de Nuevos
Productos SA; Const. Heredia SA; Diluvio SA
y Foresa SA.
Constituida en 1990
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
80% del capital
Controlada
Vinculada
Vinculada
FUENTE: Elaboración propia en base a Memorias y Balances de Acíndar SA. varios ejercicios.
A poco de retirarse el grupo inversor chileno (1946) surge la idea de instalar una nueva planta
que permitiera incrementar la capacidad productiva de la empresa a partir de la incorporación de los
principales avances tecnológicos desarrollados en el plano internacional. Su construcción se inició
en 1949 y se optó por localizarla en Villa Constitución (Pcia. de Santa Fe), dado que se contaba con
infraestructura ferroviaria y vial, con la posibilidad de construir un puerto y con una relativa
cercanía respecto a la futura planta de la ex-SOMISA, que sería la proveedora de la palanquilla.
97
La planta fue inaugurada en 1951, contando con un tren continuo de laminación (aún se halla
en operación). En ese mismo año se inició la producción de alambres y, dos años después, la de
tubos con costura. En forma contemporánea, en la planta de Rosario, se instaló otro horno Siemens
Martin así como un nuevo tren laminador de palanquilla.
Ya en esos años, la empresa contaba con un muy diversificado "mix" de producción: aceros
redondos, cuadrados, planchuelas, perfiles, alambres, caños, laminados para tuercas y bulones,
clavos, etcétera.
A partir de mediados de los años 50 comienza a desplegarse una ambiciosa estrategia
empresaria tendiente a abarcar una creciente gama de productos de acero en el marco de la
diversificación horizontal de la empresa y de su vinculación con empresas líderes a nivel
internacional (Lester B. Knight International Corp., Mackintosh-Hemphill, American Steel
Foundries International, The Budd Company, de los EE.UU., el Grupo Thyssen de Alemania).
La primera de esas experiencias es la constitución de Acinfer S.A. en 1955 (Acíndar controlaba
el 61% del capital), para la construcción en serie de piezas fundidas (se trata de la primera fundición
de piezas forjadas de América Latina). Se dedicó originalmente, a la producción de piezas, cilindros
de laminación de hierro y acero aleado. Más adelante incorporó la fabricación de piezas fundidas y
de hierro maleable para la industria automotriz y del tractor, de incipiente desarrollo local.
La creciente vinculación al desarrollo de la industria automotriz local terminó por convertir a
la empresa en un proveedor exclusivo de Ford Motor Argentina que, finalmente, en 1966, adquirió
las tenencias accionarias de Acinfer S.A. modificando su razón social por la de METCON
(Metalurgia Constitución).
Por su parte, siempre en el marco de esta estrategia de diversificación horizontal y de
asociación con empresas del exterior, en los primeros años de la década del '60, Acíndar encaró
varios emprendimientos empresarios:
•
ARMETAL S.A., asociada a una empresa estadounidense, para la fabricación de piezas
estampadas para la industria automotriz (chasis, discos de frenos, cajas para pickups, etc.);
•
ACINPLAST S.A., con asistencia técnica de Alemania, dedicada a la fabricación de caños
de PVC y polietileno. Se trata de la única de las firmas constituidas no asociada ni vinculada
a la industria siderúrgica;
•
INDAPE S.A., fabricación de chapas de acero al silicio y al carbono;
•
MARATHON ARGENTINA S.A., asociada al Grupo Thyssen de Alemania, dedicada a la
producción de aceros finos y especiales en particular, aceros forjados para herramientas. En
1972, Acíndar adquirió el 50% del capital en poder del Grupo Thyssen absorbiendo a
Marathon Argentina que, más adelante, pasó a convertirse en la División Aceros Especiales
de la firma.
98
Sin embargo, en la segunda mitad de los años 60 comenzó a evidenciarse el paulatino
desplazamiento de esa estrategia de diversificación horizontal 97 ante la creciente jerarquización de la
integración vertical de la producción siderúrgica. Al decir de la propia firma: "En general, las
nuevas empresas prosperaban y se expandían, pero desde 1966 la atención y los recursos de
Acíndar se concentraron en los proyectos de la acería integral, lo que la impulsaba a vender
algunas de estas empresas".98 En efecto, ése fue el destino final de la mayoría de esas firmas –con
exclusión de Marathon Argentina– constituidas desde mediados de los '50.
En realidad, la formulación de proyectos de inversión vinculados con la integración del ciclo
productivo de Acíndar se remonta a fines de los años 50 reconociendo, a partir de allí, una
diversidad de formulaciones y presentaciones que no llegaron a iniciar su fase de concreción. En tal
sentido, el primer antecedente lo brinda la constitución, en 1958, de la Corporación Argentina de
Productores de Acero (CAPASA), en asociación con La Cantábrica, Tamet, Santa Rosa, Dálmine
Siderca y Siam (a partir de altos hornos y convertidores, con una capacidad estimada en un millón
de toneladas). Poco después, ante el retiro de las tres primeras firmas y la incorporación de
Gurmendi, se constituyó una nueva razón social (Acerías del Paraná –ACERPA), en cuyo marco se
formuló un nuevo proyecto para la producción de 1,4 millones de t/ año de acero.
Finalmente, en 1961, poco después de la sanción de la Ley de Promoción Industrial (1478 1) y
del decreto de promoción sectorial para la siderurgia (Decreto 5038/61), Acíndar presentó un
proyecto propio para producir 600.000 t/año, también sobre la base de un alto horno y dos
convertidores LD. El proyecto fue aprobado en ese mismo año (Decreto 9749/61), concediéndosele
a la empresa la exención impositiva sobre las ventas, garantías del Estado para créditos, la liberación
de los derechos de importación sobre 300.000 t/año de palanquilla, durante tres años a contar desde
el principio de consecución del proyecto. Sin embargo, el retraso en el inicio de las obras –
adjudicable, según la empresa, "a la crisis política y económica de los años 1962 y 1963"– derivó, en
1964, en un pedido de extensión de los plazos concedidos originalmente. El mismo fue aprobado en
ese mismo año pero, ante el no inicio de las obras y la solicitud empresaria de beneficios no
contemplados en el decreto original de promoción, en junio de 1968 (Decreto 3515), se revocó la
aprobación del proyecto de integración.
La formulación de un nuevo proyecto –ACERAR S.A.–, en asociación con Propulsora
Siderúrgica –para producir 2,5 millones de t anuales–, emerge como una iniciativa coyuntural y de
transición que da paso a la presentación, en setiembre de 1971, de un nuevo proyecto (600 mil t/año,
pero bajo el sistema de reducción directa), sin ningún tipo de asociación empresaria.
Si bien, a juicio de la propia Acíndar, dada "... la lentitud que caracteriza la gestión de estos
proyectos, recién en enero de 1976, por Decreto 228, el Poder Ejecutivo aprobó el proyecto de
integración del proceso productivo de Acíndar...", ello implicó que tal aprobación se inscribiera en
"los términos de la ley de promoción industrial 20.560 y el Decreto 619/74 para el sector
siderúrgico".99 En dicho marco, entre los principales beneficios concedidos como producto de la
legislación promocional, cabe destacar los siguientes:
97
No obstante, en 1977, se constituyó la firma CONARCO S.A. dedicada a la producción de electrodos especiales y tubulares, fundentes, alambres
macizos para soldadura semiautomática, etcétera.
98
Ver Acíndar, op. cit.
99
Ver, Acíndar. op. cit,
99
•
para los inversionistas –la propia Acíndar–, la deducción del monto imponible del impuesto
a las ganancias de las sumas invertidas en la consecución del proyecto –poco más de U$S
250 millones;
•
para la inversión promocionada, el diferimiento –no indexado– del impuesto a las ganancias,
el apoyo crediticio, la concesión de garantías y avales, la provisión preferencial de gas y
electricidad, etcétera.
En esta oportunidad, Acíndar desarrolló y concretó su proyecto de inversión –a juicio
empresario, demandó una formación de capital del orden de los U$S 350 millones– dentro de los
plazos previstos originalmente, de forma tal que en junio de 1978 se inauguraron las nuevas
instalaciones –planta de reducción directa, tres hornos eléctricos y dos máquinas de colada
continua– que, como se señalara, implicaban un "salto" tecno-productivo de envergadura para la
empresa.
El decenio de los '80 emerge como uno de los más trascendentes en la historia de Acíndar. 100
A pesar de su inserción productiva en un contexto particularmente crítico, su consolidación
oligopólica y la internalización de ingentes beneficios le han permitido acceder a una posición de
privilegio en la propia cúpula empresaria del país. La fusión y absorción del Grupo Gurmendi,
concretada en marzo de 1981, ocupa un lugar muy destacado dadas sus implicancias sobre la
configuración del mercado siderúrgico.
En los inicios del decenio, Acíndar y las empresas del Grupo Gurmendi (Santa Rosa y Genaro
Graso) concentraban una proporción sustantiva del mercado de laminados, compitiendo en algunos
segmentos del mismo (no planos con la propia Gurmendi, aceros especiales con Santa Rosa, tubos
con costura con Genaro Graso). Si bien Acíndar se veía relativamente favorecida por la integración
de su proceso productivo (Gurmendi adquiría palanquilla en la ex-SOMISA), por un superior nivel
de utilización de la capacidad instalada e, incluso, por una mayor y más diversificada presencia en el
mercado, la absorción de su principal competidor y la consiguiente reestructuración del nuevo
complejo le ofrecería –como así sucedió– posibilidades casi ilimitadas en cuanto a su consolidación
hegemónica en el mercado.
Así, a poco de absorber a las empresas del grupo, Acíndar puso en marcha un programa de
reasignación de actividades que trajo aparejado, por un lado, el cierre de seis de las once plantas
(Ver Cuadro Nº 27) que conformaban el complejo –cerrando las menos eficientes y las que
implicaran duplicación de capacidades; 101 y, por otro, la reducción de los costos operativos, un
mejor aprovechamiento de ciertas economías de escala y una mayor diversificación del "mix" de
producción.
100
Basta con señalar que entre el 30/6/81 y el 30/6/90, el patrimonio neto de la empresa pasó de U$S 355,5 millones a U$S 832,5 millones.
A partir de allí, la producción de acero, barras para hormigón armado, alambrón y caños se concentró en Villa Constitucion, mientras que los aceros
finos y especiales, los forjados y cableados en La Tablada, en la ex planta de Santa Rosa.
101
100
CUADRO Nº 27. Reestructuración de las plantas de Acíndar a partir de la absorción del grupo
Gurmendi.
PLANTA Y EMPRESA
1980
(pre
absor.)
1982
(post
absor.)
FECHA
CIERRE
(mes/año)
*
*
C
*
*
C
–
–
5/81
C
C
4/81
C
C
4/81
C
*
C
C
6180
9/81
*
*
*
*
*
*
*
C
–
–
VILLA
CONSTITUCION
(ACINDAR)
• Acería
• Laminación
• Aceros especiales
ROSARIO
(ACINDAR)
LA NORIA
(GURMENDI)
AVELLANEDA (GURMENDI)
• Acería
• Laminación
SAN JUSTO (SANTA ROSA)
• Acería
• Forja
• Laminación
LANUS (G.GRASO)
7/82
* = operativas; C = plantas cerradas
FUENTE: Elaboración propia en base a Acíndar, op. cit.
Sin embargo, contemporáneamente a su consolidación –vía absorciones– en el mercado de los
laminados no planos, la firma se vio enfrentada a una situación financiera muy delicada. En tal
sentido, al momento de cerrar el ejercicio contable el 30/6/82, la deuda externa de la empresa
superaba los U$S 500 millones y su endeudamiento global representaba 1,5 veces el patrimonio
neto. No obstante ello, ya para ese entonces, la empresa se había acogido a los regímenes de seguro
de cambio, 102 instituidos en el país a mediados de 1981 que irían a derivar, hacia fines de 1982, en la
estatización de la deuda externa privada, en general, y de la de Acíndar en particular. Asimismo, el
establecimiento –a mediados de 1982– de un sistema de financiamiento de mediano plazo, a tasas
reguladas; –y negativas– permitió "licuar" buena parte de los pasivos de la firma.
102
Al 31/6/81, la deuda con seguro de cambio de Acíndar representaba el 3,3% del total mientras que, un año después, tal proporción alcanzaba al 20%
del endeudamiento global.
101
En dicho marco, basta confrontar algunos resultados de los balances de Acíndar al 30/6/82 y al
30/6/83 para inferir la presencia de cuantiosas transferencias de recursos hacia la misma. En efecto,
el Cuadro Nº 28 permite comprobar que a pesar de la estabilidad de los volúmenes de producción y
en los precios relativos del sector, el índice de endeudamiento se contrajo a un tercio de los valores
correspondientes a un año atrás, al tiempo que la deuda externa se redujo a menos de un 10%. Sin
duda, ello pone de manifiesto la transferencia de recursos estatales como consecuencia de la
"estatización" de la deuda externa y de la "licuación" de sus pasivos.
CUADRO Nº 28. Evolución de la estructura del pasivo, del índice de endeudamiento y de la
producción de Acíndar 1981/82-1982/83, (porcentajes, millones u$s, índices y toneladas)
BALANCES CERRADOS AL:
30-6-82
30-6-83
• Deuda en divisas (%)
60,0
10,5
(millones u$s)
544,45,• Deuda con seguro de cambio
20,0
47,0
(%)
• Deuda sin seguro de cambio
20,0
42,5
(%)
• Índice de endeudamiento
1,50
0,55
• Producción acero crudo (t.)
963.112 1.009.831
• Producción de laminados (t.)
864.74
873.197
FUENTE: Elaboración propia a partir de Memorias y balances de Acíndar S.A.
En tal sentido, una vez superadas las dificultades financieras –prácticamente irresolubles sin
esas transferencias de recursos estatales 103–, la firma comenzó a desplegar, hacia mediados del
decenio de los '80, una nueva estrategia económica en la que se conjugan la tradicional política de
absorción de aquellas firmas con las que compite en ciertos submercados –y/o que revelan una
presencia importante en determinadas producciones siderometalúrgicas–, el posicionamiento activo
en los canales de comercialización de la producción siderúrgica y en ciertas actividades de servicios
vinculadas a la propia operatoria de la empresa e, incluso, la desintegración productiva de algunos
bienes finales con el objetivo excluyente de internalizar beneficios promocionales de dudosa
racionalidad económica.
En el primer caso, los ejemplos más ilustrativos los ofrecen la adquisición del control del
capital de la empresa Félix Simón S.A. (laminación en caliente), en 1986; de, Juan Navarro e hijos
S.A. (producción de planchuelas, eclisas, perfiles livianos, ángulos), en 1988; de Talleres
Metalúrgicos Belgrano S.A. (maquinaria para la industria siderúrgica) en 1990, etc. La absorción
continua de firmas laminadoras durante los primeros años de los '90 mediante la absorción de otras
firmas como Laminación Ferreyra SA, Laminfer SA y, Previlam SA.
103
A juicio de la propia empresa, "...como consecuencia del esfuerzo realizado por Acíndar y de las reformas llevadas a cabo por el Gobierno, la
situación financiera y el nivel de endeudamiento mejoraron ostensiblernente", Acíndar, op. cit. (destacado de los autores).
102
Por su parte, en el área de servicios cabe diferenciar, por un lado, la constitución de algunas
firmas relacionadas con actividades auxiliares a la operatoria del complejo empresarial en su
conjunto (Sider Flight S.A. –servicio aéreo–; COINSA –consultora para la industria–; Electal S.A. –
ingeniería electrónica–) y, por otro, en el plano de la comercialización, la creación de una
subsidiaria (Acindex S.A.) orientada a la atención del comercio exterior y, fundamentalmente, la
absorción de una de las principales empresas dedicadas a la comercialización de productos
siderúrgicos –M. Heredia Y Cía. S.A. (y sus firmas controladas)–, en el año 1988.
Por último, como el ejemplo más ilustrativo de las discontinuidades estratégicas que
caracterizan –en el mediano y largo plazo– el accionar de Acíndar, cabe referirse a su
aprovechamiento de algunas de las serias inconsistencias que denota el marco regulatorio de la
promoción industrial. Se trata, más específicamente, de la relocalización en la provincia de San Luis
de la producción de una amplia gama de bienes finales –alambres de púas, clavos, alambres para
fardos, mallas para la construcción, trenzas para hormigón armado, etc.– con el único objetivo de
"eludir" el pago del Impuesto al Valor Agregado –de acuerdo a los beneficios concedidos por el
régimen instituido por la ley 22702/82. Después de un largo proceso histórico, en el que la
integración vertical de la producción constituía –a juicio de la empresa– el eje central que permitiría
reducir los costos unitarios y acceder a una creciente competitividad, la presencia de un atípico
régimen de incentivos derivó en la subordinación de tal posición estratégica ante la posibilidad de
internalizar beneficios extraordinarios. 104
SIDERCA Y PROPULSORA SIDERURGICA, EMPRESAS DEL GRUPO TECHINT
El análisis del desarrollo estratégico de Siderca S.A. (y sus antecesores Dálmine Safta,
Siderca, Dálmine Siderca) remite, naturalmente, al estudio del papel que la misma desempeñó,
históricamente, en el marco de las políticas desplegadas por el grupo empresario del que forma parte
(la Organización Techint).
En la medida en que la evolución histórica de Siderca está íntimamente asociada a la del
Grupo Techint e, incluso, es dependiente de la estrategia desplegada desde este último ámbito, en
este trabajo sólo interesa estudiar las formas que adoptó tal estrategia desde la perspectiva histórica
del desarrollo local de Siderca. Ello constituye, a la vez, un importante referente en cuanto a los
rasgos que tienden a caracterizar el comportamiento del grupo empresario pero, obviamente, no
involucra el análisis integral del mismo.
104
Ver. entre otros, CEPAL, Oficina en Buenos Aires, "La promoción a la inversión industrial en la Argentina. Efectos sobre la estructura industrial,
1974–1987", Documento de Trabajo N' 27, Buenos Aires, 1988.
103
En términos generales se puede afirmar que la Organización Techint es uno de los grupos
empresarios extranjeros de mayor incidencia en la economía argentina. Controla o participa en el
capital de más de 55 empresas (Cuadro Nº 29) sin tener en cuenta las que incorporó desde 1990 a la
fecha a raíz del programa de privatización de empresas públicas. Sin lugar a dudas la producción
siderúrgica se cuenta entre sus principales actividades pero también es innegable que tiene un
notable grado de diversificación que se acentuó y expandió a partir de la adquisición de empresas
públicas privatizadas. Una de dichas actividades económicas es la construcción de grandes obras
públicas y privadas donde, junto al grupo económico Pérez Companc, ocupa un lugar privilegiado.
Asimismo, controla empresas líderes en la producción de materiales para la construcción, tal el caso
de Ladrillos Olavarría –LOSA. Su amplia diversificación económica incluye empresas como Nuclar
SA dedicada a instalaciones nucleares así como otras insertas en la producción de petróleo (Golfo
Petrolera SA, Cañadón Piedras SA y CADIPSA), gas (como Coargas SA) e incluso
telecomunicaciones (Telettra Argentina SA). Finalmente, en la actividad financiera e inversora
controla múltiples firmas.
CUADRO Nº 29. Empresas controladas y vinculadas de "Siderca y conformación empresaria del
grupo "Techint".
EMPRESA
ACTIVIDAD
OBSERVACIONES
• SIDERCA S.A.I.C.
Planta integrada para la producción de sin costura
Pilar estratégicos en la operatoria del grupo TECHINT.
* Controladas o vinculadas
COMETARSA S.A.I.C.
TUBOS Y PERFILES SAIC
SIAT S.A. (ex Comatter SA)
Fabricación de estructuras metálicas y elementos de calderería
Elaboración y comercialización de productos siderúrgicos
Fabricación de caños, tubos y conductos
SIDERCA INTERNAT. S.A.
BERNAL S.A.
INVERO S.A.
Actividades industriales y comerciales. Controla a otras firmas
Financiera e inmobiliaria.
Financiera e inmobiliaria.
METALPROM S.A.
TECPETROL S.A.
Productos Laminados en frío.
Exploración petrolera.
Controlada por Siderca
Controlada por Siderca
Controlada por Siderca desde
1987. Se trata e la planta SIAT de
Siam privatizada en 1985. Bridas
le transfirió el paquete accionado
Controlada por Siderca
Controlada por Siderca
Controlada por Siderca y, a su vez,
controla Metalprom y Tecpetrol.
Acogida a la promoción industrial
Adjudicataria de dos áreas de
exploración en el Plan Houston.
PROPULSORA SIDER. S.A
Producción de chapa laminada en frío.
METALCENTRO S.A.
Compraventa, recuperación e industrialización de
productos siderúrg.
Chapas galvanizadas. electrozincadas
* ACEROS REVESTIDOS
SA
Siderca controla el 47.9% de su
capital. Plantas en Haedo Ensenada (Bs.As.)
Siderca controla en 30% de su
capital.
Siderca controla el 21.3% del
capital la empresa con plantas en
Haedo y F.Varela
GRUPO TECHINT
Agustín Rocca y Cia SA
Techint Financial Corp.
Techint SA Cia Tecn. Inter
Serviacero S.A.
Inortec
Inversora.
Inversora.
Construc/nversora.
Industrial.
Financiera.
Controlada.
Controlada (Panamá).
Controlada.
Controlada.
Controlada.
104
CUADRO Nº 29. Empresas controladas y vinculadas de "Siderca y conformación
empresaria del grupo "Techint".(Continuación)
EMPRESA
Inversora Santa Catalina
de
Sienna S.A.
Inversora Catalinas S.A.
NATE S.A.
Saneamiento
y
urbanización
Transnuclear S.A.
Santa María S.A.
Tecnar S.A.
Finmar S.A.
Golfo petrolero S.A.
Ladrillos Olavarría S.A
Techint Uruguaya S.A.
Cappac S.C.
Invers. Industr.Incorp.
Techint
International
Corp.
San Faustin S.A.
Cañadon Piedras S.A.
Consortesa S.A.
Fitecomint S.P.A.
Elina S.A.
Sadma S.R.L
Socominter S.R.L.
Sidarg S.C.p A.
Tecnagra S.R.L.
Marman S.A.
Fortín de Gainza S.C.p A.
Estab.Metal.La
Laminadora SA
Techint S.A. (Italia)
Sadmitec S.A.
Siderin S.A.
Sinde S.A.
Tecnomatter S.A.
Metalmecánica S.A.
S.A. de Inversiones de
Capital de riesgo
Margall Finance
Techint Cia Tecnica
do Brasil
Telettra Arg. S.A.
Coargas
ACTIVIDAD
OBSERVACIONES
Financiera.
Financiera.
Naviera.
Servicios.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Industrial.
Financiera.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada (México).
Controlada.
Controlada.
Controlada (Uruguay).
Controlada.
Controlada (Panamá).
Controlada.
Controlada (Panamá).
Vinculada.
Vinculada.
Extracción petróleo.
Industrial.
Construc/Inversora.
Constructora.
Financiera.
Financiera.
Financiera.
Extracción petróleo.
Construc. industriales.
Inversora.
Montaje. construc. elect.
Comercial.
Comercial.
Metalúrgia.
Controlada (Italia).
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Vinculada.
Controlada.
Controlada.
Vinculada.
Inversora.
Industrial.
Industrial.
Industrial.
Industrial.
Industrial.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Controlada.
Inversora.
Financiera.
Vinculada.
Controlada (Luxembur
Construcciones industriales.
Telecomunicaciones.
Explot. Gasífera
Controlada (Brasil).
Controlada.
Vinculada.
FUENTE: Elaboración propia en base a Memorias y Balances de Siderca SA, Propulsora Siderúrgica SA, Tubo., y
Perfiles SA Y. Acevedo, M.; Basualdo, E.M. y Khavisse, M.; ¿Quiénes quién? "Los dueños del poder económico",
Editora/12, Buenos Aires. 1991.
105
Este conglomerado extranjero tiene una participación tan relevante en la adquisición de
empresas públicas que se lo puede considerar, nuevamente junto a Pérez Companc, como el mayor
adjudicatario de las mismas (Cuadro Nº 30). Las privatizaciones le permiten no sólo apoderarse de
SOMISA, con lo que logra el control, junto a Acíndar, de la producción siderúrgica argentina, sino
también su implantación en la distribución y generación de electricidad (EDELAP SA), la telefonía
(Telefónica Argentina SA), el transporte ferroviario (ramal Rosario-Bahía Blanca), la distribución
de gas, etcétera.
CUADRO Nº 30. Participación del grupo "Techint" en las privatizaciones.
SECTOR
EMPRESA
% DEL
GRUPO
MONTO TOTAL TIT.
DEUDA
EFECT. EXTERNA
OTROS SOCIOS
Siderurgia
SOMISA
52%
12.1
140.0
Usiminas y CVRD de Brasil. West
Charterred Bank (Gr.Brt.). CAP (Chile)
y Acíndar
Distribución
Energía Eléctrica
EDELAP
51%
5.0
134.0
Houston Power Co. (EE.UU.)
TRANSPORT.
GAS DEL NORTE
20%
28.0
182.2
Novacorp (Canadá).
J.P.Morgan (EE.UU), Petronas (Malasi
Transcogas (Soldati)
43%
187.0
-
Perez Companc. Santa Fe Energy (EE.II
y Energy Development Co. (EE.UU.)
Grupo Soldati, Amplex (EE.UU.)
52%
143,7
-
8,3%
114,0
2.700,0
Citicorp, (EE.UU.), Perez Companc,
Grupo Soldati, Telefónica de España,
Banco Hispano Americano y otros Bancos
Concesión
Perez Companc. Grupo Soldati,
Iowa Int. Railroad (EE.UU.).
Chasse Manhattan
Transporte
Gas Natur.
Explotación
Petrolífera
Telecomunicaciones
Ferrocarriles
AREA CENTRAL:
"EL Tordillo"
AREA CENTRAL:
"Aguarague"
ENTEL\
TELEFONICA
ARG. S.A.
Rosario-Bahía
Blanca
58%
Explotación
Petrolífera
A Secundarias:
Los Bastos
Catriel Viejo
Agua Salada
Agua Salada 2
Atuel Norte
Alamisqui
Bajo Baguales
El Caracol Norte
Fortín de Piedra
Tres Nidos
Petro Uruguay S.A. (Uru.)
Petro Uruguay S.A. (Uru.)
Petro Uruguay S.A. (Uru.)
Fuente: Elaboración propia en base a la información de la Subsecretaria de Privatizaciones del
Ministerio de Economía de la Nación.
106
Retomando, en este contexto, el análisis de Siderca es necesario resaltar la significación
económica de esta firma. Al respecto, basta recurrir a unos pocos indicadores para poder inferir que
se trata de una de las firmas líderes del espectro industrial local. En efecto, de acuerdo con el
ejercicio contable cerrado el 30/3/92, su patrimonio neto equivale a poco menos de U$S 1.500
millones, al tiempo que sus ventas anuales llegaron a 700 millones de la misma moneda y el
personal ocupado a 4.431 personas. Por su parte, las exportaciones realizadas en 1992 –más de U$S
575 millonesla ubican como uno de los primeros exportadores industriales del país. Asimismo, de
poder confeccionarse un "ránking" entre las empresas industriales que más invirtieron durante el
decenio de los '80, la empresa ocuparía una posición de privilegio –el proyecto de modernización y
ampliación desarrollado entre 1985 y 1988 supone una formación de capital de alrededor de U$S
600 millones.
La consecución de este último programa de inversiones y la concreción del proyecto de
integración vertical de la producción de la firma (1976) emergen como los hitos más importantes en
el desarrollo tecno-productivo de Siderca S.A..
Como resultante de la maduración de esos dos grandes emprendimientos, la empresa cuenta en
la actualidad, con una planta de reducción directa de mineral de hierro que produjo, entre 1991 y
1992, 529 mil de hierro esponja, teniendo una capacidad operable cercana a las 600 t/año; una
capacidad de aceración eléctrica que, teóricamente, se eleva a 875 mil t/año, habiendo producido, en
el citado período, 776 mil t; y dos equipos de colada continua que, en conjunto, suponen una
capacidad real en torno a las 600 mil t/año.
Por su parte, las dos líneas de laminación continua destinadas a la fabricación de tubos sin
costura de diversos diámetros, dieron como resultado una producción de 685 mil t (un 27% más
elevada que el año anterior). Por último, el establecimiento emplazado en Campana, provincia de
Buenos Aires, sobre una superficie cubierta de más de 25 has, cuenta con una planta de trefilación
de tubos en frío (con una capacidad de 12.000 t/año) y una fábrica de cuplas (alrededor de 9.500
t/año).
La capacidad tecnológica de la empresa le ha permitido incorporar temprana y exitosamente
algunos de los avances más relevantes en la frontera técnica internacional –como el sistema Midrex
de reducción directa– así como también encarar desarrollos propios que suponen mejoras sustantivas
en los procesos 105 (prueba de ello es su posterior adaptación por muchas de las firmas que son
líderes a nivel mundial). Tales acervos tecnológicos han contribuido a consolidar una configuración
productiva que, por un lado, revela un muy eficiente y equilibrado aprovechamiento de los equipos
y, por otro, ubica a la planta de Siderca en la frontera técnica internacional en materia de producción
de tubos sin costura.
Esa maduración tecnológica y productiva de la firma Siderca no está disociada de las
potencialidades de acumulación que, históricamente, le confiriera un contexto operativo en el que se
conjugaba, por un lado, su condición de monoproductor local protegido de la competencia externa y,
por otro, la apropiación de los beneficios derivados de diversos incentivos, de carácter explícito –
como la promoción industrial– y/o implícito –como en el caso de los sobreprecios a la demanda
doméstica, fundamentalmente estatal, ante una cuasi reserva del mercado local.
105
Como, por ejemplo, la modificación del sistema de colada continua de forma de reemplazar la palanquilla por barras redondas en lingoteras curvas
con las que se alimenta directamente a los laminadores continuos o, incluso, el desarrollo de la tecnología para perforar dichas barras en un laminador
oblicuo como primera fase de la laminación continua.
107
Al respecto, en capítulos anteriores ya se han señalado algunos de las principales rasgos que
caracterizan la inserción y el comportamiento de Siderca en el mercado local, así como con respecto
a sus consiguientes posibilidades de obtención de beneficios extraordinarios.
Esa posición monopólica en el mercado de tubos sin costura se ve potencializada por el
control de otras empresas del sector y, fundamentalmente, por su pertenencia a uno de los grupos
económicos más poderosos del escenario local y con mayor capacidad de "lobbying". En el primer
caso, y en el marco de la propia reasignación grupal de tenencias accionarias mayoritarias de otras
firmas, Siderca controla el capital (Cuadro Nº 43) de diversas empresas vinculadas a su actividad
productiva y comercial como Siderca International S.A. que controla a Siderca Corporation que, a
su vez, es propietaria de la firma norteamericana Texas Pipe Threaders, proveedora de laminación y
roscado de tubos de acero. Asimismo, controla en el mercado siderometalúrgico en general a:
Cometarsa S.A., Tubos), Perfiles S.A., Propulsora Siderúrgica S.A., Siat S.A., Aceros Revestidos
S.A., Metalcentro S.A. Cabe destacar que mediante Propulsora Siderúrgica es propietaria de Aceros
Paraná SA (ex-SOMISA). Por último, es pertinente señalar que también controla otras empresas en
la actividad financiera (Bernal S.A., Invero S.A.).
Como, por ejemplo, la modificación del sistema de colada continua de forma de reemplazar la
palanquilla por barras redondas en lingoteras curvas con las que se alimenta directamente a los
laminadores continuos o, incluso, el desarrollo de la tecnología para perforar dichas barras en un
laminador oblicuo como primera fase de la laminación continua.
De todas maneras, su condición de principal firma industrial de un conglomerado empresario
muy diversificado (la Organización Techint), con una presencia protagónica –y decisiva– en el
desenvolvimiento de la economía argentina, le confiere un poder de mercado aun mayor del que
emanaría de su propia potencialidad productiva.
Notas sobre la historia de Siderca
Los antecedentes históricos de la actual Siderca S.A. se remontan a mediados de los años 50 –
setiembre de 1954– cuando, bajo la denominación social de Dálmine Safta, la Organización Techint
instaló, en Campana, la primera fábrica de tubos sin costura de Sudamérica.
Estaba equipada con un tren de laminación del tipo "paso de peregrino" con una capacidad de
producción de alrededor de 36.000 t/año, partiendo de semiterminados –lingotes– importados. Tal
capacidad productiva se incrementó significativamente en 1962, con el montaje y puesta en marcha
de una planta productora de tubos trafilados y laminados en frío.
En ese mismo año, en terrenos aledaños a la planta de Dálmine Safta, el grupo Techint instaló
–bajo la razón social de Siderca S.A.– una acería eléctrica compuesta de dos hornos de 35 t cada
uno, alimentados con chatarra, que permitió la independización de la importación de
semiterminados para la producción de tubos sin costura. Ello se complementó con una central
termoeléctrica con capacidad suficiente para atender los requerimientos energéticos de ambas
plantas.
108
Desde el punto de vista institucional, esa diferenciación jurídica persistió hasta 1964, año en el
que ambas firmas se fusionaron bajo la denominación social de "Dálmine Siderca S.A.". 106
A partir de la fusión de ambas empresas, y hasta que se adoptó la decisión de encarar la
integración del proceso productivo, la empresa incorporó y adoptó importante equipamiento,
ampliando sustancialmente su capacidad productiva, tanto en la fase de aceración como en la propia
producción de tubos sin costura. Entre ellos, cabe destacar la puesta en marcha de una máquina de
colada continua (1968), la primera instalada en el país y la segunda en Latinoamérica; la
incorporación del tercer horno eléctrico (197 1) que permitió ampliar la capacidad de acería a casi
250 mil t/año; etcétera.
A mediados de los años 70, en el marco de un proceso de crecimiento ininterrumpido de la
economía argentina, que sustentaba proyecciones del mercado doméstico con un claro sesgo
expansivo, Siderca inicia la ejecución de un ambicioso programa de inversiones tendiente, por un
lado, a integrar el proceso productivo, a partir de la instalación de una planta de reducción directa de
mineral de hierro y, por otro, a ampliar la capacidad de aceración y laminación de la empresa.
Tal programa fue desarrollado entre 1975 y 1978 y demandó una inversión global de alrededor
de U$S 150 millones. En dicho lapso, se instaló la planta de reducción directa (1976), la primera
existente en Sudamérica y la cuarta a nivel internacional; se modificó la máquina de colada continua
a partir de soluciones tecnológicas que, más adelante, serían imitadas en otros países; se incorporó
un laminador continuo alimentado con barras redondas, así como un cuarto horno eléctrico y la
segunda máquina de colada continua, etc.. Con la concreción de este programa de inversiones, y a
partir de una balanceada configuración productiva, sobre la base de Reducción directa-Hornos
eléctricos-Colada continua-Laminación, la capacidad productiva de la empresa se incrementó, hacia
fines de los años 70 a 375 mil t/año de acero crudo y, a 275 mil t/año de tubos sin costura.
Los requerimientos –en materia de calidad y precio– impuestos por un mercado internacional
particularmente competitivo que, en 1980, ya captaba alrededor de la tercera parte de la producción
de Siderca, asumen un papel protagónico en la decisión empresaria de encarar un nuevo programa
de inversión. El objetivo de mejorar sustantivamente la calidad del producto final se conjuga, en tal
sentido, con la expansión, modernización y creciente eficiencia productiva. Bajo tales objetivos, en
1982 la empresa programó un nuevo plan de inversiones que fuera aprobado por Decreto 2727 de
octubre de 1983. Dicho plan estaba constituido por cuatro etapas. Las dos primeras tenían por
objetivo remodelar y aumentar la capacidad productiva de la acería, mejorar el "mix" de producción
e incrementar la capacidad de los sectores de inspección y control de calidad. La tercera etapa
procuraba minimizar los costos operativos y maximizar la calidad del producto final, a partir del
reemplazo del tren laminador –"paso de peregrino"– por un nuevo laminador continuo a mandril. La
instalación de ese nuevo tren de laminación continuo (puesto en marcha en octubre de 1988) se
tradujo en un incremento en la capacidad de producción de la empresa del orden de las 100 mil t
anuales de tubos sin costura. Por último, la cuarta y última etapa del programa estaba asociada al
mejoramiento de la sección de terminación de las dos líneas productoras de tubos sin costura.
106
Veinte años después, en septiembre de 1984, se modificó por la actual razón social: Siderca S.A.
109
Con la concreción de este programa de inversiones –comprometió una formación de capital de
alrededor de U$S 600 millones–, la capacidad productiva instalada en Siderca S.A. alcanza, en la
fase de aceración, las 800 mil t/año y, en lo relativo a la producción de tubos sin costura, las 700 mil
t anuales.
Más allá de sus implicancias sobre las potencialidades y la configuración productiva de la
empresa, este programa de inversión resulta paradigmático en términos de la aplicación de los
regímenes de promoción industrial que, históricamente, han subsidiado los emprendimientos de las
principales empresas del sector.
Al respecto, cabe señalar que el decreto por el que se aprobó el plan de inversiones (2727/83)
establece, explícitamente, que la empresa se acoge a los beneficios derivados del decreto 5038/61, 107
en tanto se lo consideró como una "revisión del programa de ampliaciones de la planta
siderúrgica", 108 que fuera aprobado por decreto 6001 de junio de 1965, en el marco del régimen de
promoción instituido por el decreto 5038/61. Este último establecía un sistema de incentivos para las
empresas nacionales que instalaran unidades siderúrgicas o efectuaran ampliaciones de las
existentes, sobre la base de:
1. la exención del pago de los derechos aduaneros y recargos cambiarios sobre las maquinaria,
accesorios, respuestos y materias primas importadas;
2. la exención del impuesto a los réditos y a los beneficios extraordinarios;
3. la amortización acelerada del activo fijo; la concesión de avales para la financiación de
bienes de capital y servicios de origen externo;
4. la exención a los impuestos derivados de la Ley de Sellos, sobre la ampliación del capital y
la emisión de acciones;
5. la exención impositiva del costo del asesoramiento técnico derivado del proyecto.
•
Posteriormente, los beneficios concedidos al plan de ampliación presentado por Siderca fueron
complementados con los decretos 482 y 483 de 1974, por los que se concedían beneficios
promocionales ala inversión correspondiente a la instalación del tren de laminación continua de
tubos sin costura y a la planta de reducción directa, respectivamente.
107
Para esa fecha, existía un régimen específico de promoción para la industria siderúrgica, instituido por decreto 619/74, reglamentario de la ley de
promoción industrial 20560/73.
108
Dicho plan tenía como objetivo llegar a producir, en 1967, 200 mil t/año de acero y 140 mil t/año de tubos sin costura.
110
En otras palabras, a casi veinte años de haber sido aprobado un proyecto de inversión, bajo
determinado régimen de promoción, la empresa presentó un nuevo –y distinto– programa como
"adecuación del plan original de inversiones a las actuales circunstancias tecnológicas y de
mercado", de forma de acogerse a los beneficios instituidos por aquel sistema promocional. 109 Las
profundas inconsistencias en la administración del marco regulatorio sectorial posibilitaron que la
empresa accediera a un régimen de incentivos que había sido derogado casi una década antes que la
fecha de presentación del proyecto de inversión.
Si bien la inexistencia de información impide delimitar las transferencias de recursos
implícitas, es indudable que las mismas han contribuido a abaratar el costo de capital de la
inversión, así como también, junto a otros mecanismos de transferencias, 110 han asumido un papel
protagónico en el desarrollo y maduración de la empresa; no sólo en el plano local sino,
fundamentalmente, en cuanto a la adquisición y consolidación de ventajas comparativas, asociadas a
su creciente presencia en el escenario internacional.
La creciente diversificación de las actividades económicas desarrolladas en el país por la
Organización Techint expresa cambios relevantes en la estrategia empresarial del grupo. Ello resulta
particularmente notorio hacia fines de los años 80, cuando el grupo Techint –para el que la demanda
estatal se constituyó, históricamente, en base sustantiva de su consolidación empresarial– reorienta
su política, a partir de la priorización de una presencia activa en la casi totalidad de los procesos de
privatización de empresas y servicios públicos.
Bajo dicho marco estratégico, sin haber perdido su condición de principal firma del grupo, el
rol y la proyección empresaria de Siderca no resultan asimilables a los que caracterizaron su
desarrollo y consolidación al cabo de poco más de tres décadas, durante las cuales se constituyó en
el eje polar de la expansión del grupo. La propia dinámica de la creciente diversificación de la
Organización Techint que integra al propio conglomerado a buena parte de sus tradicionales
demandantes –distintos entes del sector público–, contribuirá a morigerar ese papel protagónico que,
históricamente, asumiera Siderca en términos del desarrollo local del grupo Techint.
Más allá de toda consideración prospectiva y desde el punto de vista institucional, la mayor
parte de las empresas industriales del grupo continúan estructurándose en torno al control accionario
de Siderca. Así, el patrimonio neto de las empresas controladas por Siderca ascendía al 31/3/92, a
casi U$S 400 millones (Ver Cuadro Nº 31).
109
Exención de aranceles a la importación de equipos –las mismas ascendieron a cerca de U$S 300 millones– exenciones impositivas –ganancias,
sellos, etc.–, concesión de avales, etcétera.
110
Basta con señalar el proceso de "estatización" de la deuda externa privada –la deuda externa de Siderca, acogida al régimen de seguros de cambio
ascendía, en 1982, a cerca de U$S 120 millones; la "licuación" de los pasivos empresarios, en moneda local, como producto de la regulación de las
tasas de interés –en términos negativos– en los inicios del decenio de los años '80; los sobreprecios que ––en virtud de la legislación del "compre
nacionaV– debía internalizar Y.P.F. en sus compras de tubos sin costura; etcétera.
111
CUADRO Nº 31. Patrimonio neto de Siderca S.A. y sus controladas al 31-3-92. (en miles de
dólares)
EMPRESA
PATRIMONIO NETO
SIDERCA S.A.1
1.516.418,INVERO S.A.2
146.662,SIDERCA INTERNATIONAL S.A.2
166.631,PROPULSORA SIDERURGICA S.A.
69.390,SIAT S.A.
56.674,ACEROS REVESTIDOS S.A.
32.522,COMETARSA S.A.
49.870,METALCENTRO S.A.
4.403,TUBOS Y PERFILES S.A.
6.169,BERNAL S.A.
191,1 Empresa financiera a través de la cual controla el capital de
Metalprom S.A. y de Tecpetrol S.A.
2 A través de esta firma controla el capital de la subsidiaria radicada en
los EE.UU.: Siderca Corporation y mediante ella a Texas Pipe
Threaders.
FUENTE: Elaboración propia en base a Memoria y Balance de Siderca, Ejercicio 1989/1990.
En este heterogéneo grupo de firmas controladas cabría distinguir, por lo menos, cuatro
grandes subconjuntos atento a sus respectivas peculiaridades, tanto en lo sectorial como
fundamentalmente, por su inserción y por el papel que desempeñan dentro del conglomerado. Bajo
esta perspectiva analítica quedarían delimitados los siguientes campos:
1.
Internacionalización: Siderca International S.A.; Siderca Corporation; Texas Pipe Threaders.
2.
Actividades financieras y petroleras: Berna] S.A., Invero S.A., Tecpetrol S.A.;
3.
Metalmecánicas: Cometarsa S.A., Tubos y Perfiles S.A., Metalcentro S.A., Metalprom S.A.;
4.
Siderurgia: Propulsora Siderúrgica S.A., Aceros Revestidos S.A., Siat S.A. y Sidercrom S.A.
En el primer caso, Siderca International S.A. opera como el "holding" bajo el que se centraliza
el proceso de internacionalización empresaria en el campo de la siderurgia. La misma, además de
controlar
el
capital de la subsidiaria radicada en Houston, EE.UU., posee acciones de muy diversas empresas
internacionales vinculadas a las actividades siderúrgicas. 111
Por su parte, las actividades financieras se concentran en Bernal S.A. y en Invero S.A. (en
estrecha vinculación con Santa María S.A., que es la "responsable" financiera del grupo Techint, en
su conjunto), aunque es esta última la que, a través de sus tenencias accionarias (entre otras,
Tecpetrol S.A. y Metalprom S.A.), emerge como la principal firma controlada por Siderca desde el
punto de vista patrimonial.
111
Como por ejemplo, el 8,5% (y la opción por otro 8,5% del capital social de Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck SA la más importante siderúrgica
italiana).
112
El tercer subconjunto de firmas quedaría configurado a partir de las dos empresas más
antiguas, Cometarsa S.A. y Tubos y Perfiles S.A. (ambas instaladas por la Organización Techint en
1949), junto a otras dos de reciente constitución (Metalprom S.A. y Metalcentro S.A.), en el marco
del aprovechamiento de los beneficios promocionales concedidos a toda radicación en la provincia
de San Luis (en especial, la internalización del IVA –sobre las compras y las ventas de la empresa).
Entre ellas se destaca nítidamente Cometarsa S.A., tanto por su facturación anual –en 1989
alrededor de U$S 40 millones–, sus requerimientos de personal –700 ocupados, la variedad de sus
desarrollos en el área de las construcciones metálicas (producción de estructuras metálicas, equipos
para edificios, instalaciones industriales, puentes, torres para alta tensión, compuertas, equipos para
la industria petroquímica y nuclear, etc. y su principal producción seriada: varillas para bombeo para
extracción de petróleo), así como por controlar la empresa Metalmecánica S.A. que elabora varillas
de bombeo y está, desde 1992, radicada en la provincia de San Luis.
Por su parte, Tubos y Perfiles S.A. inició su actividad como centro de servicios pero,
paulatinamente, fue incorporando ciertos procesos de industrialización de productos tubulares. En
1989, su facturación ascendió a alrededor de diez millones de dólares, ocupando aproximadamente
150 personas. Además de comercializar y distribuir tubos de acero con costura (de Siat S.A.) y sin
costura (de Siderca), efectúa tareas de corte, biselado, roscado de tubos, etc. Asimismo, como
actividad industrial, se dedica a la producción de torres y columnas tubulares para iluminación y
señalización.
Por último, en este subconjunto cabría integrar a dos empresas, constituidas en 1987, en el
marco de una política de elusión impositiva, al amparo de la propia legislación de promoción
industrial. Se trata de Metalcentro S.A., instalada en 1987 en Villa Mercedes, Pcia. de San Luis, que
tiene como actividad principal la compra, venta y recuperación de productos siderúrgicos y de
Metalprom S.A., también radicada en San Luis, que se dedica al procesamiento de productos planos
laminados en frío, en especial para la industria automotriz.
El último núcleo de empresas controladas por Siderca es el integrado por Aceros Revestidos
S.A., Siat S.A. (ex Comatter S.A.) y Propulsora Siderúrgica S.A. El mismo emerge, sin duda, como
el de mayor significación económica– tanto en términos patrimoniales –U$S 183 millones al
30/3/90–, como por su facturación anual –U$S 330 millones en 1989– como, en especial, por sus
implicancias en términos de la consolidación oligopólica del grupo en distintos segmentos del
mercado siderúrgico.
La sociedad Aceros Revestidos S.A. fue constituida a mediados de los años '80 a partir de la
fusión patrimonial de tres empresas (Serviacero S.A., Sidercolor S.A. y Armco Argentina S.A.). La
primera de ellas (actual división Serviacero) fue creada en 1969 como centro de servicios llegando a
constituirse en uno de los más importantes del país. Recién a partir de 1984, inició procesos de
transformación como el planchado, corte, flejado, plegado de chapas laminadas en caliente, en frío y
pre-revestidas. También relamina flejes y corta aceros inoxidables.
Por su parte, la actual división Sidercolor fue constituida en 1978 y se trató de la primera
planta en el país de chapas electrozincadas, prepintadas y revestidas con películas de PVC. Por
último, la división ARSA es el resultado de la absorción de Armco Argentina S.A. (en 1985) y se
dedica a la producción de chapa galvanizada, aluminizada y emplomada en caliente.
113
Como resultado de la fusión, la empresa Aceros Revestidos S.A. cuenta con cuatro plantas
(todas ellas en la Prov. de Buenos Aires), ocupa alrededor de 600 personas, facturó en 1989
alrededor de U$S 58 millones, concentrando poco más de la tercera parte del mercado local de
chapas galvanizadas.
La segunda de las empresas que conforman este último subconjunto es Siat S.A. que también
es el resultado de la absorción de una sociedad preexistente. La misma había sido fundada en 1948
para producir tubos de acero con costura destinados a la conducción de fluidos a alta, media y baja
presión y también para usos mecánicos y estructurales. Se trata de la mayor productora de tubos de
acero con costura del país, cuenta con una capacidad de 350.000 t/año y sus ventas en 1989
superaron los U$S 56 millones.
El proceso de absorción de esta empresa por parte de Siderca merece ciertas consideraciones
adicionales, dadas las peculiaridades involucradas y la capacidad de "management" evidenciada en
ese mismo proceso.
Después de haber permanecido bajo control estatal desde 1971, hacia mediados de los años 80
se decidió la privatización de la ex-división Siat de la empresa Siam S.A., licitación estructurada
sobre una base de U$S 3,6 millones. En esa licitación se presentaron tres firmas: Comatter S.A. (del
grupo Bridas), Sideco S.A. (del grupo Macri) y la propia Siderca S.A. resultando adjudicataria –a
principios de 1986– la primera de ellas, a partir de una oferta de U$S 9,9 millones.
CUADRO Nº 32. Evolución histórica de la configuración de las empresas controladas por Siderca
S.A.
SECTORES
Pre 1960
1961-1970
I
N
D
U
S
T
R
I
A
L
E
S
Dálmine Safta
S.A.1
1954
Siderca S.A. 1
1960
Dálmine Siderca
S.A. 19641
Siderca S.A.
19841
Cometarsa S.A.
19492
Propulsora
Siderúrgica S.A
1961
Aceros Revestidos
S.A. 19854
FINANCIERAS
1971-1980
Tubos y Perfiles
S.A. 19492
1981-1990
Metalcentro S.A.
1987
SIAT S.A. 19866
Bernal S.A.
1957
Siderca
International S.A.
19803
Invero S.A.
19875
1 Dálmine Safta S.A. y Siderca S.A. se fusionaron en 1964 bajo la razón social de Dálmine Siderca S.A. que,
posteriormente,
en 1984. se modificó por la actual denominación social: Siderca S.A.
2 Empresas instalada., originalmente por la Organización Techint que, con posterioridad, asignó a la actual Siderca S.A. el
control accionario de las mismas.
3 A través de Siderca International controla la subsidiaria radicada en lo., EE.UU.: Siderca Corporation.
4 Resultado de la fusión de Armco Argentina S.A., Serviacero S.A. y Sidercolor S.A.
5 A través de Invero S.A. controla el capital de Metalprom S.A. y de Tecpetrol S.A.
6 Adquirida en 1988 al grupo Bridas que, a su vez, había sido adjudicatario de la privatización de ésta empresa productora
de tubos con costura.
FUENTE: Elaboración propia.
114
Sin embargo, dicha empresa contaba con la supervisión y la asistencia técnica de Siderca S.A.
que, poco después de la adjudicación, adquirió el 60% de las tenencias accionarias de Comatter S.A.
y, con diferencia de pocos meses, otro 39,5% de forma de absorber a Comatter S.A. y, con ello, a las
instalaciones de la ex-Siat.
Ello implicó, para Siderca, una inversión ligeramente superior a los U$S 25 millones, 112 que
de todas maneras, a juicio de algunos analistas, 113 habría sido recuperada en apenas dos años, como
producto de la rentabilidad resultante de la provisión de caños con costura para el gasoducto Loma
de la Lata que une a Neuquén con Buenos Aires. 114
Al margen de toda consideración respecto al poder explicativo que pudiera desprenderse de la
capacidad de "lobbying" desarrollada por Siderca y/o por el grupo Techint, muy particularmente en
su relación con distintos organismos estatales, es indudable que el proceso de absorción de Siat y su
acelerada expansión en los últimos años denotan una agresiva política empresaria de consolidación
en determinados segmentos del mercado siderúrgico.
Por último, cabe referirse a Propulsora Siderúrgica S.A. que, en la actualidad, cuenta con una
capacidad productiva de 750.000 t/año de chapa laminada en frío, factura más de U$S 200 millones
al año y, como se analizó en el Capítulo III, compartió con ex-SOMISA, hasta que fue adquirida por
esta misma empresa, el control del mercado local, contando con la posibilidad de proveerse del
insumo básico –la chapa laminada en caliente– en la propia ex-SOMISA o en el mercado
internacional –con exención del pago de aranceles.
Esa atípica articulación productiva, comercial y de mercado entre ex-SOMISA y Propulsora
Siderúrgica S.A. así como los beneficios arancelarios de los que goza esta última, 115 merecen ciertas
consideraciones que, por un lado, obligan a remontarse a la propia constitución de Propulsora
Siderúrgica pero, por otro, resultan sumamente ilustrativas respecto a las inconsistencias del marco
regulatorio sectorial.
La firma fue creada en octubre de 1961 con el objetivo de instalar una planta integrada para
producir 1,1 millones de t de acero en forma de palanquilla, en el marco del decreto de promoción
sectorial 5038/61. Posteriormente, la empresa presentó un nuevo proyecto para producir 1,36
millones de t de acero para ser convertido en chapa laminada en caliente y en frío, pero encarado en
etapas sucesivas a partir de la última fase. En otras palabras, se iniciaría con la laminación en frío, se
proseguiría con la laminación en caliente concluyendo con la instalación del alto horno y la acería.
112
De allí que el grupo Bridas, adjudicatario de la privatización, habría recuperado 2,5 veces el capital invertido en poco más de un año.
Ver "Techint", en Revista Apertura, Nº 28, nov.–dic., 1990.
114
De los 1.364,4 kms. de tubos involucrados en el gasoducto, Siat S.A. resultó adjudicataria para la provisión de 932,8 kms.
115
Constituyen, de hecho, una barrera a la entrada de nuevos, productores.
113
115
El proyecto original fue aprobado por decreto 1106/65 pero, ante un presentación de
Propulsora Siderúrgica (con fecha 12/9/66) en la que se modifica el proyecto original (suprimiendo
el tren laminador de palanquilla), se le conceden los beneficios promocionales por decreto 1296/67.
El mismo estipulaba que la primera etapa del proyecto (laminación en frío, 350.000 t/año) debía
estar concluida en el segundo semestre de 1969; la segunda fase (laminación en caliente, 1 millón de
t/año) debía ponerse en marcha en el segundo semestre de 1972 y, por último, la tercer etapa, el alto
horno y la acería (1,36 millones t/año) debía concluirse en el curso del año 1974. En base a tales
compromisos, se le concedieron los beneficios instituidos por el decreto de promoción sectorial
5038/61, al tiempo que se autorizó la "importación de semielaborados, exentos de recargos y
gravámenes desde 3 meses antes de la puesta en marcha de la laminación en frío y durante tres
años", aprobándose, a la vez, el Acta Convenio celebrada en marzo de 1967 entre la D.G.F.M. y
Propulsora Siderúrgica (en la misma se fijaban las condiciones para la provisión local o externa de
la chapa laminada en caliente).
La puesta en marcha de la planta de laminación en frío se efectivizó a fines de 1969, dentro de
los plazos previstos en el decreto de autorización.
Sin embargo, ante la no consecución de las restantes etapas del proyecto, a fines de 1972, por
decreto 8639 se canceló la autorización para erigir las instalaciones de laminación en caliente, acería
y alto horno. Dicho decreto fue derogado en 1975 (Decreto 1149), en el que se aprueba un recurso
de reconsideración formulado por Propulsora Siderúrgica el 5/12/74 y se señala explícitamente que
"...la derogación del decreto 8639/72 implicará exclusivamente continuar, para la laminación en
frío, con el uso y goce de las franquicias acordadas por el decreto 1296/67".
Más allá de toda consideración valorativa, esta extensa –aunque sintética– descripción del
marco regulatorio en el que se desenvolvió históricamente la actividad de Propulsora Siderúrgica
pone de relieve el grado de subordinación alcanzado por el sector público y, también, la capacidad
empresaria para apropiarse de recursos derivados, en última instancia, de aquella subordinación.
Bajo ese contexto operativo, la estrategia empresaria en materia de posibles formas de
integración productiva muestra, también, profundas discontinuidades. Ello queda de manifiesto con
sólo recurrir a algunas de las propuestas y/o acciones que, con muy distintos niveles de formulación,
ha desarrollado Propulsora Siderúrgica S.A. durante los años '80.
Así, por ejemplo, en 1980 se propuso una asociación con SOMISA para la instalación de un
tren de laminación de chapa en caliente, con la consiguiente constitución de una sociedad
independiente sobre la base de idénticos aportes de capital. Por su parte, en 1983, se presentó una
propuesta para la instalación de un segundo tren de laminados planos en caliente con una capacidad
de 2.000.000 t/año. Asimismo, en el marco del Programa de Integración entre Argentina y Brasil,
Propulsora Siderúrgica firmó en 1988, un acuerdo de integración y cooperación con la Companhia
Siderurgica de Tubarao –C.S.T. –, por el cual Propulsora Siderúrgica instalaría una planta de
reducción directa de forma de exportar a Brasil hierro esponja briqueteado y chapas laminadas en
frío, mientras que la C.S.T. le proveería las bobinas laminadas en caliente.
116
Sin embargo, y ante la decisión gubernamental de privatizar SOMISA, reorienta su estrategia
empresaria. Ya antes de que el gobierno anunciara la privatización del complejo estatal siderúrgico,
el Vicepresidente Ejecutivo de Propulsora Siderúrgica, ing. Javier O. Tizado, se refirió a SOMISA
afirmando que: "Si el gobierno decide su privatización tenemos la firme intención de participar
activamente". 116
Sin lugar a dudas, la participación de Techint, mediante Propulsora Siderúrgica fue
sumamente activa ya que se quedó con la ex-SOMISA. Recientemente, 117 el mismo funcionario
afirmó: “Aceros Paraná –la nueva empresa privatizada– implementó una estrategia de mercado
basado en los pilares básicos.
a) Especializar la planta en la fabricación exclusiva de productos planos, y
b) reorientar las ventas al mercado interno y, destinarlas básicamente a usuarios finales
aumentando la competitividad, bajando precios, racionalizando, costos y mejorando la calidad."
La nueva política diseñada por Techint para la ex-SOMISA contiene cambios muy
significativos dentro de la producción siderúrgica.
Los productos planos representaban poco más del 30% de la producción de SOMISA y su
eliminación significa que se consolidaron los acuerdos dentro del duopolio, de forma tal que la
producción de planos queda para las firmas de Techint y la de productos no planos, para Acíndar.
Las exportaciones de SOMISA representaban el 65% de sus ventas y la reorientación de Aceros
Paraná S.A. hacia el mercado interno significa que la inserción exportadora queda a cargo de las
otras firmas siderúrgicas del grupo Techint.
Finalmente, en noviembre de 1993, Techint anunció la fundación de Siderar S.A., resultado de
la fusión de Aceros Paraná S.A. (ex-SOMISA), Propulsora Siderúrgica S.A., que hasta ese momento
controlaba a la anterior, Aceros Revestidos S.A., Sidecrom S.A. y Aceros Bernal. La nueva empresa
será la empresa siderúrgica más importante del país Techint (57% del capital), Port Inc. (10%),
Acíndar con una facturación anual de U$S 700 millones S.A. (6%), Usiminas (5%) e Inversora
Siderúrgica, aproximadamente. Sus principales accionistas son del grupo Techint, con el 14,2%.
116
117
Revista Apertura, op. cit.
Ver: ILAFA, Siderúrgica Latinoamericana, Nº 402, octubre 1993.
117
Capitulo VII
SITUACION INTERNACIONAL, MERCOSUR
Y POLITICAS PÚBLICAS
EVOLUCION RECIENTE
Desde principios de siglo a la actualidad pueden diferenciarse, a grandes rasgos, dos etapas
esenciales en la evolución del mercado siderúrgico mundial.
La primera de el las se corresponde con el lanzamiento y la consolidación de las grandes
potencias mundiales merced a la puesta en práctica de los avances que significaron los altos hornos
(AH) a fines del siglo pasado y los convertidores de acero Siemens y Bessemer. Sobre el final de la
misma, al inicio de los '60, una nueva oleada de innovaciones contribuyó a modificar algunas
características posicionales en el selecto grupo de líderes mundiales en la producción siderúrgica.
Innovaciones tales como el uso del convertidor al oxígeno (BOP o LD) –diseñado por un par de
firmas austríacas, pero modificado y potenciado en su uso por un conjunto de empresas japonesas–,
la colada continua (CC), y los procesos de desgasificación y cucharas secundarias en las acerías, no
fueron adoptados inicialmente por las firmas americanas y europeas que lideraban el mercado
mundial. Por el contrario, la rápida incorporación de las nuevas tecnologías por parte de varias
empresas japonesas y el simultáneo establecimiento de plantas enteramente nuevas con grandes
capacidades de producción, contribuyó a modificar la hegemonía de la siderurgia americana. A ello
se le sumó, el dinamismo de la industria alemana de la posguerra y los avances logrados en algunos
países de economía centralizada con vieja tradición siderúrgica, como Checoslovaquia, Hungría y
Rumania (aunque en general, estos avances se coordinaban dentro de las economías socialistas y no
ingresaban mayormente a las corrientes comerciales de las economías de mercado).
Durante este período la producción mundial de acero crudo creció aceleradamente –a razón
de un 5,8% anual acumulativo entre 1950 y 1970– sobre la base del dinamismo de las empresas
localizadas en los países desarrollados.
Basadas en el uso intensivo de la energía –petróleo y carbón– con escasa flexibilidad
productiva, grandes volúmenes de producción y fuertes inversiones en activos fijos, estos
emprendimientos fueron severamente afectados por la crisis del petróleo y los posteriores cambios
originados en los procesos de reconversión industrial operados en las economías centrales. Sumado
a ello, al ingresar estas producciones a un estadio de madurez tecnológica (con la consiguiente
difusión internacional) a mediados de los '60, la mayor parte de los países en vías de desarrollo trató
de asegurarse el abastecimiento de este vital insumo a través del desarrollo local de grandes
capacidades productivas. Varios de estos proyectos (de países en vías de desarrollo y de economías
socialistas) comenzaron a madurar a principio de los años '70, coincidentemente con los cambios en
los precios relativos de la energía y los primeros síntomas de la crisis internacional.
118
De allí en más se abre una segunda etapa caracterizada simultáneamente por un cierto
estancamiento en los niveles totales de producción –en promedio la producción mundial crece a
razón de un 1.5% anual acumulativo entre 1970 y 1990– un aumento en la participación de los
países menos desarrollados. Como puede observarse en el Cuadro Nº 33 la producción total de
acero crece levemente entre 1970 y 1980, para luego estancarse, a lo largo de la década de los '80,
en alrededor de 730 millones de t de acero crudo anuales.
CUADRO Nº 33. Evolución de la producción mundial de acero por grupo de países.
(millones de t de acero crudo y, porcentajes)
1970
PAISES
1975
1980
1985
1990
1991
1992*
Volumen
%
Volumen
%
Volumen
%
Volumen
%
Volumen
%
Volumen
%
Volumen
%
Desarrollados
con Economías
de Mercado
371,4
61,9
389,0
60,4
399,0
55,9
365,0
50,8
378,6
49,3
364,5
49,8
372,1
51,6
En Desarrollo
24,3
4,2
34,7
5,4
64,3
9,1
86,5
12,0
112,1
14,6
121,1
16,5
118,4
16,4
163,0
28,1
192,6
29,9
209,2
29,3
214,0
29,8
203,3
26,5
170,0
23,2
150,5
20,9
22,4
3,8
27,8
4,4
41,1
5,7
53,3
7,6
73,5
9,7
77,1
10,5
80,2
11,1
581,1
100,0
644,2
100,0
713,6
100,0
718,8
100,0
767,4
100,0
732,7
100,0
721,2
100,0
1,9
0,3
2,2
0,3
2,7
0,4
2,9
0,4
3,6
0,5
3,1
0,4
2,7
0,4
Del Este Europeo
Socialistas
Asia
del
Total Mundial
Argentina
* Provisorio
FUENTE: Elaboración propia en base a información del I.I.S.I., "Steel Statistical Yearbook", 1992, Bruselas, 1992.
Dentro del marco global varía notablemente la participación de los distintos bloques de países.
A grandes rasgos, las economías desarrolladas, que explicaban el gran "salto" productivo hasta la
década de los '60, pierden significativamente participación en la producción. Así, de concentrar casi
dos tercios de la producción a inicios de los años '70, una década más tarde producen menos del
50% del total. Incluso al interior de este bloque de países, se verifican cambios no menos
importantes: por un lado, el ascenso de Japón y Alemania y, por otro, la menor participación de los
otrora líderes siderúrgicos mundiales: Inglaterra y, en menor medida, Estados Unidos. Estas
variaciones tienden a reflejar simultáneamente varios fenómenos:
a) las diferencias en el cambio tecnológico y la acumulación de capital registrada desde fines de los
'60 y principios de los '70 dentro de los países más industrializados;
b) los largos plazos de maduración de la inversión propios del sector, que determinan un "lag" entre
las decisiones de inversión y los cambios tecnológicos y sus efectos en el mercado;
c) la creciente guerra por los mercados, por una parte, y la apertura económica dentro de los
bloques en competencia (especialmente en la CEE).
119
En su conjunto estos fenómenos resultan en una redistribución productiva en contra de las
industrias más viejas y de los países con tasas de inversión más bajas. Sin embargo, es fundamental
tener en cuenta que se trata de un fenómeno de redistribución y no de crecimiento, y que está
vinculado a las decisiones de inversión y de cambio tecnológico tomadas casi una década atrás. En
otros términos, no reflejan una tendencia dinámica de la inversión en siderúrgica del conjunto de
los países industrializados.
Como contrapartida, el hecho más destacado es el notable incremento de la participación de
los países menos desarrollados. Estos, entre 1970 y 1990 cuadruplicaron su producción a punto tal
de captar una creciente participación en la producción total. Los casos más relevantes los
constituyen Corea, Sudáfrica, India, Brasil, México y, en menor medida, Argentina. 118 En general
esto presenta un primer indicador del redespliegue industrial hacia los países de menor desarrollo
relativo.
Finalmente no es despreciable la participación de los países del Este europeo que hasta hace
pocos años tenían una producción planificada. Explicando alrededor de un tercio de la producción
mundial, hasta fines de los '80 no ingresaban al mercado occidental de manera fluida y estable. Si
bien su producción se explicaba principalmente por la correspondiente a la URSS –unas 150
millones de t anuales–, contaba además con otros países con producciones elevadas como
Checoslovaquia (14 millones de t anuales), Polonia (entre 12 y 13 millones de t) y Rumania (más de
7 millones anuales).
Analizando con mayor detalle lo ocurrido en los últimos años, cabe destacar que en ellos se
observan variaciones de la producción siderúrgica que insinúan una profundización del redespliegue
del sector a escala mundial. Al respecto hay tres características a tener en cuenta. La primera, que la
producción total aumenta entre 1988 y 1989 (de 780 a 786 millones de t, o sea un 0,8%), para
decrecer luego de manera sostenida hasta los 721 millones registrados para 1992 (o sea, una caída
del 8,3%). La segunda, que la producción de los países industrializados sigue el mismo
comportamiento, con diferencias no muy significativas respecto del total, tanto en la recuperación de
1989, como en la caída 1989-1992. En cambio, la de los países semiindustrializados, a pesar de
tener oscilaciones similares, crece entre 1988 y 1992 un 20,7%, lo que contrasta fuertemente con la
caída del 9,5% que se observa en los países industrializados entre los mismos años. En tercer lugar,
cuando se analiza la variación de la producción en los países semiindustrializados (excluyendo a los
del Este europeo y a la ex-URSS, cuya producción está afectada por la profunda crisis política y
económica que sufren en el período) se observa que ese incremento reciente de la producción de los
países semiindustrializados no se origina en zonas como América Latina, en la que los
grandes productores son países de ingreso intermedio o intermedio alto (siguiendo la clasificación
del Banco Mundial), sino en países de ingreso bajo, como China o la India (que registran
incrementos del 35% y 27%, respectivamente). En general, esta tendencia parece reforzar la
hipótesis, aceptada por diversos analistas de la reestructuración productiva mundial, que la industria
del acero tiende, de modo muy lento (debido a la enorme capacidad instalada en los países
industrializados) pero cada vez más marcado, a convertirse en una industria de países
subdesarrollados.
118
A título ilustrativo, la posición relativa de la Argentina (0,5% del total mundial) queda evidenciada al compararla con el caso del Brasil. Aún
reconociendo la favorable dotación de este último en términos de mineral de hierro y de amplitud del mercado interno, la producción argentina
representa aproximadamente un cuarto de la de su principal socio del Mercosur.
120
Sintetizando, la tendencia general señala un estancamiento relativo de la siderurgia, que cede
lugar a las industrias que constituyen el núcleo de este nueva revolución industrial; un creciente
abandono de la asignación de recursos destinados al incremento de la producción en los países
industrializados, claramente consistente con el desplazamiento global mencionado; una creciente
participación de las economías subdesarrolladas —también consistente con el fenómeno citado–; y
finalmente, el comienzo de lo que podría constituir una profundización del redespliegue, con la
creciente participación de países de ingresos intermedios bajos, e incluso bajos.
Los fenómenos de índole más global que confluyen para explicar esta nueva situación (y que
serán retomados con mayor detalle en el análisis de las políticas públicas y la nueva configuración
de senderos y oportunidades a escala mundial) son:
•
Los procesos de reconversión de las tradicionales siderurgias que habían dominado el escenario
mundial desde principio de siglo. Los casos de mayor relevancia se ubican en los países de la
CEE donde, a favor de una marcada planificación comunitaria, se fue recortando la capacidad
instalada, reformulando los planes de producción nacional y modernizando la siderurgia sin
tratar de sobredimensionar el mercado y provocar una mayor caída en los precios
internacionales. 119 Un proceso con idéntica dirección pero con menor intervención estatal se
verifica en los Estados Unidos, donde las grandes plantas presentan serios problemas
económicos al no poder enfrentar la competencia tanto de empresas extranjeras como de firmas
locales recientemente instaladas sobre la base del uso de nuevas tecnologías. A título ilustrativo
cabe consignar que la capacidad instalada total para producir acero crudo en el mercado
norteamericano se redujo de 97.3 millones de t en 1990 a 86.4 t en los últimos años, mientras
que el empleo total del sector se redujo en un 9,6%. 120 Más aún, considerando la capacidad total
de laminación, esta se redujo de 160 millones de t en 1977 a poco más de 117 millones de t. A su
vez, mientras que 1 t de producto final requería en 1980 de 11 hs/hombre de trabajo, una década
más tarde se redujo a poco más de 5 hs/hombre.
•
El ingreso al mercado de nuevos productores que adoptan las tecnologías de reciente
lanzamiento. Estas, desarrolladas sobre la idea de utilizar diversos tipos de mineral de hierro,
fuentes alternativas de energía (como el gas, la electricidad o el plasma), apoyadas en el reciclaje
de materiales (como la chatarra como fuente habitual de insumo) y una mayor flexibilidad en
términos del "mix" de producción, devienen en unidades económicas más pequeñas (respecto a
los grandes "monstruos siderúrgicos") y flexibles, capaces de adaptarse rápidamente a los
cambios de mercados y soportar mejor los vaivenes de la demanda.
• Reducciones en los niveles de demanda relacionados con menores consumos de productos
finales intensivos en el uso de acero. En idéntica dirección –esto es una reducción a largo plazo
por reemplazo– apuntan la introducción de una serie de nuevos materiales y/o conceptos técnicos
en al –unos sectores fuertemente demandantes de aceros, como son la industria automotriz, la
aeronavegación la metalmecánica en general.
119
Se trata no sólo de plantas relativamente desactualizadas tecnológicamente como pueden ser las localizadas en algunos países de reciente ingreso a
la CEE (como España), sino también de otros emprendimiento, que hasta hace poco menos de un lustro eran considerado,.; como de alta productividad
(como la planta de productos planos de Ravenscraig, de la BSC, cerrada en abril de 1992).
120
Nótese que la reducción de la capacidad instalada norteamericana triplica aproximadamente la producción anual de la Argentina.
121
•
La plena maduración de los proyectos instalados en los países en vías de desarrollo que habiendo
sido planeados y comenzados a ejecutar en los '70 entran en vigencia un lustro más tarde y, ante
la retracción de los respectivos mercados internos deben volcar sus excedentes de producción al
ámbito internacional.
•
La siderurgia, tanto por sus características tecnológicas y organizativas como por las
externalidades tecnológicas y pecuniarias que requiere (y que genera), y por la dificultad
creciente de ofrecer la oportunidad de apropiación de cuasi-rentas, ha sido desplazada del
grupo de industrias que conforman el núcleo del patrón tecno-productivo mundial, y, en
consecuencia no parece constituir –al menos en los países industrializados– una oportunidad de
inversión para la obtención de beneficios privados ni una perspectiva conveniente de obtención
de beneficios sociales para la asignación de recursos públicos.
PRECIOS, MERCADOS Y RECONVERSION INDUSTRIAL AL INICIO DE LOS '90
Precios y Mercados
Enmarcado en esta tendencia general, en el inicio de los '90, dos nuevos elementos se sumaron
a la crisis del sector.
Por un lado, las modificaciones políticas ocurridas en el bloque socialista transformaron
abruptamente el esquema de producción y comercio de acero en distintas direcciones:
a) desaparece el esquema centralizado de producción de los países del Este europeo y en su
reemplazo se vuelve a los sistemas de decisiones nacionales impulsado, incluso por el
surgimiento y la aparición de nuevos países;
b) las políticas de desarme impulsan una reducción en la producción de armamentos, especialmente
aquellos convencionales que son de rápida destrucción y gran uso de acero. En suma, desaparece
una de las demandas "naturales" que habían sustentado el desarrollo de este sector en los países
socialistas;
c) la crisis que afecta a las nuevas economías, sucesoras de la planificación centralizada, donde el
freno a la inversión y los problemas de balance de pagos son dos de sus síntomas más
elocuentes. De allí se desprende, entre otros aspectos, por ejemplo, que buena parte de las obras
de infraestructura demandantes de acero sean paralizadas y que, por otro lado, resulte
imprescindible hacerse rápidamente de moneda "dura", a partir de instalaciones largamente
amortizadas. El resultado es sencillo: comienzan a volcarse al mercado internacional las
producciones siderúrgicas de los países que hasta pocos años atrás producían para el consumo
del bloque socialista a precios que, por lo general, no reflejan los costos de producción.
d) finalmente las empresas que antes pertenecían al Estado, entran en un proceso de privatización
acelerada. Al respecto, cabe señalar que ingresan a esquemas de economías de mercado
alrededor de 1/3 de la capacidad instalada mundial, con una cercanía física apreciable a los
países europeos de fuerte tradición siderúrgica.
122
Por otro lado, la no recuperación de la crisis de algunos mercados de economía capitalista
claves, como el norteamericano, incide sobre la evolución del comercio mundial. En ese sentido, la
evolución del mercado estadounidense durante el bienio 1990/ 91 significó una de las peores
"performances" para el sector desde la crisis del petróleo de mediados de los años '70. El escaso
dinamismo de la economía norteamericana afectó no sólo el consumo directo de acero sino
fundamentalmente la demanda indirecta proveniente de bienes intensivos en el uso del producto. En
suma se trata de compatibilizar fenómenos de muy distinta índole pero que confluyen a modificar el
comportamiento del mercado desde distintos ángulos:
1.
fuertes procesos de reconversión industrial en los países centrales;
2.
cambios en el perfil de las grandes empresas productoras, sobre la base de uniones de empresas,
absorciones, cierres, etcétera;
3.
privatización de empresas estatales, tanto en países del área socialista como de economías en
vías de desarrollo e incluso desarrolladas;
4.
caídas en los niveles de consumo ya sea por factores de corto plazo como de largo asociados al
reemplazo en el uso del acero.
¿Cómo reaccionan los mercados mundiales ante estas nuevas circunstancias y cuál es la
respuesta que a nivel de política económica se va delineando en los diversos países? Las
modificaciones en la conformación de la oferta mundial, sumadas al escaso dinamismo de la
demanda conducen a delinear un mercado mundial sobreabastecido y con una gran oferta "libre" de
productos. Sus características centrales son las siguientes:
*
Si bien se verifica una sobreoferta generalizada de los productos siderúrgicos, ésta parece
concentrarse con mayor énfasis en los aceros comunes y, dentro de éstos, en algunos productos
semiterminados verdaderos "commodities" en el comercio internacional: palanquilla, alambrón,
chapa para relaminar; etcétera.
*
En el caso de estos productos existe cierta preponderancia de los países menos desarrollados en
el comercio. Es común que en estos mercados aparezcan compañías indias, sudafricanas,
mexicanas, brasileras, y de países asiáticos, tratando de colocar sus productos. A ellos se les han
adicionado recientemente los ex-países socialistas de Europa que se han volcado masivamente a
los mercados occidentales e incluso Rusia ha incursionado en los mercados asiáticos. Como
consecuencia, los precios están sujetos a fuertes variaciones, enmarcadas siempre en una
tendencia declinante en términos reales a largo plazo. Así, como puede verse en el Cuadro N' 34,
la evolución entre fines de los '80 y principios de los '90 revela la magnitud que pueden alcanzar
estas variaciones.
123
Tres años más tarde los mismos productos alcanzaban, merced al repunte en la demanda y a
ciertas perspectivas futuras de crecimiento de algunas economías, niveles de precios superiores en
un 50% a los registrados en 1985. Finalmente, a partir de 1989, comienza un abrupto descenso, que
según algunas estimaciones alcanzaron sus niveles extremos a lo largo de 1992. Nótese que para los
productos mencionados las evoluciones se refieren a valores nominales, con lo cual las reducciones
en términos reales son aun superiores. Si bien es difícil disponer de datos concluyentes al respecto,
cabe destacar que, tomando como muestra significativa cuatro mercados internos de características
muy disímiles en tamaño y orado de apertura (USA, Brasil, Argentina y Chile) se verifica que la
caída de precios que siguió hasta 1992 fue seguida de una leve recuperación en el primer trimestre
de 1993.
CUADRO Nº 34. Evolución de los precios internacionales de algunos productos
siderúrgicos, 1980-1992(*) (dólares por toneladas)
AÑO
BOBINAS
EN
CALIENTE
PLANCHAS
BOBINAS
EN
FRIO
PALANQUILLA
1980
358
333
376
265
1981
330
305
360
220
1982
330
295
350
190
1983
258
245
340
165
1984
255
265
340
190
1985
225
260
280
170
1986
243
275
310
180
1987
285
308
390
185
1988
410
420
525
230
1989
415
470
550
275
1990
325
390
425
250
1991
340
400
430
233
1992
295
350
400
200
(*)Precios FOB, mercado "libre", Mar del Norte.
FUENTE: Elaboración propia en base a información del Metal Bulletin, varios números.
*
A medida que se avanza en el grado de complejidad de los productos siderúrgicos hacia los
aceros especiales, cambian algunas características del comercio: se acota el número de
productores, éstos están situados en los países desarrollados o en aquellos en vías de desarrollo
con un caudal técnico importante, establecen una relación más estrecha con los demandantes
(fabricantes de herramientas, extracción petrolera, etc.), tienen menos relevancia los mercados
"libres" y los precios oscilan en menor medida y se sitúan entre tres y cuatro veces los
verificados para los aceros comunes.
*
Frente a la imposibilidad de detener momentáneamente la producción, con un mercado interno
deprimido en la mayoría de los países y con precios internacionales en descenso, los inicios de
los años '90 han sido particularmente duros para las grandes empresas siderúrgicas mundiales. Si
bien es difícil establecer parámetros uniformes para los resultados del conjunto de las firmas, las
tendencias generales indican:
124
a) fuertes pérdidas para las empresas de gran tamaño ubicadas en economías donde los sectores
metalmecánicos han evidenciados pobres desempeños durante los últimos años;
b) rendimientos positivos pero decrecientes para las grandes compañías alemanas, japonesas y
coreanas con una alta integración con otras producciones situadas "aguas abajo" en la trama
industrial. Algo similar, aunque con niveles de producción y ganancias sensiblemente
inferiores, registran las denominadas compañías pequeñas. Estas firmas, en varios mercados
de países desarrollados, han ganado relevancia a lo largo de la última década, en base a
menores costos, mayor flexibilidad productiva y un dinámico comportamiento tecnológico;
*
Aun con estas características depresivas, los mercados evidencian además grandes movimientos
en términos de compra-ventas de empresas y cambios de orientación de las políticas públicas.
Contribuyen en esta línea dos hechos fundamentales: el ingreso a esquemas de mercado de casi
1/3 de la capacidad instalada mundial y las políticas de liberación de precios internos y
privatización de empresas públicas implementadas por numerosos gobiernos.
En el primero de los casos el proceso implica, además, la existencia de otros
precondicionamientos tales como el establecimiento de formas jurídicas que respeten sistemas de
contratos privados, derecho de propiedad, mecanismos jurídicos estables tanto para residentes
locales como para inversores extranjeros, etc. No obstante, varias empresas europeas comienzan a
avanzar sobre algunas empresas polacas, húngaras y rumanas a través de la participación minoritaria
en tales empresas (como los casos de Voest-Alpine con Ferona-Checoslovaquia y/o úumai Vesnu de
Hungría; Acenor y Altos Hornos de Viscaya con compañías rusas, etc.). No menos importantes son
algunos acuerdos entre empresas de primer nivel para mejorar su perfil productivo (como la unión
de Usinor y Sacilor en Francia en 1987 121 y más recientemente, el caso de Krupp y Hoechst, ambas
de Alemania).
En el tema de las privatizaciones a los casos latinoamericanos (Brasil con casi una decena de
empresas; Paraguay con una; Chile ya concluida) se les suman la intención de incorporar socios
privados en SIAL (India), Finsider (Italia), Erdemir y TDCI (Turquía) y la reciente privatización
total (previa reconversión) de la British Steel Corporation de Inglaterra y algunas empresas
mexicanas.
Por el contrario, los avances productivos registrados son escasos y tienden a focalizarse bajo
condiciones muy particulares. Si se ubican en los países centrales, se refieren a incorporaciones de
equipos a establecimientos que ya se encuentran funcionando, apuntando a mejorar el perfil
productivo actual e ingresar a "nichos" de mercados rentables. Por el contrario, si se trata de
empresas situadas en países en vías de desarrollo todo parece indicar la existencia de por lo menos
tres tipologías:
a) plantas de aceros comunes de gran envergadura que ingresan al mercado sobre la base de
inversiones efectuadas hace varios años (o sea son proyectos desfasados temporalmente que por
diversas razones deben ser concluidos y puestos en marcha; el caso más destacado es la planta de
Adkajouta de Nigeria);
121
Los procesos de fusiones y reestructuración arrancan para el caso europeo desde la década del '50 y se potencializan durante el último decenio.
Sobre el caso francés puede verse un interesante esquema de la evolución hacia la concentración en una sola firma en Vitali, G.: "Desarrollo, Crisis y
Reestructuración de la Industria Siderúrgica Europea", Boletín Techint Nº 270, Abril–Julio 1992.
125
b) empresas productoras de aceros que adoptan nuevas tecnologías en plantas de menos de 1 millón
de t, intensivas en recursos naturales abundantes (los casos más relevantes son las ampliaciones
efectuadas en algunos países de Medio Oriente –Irán, Quatar, Argelia, etc.– basadas en
reducción directa utilizando gas);
c) ampliaciones de envergadura de empresas de gran porte que tienen integrada –a nivel de
economía local– su producción con los sectores demandantes (el caso más llamativo es Posco, la
empresa estatal coreana, que planea llevar su capacidad instalada a 21 millones de t en el
próximo bienio). Otro avance de cierta importancia se prevé para los próximos tres años en
China (Wuhan Steel con una capacidad de 12 millones de t/año).
Aun así, el mercado tiene un marcado sesgo hacia el consumo cautivo: esto es, el grueso de los
países con producciones siderúrgicas articula las mismas con las etapas siguientes en la cadena
productiva de mayor valor agregado. En ese sentido, el flujo del comercio mundial de productos
siderúrgicos representa aproximadamente la quinta parte de la producción internacional.
Bajo este rasgo general, el comercio mundial tiene dos polos claramente definidos: por un lado
Japón y otros países asiáticos, (Corea, Taiwán, etc.) junto a la mayor parte de los países miembros
de la CEE y algunos países latinoamericanos son exportadores netos, mientras que por otro el mayor
mercado importador es Estados Unidos. Recientemente, y como efecto de los cambios ocurridos en
el escenario internacional, ingresaron al concierto de los países exportadores el grueso de las
economías latinoamericanas a punto tal que de ser importadores netos de casi 5 millones de t en
1980, pasan a ser colocadores netos en los mercados externos por más de 14 millones una década
más tarde.
En suma, se trata de un mercado en transformación, con ingresos y egresos de firmas,
reconversión y reducciones en los precios. Aun coincidiendo que los niveles alcanzado por los
precios y la demanda de algunas economías centrales registrados en el bienio 1991/2 podría ser
considerado un "piso" de mercado, es difícil prever la magnitud de la futura recuperación, dado que
existe una multiplicidad de causas, muchas de las cuales son inéditas en las últimas décadas. En este
sentido, la recuperación de los precios en los primeros meses de 1993 no puede tomarse aún como
un indicador de cambio en las tendencias. La recomposición de las ex economías socialistas, la
evolución de la economía norteamericana y los nuevos marcos regulatorios que sustentarán el
comercio en los próximos años son, entre otros, los elementos decisivos en esta dirección.
Obviamente, atento a la importancia de estas producciones (en términos monetarios y de empleo) las
modificaciones en los mercados están sustentadas por un nutrido marco regulatorio.
Algunas consideraciones sobre el marco regulatorio de la producción y el comercio de los
productos siderúrgicos
Resulta difícil sintetizar la totalidad de los mecanismos que los diversos países han
implementado en defensa de sus producciones nacionales. Siempre bajo la idea de reconvertir la
producción y con la intención de evitar incrementar la capacidad instalada y mejorar las condiciones
del comercio, las medidas se instrumentan de manera explícita (y generalmente en coordinación con
otras economías) o bien de manera encubierta en políticas de estricto corte nacional (que a menudo
son difícilmente desentrañables desde la perspectiva de los montos de subsidios implícitos). Lo que
sí parece ser una regla general es que en la totalidad de los casos, existe algún grado de protección
tanto para las producciones existentes como para las nuevas inversiones.
126
A grandes rasgos estos mecanismos regulatorios recaen tanto sobre las condiciones de
producción interna como sobre el comercio externo, instrumentándose bajo las siguientes formas:
a) apoyo a la producción local. En la mayoría de los países existen guías de políticas industriales
más o menos explícitas que sirven de marco de referencia a la evolución del sector. Varios son
los instrumentos de apoyo:
*
desgravaciones impositivas sobre las inversiones o los procesos de quitas de deudas con
entidades oficiales;
*
en otros casos, cuando buena parte de la siderurgia local gira en torno a la actividad de las
empresas públicas, los incentivos adquieren la forma de suministro de capital, condonación
de deudas a partir de la ampliación del paquete accionario en poder del Estado, suministro de
otros insumos –provistos también por empresas públicas– a precios diferenciales;
*
otra vía, utilizada habitualmente por las compañías japonesas, es la casi total desgravación
impositiva e incluso el aporte directo para gastos englobados bajo la denominación
investigación y desarrollo.
*
finalmente, buena parte de los países tienen algún tipo de resguardo para el ingreso de
nuevos productores y la ampliación/modificación de las capacidades instaladas de los ya
existentes.
Por su magnitud y persistencia temporal, el caso de mayor importancia lo ofrecen las políticas
comunes de los países miembros de la CEE. A lo largo de las últimas dos décadas, y bajo una
autoridad centralizada se han llevado a cabo políticas comunes donde tanto las ampliaciones, como
las reconversiones y los cierres de plantas se han efectuado como parte de políticas relativamente
concertadas. El antecedente histórico de mayor significación lo constituyó el denominado Plan
Davignon que entre 1976 y 1986 significó un nivel de subsidios estimados en más de U$S 65.000
millones. No obstante, cabe enfatizar que, salvo contadas excepciones, se trata de planes de
reconversión y no de crecimiento. Todo ello con un arancel externo común más restrictivo que el
que eventualmente se verifica para el comercio entre algunos países miembros. En estos casos los
conflictos por subsidios provienen de dos fuentes: la primera de ellas asociada con las transferencias
captadas por la producción siderúrgica en su conjunto respecto del resto de las producciones de los
países miembros; y, la segunda, proveniente de algunos países hacia sus siderurgias en desmedro de
otras producciones más eficientes localizadas en otros países miembros de la Comunidad. Varios
son los casos que pueden citarse en esa dirección. Como ejemplo del primer tipo de medidas cabe
consignar que la CEE autorizó un subsidio de U$S 500 millones a ILVA (Italia), mientras que, por
otro lado, la industria alemana alega que los subsidios desequilibran las producciones internas en
contra de las empresas más eficientes.
Algo similar ocurrió durante el establecimiento de la siderurgia brasilera, especialmente en el
caso de las empresas estatales. Algunas estimaciones indican que la puesta en funcionamiento de
CSN, Turbarao, Cosipa, Acominas y Usiminas demandó un subsidio sobre la inversión superior a
los U$S 17 mil en el período 1975/85. Nuevamente, cabe señalar que estos subsidios se dieron en el
marco de expectativas sobre la evolución de los mercados muy distintas a las actuales.
127
b) Medidas sobre los flujos de comercio mundial. En este caso las medidas persiguen idénticos
objetivos en la mayoría de los países: favorecer exportaciones de los productos ubicados al final
de la cadena de producción siderúrgica (escapando al comercio "libre" de "commodities"
semielaborados a favor de productos terminados y, si es posible, de aceros especiales), restringir
las importaciones en áreas sensibles de la producción local. Nuevamente varios son los
instrumentos aplicados por la diversidad de los países para la consecusión de dichos objetivos:
*
Aranceles.
*
Instrumentos para-arancelarios. En estos casos, existe una multiplicidad de normas –
generalmente
dependientes de organismos descentralizados y cercanos a los demandantes– que introducen
restricciones en el comercio. Los de mayor relevancia son los relacionados con el uso de
determinados tipos de calidad para los caños que implican el transporte de gas y petróleo.
*
Mecanismos indirectos de control que no significan un cierre liso y llano del comercio sino
que apuntan a eliminar los problemas emergentes del "dúmping" sobre precios. En esta
tipología de mecanismos regulatorios hay dos tipos claramente definidos utilizados por los
centros siderúrgicos de mayor relevancia en el mercado occidental:

los acuerdos voluntarios de restricciones a las importaciones establecidas en el mercado
norteamericano desde 1985. Se trata de acuerdos entre países –Estados Unidos los firmó
con 29 naciones– por los cuales se limita el ingreso de la producción hasta cubrir un 20%
del mercado local. 122 En este caso, cuando se sobrepasaba este cupo comenzaban a
ponerse en funcionamiento una serie de mecanismos "antidumping" que rápidamente
introducían limitaciones en el comercio internacional. 123

precios de referencia, a partir de los cuales se facilita la apertura de investigaciones de
"antidumping". Este es el caso de los "tigger prices" utilizados por los EE.UU. hasta 1982
–donde los precios de referencia correspondían a los costos de producción nacionalizados
de las mayores compañías japonesas– y por los países miembros de la CEE, luego de la
virtud abolición del sistema de cuotas que rigió hasta 1987.
Por la magnitud del mercado y la capacidad instalada, los mecanismos de restricción al
comercio internacional/subsidio a la producción interna establecidos en Estados Unidos y la CEE
tiende a incidir en gran forma sobre las corrientes de comercio internacional. A grandes rasgos las
posiciones actuales son las siguientes:
122
Pero quizás más importante que los VRA es el sistema de "antidúmping" que funciona en los Estados Unidos y los alcances de su Ley de Comercio
Exterior que la habilita a tomar medidas de "retaliation" ante la presencia de comercio desleal en el mercado afectado o en otro relacionado con el
mismo país de origen (donde la definición de comercio desleal abarca desde formas monopólicas en los mercados externos hasta las leyes de
propiedad intelectual).
123
El mercado norteamericano contó durante las últimas dos décadas con mecanismos extra–arancelarios para mantener cierto control sobre las
importaciones. Así, en los últimos veinte años hubo 12,5 años con sistemas de cuotas de importación–incluyendo los VRA's con 29 países y 4 años
con "tigger prices" y dumping agresivo. Al respecto puede verse Wilson P. US Senate International Trade: The Health of the United States Steel
Industry", Washington, July 1989.
128
•
los Estados Unidos desea que la CEE reduzca notablemente los subsidios siderúrgicos (en el
marco de una reducción mayor que alcance a los productos agropecuarios), mientras que, la CEE
sostiene la conveniencia de que los Estados Unidos elimine el sistemas de los VRA. A su vez
una controversia de esta magnitud no puede resolverse fácilmente en el marco del GATT ya que
varios países que tienen participación en el comercio internacional de acero no firmaron el
respectivo acuerdo. El vencimiento reciente de los VRA en Estados Unidos (114/92) y su no
reemplazo por acuerdo alguno, tanto internacionalmente como en el marco del GATT, impulsó
la rápida presentación de una cincuentena de casos por "antidumping" por parte de las empresas
norteamericanas.
En síntesis, la siderurgia atraviesa desde hace más de una década un profundo proceso de
reestructuración tecno-productiva en el marco de un nutrido mecanismo regulatorio que le resta
transparencia al comercio mundial. Bajo la idea general de proteger la siderurgia local, hasta
eficientizarla evitando los problemas sociales asociados a su desmantelamiento en el marco de una
guerra comercial y de costos, la mayoría de los países trata de orientar sus producciones hacia los
encadenamientos productivos posteriores y/o hacia nichos de mercados con escasa competencia
mundial.
EL PROCESO DE INTEGRACION SUBREGIONAL DEL MERCOSUR
Principales antecedentes históricos
Como se infiere de algunas de las consideraciones precedentes, ese escenario de la industria
siderúrgica se inscribe en un contexto internacional caracterizado por un proceso de creciente
globalización de la economía mundial, estructurado a partir de la consolidación de grandes bloques
económicos a nivel de los países centrales y de sus empresas (la Comunidad Económica Europea –
CEE–, el recientemente conformado grupo NAFTA –bajo la hegemonía estadounidense lo integran
Canadá y México–, el Japón y los países del sudeste asiático).
Esa dinámica configuración de grandes bloques regionales ha contribuido a reactivar –en los
últimos años– diversas estrategias de integración o complementación subregional en el ámbito
latinoamericano. En ese marco se inserta el Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR) acordado
en marzo de 1991 por el Tratado de Asunción, entre nuestro país, el Brasil, Paraguay y Uruguay.
En los antecedentes históricos del MERCOSUR pueden reconocerse dos fases claramente
diferenciadas. La primera de ellas se remonta a mediados de 1986 cuando los gobiernos de la
Argentina y el Brasil firman el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), por el
que en forma gradual y selectiva se intentaba arribar –en el largo plazo– a la conformación de un
espacio económico común entre ambos países.
Al respecto, sobre la base de negociaciones bilaterales de carácter sectorial o sobre
problemáticas específicas (como, por ejemplo, los bienes de capital, el desarrollo tecnológico
conjunto en el área de la biotecnología, el Estatuto de Empresas Binacionales, etc.), se intentó
avanzar en forma selectiva en un proceso de integración paulatina sin que ello implicara, en
principio, dada la naturaleza puntual de los acuerdos o protocolos, la necesaria armonización de las
políticas macroeconómicas de ambos países.
129
Sin embargo, la creciente profundización de los desequilibrios macroeconómicos, las bruscas
y cambiantes oscilaciones de las paridades cambiarias y la marcada incertidumbre sobre los
senderos futuros de ambas economías, fueron limitando la dinámica de los posibles avances de ese
incipiente y aislado proceso integracionista.
La segunda fase de los antecedentes básicos del MERCOSUR se inicia a partir del Acta de
Integración, Cooperación y Desarrollo firmado a fines de 1988 por los gobiernos de la Argentina y
el Brasil y ratificada casi un año después por las respectivas Cámaras Legislativas. En este caso, sí
se planteó explícitamente el objetivo de remover todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al
comercio de bienes y servicios en un plazo máximo de diez años –para casi fines de siglo. No
obstante, en 1989, bajo las administraciones de Menem y de Collor de Mello se decidió acelerar los
plazos para la creación de ese espacio económico común, al acordarse la eliminación total de
aranceles y barreras para-arancelarias en forma gradual hasta el 31 de diciembre de 1994.
Asimismo, se abandonó la metodología de los acuerdos/protocolos, se estableció un programa de
desgravación arancelaria automática para todo el comercio junto a la adopción de un arancel externo
común y, por último, ya en marzo de 199 1, se incorporó a dicho esquema a Paraguay y Uruguay –a
quienes se les concedió un año más de plazo (hasta el 31/12/95) para su integración plena y total al
MERCOSUR.
Con posterioridad y a partir de nuevos compromisos conjuntos, ese primer acuerdo fue
adoptando algunos de sus contenidos esenciales, como ser la ratificación de que el MERCOSUR
debía conformarse como una Unión Aduanera con liberalización total del comercio intrazonal,
arancel externo común y, fundamentalmente, sobre la base de la coordinación y convergencia de las
políticas macroeconómicas y estructurales tendientes a maximizar las potencialidades de la
integración subregional.
Esta segunda fase del desarrollo del MERCOSUR se estructuró a partir de dos mecanismos o
instrumentos básicos: el incremento gradual y automático –por semestres– de los márgenes mínimos
de preferencia común y los acuerdos sectoriales de complementación e integración industrial. En ese
marco, a mediados de 1992 (Acta de Las Leñas), los presidentes de los cuatro países signatarios se
comprometieron y fijaron plazos y metas concretas en lo referido a la coordinación de las políticas
macroeconómicas, estructurales, comerciales, industriales y tecnológicas así como en lo relativo a la
normativa requerida para la conformación definitiva de la Unión Aduanera en 1994 (fijación del
arancel externo común, armonización cambiaria y tributaria, superación de asimetrías entre los país,
resolución de controversias, etc.).
Sin duda, como se analizará más adelante, es en este último plano donde, al presente, se
manifiestan las mayores dificultades y limitaciones en cuanto a la posible consecución de los
objetivos integracionistas. En efecto, los procesos de reforma estructural, de reconversión
productiva y de reinserción internacional encarados –con distinto énfasis e, incluso, orientaciones
estratégicas no comunes– por los cuatro países de la subregión tienden a profundizar, en muchos
casos, las divergencias y asimetrías preexistentes. A ello se le suma, también con disimilitudes más
o menos marcadas según los países, la persistencia de ciertas condiciones de inestabilidad
macroeconómica, las profundas discrepancias en las políticas cambiarias, fiscales y monetarias, así
como desequilibrios estructurales de naturaleza muy diversa. 124
124
A título ilustrativo, en ese marco caracterizado por la permanente volatilidad de los tipos de cambio entre los países de la subregión, muy
difícilmente pueda pensarse en la concreción de inversiones privadas de envergadura ligadas a las ventajas/desventajas (siempre cambiantes) y
potencialidades que pudiera ofrecer el proceso de integración.
130
Resolución de las asimetrías, vocación
integracionista y estrategias empresarias
Las consideraciones precedentes sugieren que, atento a los escasos tiempos que supone el
cumplimiento de los plazos prefijados, el tema de las asimetrías o divergencias se constituye en uno
de los ejes centrales, no sólo en torno a la secuencia temporal del proceso de integración sino,
incluso, con respecto a las propias posibilidades de concreción del proyecto integracionista. A la
vez, ello remite a otra cuestión crucial que subyace o permea el tratamiento común de tales
asimetrías, como es el de la real vocación integracionistas de cada uno de los países por sobre la
atención de las problemáticas de corto plazo a las que se ven enfrentados.
En tal sentido, mucho se ha venido hablando sobre las asimetrías en los niveles de calificación
de la mano de obra, de las profundas discrepancias salariales, de las asimetrías en los precios de los
insumos energéticos, en los distintos grados de presión tributaria, etc.; temas todos ellos que
concitan el interés del empresariado atento a su incidencia en los costos y en los respectivos niveles
de competitividad. Se trata, en otras palabras, de asimetrías que terminan reflejándose en la
estructura de precios relativos vigente en cada uno de los países.
A título ilustrativo, en ese marco caracterizado por la permanente volatilidad de los tipos de
cambio entre los países de la subregión, muy difícilmente pueda pensarse en la concreción de
inversiones privadas de envergadura ligadas a las ventajas/desventajas (siempre cambiantes) y
potencialidades que pudiera ofrecer el proceso de integración.
En principio, estilizando el comentario, podrían reconocerse dos grandes tipos de asimetrías.
Por un lado, aquéllas de carácter estructural asociadas a la dotación de recursos naturales, al tamaño
de los mercados respectivos, a la propia base y perfil productivo, industrial y tecnológico de cada
uno de los países, etc. Por otro, pueden identificarse una serie de asimetrías o ventajas/desventajas
competitivas relativas que surgen, directa o indirectamente, del marco regulatorio y del propio
contexto operativo en el que deben desenvolverse los agentes económicos en los distintos países de
la subregión.
Si bien el tratamiento de las primeras conlleva una serie de dificultades muy diversas en
términos de los mecanismos compensadores o que permitan amortiguar su incidencia efectiva en un
proceso de integración económica, es en el ámbito regulatorio donde se plantean problemas críticos
–e impostergables– de carácter político, económico y social. Los mismos son de muy difícil
resolución en la fase por la que actualmente transitan cada uno de los países involucrados donde, en
mayor o menor medida, con más o menos ortodoxia, con más o menos regresividad, proliferan
programas de ajuste, de estabilización, de apertura unilateral al exterior, de desregulación y
privatizaciones, etc. A la vez, todo ello se ve mediatizado por la relativa consolidación de procesos
democráticos que, como tales, pueden devenir en cambios bruscos en la orientación políticoestratégica de algún/os país/es de la subregión.
En tal sentido, atento a las formas que adopta y al respectivo grado de avance de tales
programas de ajuste, cabe preguntarse sobre las posibilidades reales de convergencia o armonización
de las políticas macroeconómicas, en general y, tal vez, como ejemplo actual más clarificador, de las
políticas cambiarias que constituyen uno de los ejes pilares que permean y condicionan todas las
restantes acciones en el campo de la integración.
131
La conciliación entre esa necesaria coordinación y, por otro lado, la pretendida autonomía de
la gestión macroeconómica nacional es, sin duda, una problemática de difícil resolución salvo que,
entre otros factores, exista suficiente vocación integracionista como para subordinar los objetivos
nacionales de corto o mediano plazo en aras de alcanzar metas superadoras y subregionales de largo
plazo. Así, por ejemplo, desde la perspectiva argentina y dados los éxitos relativos del programa de
estabilización, quedaría planteado el interrogante de si la actual administración gubernamental
estaría dispuesta –si así fuera necesario– a modificar la paridad cambiaria que impone la Ley de
Convertibilidad en función a los objetivos que plantea la integración subregional para un futuro más
o menos mediato.
Idénticas consideraciones podrían realizarse respecto a cualquiera de los otros campos de la
política macroeconómica (fiscal, monetaria, financiamiento, etc.). Incluso, por sus implicancias
sobre el proceso de integración, respecto a la política de apertura unilateral de la economía que se
viene implementando en el país desde fines del decenio de los años ochenta (reducción generalizada
de los aranceles de importación, supresión de barreras para– arancelarias, remoción de controles y/o
consultas previas, etc.).
Siempre desde la perspectiva que ofrece la inserción argentina en la dinámica del
MERCOSUR, este último comentario remite a dos ámbitos de reflexión, particularmente relevantes
en términos de la real vocación integracionistas que tiende a manifestarse en el plano de la política
comercial desplegada por la actual administración de gobierno.
En primer lugar, cabe resaltar que la política unilateral de apertura generalizada de la
economía fue siendo implementada contemporáneamente con las propias negociaciones y acuerdos
tendientes a la constitución definitiva del MERCOSUR. Sin embargo, en la medida en que los
aranceles a las importaciones provenientes de cualquier país extrazona tienden a niveles ínfimos –e,
incluso, nulos– pierde casi todo su sentido el otorgamiento de todo tipo de margen de preferencia
vinculado al proceso de integración En otras palabras, el interés real por consolidar avances,
reconversiones y especializaciones productivas en el ámbitosubregional se ve claramente
subordinado ante la jerarquización unilateral de una política comercial que prioriza la apertura casi
indiscriminada de la economía.
En segundo lugar, como ha quedado reflejado recientemente cuando la Argentina elevó los
derechos de estadística a las importaciones (del 3% al 10%), así como cuando fijó cupos a las
importaciones papeleras (afectando, principalmente, a las provenientes del Brasil) o derechos
específicos para una muy amplia gama de productos textiles, el carácter inconsulto –en el plano
subregional– de todas esas medidas denota una clara desjerarquización real de los compromisos
asumidos frente a sus socios del MERCOSUR y, en un plano mucho más abarcativo, el poco o nulo
interés en conciliar las políticas macroeconómicas –fuertemente sesgadas hacia la atención del corto
plazo y la estabilización de precios– tendiendo a la resolución de las asimetrías que plantea la
constitución y consolidación del MERCOSUR.
132
En síntesis, más allá de la retórica integracionista oficial que en mayor o menor medida se
reproduce en los cuatro países de la subregión, quedan de manifiesto diversos interrogantes en torno
a las posibilidades reales de resolver y superar las principales asimetrías interzonales, en general, así
como de las derivadas –directa o indirectamente– de la propia descoordinación entre las respectivas
políticas públicas y, en ese marco, respecto al futuro y al grado de reversibilidad o irreversibilidad
del proceso de integración del MERCOSUR.
De todas maneras, ese arado de reversibilidad o irreversibilidad no sólo depende de las
actitudes y de las prácticas concretas de las respectivas autoridades oficiales. En efecto, ello recién
se irá definiendo a partir de la interacción de las consiguientes políticas públicas con otro aspecto no
menos relevante: las estrategias desplegadas por el sector privado o, más precisamente, por los
grandes grupos empresarios que son los que, en última instancia y en forma paulatina, le están
dando forma y contenido al proceso de integración subregional.
Si bien en el ámbito empresario –muy particularmente en el caso de las pequeñas y medianas
firmas– persiste una cierta incertidumbre sobre el cumplimiento de los plazos fijados
originalmente 125 e, incluso, sobre la irreversibilidad real del proceso, los grandes grupos económicos
con fuertes intereses en la subregión, y buena parte de las empresas transnacionales que operan en
alguno/s de los países del área, han venido desarrollando una activa política de consolidación y
fortalecimiento de sus posiciones –generalmente oligopólicas en, por lo menos, alguno/s de los
respectivos mercados.
Ello se ha visto favorecido por el papel cada vez más protagónico que han ido asumiendo los
Acuerdos Sectoriales celebrados entre las respectivas cámaras empresarias de cada uno de los países
que, en todo los aspectos cruciales, tienden a precisar y especificar el marco normativo que se
desprende de los acuerdos intergubernamentales. En realidad, en lo sustantivo, las propias
negociaciones del MERCOSUR revelan una creciente subordinación de los Estados miembros que,
explícita o implícitamente, por incapacidad o pasividad, han ido dejando en manos del sector
privado la formulación del marco normativo específico del proceso de integración a nivel de cada
uno de los sectores de actividad.
Sin duda, ello está íntimamente asociado a la convergencia de tres elementos (en última
instancia, podrían circunscribirse a sólo el primero de ellos) que, con ligeros matices, con mayor o
menor énfasis en los distintos países del área, definen el carácter de las negociaciones y, con ello,
condicionan el futuro del MERCOSUR:
1.
la confianza más o menos absoluta en las fuerzas del mercado como mejores asignadoras de los
recursos y en la consiguiente capacidad autoregulatoria de los mercados –tanto en el plano
nacional como subregional;
2.
la inexistencia de planeamiento estratégico alguno en términos de selectividad y priorización
sectorial y, en ese marco, de proyecto real de inserción competitiva en el escenario internacional;
y
125
Más aún cuando grandes centrales empresarias como la Unión Industrial Argentina (uno de los cuatro miembros del consejo Industrial del
MERCOSUR) ha solicitado recientemente la postergación de los cronogramas preestablecidos [argumentando que ello otorgaría "el tiempo suficiente
como para que el principal socio del MERCOSUR produzca el ajuste indispensable" en su política macroeconómica].
133
3.
el desmantelamiento del Estado, del sistema de información estadística y de los propios cuadros
técnicos del Estado que termina por delegar en el sector privado las propias atribuciones que
cabría suponer como indelegables.
En ese sentido, más allá de los aspectos normativos más generales, es el sector privado el que
paulatinamente ha ido consensuando –entre las grandes firmas de los distintos sectores y a través,
fundamentalmente, de los Acuerdos Sectoriales, las formas específicas y las características
sobresalientes que terminará adoptando el proceso de integración subregional.
De allí que, en general, los Acuerdos Sectoriales tienden a asumir un carácter esencialmente
"defensivo" donde no se manifiestan mayores preocupaciones por acceder a niveles superiores de
competitividad, de forma de mejorar sustancialmente la respectiva inserción sectorial en los
mercados internacionales. Al respecto, podrían identificarse ciertos rasgos más o menos comunes a
la mayor parte de los Acuerdos Sectoriales conocidos hasta el presente:
1.
el interés primordial por ordenar y regular los flujos comerciales en el interior de la subregión
(distribución de áreas de influencia, fragmentación o segmentación de los mercados del área,
etcétera);
2.
la unificación de criterios de defensa común frente al comercio extra-zonal (aplicación de
medidas antidúmping, y antisubsidios, normas de origen, posibilidades de establecer un elevado
arancel externo común, etc.); y
3.
escasa o nula preocupación por la especialización y complementariedad de la producción de la
subregión y, de allí, por su competitividad e inserción internacional.
•
A partir de estas últimas consideraciones y teniendo en cuenta que son los sectores de mayor
grado de oligopolización y con una representación empresaria más concentrada los que han liderado
e impulsado los principales Acuerdos Sectoriales, 126 cabe referirse brevemente a los distintos tipos
de estrategias empresarias que –contemporáneamente con la negociación de tales acuerdos– se han
venido desplegando en los últimos años.
Al respecto, podrían identificarse, en principio, aquellas estrategias de carácter estrictamente
comercial de aquéllas otras que conllevan un cierto general, muy moderado– impacto productivo. 127
En el primer caso, pueden reconocerse, asimismo, acuerdos interempresarios tendientes a la
distribución local de la producción de un socio subregional –muchas veces complementaria de la
propia– o, simplemente, la apertura de representaciones o filiales comerciales que garanticen la
colocación de la producción propia en el/los país/es vecino/s (como, por ejemplo, en el caso de
Acíndar).
126
De allí que no resulte casual que el Acuerdo Sectorial Siderúrgico fuera el primero en ser celebrado en el marco del MERCOSUR (marzo de 1992).
Ver, al respecto, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, Secretaría de Programación Económica, Iniciativas inter e intraempresarias
argentino–brasileñas en el marco del MERCOSUR–, Documento de Trabajo Nº IE/02, Buenos Aires, 1992.
127
134
Por su parte, en la segunda tipología, quedarían encuadradas aquellas estrategias tendientes a
la complementación productiva intra o interfirma (como en el caso de diversas empresas
transnacionales), la concreción de inversiones orientadas a atender los requerimientos del mercado
ampliado (al presente, sólo pueden identificarse muy pocos ejemplos), y las transferencias y/o
participaciones accionarias conjuntas entre empresas de la subregión. En este último plano, la
industria siderúrgica ofrece muy diversos ejemplos, como la participación de dos grandes firmas
brasileñas en el consorcio –patrocinado por el Grupo Techint– que resultó adjudicatario de la
privatización de la ex-SOMISA, el canje de tenencias accionarias comunes entre Confab Tubos
(Brasil) y Sial (Argentina), etcétera.
Por último, a manera de reflexión final que tiende a sintetizar el conjunto de las
consideraciones precedentes, cabe plantearse un interrogante decisivo en torno al futuro del
proceso de integración subregional: ¿será el MERCOSUR un nuevo intento trunco de integración
económica en el ámbito latinoamericano que, más allá de las formalidades que finalmente adopte,
sólo resultará funcional a los intereses de un núcleo selecto de grandes grupos económicos, donde
la única diferencia respecto a otras experiencias históricas en la región –ALALC, Mercado Común
Centroamericano, etc.– radique en que no sólo estén algunas empresas transnacionales sino
también algunos grandes grupos locales que terminen por encontrar en el MERCOSUR el
mecanismo propicio para acceder a una creciente transnacionalización?...
Inserción de la siderurgia argentina en la integración subregional
Antes de reseñar los aspectos más sustantivos del Acuerdo Sectorial Siderúrgico, 128 resulta de
sumo interés incorporar una somera caracterización de las formas que adopta la inserción argentina
en la industria siderúrgica subregional, muy particularmente en lo referido a sus flujos comerciales
con los restantes países del área y, en especial, con el Brasil, el socio de mayor desarrollo relativo en
el ámbito sectorial.
Al igual que en el plano agregado (Ver Capítulo II), el comercio exterior siderúrgico argentino
en el ámbito subregional revela muy cambiantes sesgos evolutivos. Así, entre 1980 y 1992, las
exportaciones a los restantes países del MERCOSUR fluctuaron entre un mínimo de 14 mil t (1983)
y un máximo de 160 mil t (1989). A la vez, la participación de tales exportaciones en el total de las
ventas externas de productos siderúrgicos muestra, también, marcadas oscilaciones –entre un
máximo de 23,7% en 1981 y un mínimo de 2,1% en 1983 y 1988. Recién en los últimos tres años
(1990 a 1992) se manifiesta una relativa estabilidad en los volúmenes exportados –en torno a las
50.000 t– así como en la incidencia de los mismos a nivel del total de las exportaciones siderúrgicas
–alrededor de 3,5%/6,5%– (Ver Cuadro Nº 35).
128
Los empresarios privados de los cuatro países signatarios del MERCOSUR formalizaron dicho acuerdo y lo elevaron al Grupo Mercado Común
(órgano ejecutivo del MERCOSUR) en marzo de 1992. Sin embargo, en la etapa final de su protocolización en el ámbito de la ALADI, los
representantes de Paraguay y Uruguay realizaron una serie de observaciones al articulado definitivo del mismo. Finalmente, más allá de tales
objeciones, dicho acuerdo fue firmado únicamente por la Argentina y el Brasil y protocolizado por la ALADI (AAP CE Nº 14 de octubre de 1992),
quedando abierta la posibilidad de la incorporación futura de los otros dos países, los de muy inferior desarrollo relativo.
135
CUADRO Nº 35. Exportaciones siderúrgicas argentinas. Importancia relativa del Mercosur (miles
de toneladas)
AÑO
AMERICA
TOTAL
LATINA
%
MERCO%
SUR
TOTAL
%
AM.
LAT.
%
BRASIL MERCOSUR
1980
1981
1982
1983
1984
338
608
789
677
597
114
306
164
52
65
33,7
50,3
20,8
7,7
10,9
75
144
67
14
15
22,2
23,7
8,5
2,1
2,5
65,8
47,1
40,9
26,9
23,1
7
70
12
–
1
9,3
48,6
17,9
–
6,7
1985
1986
1987
1988
1989
1123
1174
1052
1543
2200
154
123
155
154
330
13,7
10,5
14,7
10,0
15,0
29
28
59
32
160
2,6
2,4
5,6
2,1
7,3
18,8
22,8
38,1
20,8
48,5
–
–
124
–
3,6
1,7
–
77,5
17
20
27
34,0
42,6
48,2
1990
1092
308
28,2
50
4,6
16,2
1991
1296
277
21,4
47
3,6
17,0
1992
869
205
23,6
56
6,4
27,3
FUENTE: Elaboración propia en base a ILAFA, Anuarios Estadísticos.
1
1
Si bien este mayor grado de estabilidad de los últimos años puede ser en parte atribuible al
fortalecimiento de las relaciones en el marco del MERCOSUR –contratos de aprovisionamiento,
acuerdos interempresarios, etc.–, el perfil de las exportaciones argentinas al área denota, también,
bruscos cambios en su composición. Mientras en el caso del Brasil predominan los productos no
planos (en especial, rieles) aunque inscriptos en una notable inestabilidad, 129 las ventas al Paraguay
muestran un mayor grado de diversificación (en especial, laminados planos –chapas galvanizadas y
revestidas– y tubos sin costura), al tiempo que las exportaciones al Uruguay tienden a concentrarse
en el área de los productos planos.
Muy distinta resulta ser la importancia de la subregión en términos de las importaciones
siderúrgicas argentinas, donde la presencia del Brasil resulta prácticamente determinante del
comportamiento agregado (Ver Cuadro Nº 36). Si bien, al igual que en el ámbito de las
exportaciones al área, la inestabilidad de los flujos comerciales emerge como su rasgo sobresaliente
–fluctúan entre un mínimo de 86 mil t en 1981 130 y un máximo de 887 mil t en 1992– la gravitación
de las compras en la subregión alcanza niveles por demás significativos (más de las dos terceras
partes de las importaciones siderúrgicas al último año que, por otro lado, constituyen el punto más
alto desde mediados del decenio de los '70).
129
Así, por ejemplo, el total de las exportaciones siderúrgicas de la Argentina al Brasil al cabo del sexenio 1983 a 1988 se limitó a apenas 3 mil t,
volumen que se multiplica nueve veces de sólo considerar el último año (en el que se exportaron 27 mil t, de las cuales poco más de 15 mil
corresponden a rieles).
130
Salvo en este último año (198l), el comercio exterior siderúrgico de la Argentina siempre ha sido deficitario en el ámbito de los países que
actualmente conforman el MERCOSUR.
136
CUADRO Nº 36. Importaciones siderúrgicas argentinas. Importancia relativa del Mercosur (miles
de toneladas)
AÑO
AMERICA
TOTAL
LATINA
%
MERCO%
SUR
TOTAL
%
AM.
LAT.
1980
1083
179
16,5
168
15,5
93,9
1981
655
87
13,3
86
13,1
98,9
1982
609
184
30,2
176
28,9
95,7
1983
654
143
21,9
129
19,7
90,2
1984
899
459
51,1
459
51,1
100,0
1985
459
189
41,2
188
41,0
99,5
1986
553
115
20,8
111
20,1
96,5
1987
762
252
33,1
188
24,7
74,6
1988
989
546
55,2
514
52,0
94,1
1989
419
219
52,3
208
49,6
95,0
1990
186
107
57,5
105
56,5
98,1
1991
570
377
66,1
362
63,5
96,0
1992
1292
919
71,1
887
68,7
96,5
FUENTE: Elaboración propia en base a ILAFA, Anuarios Estadísticos.
%
BRASIL MERCOSUR
163
83
171
121
448
180
101
180
502
204
103
339
881
97,0
96,5
97,2
93,8
97,6
95,7
91,0
95,7
97,7
98,1
98,1
93,6
99,3
La marcada discontinuidad y las bruscas variaciones de las importaciones argentinas del área
están fuertemente influenciadas por la dinámica de la demanda local y por las insuficiencias y
limitaciones en el área de los productos planos. En efecto, más allá de las pequeñas y esporádicas
compras al Paraguay (en especial, palanquillas y tochos) y al Uruguay (también de productos no
planos), más del 90% de las importaciones provienen del Brasil donde, a la vez, resultan casi
excluyentes las adquisiciones de productos planos, en especial de "coils" para su relaminación local.
De las consideraciones precedentes ya se puede inferir la desequilibrada relación comercial
entre la Argentina y el Brasil, fenómeno que no hace más que reflejar las profundas asimetrías
existentes entre las industrias siderúrgicas de ambos países. Al respecto, el último año (1992) revela
que las exportaciones argentinas al Brasil (27 mil t) representan apenas el 3% del flujo en sentido
inverso (881 mil t) y, como producto de ello, el déficit comercial siderúrgico de la Argentina con el
Brasil ha llegado a superar los 300 millones de dólares (Ver Cuadro Nº 37).
137
CUADRO Nº 37. Intercambio comercial argentino-brasileño de productos siderúrgicos. 1980-1992
(miles de dólares)
AÑOS
EXPORTACIONES IMPORTACIONES
1980
6.652
91.884
1981
25.516
44.914
1982
5.463
86.717
1983
532
73.309
1984
1.199
142.447
1985
424
66.386
1986
1.121
38.428
1987
652
69.636
1988
1.668
194.032
1989
58.883
87.548
1990
12.319
62.003
1991
16.801
154.764
1992
16.841
338.038
FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC
SALDO
COMERCIAL
-85.232
-19.398
-81.254
-72.777
-141.248
-65.962
-37.307
-68.984
-192.364
-28.715
-49.684
-137,963
-321,197
En tal sentido, cabe resaltar que el posicionamiento competitivo de las empresas argentinas en
el marco del MERCOSUR (muy particularmente respecto al Brasil) no resulta homogéneo ni por
empresa ni, en especial, por submercados. Así, por ejemplo, en el área de la producción de tubos sin
costura, la empresa local (Siderca) se encuentra en una situación relativamente ventajosa en relación
a su competidora brasileña. No acontece lo propio en el referido a los laminados no planos y, en
particular, en el caso de los planos. En el primer caso, ello se ve compensado (por lo menos en el
mercado local) ante la inclusión de los costos de fletes (en torno al 15% del valor de los bienes).131
Por su parte, en el área de los productos planos, las escalas de producción en el Brasil, sumadas a los
rasgos generales de las firmas locales, posiciona muy desventajosamente la siderurgia argentina.
Es en ese marco contextual en el que se inscribe la formalización del Acuerdo Sectorial
Siderúrgico en el que, en buena medida, subyace la estrategia de las principales firmas argentinas
tendiente a avanzar en el proceso de integración a partir de, por un lado, acordar con sus pares
brasileños listas de productos que reflejen los faltantes y excedentes de la producción local y, por
otro, consensuar en tomo a la "necesidad" de evitar una competencia abierta, sustituyéndola por
acuerdos de segmentación y fragmentación –cuando no, cartelización– de los mercados. Asimismo,
como fuera señalado para el conjunto de los Acuerdos Sectoriales conocidos hasta el presente, la
complementación y especialización subregional en procura de una creciente competitividad que
posibilite una mayor inserción internacional se ven subordinadas ante la intención de acceder a un
mayor grado de protección de los mercados internos de los países miembros.
131
En el caso de ciertos aceros especiales, la situación difiere sustancialmente en tanto la posición competitiva de las firmas argentinas presentan
algunas ventajas relativas que, a la vez, es posible que tiendan a acentuarse de profundizarse algunos intentos incipientes de especialización
productiva.
138
Ello queda claramente de manifiesto con sólo reseñar los principales objetivos explicitados en
dicho acuerdo, así como también surge de la revisión de los puntos esenciales que conforman el
marco normativo acordado entre las respectivas representaciones empresarias. Al respecto, los
objetivos señalados en el Acuerdo Sectorial Siderúrgico son los siguientes:
1.
fortalecer el proceso de integración siderúrgica;
2.
pautar ordenadamente la integración siderúrgica en la región;
3.
promover un marco armonizado de reglas de juego claras y predecibles;
4.
alentar procesos de complementación industrial entre empresas siderúrgicas de la región;
5.
promover la corrección o eliminación de factores competitivos exógenos y endógenos que
puedan afectar negativamente la competitividad de las empresas;
6.
lograr preferencias arancelarias reales como medio de incrementar el intercambio comercial en
la región.
Por otra parte, para alcanzar tales metas, los países signatarios acordaron una serie de aspectos
cruciales del marco normativo que regularía el proceso de integración subregional. En tal sentido,
cabe resaltar los siguientes aspectos:
1. marco general de lealtad comercial entre los sectores siderúrgicos de los países;
2. aceleración de desgravaciones arancelarias para productos siderúrgicos no producidos o
producidos en cantidades insuficientes;
3. acuerdo de no instituir subsidios a la inversión, a la producción y al comercio;
4. acuerdo para no imponer controles de precios;
5. acuerdo para obtener insumos y materias primas siderúrgicas en condiciones equivalentes
para todos los países de la región;
6. acuerdo para reducir las listas de excepciones;
7. armonizar aranceles externos con el principio de privilegiar la integración regional;
8. promover exportaciones conjuntas; lograr la aplicación de cláusulas de salvaguardia
disuasivas del comercio desleal de terceros países;
9. coordinar acciones comunes en foros internacionales;
10. aplicación plena de cláusulas de origen en los países miembros;
11. estimular el intercambio tecnológico.
139
MARCO INTERNACIONAL Y PRIORIDADES DE POLITICA PÚBLICA
Antecedentes históricos
Desde el punto de vista de los países de medianos ingresos e industrial y tecnológicamente
subdesarrollados, del tipo de la Argentina, es conveniente distinguir al menos dos etapas de políticas
públicas, que en general coinciden con las tecno-productivas ya descritas.
Durante la primera etapa, con las variaciones y distinciones ya mencionadas, el consumo de
acero crece rápidamente, los líderes siderúrgicos (en términos tanto estáticos como dinámicos) son a
la vez los líderes industriales –o se incorporan a la vez al grupo de los líderes industriales y al de los
líderes siderúrgicos–, y se produce un proceso continuo de innovaciones incrementales, al que se
agregan los períodos de innovaciones mayores. Es importante tener en cuenta que no fueron sólo las
segundas, sino también las primeras, las que explican en buena medida (conjuntamente con la tasa
global de inversión y el grado de reconversión general de las estructuras industriales) los cambios en
los liderazgos, especialmente dentro del grupo de países industriales.
En el segundo período –aunque aún no puedan afirmarse las tendencias con tanta claridad y
seguridad como en el primero– se parte de –o bien puede decirse que se inicia con– un conjunto
importante de innovaciones mayores, que terminan de reforzar los cambios de posiciones relativas
entre los países industrializados, y –al menos en parte bajan algunas de las barreras al ingreso,
especialmente las inversiones mínimas para plantas eficientes e industrias siderúrgicas integradas,
abriendo así el camino a la creciente participación de los países subdesarrollados. Simultáneamente
se producen dos fenómenos: el consumo de acero comienza a caer, y la producción de los países
industrializados se estanca o retrocede (según los países y los subperíodos que se tomen), y caen los
precios y la ocupación, esta última muy fuertemente. Por último, aunque esta cuestión se retomará
más adelante, es razonable esperar que durante el despliegue de este segundo "modelo" siderúrgico
mundial no se producirán innovaciones mayores sino que, siguiendo el ciclo habitual de las
trayectorias tecnológicas, se produzcan fundamentalmente innovaciones menores.
Resulta importante distinguir, aún en términos muy simplificados, cuáles son las razones que
impulsan en cada período las políticas públicas de fomento a la inversión siderúrgica, no
necesariamente iguales a las que impulsaban las decisiones privadas de inversión. En otros términos
cuáles eran en el primer período los beneficios sociales esperados de la industria siderúrgica que
llevaban a los gobiernos a fomentar la rentabilidad privada para que ésta coincidiese con el beneficio
público y se concretaran decisiones privadas de inversión. Esto incluye las decisiones públicas de
inversión en los casos de siderúrgicas con alta participación estatal, como fueron –especial aunque
no únicamente las de los países desarrollados.
En este sentido, cabe distinguir, entre las dos grandes etapas comentadas, un período
intermedio de transición y reacomodamiento, que probablemente aún no haya concluido.
En la primera gran etapa los principales beneficios sociales del desarrollo siderúrgico –
excluyendo los de tipo político militar, que fueron muy importantes, y aún lo siguen siendo– eran
los siguientes:
140
a) El impacto directo sobre el crecimiento del producto dado por la entrada a un sector de
crecimiento muy dinámico y, consecuentemente, el derivado de permanecer o aumentar la
participación en el mismo.
b) El impacto directo sobre el empleo, debido a que el dinamismo productivo era acompañado,
aunque en menor medida, por el de la creación de empleos.
c) El hecho de que la siderurgia es energo-intensiva y que, tanto durante el predominio de la
plataforma energética carbonífera –hasta la Segunda Guerra Mundial– como durante el de la
petrolera, durante toda la posguerra, la expectativa de evolución de disponibilidad y costo
energético indicaba –hasta la crisis de principios de los '70– una tendencia hacia lo que en
términos neo-schumpeterianos se denomina "la oferta infinita para todo propósito práctico" y,
debido a ella una tendencia esperable de mantenimiento o caída de los costos energéticos.
d) Los impactos sobre los encadenamientos hacia adelante. En esta cuestión cabe destacar tres
fenómenos. En primer lugar, la siderurgia era un proveedor privilegiado y decisivo de los
sectores que, conjuntamente con ella, constituían el núcleo industrial dinámico del período
(ferrocarriles, automotriz, bienes de consumo durable con alto contenido siderúrgico,
construcción intensa en acero). En segundo lugar, y siempre teniendo en cuenta esta relación
directa de proveedor del núcleo de industrias dinámicas, el efecto sobre los precios de todas estas
industrias. En otros términos, un menor precio del acero implicaba una disminución de costos
muy importante para el núcleo del dinamismo económico del período. En tercer lugar, un aporte
tecnológico a través de las calidades y tipos de aceros que era capaz
de variar la posición competitiva de dicho núcleo, e incluso de otras industrias (un caso clásico
es el encadenamiento entre la siderurgia de aceros especiales de Suecia y la industria de
herramientas y máquinas herramientas del mismo país). En todos los casos, se debe tener en
cuenta que estos beneficios se potenciaban si la siderurgia era local, o más precisamente, que
ninguno de los líderes estaba dispuesto a confiar en que las caídas de precios o las mejoras
tecnológicas fueran transferidas a las industrias demandantes por el comercio internacional, al
menos con la rapidez y la intensidad con que eran transferidas por el comercio interno a cada
uno de ellos. En este sentido, no debe despreciarse la fertilización entre demandante y proveedor
que, especialmente antes de la revolución en las telecomunicaciones, requería un contacto más
estrecho que el que proveía el comercio exterior.
e) Los encadenamientos hacia atrás. Estos se daban a través de la demanda de bienes de capital, la
cual es especialmente importante durante los períodos de innovaciones mayores, ya que para que
ellas se transfieran rápidamente a la industria que utiliza dichos bienes, requiere una plataforma
de proveedores en la frontera tecnológica, de tal manera que exista la disponibilidad de una
fuente de cambios técnicos decisivos.
f) Los encadenamientos horizontales, o si se prefiere, la capacidad de difusión en todos los
sentidos. Es ya un lugar común calificar a la oran etapa industrial dentro de la cual se formó este
primer "modelo" siderúrgico como "fordista". En este sentido, el desarrollo de cualquier
industria de grandes escalas de producción implicaba una fertilización cruzada de tipo
tecnológico, y especialmente organizacional, con todas las demás industrias que constituían el
núcleo dinámico de la etapa.
141
g) La captación de rentas. En industrias muy dinámicas y que trabajan con muy altas escalas
mínimas, se aplican especialmente los argumentos de la "competencia estratégica" desarrollados
por la llamada nueva teoría del comercio internacional. En otros términos, independientemente
de las ventajas comparativas en sentido neoclásico (costos comparados, o más modernamente
proporción de abundancia de factores), tiene sentido invertir en una industria muy dinámica y de
altas escalas para desalentar la inversión de otros y permitir la captación de rentas.
h) El aprovechamiento de la dotación de factores. Una característica central del período es la
abundancia (hasta fines de los '60 y principios de los '70) de capital dispuesto a invertirse en
actividades industriales en los países que lideraban la economía mundial. Es importante tener en
cuenta que no se trata sólo de la formación de ahorro y consecuentemente, de la disponibilidad
de capital líquido, sino de la fuerte propensión a invertirlo en actividades productivas, incluso –y
esto es muy importante– en las de largo período de maduración de las inversiones.
Si estas eran las razones que llevaban a la promoción pública de la inversión privada en ese
período y en los países industrializados, cabe preguntarse cuáles fueron las razones para hacerlo en
los países subdesarrollados. Si se estudian tanto los documentos emitidos por los gobiernos de esos
países en el período, como la teoría del desarrollo predominante en la época, se observa una
coincidencia sistemática en torno a los mismos argumentos. Algunos de ellos son similares a los ya
expuestos en el caso de los países industrializados: el dinamismo en términos de crecimiento y de
empleo, los encadenamientos hacía adelante y hacia atrás, el escepticismo acerca de la posibilidad
de que los impactos de transferencia tecnológica y de precios se dieran con la misma rapidez e
intensidad a través del comercio internacional que a través del doméstico, la abundancia y costo
decreciente (al menos en las expectativas) de la energía, etc. Sin embargo, había dos diferencias
importantes.
La primera está relacionada a lo que en teoría del desarrollo se llamó el "gran empujón" ("Big
Push"). Básicamente, se suponía que en economías en las que predominaba un gran sector
"tradicional" (generalmente el argumento se aplicó al agrícola, pero también al minero) no era
esperable que se produjera espontáneamente un fenómeno de transferencia acelerada de capitalistas
y trabajadores hacia los sectores que –en la misma teoría– se llamaban modernos. En consecuencia,
se requería que el Estado realizara un gran empujón, entrando muy intensamente en el sector
"moderno" –generalmente a través de un esfuerzo de inversión pública directa. Esto atraería a los
capitalistas y a los trabajadores hacia el sector moderno por varias razones.
a) La diferencia de costos salariales necesaria para transferir fuerza de trabajo desde el sector
moderno hacia el tradicional, que ningún capitalista individual podía afrontar si los demás
capitalistas se mantenían en el sector tradicional, era soportada por el sector moderno creado
mediante el "gran empujón" estatal. En esas condiciones, los capitalistas pasarían al sector
moderno porque no tendrían que competir con los bajos salarios del sector tradicional, sino con
los salarios mayores que pagaba el sector moderno creado mediante el "oran empujón";
142
b) El "gran empujón" debía darse en los sectores más dinámicos del patrón de acumulación
"moderno", esto es en el que regía en los países industriales, porque las tecnologías que se
transfirieran, los modelos organizativos que se difundieran, y las reducciones de precios y
aumentos de calidades de insumos que se produjeran debían actuar desde y sobre el espectro de
industrias que conformaban el que entonces era el núcleo tecnológico, organizacional y,
productivo del crecimiento a escala mundial y consecuentemente, del concepto mismo de
desarrollo (alcanzara, aparecerse a, los países ya desarrollados).
La segunda diferencia está vinculada a la dotación de recursos. A diferencia de lo que ocurría
en los países industrializados, en los subdesarrollados la ventaja comparativa, en términos de
proporción de factores, no era el capital, sino la mano de obra. Sin embargo, la siderurgia era capital
intensiva. Frente a ello, y dado el peso de los demás argumentos, correspondía que el Estado
asumiera el esfuerzo de inversión, creando siderurgias estatales básicas, de manera de romper el
círculo vicioso de la escasez de capital privado. Una vez hecho esto, y en coincidencia con la teoría
del "gran empujón" el capital privado invertiría en el resto de la cadena siderúrgica y, además, se
atraería (por la formación del sector moderno ya mencionada) a las empresas transnacionales,
especialmente en los sectores demandantes de acero (automotriz, línea blanca, etc.). Todas estas
razones fueron las que, en la primera gran etapa siderúrgica, justificaron que en los países
industrializados el Estado fomentara especialmente a la industria siderúrgica, elevando la
rentabilidad privada para que (al menos teóricamente) coincidiera con el beneficio social, y las que
en los países subdesarrollados determinaron que se hiciera lo mismo, con el agregado del
predominio de la inversión estatal directa.
Nuevas políticas públicas
Durante la segunda etapa siderúrgica, casi todas las condiciones cambiaron drásticamente
(muchas de ellas están cambiando aún), y consecuentemente, las políticas siderúrgicas de los países
industriales cambiaron totalmente de signo. El objetivo central ya no es el crecimiento del sector,
como lo muestra el comportamiento de la inversión, sino su reestructuración en el marco de una
fuerte guerra comercial entre los países industriales. En consecuencia, los fondos públicos
destinados a la siderurgia se concentran en: reconversiones para reducir costos, "amortiguación" de
los efectos sociales de la reconversión, tanto para soportar las pérdidas empresarias como para
atenuar los efectos negativos sobre el empleo; aumento de los subsidios a la exportación tanto como
parte de la guerra comercial como para reducir el ángulo de la pendiente negativa y permitir una
reasignación menos destructiva y traumática de recursos, y reconversiones para la búsqueda de
crecientes diferenciaciones de producto que atiendan por una parte al cambio del perfil tecnoproductivo de las industrias demandantes y mantengan o recreen cuasi-rentas (aceros especiales para
aeronavegación, para la industria militar, para competir con los nuevos materiales, etc.). Para
evaluar las razones de este cambio en las políticas públicas de los países industrializados, y discutir
cuáles serían –en esta etapa– las más convenientes para países como la Argentina, es necesario ver
qué sucedió con los factores que determinaban el alto beneficio social de la siderurgia en la primera
etapa, y que fueron expuestas en las páginas anteriores. Para ello, es conveniente analizar cada uno
de estos factores, en el mismo orden en que fueron expuestos en relación a la primera etapa o
"modelo" siderúrgico mundial.
143
a) El crecimiento acelerado ha sido reemplazado por un estancamiento relativo del consumo. La
industria siderúrgica tiene una perspectiva productiva signada por una baja elasticidad ingreso, y
convive con industrias cuya elasticidad ingreso es muy alta, en el marco de una economía
mundial estancada con unos pocos sectores de rápido crecimiento, entre los cuales no se incluye
la siderurgia.
b) La capacidad de generación de empleos ha caído mucho más que la de crecimiento, debido a los
fuertes incrementos de productividad asociados al cambio tecnológico, a la reestructuración y al
aumento de la intensidad del trabajo. Adicionalmente, en los países industriales, su posición
entre los sectores que pagan altos salarios ha descendido muy significativamente. En síntesis, de
un sector creador de empleos a muy altos salarios se ha convertido en un expulsor de mano de
obra con salarios inferiores a otras industrias, e incluso a algunos servicios.
c) A pesar del cambio tecnológico, sigue siendo un sector energointensivo (incluso su intensidad
energética por ocupado se ha incrementado) pero la perspectiva energética mundial ha cambiado
desde un horizonte de abundancia práctica infinita y costos decrecientes a un sector con
perspectivas de estrangulamientos crecientes y muy fluctuantes en cuanto a la oferta, y
"serruchos" de precios, con una tendencia de largo plazo nítidamente alcista. Dentro de este
tema, no deben despreciarse los cambios en la plataforma energética, especialmente intensos en
los países industrializados, hacia formas de generación de energía socialmente resistidas y
potencialmente peligrosas. El caso de Japón es especialmente notable: uno de los dos líderes de
la siderurgia mundial tiene su plataforma energética inclinada hacia la generación por centrales
atómicas. A ello se agregan dos problemas: la dependencia de abastecimiento energético de los
mayores productores (Japón y la CEE) y el impacto ecológico global indirecto (polución por
calentamiento global) y puntual directo (efectos de la producción de acero sobre el medio
ambiente próximo a las plantas) que lleva, por una parte a intensificar la resistencia social y
política a las industrias energo-intensivas y, por la otra, eleva fuertemente los costos tanto de la
generación de energía como de la producción siderúrgica misma, debido a las inversiones
necesarias para disminuir la contaminación.
d) Los encadenamientos hacia adelante de la siderurgia son actualmente mucho menos importantes
que en la etapa anterior, a medida que –por una parte– disminuye la intensidad en acero de las
industrias demandantes y –por la otra las industrias más dinámicas del nuevo patrón industrial
no son acero intensivas.
144