Actualidad administrativa, nº 2 (enero 2010)

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A vueltas con la motivación de los actos administrativos
Por María Jesús Gallardo Castillo
Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Jaén
Actualidad Administrativa, N.º 2, Quincena del 16 al 31 Ene. 2010, Tomo 1,
Editorial LA LEY
LA LEY
21589/2009
En este trabajo se pone de relieve la significación del requisito de la motivación, que
no sólo es un requisito formal del acto, sino un requisito de fondo. Se analiza desde
la perspectiva jurisprudencial la motivación no contenida en el propio acto, sino la
que opera por remisión y se analizan de forma pormenorizada todos y cada uno de
los supuestos que requieren motivación según el art. 54 LRJPAC.
I.
Concepto y finalidad
La motivación de los actos administrativos no es más que la exteriorización o
expresión de las razones que ha llevado a la Administración a adoptar una
determinada resolución. Por tanto, no consiste en una mera declaración de
conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad que sería una
proposición apodíctica, sino que ésta —Fen su caso—F ha de ser la conclusión de la
argumentación justificativa de la decisión, para que el interesado y los órganos
judiciales puedan conocer el fundamento, la «ratio decidendi» de las resoluciones
(STC 77/2000, de 27 de marzo).
Por ello la motivación pasa de ser un mero requisito formal a convertirse en una
garantía de primer orden del ciudadano mediante la cual, sin perjuicio de la libertad
del juez en la interpretación de las normas, se puede comprobar que la solución
dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento y no el
fruto de la arbitrariedad, proscrita en la actuación de todos los poderes públicos y,
por ende, de la Administración (STC 73/2000, de 14 de marzo). Por ello es más que
una elemental cortesía —Fque también—F. Es un riguroso requisito del acto de
sacrificio de derechos (STC 26/1981, de 16 de febrero), y por ello también a ella se
proyecta la tutela judicial efectiva del artículo 24.2 de la CE, del que es una
exigencia implícita. De ahí que la STSJ de la Comunidad Valenciana de 15 de mayo
de 2003 afirme que la motivación de los actos de los poderes públicos y, en
concreto, de la Administración, es un elemento basilar del Estado de Derecho.
Téngase en cuenta que la motivación cumple un doble propósito: de un lado, pone
de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de
la norma por parte de la Administración de suerte que se permite a sus destinatarios
conocer y comprender su contenido; y, de otro, hace posible comprobar que el
razonamiento —Fo la decisión sin más—F no es arbitraria, caprichosa o irrazonable,
al tiempo que permite ser revisada en vía de recurso pues sólo expresándolos podrá
el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan
según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la
indefensión prohibida por el art. 24.1 CE.
Como recuerda la STS de 30 de enero de 2001, con base a una constante
Jurisprudencia, la motivación del acto administrativo consiste en un razonamiento,
en una explicación, en una expresión racional de las causas que han conducido a
una determinada resolución, lo que ha de hacerse tras la fijación de los hechos de
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que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica. Por ello no es sólo un
simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo.
Y con ello, como bien afirma la STS de 22 de marzo de 2004, ni se pone a la
Administración una tarea imposible, ni se la impone una carga de prueba que no
deba asumir, ni, desde luego, se la obliga a admitir una petición carente de los
requisitos legales, sino simplemente se la exige que haga explícita la razón de sus
resolución —Fen este caso, denegatoria—F, señalando de qué requisito legal carece
la solicitud. «Esto está al alcance de la Administración y es una exigencia que le
impone la Ley».
En definitiva, la motivación del acto administrativo cumple diversas funciones: en
primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la
Administración Pública. En segundo lugar, es una garantía del administrado que
podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar
las bases en las que se fundamenta. Y en último lugar, hace posible su control
jurisdiccional (SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991 y STSJ de
Cataluña de 20 de noviembre de 1997). Pero para cumplir esta función
garantizadora, la motivación ha de ser lo suficientemente indicativa de las razones
que han justifican la resolución, lo que significa que su extensión estará en función
de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor
dificultad del razonamiento que se requiera. Ello implica que puede ser suficiente
siendo sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son
precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve (STC
37/1982, de 16 de junio y SSTS de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999)
o que ha ser exhaustiva y compleja cuando las circunstancias del asunto así lo
requieren. Por ello la motivación adecuada es la que, siendo suscita como determina
el art. 54 LRJPAC da razón plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión.
Dicho a la inversa: no sirven las falsas motivaciones, las fórmulas genéricas que no
individualizan el supuesto al que se refieren y que nada explican sobre la decisión del
acto en el que se insertan.
Especialmente ilustrativa por ser integradora de la consolidada Jurisprudencia
existente en la materia resulta la STSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de junio
de 2005:
«Es sabido que conforme con un reiterado criterio jurisprudencial "la motivación de
cualquier resolución administrativa constituye el cauce esencial para la expresión
de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica del
administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con
plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la
motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos
fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa. El déficit de motivación
productor de la anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de
indefensión en el administrado" (STS 29/septiembre/92). Esta tesis ha sido
defendida igualmente por el Tribunal Constitucional, quien ha declarado que "... es
claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento
de las decisiones que le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su
posible impugnación y utilización de los recursos" (STC 232/92, de 14 de
diciembre). La motivación de la actuación administrativa constituye el instrumento
que permite discernir entre discrecionalidad y arbitrariedad, y así "... la exigencia
de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable
mediante la cual se puede comprobar que la resolución dada al caso es
consecuencia de una exigencia racional del ordenamiento y no el fruto de la
arbitrariedad (SSTC 75/88, 199/91, 34/92, 49/92)" (STC 165/93, de 18 de mayo).
Con relación a este extremo, el Tribunal Constitucional ha afirmado que "... la
facultad legalmente atribuida a un órgano (...) para que adopte con carácter
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discrecional una decisión en un sentido o en otro no constituye por sí misma
justificación suficiente de la decisión firmemente adoptada, sino que, por el
contrario, el ejercicio de dicha facultad viene condicionado estrechamente a la
exigencia de que tal resolución esté motivada, pues solo así puede procederse a un
control posterior de la misma, en evitación de toda posible arbitrariedad que, por lo
demás, vendría prohibida por el art. 9.3 CE" (STC 224/92, de 14 de diciembre). Por
último, la motivación es el medio que posibilita el control jurisdiccional de la
actuación administrativa, pues, "como quiera que los Jueces y Tribunales han de
controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de
ésta a los fines que la justifican art. 106.1 CE, la Administración viene obligada a
motivar las resoluciones que dicte en el ejercicio de sus facultades, con una base
fáctica suficientemente acreditada y aplicando la normativa jurídica adecuada al
caso cuestionado, sin presuponer, a través de unos juicios de valor sin base fáctica
alguna, unas conclusiones no suficientemente fundadas en los oportunos informes
que preceptivamente ha de obtener de los órganos competentes para emitirlos, los
cuales, a su vez, para que sean jurídicamente válidos a los efectos que aquí
importan, han de fundarse en razones de hecho y de derecho que los justifiquen"
(STS 25 de enero de 92). La doctrina científica ha señalado que la motivación es el
medio técnico de control de la causa del acto. No es un requisito meramente
formal, sino de fondo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo afirma que habrá que
determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de
que se trate S 23 de diciembre de 1969 y 7 de octubre de 1970. El Tribunal
Constitucional enseña que "la motivación no es solo una elemental cortesía, sino un
requisito del acto de sacrificio de derechos". S 17/julio/81, y que "debe realizarse
con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su
posterior defensa de derechos". S 16/junio/82. Ahora bien, tratándose de un acto
discrecional,..., esta exigencia va ínsita en el mismo acto (STS 18 de mayo de
1991).»
II.
La motivación in aliunde o por remisión
La motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por
referencia a informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento
argumental, exartículo 89.5 LRJPAC cuando se incorporen al texto de la misma.
Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el
mentado artículo 89.5 in fine, ha sido matizada por la Jurisprudencia tanto del TC
como del TS (SSTC 174/1987, de 3 de noviembre, 146/90, 27/1992, de 24 de
noviembre, 150/1993, de 3 de mayo, 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de
septiembre y SSTS de de 6 de junio de 1980, de 27 de abril de 1983, 14 de octubre
de 1985, 4 de marzo de 1987 y de 22 de noviembre de 1990, entre otras muchas)
en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente
administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación
mediante esta técnica in aliunde satisface las exigencias de la motivación, pues
permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por
la Administración.
Y es que la Jurisprudencia, al examinar la motivación de los actos administrativos, no
los aísla, sino que los ha pone en interrelación con el conjunto que integra los
expedientes, a los que atribuye la condición de unidad orgánica (SSTS de 11 de
marzo de 1978, de 16 de febrero de 1988 y de 2 de julio de 1991). Lo importante es
que el acto no aparezca desprovisto de razones suficientes para ser dictado, que
éstas se expresen y exterioricen por la Administración y que el destinatario del
mismo tenga acceso a ellas (SSTS de 30 de abril de 1991, de 7 de mayo de 1991 y
de 12 de noviembre de 1992, entre otras).
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Cuando la remisión lo es a los informes y dictámenes la Jurisprudencia viene
consignando dos exigencias: Una, que éstos hayan sido evacuados por los
correspondientes órganos consultivos, en cuanto coadyuvantes a la formación de la
voluntad del órgano activo o incluso a otros documentos. Y, dos, que si bien no es
necesario que los informes obrantes en el expediente se incorporen literalmente en la
resolución administrativa, conste en la resolución en tanto que así lo exige la
necesidad de dar a conocer las razones de la decisión administrativa (STS de 19
enero de 2004 y STSJ de Madrid de 29 de julio de 2004).
Pero la motivación in aliunde no consiste sólo en la posibilidad de remisión a informes
sino que resulta igualmente aplicable al supuesto de resoluciones sancionadoras que
se remiten expresamente a la propuesta de la resolución si ésta contiene los
suficientes elementos explicativos de la agravación de la sanción (STSJ de Castilla y
León, Valladolid, de 3 de noviembre de 2005).
III.
Las consecuencias invalidatorias de la falta de motivación
El cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta
referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el art. 54
LRJPAC, se salvaguarda mediante la severa consecuencia de la anulabilidad del acto
administrativo no motivado, en caso de incumplimiento. Ahora bien, esta ausencia
de motivación puede ser un vicio invalidante si ha hecho que el interesado se haya
visto imposibilitado para conocer las razones que han conducido a la Administración
a dictar el acto en cuestión, lo que, como se ha dicho más arriba, podría ser
generador de indefensión, o una mera irregularidad no invalidante, que lo será en el
caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en
que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma: el deslinde de ambos
supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existido una ignorancia de los
motivos que fundamentaban la actuación y si, por tanto, el interesado ha visto
mermada su posibilidad de defensa. Debe, por ello atenderse a un criterio material en
orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la
motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones
de la decisión adoptada por la Administración, pues solo si se conocen pueden
impugnarse con conocimiento de causa. Sólo tras esta indagación podrá valorarse si
concurre o no la indefensión a que se refiere el artículo 63.2 LRJPAC cuya existencia
es necesaria para incurrir en el vicio de invalidez señalado (SSTS de 14 de diciembre
de 1986, de 20 de febrero de 1987, de 13 de febrero de 1992 y de 15 de enero de
2009, entre otras muchas).
IV.
Supuestos en que procede la motivación del acto
1.
Actos desfavorables
Como no podía ser de otra manera, la exigencia de motivación alcanza en primer
lugar y con carácter prioritario, me atrevía a decir, a los actos desfavorables, es
decir, a aquellos que restringen o aminoran la esfera jurídica del particular, que
lesionan sus derechos o intereses legítimos o que menoscaban o perjudican la
situación jurídica previa de la que partía el destinatario del acto. Esta categoría
abarca a multitud de actos administrativos que no siempre son manifestación del
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ejercicio de alguna de las potestades genuinamente ablatorias (sancionadora,
expropiatoria, revocatoria...), sino que basta con que suponga un simple
empeoramiento de la situación inicial del interesado o que la resolución
administrativa le impida alcanzar una expectativa a obtener un derecho.
En consecuencia, y a título de simple referencia, podrían cifrarse en las siguientes
las situaciones en que cabe integrar este supuesto de exigencia de motivación:
a)
Resoluciones sancionadoras (1). No cabe imponer la sanción en su grado máximo si
no va acompañada de una suficiente motivación que justifique la gravedad de la
medida, sobre todo cuando se aparta de la propuesta de resolución que indicaba la
imposición de la misma en un grado menos gravoso (STS de 29 de marzo de 1989 y
SAN de 16 de febrero de 2005). No resultan en modo alguno aceptables
motivaciones amparadas en la «lacónica expresión habida cuenta de la gravedad
intrínseca de la infracción» pues ello no permite tener por cumplido el requisito de
acreditar las circunstancias y razones que justifican la imposición de la sanción en
un grado mayor del que era posible (STS de 4 de marzo de 2005, STSJ de La Rioja
de 19 de julio de 1995 y sendas STSJ de Extremadura de 12 de febrero de 1998).
Resulta especialmente significativa la STS de 8 de abril de 2008 cuando afirma que
«el hecho, de general conocimiento, del exceso de trabajo de la Dependencia de
Gestión Tributaria, no autoriza en los tiempos actuales que un acto sancionador
pueda dictarse sin motivación alguna», pues la exigencia de motivación es un
derecho básico del ciudadano. «Las finalidades de la motivación —Fdice la STS—F
en modo alguno quedan satisfechas, cuando el acto no tiene sobre el particular otra
expresión que el puro decisionismo. No se facilita con tal modo de proceder la más
mínima base para ponderar la causa del acto, la seriedad en la formación de la
voluntad de la Administración, ni para permitir la posibilidad de criticar las bases en
que se funda, por parte del administrado, o el control jurisdiccional. El que pudiera
existir fundamento para la sanción no es una simple hipótesis; pero el mínimo
exigible, para poder dar entrada a la consideración de esa posible razón objetiva, era
que se expresase, y más, repetimos, cuando el deber de motivación de las
resoluciones sancionadoras se ha entronizado desde hace tiempo en nuestro
ordenamiento jurídico —Fy también en los ordenamientos de los estados europeos de
nuestro entorno cultural—F. Y no es motivación, claro está, la simple consignación
del motivo de la regulación efectuada al obligado tributario. En definitiva, lo que han
hecho el órgano sancionador y la Consejería ha sido considerar como motivación
idónea lo que es simplemente elemento de inclusión en la categoría, lo que supone
un contrasentido lógico inaceptable».
b)
Igual consideración merece el supuesto de los actos denegatorios de las
subvenciones y ayudas convocadas por la Administración. En este sentido, la STS
de 15 de noviembre de 2005 afirmaba que: «Los principios de objetividad,
concurrencia y publicidad que han de regir el otorgamiento de las ayudas y
subvenciones comporta unas exigencias de motivación y publicidad que no pueden
entenderse, siquiera mínimamente satisfechas por la Administración en el supuesto
enjuiciado. La denegación presunta de una parte de las ayudas comporta para
quien las solicitó el desconocimiento de cuáles sean los criterios valorativos por la
Administración tenidos en cuenta para denegar unas y otorgar otras, tal como el
principio de concurrencia objetiva exige. Carencia agravada por la omisión de toda
publicitación por parte del Departamento de Trabajo del conjunto de subvenciones
otorgadas al amparo de aquella Orden. No hay que olvidar que al tratarse de
subvenciones otorgadas en régimen de concurrencia, lo que obliga al Departamento
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de Trabajo a valorar las propuestas presentadas por los diversos Centros
colaboradores que optan a su obtención en cada convocatoria, la Administración ha
de hacer públicas la totalidad de las subvenciones otorgadas dentro de cada
ejercicio presupuestario. Y ello no solo por exigirlo así el artículo 6.7 del Reglamento
del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas (Real Decreto
2225/1993), sino por exigirlo los principios superiores de transparencia y publicidad,
y el riesgo notorio que su omisión supone para el adecuado respecto a los principios
de objetividad y libre concurrencia, cuya observación la seguridad jurídica (art. 9.3
CE) exige, y que, además, en este caso se hallan elevados a rango legal por la Ley
de Presupuestos de la Generalitat para 1994, en cuanto mecanismo de control del
gasto público. El que la obligación de publicar trimestralmente las ayudas concedidas
queda ceñido a los que el art. 10.4 de la dicha norma enumera (art. 10.5 de la Ley)
no excluye, antes bien supone exigible siempre la publicación, aunque con frecuencia
distinta a la trimestral, de toda resolución de ayudas concedidas. Tal omisión ha
venido a producir, lógicamente, una doble indefensión al interesado: De una parte, el
no llegar siquiera a conocer los criterios de valoración, si es que éstos han existido,
utilizados por la Administración para conceder o denegar las subvenciones; de otra
parte, el impedirle articular debidamente en sede jurisdiccional su impugnación de
aquel acto denegatorio. En definitiva, tal omisión equivaldría en la práctica a
sustraer al Tribunal aquellos datos y elementos que permitan controlar la sujeción a
derecho de la resolución dada a aquella convocatoria concurrente de ayudas».
2.
Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la
vía judicial y procedimientos de arbitraje
Obvio es que en todos estos supuestos se trata de volver sobre una actuación
administrativa previa y, tratándose de la impugnación formulada por un particular por
la que éste manifiesta su disconformidad con el acto o la disposición, resulta
innegable que no será suficiente con confirmar el acto por las mismas razones por la
que fue dictado, sino que habrá que expresar los motivos por lo que la
Administración entiende procedente dicha confirmación. Es más, el contenido de la
motivación es la ordenada por el art. 113.3 LRJPAC cuando establece que «el órgano
que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados». Ahora bien,
a estos efectos es preciso tener en cuenta que en estos casos una adecuada
motivación no pasa por la necesidad de dar respuesta de forma individual y separada
a todas y cada una de las alegaciones formuladas en el recurso o en la reclamación,
por lo que la omisión de esta contestación suponga vicio alguno de la resolución,
siempre que consten resueltas en la resolución, ya de modo directo o expreso, ya
modo indirecto o implícito siendo admisible este último únicamente cuando la
decisión se deduzca manifiestamente de la resolución adoptada respecto de una
pretensión incompatible, siempre que el conjunto de la resolución permita conocer la
motivación de la decisión implícita (SSTS de 5 de febrero de 1996 y de 25 de marzo
de 1996).
Por otra parte, la Jurisprudencia hace gala de un criterio un tanto más flexible que
en el supuesto anterior al considerar que no cabe decretar la nulidad de la
resolución de un recurso por falta de motivación cuando el órgano jurisdiccional ex
post puede subsanar el defecto incorporando la debida motivación en la resolución
que resuelve el pleito. Así, la STS de 15 de noviembre de 1996 afirmaba que si bien
en estos casos es exigible motivar la resolución, razones de economía procesal y el
adecuado entendimiento del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva
requieren que, incluso, cuando se aprecian vicios de procedimiento o de forma en los
actos administrativos, sea excepcional la decisión de los Tribunales que se límite a
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acordar la retroacción del procedimiento para que, subsanado este defecto de falta
de motivación, se dicte un nuevo acto administrativo, en tanto que los Tribunales
pueden y deben pronunciarse sobre la cuestión material realmente suscitada.
3.
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos
A este supuesto se asimila aquel en el que no existiendo ni actuaciones precedentes
ni dictamen de órganos consultivos, sí se cuenta con informes periciales técnicos.
Sobre esta cuestión, y como recuerda la STSJ de Madrid de 14 de septiembre de
2005, es doctrina general declarada, entre otras, en la STC 62/1987, de 20 de
mayo, que, junto al principio de igualdad en la Ley, de carácter material, dirigido a
garantizar la identidad de trato de los iguales, existe el principio de igualdad en la
aplicación de la Ley, de carácter predominantemente formal, cuya finalidad no es
que la Ley reciba siempre la misma interpretación, sino impedir que se emitan
pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada de cambio de
criterio que pueda reconocerse como tal. Conforme a esta concepción, la igualdad
ante la Ley no constituye un mandato de igualdad absoluta que obligue en todo
caso al tratamiento igual de supuestos iguales, pues ello sería contrario a la propia
dinámica jurídica, una de cuyas manifestaciones es la razonable evolución en la
interpretación y aplicación de la legalidad que impide conferir a los precedentes un
efecto de vinculación perpetua y que autoriza a un mismo órgano, administrativo o
judicial, el modificar criterios anteriores, siempre que ofrezca una fundamentación
suficiente y no arbitraria, obtenida a través de razonamientos objetivos y generales.
Pero es necesario motivar el cambio (2).
De hecho, la Jurisprudencia ha llegado a afirmar que la falta de motivación de sus
actos lleva al ciudadano a una situación de indefensión, puesto que no puede
conocer si las decisiones de la Administración, y en concreto de los órganos,
técnicos son ajustadas o simplemente escudan la arbitrariedad de su actuación con
la decisión técnica para que no pueda ser ni conocida ni atacada. Y es que, en esta
importante evolución doctrinal del control de las decisiones de los órganos técnicos
una de las imprescindibles varas de medir que han de utilizar los Tribunales de
Justicia para separar los conceptos (antagónicos) de discrecionalidad y arbitrariedad
es la tenencia o no de una explicación suficiente sobre las razones que constituyen
el sedimento certero de la decisión administrativa de que se trata. Así, el Tribunal
Supremo el 20 de septiembre de 1994 ha afirmado que «como la discrecionalidad no
equivale nunca a arbitrariedad, se puntualiza que el ejercicio de la potestad
discrecional exige que el acto en que se concreta el ejercicio de esta potestad sea
razonado». En sentencia de 5 de mayo del mismo año, el Tribunal Supremo afirma
también que «en la discrecionalidad los motivos lícitos no son controlables, pero han
de ser conocidos, justamente para que pueda examinarse si la decisión es fruto de
la discrecionalidad razonable o del capricho o humor de los funcionarios [...] la
Administración debe dejar constancia de las razones que avalan esa finalidad [el
mejor servicio de los intereses generales] y descartar cualquier otra ilícita» (STSJ de
la Comunidad Valenciana de 15 de mayo de 2003).
4.
Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,
así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y
136 LRJPAC
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Como es bien sabido, la interposición de recursos administrativos carece de efectos
suspensivos (art. 111 LRJPAC). Es por esta razón que la decisión de la
Administración de excepcionar esta regla y decretar la suspensión de la ejecución
del acto ha de venir acompañada de la suficiente motivación. Tanto es así que,
incurriendo en una ostensible contradicción con el art. 54 —Fque se conforma con
una motivación suscita—F, el art. 111 LRJPAC exige que en este caso la motivación
—Fponderación, dice el precepto—F sea suficientemente razonada, esto es,
pormenorizada, agotadora, expresiva de todos y cada uno de los motivos que han
llevado a la Administración a decidir suspender la inmediata ejecución del acto.
Entiendo, sin embargo, que el precepto debería exigir motivación no sólo a los
acuerdos «de suspensión» —Fes decir, que sean conformes a ella—F, sino a aquellos
que decidan —Fsobre la suspensión—F, extendiéndose así a aquellos supuestos en
que en lugar de decretar la suspensión de la ejecución en contemplación de los
argumentos esgrimidos por el recurrente-peticionario de la suspensión, ocurre todo
lo contrario, es decir, decide ejecutar el acto de forma inmediata y antes de
resolver el recurso contra él interpuesto. Y entiendo que debiera ser así por lógica
coherencia con el art. 111, que mandara ponderar todos los intereses en juego: el
interés público, por una parte, y los perjuicios, por otra; conceptos ambos que,
armonizados, son los determinantes para la procedencia o improcedencia de la
suspensión.
Igualmente han de motivarse la adopción de las medidas provisionales, debiendo
valorarse y ponderarse de forma circunstanciada no sólo la posibilidad de que no
adopción de la medida pudiera hacer perder su finalidad legítima al procedimiento,
sino también la de que con la medida provisional pudiera seguirse perturbación grave
de los intereses generales o de tercero. Dicho de forma más gráfica, en este caso la
motivación de la adopción de la medida deberá concretar:
a)
si el procedimiento correría el riesgo de perder finalidad legítima de no adoptarse la
medida provisional en el sentido de que podrían crearse situaciones jurídicas
irreversibles que hagan ineficaz la resolución que finalmente se dicte;
b)
deberán ponderarse los intereses generales, de tercero o del propio interesado, lo
que obliga a efectuar siempre un juicio comparativo de todos los intereses en juego,
y,
c)
en todo caso el juicio de ponderación que al efecto ha de realizar el órgano
jurisdiccional debe atender a las circunstancias particulares de cada situación, y
exige una motivación acorde con el proceso lógico efectuado para justificar la
adopción o no de la medida provisional de que se trate.
5.
Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos
El legislador le otorga en esta Ley una especial relevancia al cumplimiento de los
plazos. Es por ello que no sólo ha de procederse a la modificación del los plazos en
los casos previstos en la LRJPAC sino que el propio acuerdo que se pronuncie al
respecto ha de ser lo suficientemente expresivo de la concurrencia de la causa que
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lo justifica.
6.
Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa
Con carácter general puede afirmarse que la potestad propiamente discrecional
encarna, frente a unos mismos hechos, la posibilidad de optar entre necesidades
diferenciadas y otras de interés general con la consiguiente libertad de elección
entre las distintas actuaciones administrativas, todas ellas igualmente justas, todas
ellas igualmente posibles y siendo también todas ellas susceptibles de satisfacer el
interés general (SSTS 18 de mayo de 1982, 13 de abril de 1983 y 9 de febrero de
1985). Pues bien, en este caso la exigencia de motivación dispone de especial valor
en la sede del ejercicio de las potestades de raíz «discrecional» dado que el uso
correcto de las mismas precisa justificar, con suficiencia, los presupuestos fácticos
y jurídicos que han llevado a optar una/unas entre las variadas opciones con que la
Administración puede elegir para satisfacer el interés general (STSJ de la Comunidad
Valenciana de 15 de mayo de 2003) dado que sólo a través de una congrua
motivación puede la jurisdicción ejercitar con garantía su función fiscalizadora
(control de hechos determinantes, aplicación correcta o valoración correcta de los
intereses en juego, etc.) (STS de 19 de julio de 1996).
7.
Actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva
Cuando de resoluciones que resuelven procedimientos de concurrencia competitiva
se trata (oposición, concurso, concurso-oposición), no es aceptable una motivación
que se limite a emitir abstractos juicios de valor que no detallen las concretas
actividades a que son referidas, ni tampoco el criterio cualitativo que determine esa
valoración. Así lo determinó la STS de 19 de noviembre de 2008 en cuyo caso se
trataba del acceso a una plaza de Profesor Titular de Universidad. La sentencia
anuló la resolución por falta de motivación, ya que en cumplimiento de la normativa
específica reguladora (RD 1888/1984) establece la necesidad de concretar los
siguientes extremos:
1.
Los concretos criterios tenidos en cuenta para realizar la estimación cualitativa de
las actividades alegadas por los candidatos en su curriculum vitae. Es de tener en
cuenta que la Comisión Examinadora goza del amplio margen que corresponde a toda
actividad encuadrable dentro de la llamada discrecionalidad técnica, pero, atención,
hasta el límite que significa la interdicción de la arbitrariedad, para lo cual deberá
fijarlos con antelación suficiente y señalando con claridad en qué consisten. Pueden
señalarse aquí con mero carácter ejemplificativo una relación de algunos de ellos: la
importancia del problema que haya sido objeto de investigación en cada uno de los
trabajos aportados como méritos; la innovación que el resultado de esa
investigación haya significado en la rama de saber de que se trate; el
reconocimiento de que haya sido objeto cada trabajo en los círculos científicos; el
prestigio que, según datos objetivos, sea de apreciar en el centro de enseñanza o
congreso de que se trate en el caso de méritos docentes o consistentes en
asistencias a esos congresos; etc.
2.
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La enumeración detallada de todos y cada uno de las actividades y trabajos
aducidos como méritos científicos (como publicaciones, ponencias, etc.) y de las
distintas experiencias o servicios invocados como méritos docentes.
3.
La explicación en cada uno de esos singulares méritos científicos y docentes, y
también en el proyecto docente y en el tema desarrollado en la segunda prueba, de
lo siguiente: cuál ha sido el concreto criterio de estimación cualitativa que ha sido
aplicado y cuál es el resultado de valoración al que se ha llegado como
consecuencia de esa aplicación.
Por último, carece de justificación esgrimir por el carácter vinculante a la costumbre
de que sean los interinos de las plazas a cubrir quienes hagan la propuesta sobre el
perfil y el Tribunal.
Lo mismo sucedió en el asunto enjuiciado por la STS de 22 de enero de 2008. En
este caso se trataba de la provisión de una plaza de Magistrado que el TS entiende
insuficientemente motivada. Tratándose de procedimientos de concurrencia
competitiva para el acceso y la promoción dentro de la carrera judicial en los que
rigen los principios de mérito y capacidad (artículos 301 y 326 de la LOPJ) —Fdice
textualmente la sentencia—F requiere dar explicación suficiente de cuáles son las
concretas razones de mérito y capacidad que determinan la elección de los
aspirantes o participantes que resulten finalmente nombrados en dichos
procedimientos. Así lo impone con carácter general el artículo 137.5 de la LOPJ, que
establece lo siguiente: «Los acuerdos de los órganos del Consejo siempre serán
motivados»; y «así viene siendo exigido por la más reciente jurisprudencia de esta
Sala, manifestada en las sentencias del Pleno de esta Sala de 29 de mayo y 27 de
noviembre de 2006 y 27 de noviembre de 2007, 117/2005 y 407/2006, sobre
procedimientos referidos a nombramientos de cargos o destinos jurisdiccionales. Y
en el mismo sentido se han pronunciado también las sentencias de esta Sección
Séptima de 30 de noviembre de 2006 y 10 de octubre de 2007, dictadas en los
recursos 153/2003, 337/2004 y 74/2004, planteados en relación a nombramientos no
jurisdiccionales pero también realizados por el Consejo General del Poder Judicial».
Partiendo de ese presupuesto normativo y jurisprudencial, y tomando también en
consideración que se trata aquí, de méritos que son susceptibles de un amplio
margen de apreciación, tanto en cuanto a su ponderación como en cuanto a su
definitiva cuantificación, habrá de convenirse que una adecuada motivación lo que
exigirá es que en el expediente figure una explicación, por parte del Tribunal de
Calificación, de cuáles fueron los pasos seguidos y las razones ponderadas para
llegar a las cifras finales en que hayan sido cuantificadas las valoraciones atribuidas
a los méritos de cada concursante; pues solo así podrá comprobarse si el juicio de
valoración que fue realizado, dentro de ese margen de apreciación que permitía la
convocatoria, estuvo guiado por razones dirigidas a buscar las capacidades,
conocimientos y experiencias que mejor se adaptaban al puesto convocado; y si,
paralelamente, debe quedar descartada la existencia de puro voluntarismo o
arbitrariedad (artículo 9.3 CE).
Esta explicación, en el caso aquí enjuiciado, debía comprender, al menos, y aunque
su exposición se haga de manera sucinta, lo siguiente:
1)
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Criterios que fueron preestablecidos o seguidos por el Tribunal Calificador del
Concurso para la ponderación y valoración de los méritos cuya puntuación señalada
para ellos en el Baremo tenía el carácter o la función de máximo y no de cifra fija o
invariable y, más concretamente, para establecer distintos tramos parciales de
puntuación entre el cero y el máximo.
2)
Expresión de los méritos específicos que le fueron considerados y valorados al
recurrente de entre todos los que hizo constar o acompañó en su solicitud de
participación en el concurso; y expresión también de aquellos otros que no lo fueron
y de la razón de dicha exclusión.
3)
Puntuación otorgada a cada uno de los méritos que le hayan sido ponderados y
explicación, en su caso, de cuál fue el concreto criterio que fue aplicado para llegar
a esa precisa puntuación.
(1) A mayor abundamiento vid. GALLARDO CASTILLO, M.ª Jesús. Los principios de la
potestad sancionadora. Teoría y práctica. Madrid, IUSTEL, 2008.Ver texto
(2) La STSJ de Castilla-La Mancha de 3 de junio de 1999 anuló una resolución
administrativa precisamente por apartarse del precedente sin la suficiente
motivación: «Por su parte, la Administración demandada, en la resolución recurrida,
hizo ver a la maestra solicitante, Concejal en el Ayuntamiento de Alpera desde 1991,
que se denegaba la solicitud formulada "dada la necesidad de atender con carácter
prioritario la ordenación del curso escolar en razones estrictamente docentes, no es
posible atender las comisiones de servicio solicitadas por el hecho de reunir el
interesado la condición de Concejal. De otro lado es de apreciar que las presentes
solicitudes no están basadas en razones estrictamente docentes o de carácter
prioritario para el servicio". Se comprueba, por tanto, que la motivación de esta
resolución es genérica, prevista para un número indeterminado de casos, sin
efectuar una mínima motivación adecuada específicamente para el caso de la hoy
actora, sobre todo cuando en cursos anteriores le había sido concedida comisión de
servicios de forma reiterada, en iguales circunstancias que la ahora denegada, y
cuando el criterio que regía en cursos anteriores por parte de la Administración
demandada y para esta materia era claramente favorecedor de la concesión de la
comisión de servicios en supuestos como éste. Como quiera que la actora, pese a
no dedicar el mayor acervo argumentativo a la falta de motivación, invoca el cambio
de criterio de la Administración y la excesiva generalidad de los términos de la
resolución recurrida, ello permite a la Sala entrar en tal cuestión a continuación. La
Administración no ha acreditado ni motivado su cambio de criterio, esta omisión vicia
de nulidad la resolución impugnada, que deberá ser anulada por falta de motivación
generadora de indefensión, toda vez que se sustraen al administrado las razones o
motivos que conducen a ese cambio de criterio dentro de la discrecionalidad de la
que dispone la Administración para otorgar la comisión de servicios. No constando
las razones docentes y de organización determinantes de la denegación de la
comisión de servicios por razón del cargo de Concejal ostentado por la demandante,
sin olvidar la discrecionalidad que la Administración tiene atribuida en esta materia,
procede la estimación parcial del recurso interpuesto, lo cual conduce, "ex" art. 63.2
de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común, a la anulabilidad del acto recurrido, por carecer
de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, y con ello a la
reposición de las actuaciones administrativas al momento anterior a la resolución
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inicial impugnada, a fin de que se determinen las circunstancias que conduzcan al
cambio de criterio».Ver texto
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