Tipología de disposiciones normativas LÓPEZ GUERRA, L.; ESPÍN TEMPLADO, E.; GARCÍA MORILLO, J.; PÉREZ TREMPS, P.; SATRÚSTEGUI, M.; Derecho Constitucional, Volumen I, El ordenamiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos. Tirant lo Blanch. Valencia. 2007. 7ª ed. APARICIO PÉREZ, M. A.; BARCELÓ I SERRAMALERA, M. (coords.), Manual de Derecho Constitucional. Atelier. Barcelona. 2009. 1. La Constitución como fuente del Derecho. Considerada en su faceta de fuente del Derecho, la Constitución se caracteriza por dosrasgos fundamentales: a) su carácter normativo; b) su posición de supremacía en el ordenamiento jurídico. El carácter normativo de la Constitución La normatividad de la Constitución significa que todas las normas que la integran no son meros principios programáticos sino que son aplicables por los tribunales y vinculan a todos los sujetos de Derecho. Significa, pues, que la Constitución es auténtica norma integrada en el ordenamiento jurídico; y, en su consecuencia, ha de ser aplicada según el propio contenido y carácter de cada uno de sus preceptos. Este carácter vinculante viene recogido en la propia Constitución al establecer en el artículo 9.1 que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. La plena naturaleza normativa de la Constitución también se pone de manifiesto en la Disposición Derogatoria, apartado 3, en la que se declara que “quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”. La capacidad derogatoria es propia de toda norma en relación con cualquier disposición anterior de igual o inferior rango, con la peculiaridad de que en el caso de la Constitución la eficacia derogatoria se refiere al ordenamiento en su conjunto en virtud de su cualidad de ley suprema. Otra importante manifestación de la normatividad de la Constitución está representada por aquellos casos en los que admite su aplicación directa, sin necesidad de la interposición de normas de desarrollo. Tal es el caso de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos (artículos 14 a 38), que según prevé al artículo 53.2 de la Constitución son alegables directamente ante los tribunales ordinarios y, en su caso, ante el Tribunal Constitucional. La supremacía constitucional La Constitución, en tanto que norma primaria directamente emanada del poder constituyente, del que dimana tanto su validez como su carácter imperativo, constituye la norma suprema en la que todas las demás normas integrantes del ordenamiento jurídico fundamentan su validez, al estar elaboradas de acuerdo con las prescripciones de aquélla tanto en relación con el procedimiento como con su contenido material. Desde el punto de vista formal, la Constitución, además de ser fuente, es fuente de fuentes. En este sentido, especifica las categorías o tipos normativos (tratado internacional, ley orgánica, ley ordinaria, decreto-legislativo, decreto-ley y reglamento) y su correspondiente régimen jurídico; determina las potestades normativas del ordenamiento y el titular de cada una de ellas y regula el procedimiento que debe seguirse para su elaboración y aprobación. Desde el punto de vista material, el carácter supremo de la Constitución condiciona negativamente el contenido de todas las demás normas, que han ser conformes a lo regulado por la norma fundamental. Por consiguiente, la Constitución deberá ser tenida en cuenta no sólo durante su elaboración y aprobación, sino también a la hora de interpretarlas y aplicarlas. En este sentido, nuestra norma fundamental erige al Tribunal Constitucional en máximo garante de la constitucionalidad de las leyes. Potestades normativas y procedimiento de elaboración de las leyes La Constitución española contempla expresamente una amplia serie de potestades normativas. Así, en primer lugar, la potestad legislativa atribuida a las Cortes Generales para dictar leyes, normas superiores del ordenamiento, únicamente subordinadas a la Constitución. Asimismo, atribuye al Gobierno potestad normativa para dictar normas provisionales con fuerza de ley (decretos-leyes) por razones de urgencia y necesidad, sometidas a la convalidación del Congreso de los Diputados. Igualmente, otorga la Gobierno la potestad de dictar decretos-legislativos, consideradas también normas con fuerza de ley, por delegación de las Cortes, debida a razones de extensión o complejidad técnica de la materia a regular. Y, por último, la potestad reglamentaria, atribuida al Gobierno por el artículo 97 de la Constitución, que capacita a éste para dictar normas de rango inferior a la ley. En cuanto al procedimiento de elaboración de las leyes, se distinguen tres fases: la fase de iniciativa, la fase de tramitación en el Congreso y el Senado y la fase de formalización. La iniciativa legislativa La Constitución reconoce la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, a las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y a los ciudadanos (artículo 87 de la Constitución). La iniciativa gubernamental goza de prioridad frente a las iniciativas legislativas de cualquier otro origen y es, con diferencia, la más frecuente; lo que convierte al Gobierno en el principal impulsor de la nueva legislación. Las iniciativas legislativas del Gobierno revisten la forma de proyectos de ley, que han de ser aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (artículo 88 de la Constitución). Recordemos que, según prevé el artículo 30 de Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, el Consejo Escolar del Estado tiene encomendada una función de asesoramiento respecto de los proyectos de ley que hayan de ser propuestos por el Gobierno. La iniciativa parlamentaria se lleva a cabo mediante la presentación de proposiciones de ley. Las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas pueden optar entre solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir directamente al Congreso una proposición de ley. En cuanto a la iniciativa legislativa de los ciudadanos, se exigen al menos 500.000 firmas acreditadas. Tramitación en el Congreso y el Senado Una vez presentados los proyectos y proposiciones de ley a la Mesa del Congreso, ésta ordena su publicación en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, al tiempo que abre un plazo de quince días para la presentación de enmiendas. Finalizada la fase de enmiendas, la comisión competente nombra en su seno una ponencia para que, a la vista del texto y las enmiendas presentadas, redacte un informe sobre el que se producirá la posterior discusión. El debate en comisión concluye con la emisión de un dictamen con el texto que propone. Seguidamente, tiene lugar la deliberación y aprobación del texto en el Pleno del Congreso. Cumplido este trámite, el texto del proyecto o proposición de ley es remitido al Senado, que puede pronunciarse en un triple sentido: así, puede aprobar el texto en los mismos términos que el remitido por el Congreso, o bien introducir enmiendas al articulado o a la totalidad (veto). En estos dos últimos casos, el texto vuelve al Pleno del Congreso, que debe pronunciarse sobre las enmiendas introducidas por el Senado, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple. En caso de veto, se someterá a votación el texto originario aprobado por el Congreso, y el veto quedará levantado si vota a favor del mismo la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, o la mayoría simple una vez transcurridos dos meses. La formalización Una vez que el Congreso se ha manifestado sobre las enmiendas o vetos del Senado, el texto de la ley queda definitivamente aprobado. Acto seguido la ley debe someterse a los trámites de sanción y promulgación por el rey y publicación en el boletín oficial correspondiente. Este es el procedimiento ordinario aplicable a la elaboración de cualquier ley; sin embargo, junto a éste, la Constitución contempla otros procedimientos especiales. Tal es el caso de los relativos a los proyectos de leyes orgánicas, a la Ley de Presupuestos, a los Estatutos de Autonomía o a la reforma constitucional. 2. El tratado internacional El incesante proceso de internacionalización de la actividad política, económica, cultural y social de los Estados nacionales ha traído consigo la creciente adquisición de relevancia por las normas convencionales o tratados internacionales como fuente del derecho al regular múltiples aspectos de la realidad. Desde la óptica del derecho estatal, interesa conocer cómo se produce la recepción de estas normas en el derecho interno y cuál es la posición que ocupan en relación con el resto de fuentes. De este modo, los tratados internacionales obligan al Estado español en la esfera internacional desde el momento en que éste, a través de la figura del Rey y, en su caso, tras la pertinente autorización de las Cortes Generales, presta su consentimiento para obligarse internacionalmente. Sin embargo, las normas contenidas en los tratados no comienzan a ser vinculantes en el ámbito interno hasta su publicación oficial, momento en el cual se incorporan plenamente al ordenamiento estatal. En cuanto a la posición de los tratados internacionales dentro del sistema interno de fuentes, resulta claro que en el ordenamiento jurídico español están subordinados a la Constitución. Esta posición infraconstitucional se desprende manifiestamente del artículo 95.1 de la Constitución, según el cual, en tanto no se produzca la previa revisión constitucional, no podrá celebrarse un tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución; estableciendo un mecanismo, en el apartado segundo del mismo artículo, de consulta o control preventivo de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional sobre la existencia o no de contradicción. Ahora bien, si a pesar de la anterior previsión se ratifica un tratado contrario a la Constitución, el tratado es susceptible de ser declarado inconstitucional mediante el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad, lo que llevará aparejada su ineficacia interna. Por lo que se refiere a la relación entre el tratado y la ley, tradicionalmente se ha sostenido que en caso de conflicto entre ambos debe aplicarse preferentemente el tratado. Esta misma posición prevalente frente a la ley se puede derivar de la lectura del artículo 96 de la Constitución, cuando prevé que las disposiciones de los tratados internacionales «sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional». 3. El ordenamiento jurídico comunitario y su articulación con el Derecho interno El artículo 93.1 de la Constitución regula el procedimiento para la conclusión de tratados que supongan una transferencia del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución a una organización internacional. Se trata de una transferencia de competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, que pasan a ser ejercidas por el ente supranacional. Este tipo de tratados fueron especialmente pensados para la integración de España en lo que hoy es la Unión Europea, de la que emana un auténtico ordenamiento jurídico que ha de convivir y articularse con los ordenamientos de los Estados miembros. Dentro del conjunto de las fuentes del Derecho comunitario europeo, es común distinguir entre el derecho originario y el derecho derivado. El primero está integrado por los Tratados Constitutivos de la Comunidad, que actúan como una especie de “constitución”. El derecho derivado está integrado por una variedad de fuentes entre las que destacan las directivas y los reglamentos. Las directivas imponen a los Estados miembros la obtención de un resultado, dejando, sin embargo a las autoridades nacionales libertad en cuanto a la forma y los medios de conseguirlo. Los reglamentos tienen un alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y, además, directamente aplicables. Junto a los Tratados, directivas y reglamentos existen otras fuentes como las decisiones, que son actos de carácter imperativo dirigidos a un estado o a un particular; y las recomendaciones, que no vinculan jurídicamente a sus destinatarios, sino que únicamente persiguen promover determinados comportamientos en los estados miembros. La eficacia de las normas de Derecho Comunitario en los ordenamientos nacionales se encuentra garantizada por dos principios: principio de efecto directo y principio de primacía. Conforme al principio de efecto directo, el ordenamiento comunitario cuenta con amplios sectores que no requieren ninguna medida estatal para poder ser aplicados en el ámbito interno. Si bien inicialmente el efecto directo del Derecho Comunitario se venía predicando exclusivamente de los reglamentos, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas lo ha extendido a sectores de los Tratados constitutivos y a muchas directivas, así como a otras fuentes del Derecho Comunitario. El principio de primacía significa que ante un conflicto entre Derecho estatal y Derecho Comunitario, los operadores jurídicos deben aplicar siempre de forma preferente la norma comunitaria con independencia de cuál sea el rango de la norma estatal. El fundamento de esta primacía radica en la atribución de competencias realizada a la Comunidad por los Estados. De modo que una vez que los Estados miembros han cedido el ejercicio de parte de sus competencias a la Comunidad Europea, la actuación de ésta, que necesariamente debe caracterizarse por su uniformidad, no puede verse condicionada por una medida unilateral contraria a los objetivos comunitarios de uno de ellos. 4. Las leyes ordinarias y las leyes orgánicas Las leyes ordinarias constituyen el tipo genérico y común de todas las disposiciones legislativas. Atendiendo a su origen subjetivo, se distinguen las leyes ordinarias del Estado y las leyes ordinarias de las Comunidades Autónomas, cuyos Parlamentos también son titulares de la potestad legislativa. Las relaciones entre estas leyes no se rigen por el principio de jerarquía, ya que ambas poseen el mismo rango y fuerza, sino por el principio de competencia. De acuerdo con este principio, las potestades normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas se despliegan en aquellas materias para las que, conforme a la delimitación llevada a cabo por la Constitución, poseen competencia legislativa. Al lado del concepto genérico de ley, el constituyente incorporó al sistema de fuentes el de ley orgánica, una categoría de ley reforzada a la que se encomienda el desarrollo de la Constitución en materias de singular relevancia. Las leyes orgánicas se distinguen de las leyes ordinarias por su ámbito material y porque están sujetas a un procedimiento agravado de aprobación. Así, en relación con el primer aspecto que las diferencia, el artículo 81.1 de la Constitución enumera una serie de materias que necesariamente deben ser reguladas por ley orgánica. Concretamente, establece que son leyes orgánicas aquéllas “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. Desde una perspectiva formal, el apartado 2 del mismo artículo establece que “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Se requiere, por tanto, un quorum cualificado en el Congreso, cual es la mayoría absoluta, frente a la mayoría simple exigida para aprobar cualquier ley ordinaria. Leyes orgánicas y leyes ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. Las leyes orgánicas no son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias, sino que la relación entre ambas se rige por el principio de competencia, al tener cada una atribuidas distintas esferas de intervención. Por consiguiente, la ley orgánica sólo se impone a la ley ordinaria cuando la primera se mueve en el campo material que le es propio; y al contrario, la ley ordinaria se impone a la ley orgánica cuando ésta se excede en la regulación de su ámbito material, lo que determina la pérdida de su carácter orgánico. 5. Las normas con rango de ley dictadas por el poder ejecutivo. Junto a la categoría normativa básica representada por la ley emanada de las Cortes, la Constitución contempla la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con su mismo rango y fuerza. Son los denominados decretos-leyes y decretoslegislativos. Los decretos-legislativos Los decretos-legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en virtud de una habilitación expresa de las Cortes, fenómeno que se conoce como delegación legislativa. Tiene lugar en supuestos de leyes de gran extensión o complejidad técnica. La Constitución prevé dos tipos de delegación. Una tiene por objeto la formación de textos articulados en una materia determinada, sobre la cual o bien no existe ninguna regulación o bien se quiere modificar bajo una nueva dirección la ya existente. La delegación legislativa se efectúa, en este caso, por medio de una ley de bases, que habrá de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. La otra modalidad de delegación, cuya finalidad es armonizar o sistematizar una normativa legal ya existente refundiendo una diversidad de textos legales en uno solo, se otorga mediante una ley ordinaria. No podrán ser objeto de delegación legislativa las materias reservadas a la ley orgánica. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La Constitución prohíbe expresamente la subdelegación en autoridades distintas del propio Gobierno. Los decretos-leyes Los decretos-leyes son normas con fuerza de ley dictadas con carácter provisional por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Se diferencian, fundamentalmente, de los decretos-legislativos en que es la propia Constitución la que atribuye directamente al Gobierno la potestad de dictar decretosleyes. El artículo 86 de la Constitución delimita negativamente el ámbito material del decreto-ley, al disponer que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos que se regulan en el título I, al régimen de las comunidades autónomas y al derecho electoral general”. El decreto-ley entra en vigor el mismo día de su publicación y a partir de ese momento produce efectos jurídicos. Sin embargo, se trata de una vigencia condicionada, pues deberá ser sometido, dentro de los treinta días siguientes a su promulgación, a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, que habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación. 6. El reglamento El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria, que se define genéricamente como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas de rango inferior a las leyes, en desarrollo o aplicación de las mismas. Pero junto a estos reglamentos de ejecución, hay que tener en cuenta los llamados reglamentos independientes, que son los que se dictan sin que exista una ley previa a ejecutar. Ahora bien, la posibilidad de crear derecho mediante reglamentos que no se dictan para la ejecución de una ley preexistente está sujeta a las limitaciones propias de su posición subordinada a la ley. De donde se deduce que los reglamentos no pueden contradecir lo dispuesto en las leyes vigentes; y sí pueden, en cambio, ser modificados o derogados por éstas. De igual modo, los reglamentos no pueden regular materias, que, por mandato constitucional, deben ser reguladas por ley. Aparte de esta distinción entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes, que obedece a su relación con la ley; las disposiciones reglamentarias pueden también tipificarse en atención al órgano gubernamental del que emanan. Desde esta perspectiva, cuando el reglamento procede del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, se denomina Real Decreto; mientras que cuando procede de los Ministros, los cuales ejercen la potestad reglamentaria únicamente “en las materias propias de su Departamento”, reviste la forma de orden ministerial. Las disposiciones administrativas dictadas por órganos no integrados en el Gobierno (circulares, instrucciones, etc.) no suelen considerarse normas reglamentarias, sino meras instrucciones o directrices internas, cuyos únicos destinatarios son los sujetos integrantes de un órgano jerárquicamente inferior. Sin embargo, es posible que bajo esta forma se incluyan verdaderas normas reglamentarias. Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se tipifican de modo prácticamente idéntico a los estatales: los reglamentos del gobierno autonómico se denominan decretos, sin el calificativo de reales porque no van firmados por el rey; y los de los consejeros reciben el nombre de orden de la consejería correspondiente.