Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex 152ª reunión 152 EX/41 PARIS, 21 de agosto de 1997 Original: Inglés Punto 9.4.3 del orden del día provisional COMPARACION DE LOS DIVERSOS METODOS UTILIZADOS PARA CALCULAR LA DISTRIBUCION GEOGRAFICA EQUITATIVA EN EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS (JIU/REP/96/7) RESUMEN De conformidad con el Artículo 11 del Estatuto de la Dependencia Común de Inspección (DCI), el Director General transmite al Consejo Ejecutivo el mencionado informe de la DCI para que el Consejo adopte las medidas pertinentes. El informe se adjunta como anexo a este documento. 152 EX/41 I. INTRODUCCION 1. El concepto de distribución geográfica está íntimamente ligado al de las normas de representación (cuotas), cuyo método de cálculo ha pasado a ser uno de los objetos de debate de los órganos rectores de la Organización. Dado el espectacular aumento del número de Estados Miembros, la Organización ha debido buscar con urgencia soluciones adecuadas. La fase actual del debate en torno a esta metodología se remonta al otoño de 1993. En su 27ª reunión, la Conferencia General decidió abandonar el sistema anticuado de paridades (factores de condición de miembro y contribución) que se autoestablecían a posteriori sin ningún límite fijado en favor de un sistema que impusiera a priori límites razonables. Desde entonces, una serie de decisiones han ido jalonando el debate sobre este tema1. 2. Consciente de que este problema afecta al conjunto del sistema común, la UNESCO propuso que la DCI realizara un examen comparado a nivel de todo el sistema de los métodos de calcular la distribución geográfica. Esa propuesta se incorporó al programa de trabajo de la DCI para 1995. El informe adjunto, preparado por los inspectores Fatih Bouayad-Agha y Homero L. Hernández, es el resultado de dicho examen. II. ANTECEDENTES 3. La cuestión de cómo mejorar la metodología utilizada para calcular las cuotas asignadas a los Estados Miembros surgió a raíz de importantes cambios ocurridos en la composición de las organizaciones. En efecto, a principios del decenio de 1960, un número considerable de nuevos Estados se integraron en el sistema de las Naciones Unidas como consecuencia de la descolonización generalizada. A fin de que cada Estado Miembro estuviera representado con arreglo a su potencial humano y económico y de aprovechar la amplia dimensión de la diversidad cultural, la Asamblea General de las Naciones Unidas modificó en 1962 el método de cálculo para que se tuviese en cuenta la situación socioeconómica de los Estados Miembros. 4. Actualmente, el sistema de las Naciones Unidas vuelve a enfrentarse con un problema análogo: cómo lograr una distribución geográfica equitativa habida cuenta de los recientes cambios mundiales que han provocado un aumento del número de Estados Miembros mientras que el número de puestos sujetos a distribución geográfica se mantiene al nivel o disminuye. En su cuadragésimo séptimo periodo de sesiones (primavera de 1993), la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 47/236, en virtud de la cual decidió establecer un Grupo de Trabajo de composición abierta para que examinara la fórmula de determinación de la representación geográfica equitativa de los Estados Miembros en la Secretaría. Para preparar las deliberaciones del Grupo de Trabajo, a petición de su Presidente se reunieron diversos materiales, entre ellos el documento 141 EX/29 (París, 8 de abril de 1993). Uno de los temas de interés para el Grupo era la manera en que otras organizaciones internacionales procuran lograr una distribución equilibrada de los puestos entre los nacionales de sus Estados Miembros. El Grupo celebró cinco reuniones en julio de 1993, pero no pudo alcanzar acuerdo sobre conclusiones y recomendaciones concretas. Por esa razón, el examen comparado a nivel de todo el sistema de los métodos de calcular la distribución geográfica realizado por la DCI se valoró como aportación oportuna y pertinente a la labor del Grupo. 1 Los aspectos más destacados se recogen en el cuadro del Anexo I del documento 29 C/41. 152 EX/41 - pág. 2 III. EL ESTUDIO Y EL INFORME EN SU TOTALIDAD (objetivos, alcance y enfoque) 5. Nuestro objetivo inicial para el estudio era determinar, a partir de datos procedentes de todas las organizaciones del sistema común, el método más adecuado para calcular las cuotas geográficas. Lo ideal era que en la fórmula de cálculo se introdujese el mayor número posible de elementos afines para que cada porción de las cuotas geográficas de puestos se distribuyera de forma equitativa entre los Estados Miembros. Además de referirse a las organizaciones más importantes, el estudio se ha ampliado para dar cabida a organizaciones más reducidas cuya experiencia no carece de interés. Un ejemplo valioso es el de las organizaciones dotadas de secretarías pequeñas que proponen principios de distribución regional cuando no disponen de puestos suficientes para todos los Estados Miembros. 6. Quedó claro muy pronto que aunque las organizaciones del sistema común proclaman su adhesión al principio de equidad en cuanto a la composición de su secretaría, cada una emplea modalidades diferentes, a menudo determinadas por la naturaleza y el tamaño de la organización (véase “Resumen comparativo de los organismos”, página 7). En vista de tales circunstancias, el objetivo de fijar una fórmula única parecía poco realista. 7. En consecuencia, establecieron los siguientes objetivos principales: • señalar el problema; • invitar a la reflexión al respecto; • sugerir propuestas constructivas, principalmente sobre la base de la experiencia acumulada en diversas organizaciones del sistema. Todos estos objetivos ya se han alcanzado. De hecho, el informe puede servir de pauta para configurar un marco encaminado a lograr una distribución geográfica equitativa. 8. En el informe se presenta un análisis interesante y esclarecedor de los diversos problemas que se plantean. La concepción analítica y las recomendaciones están bien expuestas. Se proponen diversas medidas en orden de complejidad creciente2, encaminadas a eliminar gradualmente las desigualdades con arreglo a la “atmósfera reinante” de cada organización y “... a su propio nivel de ‘desarrollo’ en materia de gestión de la representación geocultural”. Este enfoque da pie para reflexionar sobre posibles formas de seguir evolucionando. Las ideas más ‘audaces’ (ampliación del concepto de ‘geográfico’ a los puestos que tradicionalmente no se consideran sujetos a distribución geográfica o al “lugar donde se gastan los fondos”) parecen ser suficientemente interesantes para que se las examine más adelante. 9. En el informe no se recomienda una fórmula única (aunque en el glosario figuran varias). A este respecto, se indica que “sería necesario emprender un estudio complementario concreto para elaborar opciones metodológicas viables para el cálculo de una fórmula de distribución 2 Por ejemplo, se propone la aplicación de los principios básicos, como condición de miembro y contribución (Recomendación 1), en lugar de hacer hincapié en principios más complejos, como los de ponderación, características demográficas, etc. Las ideas más “audaces” o “controvertidas” (por ejemplo, extender el principio de la distribución geográfica al mayor número posible de puestos o aplicar nuevos criterios que tengan en cuenta el lugar donde se gastan efectivamente los fondos) se presentan como temas de reflexión general que podrían adoptar una forma más concreta en el futuro. 152 EX/41 - pág. 3 geográfica que tuviera en cuenta los criterios más generalmente aceptados”. Sería conveniente que la DCI tomara nuevas iniciativas en ese sentido. IV. RECOMENDACIONES Recomendación 1 10. En la primera recomendación se respaldan principios básicos que ya se han puesto a prueba: condición de miembro, contribución, características demográficas, ponderación por categoría de los puestos y rotación (particularmente en las categorías superiores). En lo que respecta a la asignación con arreglo a una proporción fija de factores, como la condición de miembro y la contribución, el Director General coincide con los inspectores, como lo demuestra el abandono del sistema anticuado de paridades a posteriori sin ningún límite fijado, en favor de un sistema que impone a priori límites razonables (primeramente 76/24 y luego 70/30). La UNESCO respalda la recomendación de distribuir por igual los puestos directivos de alto nivel entre las regiones geográficas del mundo. De hecho, la Organización aplica en forma empírica ese principio por medio de consultas periódicas que se celebran en el transcurso de las reuniones del Consejo Ejecutivo. Recomendación 2 11. La DCI juzga conveniente adoptar un principio de ponderación, asignando un coeficiente a cada categoría de cada cuadro. Un sistema equitativo de ponderación por categoría permitiría racionalizar la práctica de los nombramientos en las categorías superiores, que a veces se hacen sobre la base de definiciones subjetivas tales como “muchos”, “suficientes” o “insuficientes”. Esto es, como mínimo un método de evaluación muy aproximado; la ponderación de los puestos complementaría esa práctica actual con una especie de instrumento oficial para hacer una medición más objetiva. 12. El principio de ponderación de puestos se podría aplicar para complementar cualquier sistema en el cual la categoría del puesto no fuera un factor oficial. Dado que el sistema propuesto se basaría en criterios bien definidos y no en consideraciones arbitrarias, constituiría una base efectiva y universal para los encargados de adoptar las decisiones. 13. Tras examinar en repetidas ocasiones la metodología relativa al principio de ponderación, el Consejo Ejecutivo decidió aplazar su incorporación al cálculo de una fórmula equitativa (Decisión 145 EX/7.6, de noviembre de 1994). Se consideró prematuro seguir adelante hasta tanto no pudiese prepararse un terreno propicio para nuevos progresos. Recomendación 3 14. Las contribuciones voluntarias de los Estados Miembros no deberían ir acompañadas de presiones ni condiciones en lo que respecta a la contratación de nacionales de un determinado país o región para ejecutar los proyectos o programas financiados con cargo a esos recursos extrapresupuestarios. Es esta recomendación muy encomiable. Podría tener el efecto negativo de hacer disminuir las contribuciones voluntarias, pero como el grueso de esas contribuciones está 152 EX/41 - pág. 4 destinado a actividades programáticas extrapresupuestarias cuyos puestos no están sujetos a distribución geográfica, ese riesgo es mínimo. 15. En cualquier caso, para fomentar aún más las contribuciones voluntarias, podría pensarse en introducir un nuevo factor que permitiera tener en cuenta ese tipo de fondos al determinar el límite superior del nivel de representación correspondiente a los países donantes. Recomendación 4 16. La DCI recomienda cautela al aceptar los servicios de nacionales de cualquier país (sea o no Estado Miembro) proporcionados gratuitamente para realizar tareas que en condiciones normales se confiarían a funcionarios ya contratados. Aunque ha de admitirse que los servicios gratuitos de personal contribuyen positivamente al funcionamiento de la Organización en determinadas circunstancias, debería evitarse emplear esa clase de personal para cubrir puestos o desempeñar funciones normalmente autorizados en el presupuesto del Programa Ordinario (especialmente por lo que respecta a funciones políticas, jurídicas y administrativas). En todo caso, los servicios gratuitos de personal sólo deberían aceptarse con carácter de excepción por un plazo determinado y limitado, y de conformidad con pautas que preserven y protejan el carácter internacional de la Organización. Recomendación 5 17. En esta recomendación se propone el uso de un factor “tiempo que un puesto ha sido ocupado” por un funcionario de una nacionalidad determinada. Dicho de otra manera, en vez de medir la distribución geográfica de los puestos todos los años, se recomienda considerarla durante un periodo de varios años. Esta recomendación (a reserva de encontrar una fórmula viable de ponerla en práctica) reviste especial interés para las organizaciones más reducidas y para algunas categorías limitadas de puestos (por ejemplo, de alto nivel). Sin embargo, cabe señalar que pueden obtenerse resultados análogos aplicando una metodología de ponderación de la categoría mediante la adjudicación de puntos, en la que se tengan en cuenta la evolución de la carrera y, ocasionalmente, la duración del servicio. V. CONCLUSION GENERAL 18. Este informe es una buena introducción y una ayuda para comprender los distintos problemas y cuestiones que están en juego. Puede servir para catalizar la ulterior evolución del principio de equidad geográfica en el sistema común de las Naciones Unidas. Está claro que el seguimiento de este tema requerirá renovados esfuerzos de todas las partes interesadas: los Estados Miembros, la DCI y las distintas secretarías. Como se indicó antes, convendría que la DCI emprendiera nuevas iniciativas encaminadas a hallar opciones viables. 19. El Consejo Ejecutivo tal vez desee adoptar una decisión en los términos siguientes: El Consejo Ejecutivo, 1. Habiendo examinado el documento 152 EX/41; 152 EX/41 - pág. 5 2. Da las gracias a la DCI por su informe titulado “Comparación de los diversos métodos utilizados para calcular la distribución geográfica equitativa en el sistema de las Naciones Unidas”; 3. Toma nota de las conclusiones y recomendaciones que figuran en ese informe y de los comentarios del Director General al respecto; 4. Considerando que la puesta en marcha de la fase siguiente del estudio es fundamental para armonizar los esfuerzos conjuntos de la Secretaría y los Estados Miembros; 5. Invita al Director General a que siga prestando cuidadosa atención al asunto.