¿Es deseable la intervención del Estado en el sistema financiero

XI Jornadas de Economía Crítica
Bilbao, marzo 2008
¿Es deseable la intervención del Estado en el sistema financiero?
Análisis de su papel en economías procedentes del socialismo real
M. Fátima de la Fuente del Moral
Universidad Complutense de Madrid
Madrid, España
mffuente@ccee.ucm.es
600.430.294
1
RESUMEN
En este trabajo se hará un análisis de la intervención del Estado en la economía, a
través de la misma en el sistema financiero. Se ha escogido este ámbito de estudio por considerar que tiene una influencia decisiva en la economía en general y en su crecimiento y
posterior desarrollo1 local y global, hecho que ha despertado el interés por parte del Estado
para su dominio en distintas áreas económicas a lo largo de la historia.
El objetivo del presente estudio es plantear cuál es el grado de intervención deseable
por parte del Estado en el sistema financiero, con el fin de buscar un modelo eficiente que
contribuya al desarrollo económico local y global. Para ello, analizaremos de manera empírica el papel del Estado en el sistema financiero de economías que proceden del socialismo
real y en los que se ha implantado ya la economía de mercado. Consideramos que estos
países son sumamente valiosos para este estudio, ya que muestran cómo era el funcionamiento del sistema financiero cuando éste estaba dominado por el Estado y cómo ha sido su
evolución tras haberse implantado el sistema capitalista.
La aportación que queremos hacer tiene que ver con el papel que, según nuestras
consideraciones, el Estado debería tener en el sistema financiero de la actual economía global, con el fin de llevar a la comunidad a alcanzar sus objetivos económicos y de bienestar.
Palabras clave: Intervención estatal, sistema financiero, socialismo real, economía de mercado, crecimiento económico.
1
Si hiciésemos un repaso a la literatura económica, podríamos observar que ya Schumpeter (1911) le atribuye
un papel central al sector financiero en general y al bancario en particular. En la actualidad, economistas
como Levine y Zervos (1998) o Rajan y Zingales (1998) así lo señalan al destacar la conexión que existe entre
los sistemas financiero y bancario y el crecimiento económico.
2
1. Introducción
En este trabajo se analizará la intervención del Estado en la economía en general, centrándonos específicamente en su intervención en el sector financiero, que generalmente es un
medio para el Estado de intervenir en la economía en su conjunto.
Pese a que podríamos haber centrado nuestro análisis en el mercado de factores, estudiando, por ejemplo, el mercado de trabajo; o en el mercado de bienes y servicios, quizá analizando la desaparición de las barreras de entrada en las actividades productivas o la privatización de empresas públicas, iremos centrando nuestro análisis en el sector financiero. Esto
es así, dado que consideramos que el sector financiero tiene una gran importancia en el crecimiento de la economía y en su posterior desarrollo. Además, dado el especial carácter del
sistema financiero, que sirve al Estado como medio para canalizar su política monetaria,
consideramos que será un sector que despierte fácilmente el interés para ser intervenido.
Intentaré identificar cuáles son los factores que impulsan a la liberalización del sistema financiero en economías de unos determinados países que partían de una situación de total
intervención del Estado en la economía, como ha sido el caso de los pertenecientes al bloque del socialismo real en Europa y, que lo abandonaron en el pasado siglo.
Para conseguir lo dicho en el párrafo anterior, trataré de apoyarme en un esquema teórico
que permita explicar las razones de ser tanto de la fase reguladora que el Estado utilizó en
las economías del socialismo real, como de la desregulación y liberalización que se implantó con posterioridad. Podremos ver que, cuando el sistema financiero es dominado por el
Estado o, dicho de otra forma, cuando el Estado lo utiliza como medio para manejar a su
antojo la economía, no se alcanza su desempeño eficiente y se desaprovecha el impulso que
puede otorgar al crecimiento económico. Esto es así, ya que los políticos cuentan con distintos tipos de restricciones, ya sean presupuestarias o institucionales y, en ocasiones optan
por favorecer regulaciones, mientras que en otras prefieren liberalizar e introducir un mayor
grado de economía de mercado, todo ello con base en sus intenciones políticas.
Dicho de otro modo, el intervencionismo indiscriminado por parte del Estado en el sistema
financiero no es eficiente. Esto es así, dado el carácter político del Estado, para el que siempre serán más importantes las razones políticas que las que suponen colocar al país en cuestión en la senda del crecimiento económico. En este sentido, se podría llegar a decir que el
sistema financiero, y la economía en general, no deberían estar dominados por los políticos.
Yendo más allá de lo expuesto hasta ahora y ante esta nueva realidad, cabría preguntarse
cuál sería el papel más adecuado del Estado en la economía de un país, para que pudiese
alcanzar el grado deseado de desarrollo económico. En otras palabras; cuál sería el grado de
intervención deseable en una economía globalizada.
3
2. Origen del Estado
Podríamos definir el Estado como la persona jurídica de derecho público, constituida por la
comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su
Constitución para el cumplimiento de sus fines específicos, que siempre tienen que contemplar la satisfacción las necesidades de la población.
Tras analizar distintas investigaciones existentes acerca del origen del Estado, hemos seleccionado dos de las que consideramos más generalistas: la teoría de de la armonía social y la
teoría del conflicto.
La teoría de la armonía social señala que cada sociedad tiende a reproducirse, corrigiendo
sus desequilibrios, gracias a la colaboración de sus integrantes. Dentro de los defensores de
esta teoría encontramos dos escuelas:
a) Escuela funcionalista, que cree en el funcionamiento armónico de la sociedad,
que busca su subsistencia, más que en su evolución. Así, la sociedad va haciendo frente a las necesidades nuevas según van surgiendo éstas. Un ejemplo de esto último sería la redistribución que se hace cuando aparece un excedente de
producción. Quienes deberían encargarse del reparto serán los “grandes hombres”, los únicos capaces de hacerlo; es decir, la casta burocrática o, en otras palabras, el Estado, que debería ser una institución sin papel represivo, cuya existencia sería aceptada voluntaria y automáticamente por el conjunto de la sociedad.
b) Escuela estructuralista, que cree que la cohesión sólo se consigue porque existe
una conciencia colectiva, gracias a la cual habrá distribución del trabajo.
La teoría del conflicto2 cree, por su parte, que la sociedad tiende a resolver sus desequilibrios y tensiones internas mediante lucha y es entonces cuando aparece el Estado. Los defensores de esta teoría admiten la violencia como método para conseguir fines sociales. Al
igual que en el caso de la teoría anterior, ésta se desdobla en:
a) Los que piensan, como Spencer, que el origen del Estado está en el conflicto,
que se ve siempre como una dinámica externa. Consideran que se llega a la guerra cuando existen conflictos con otras sociedades, momento en el que surge el
Estado, como elemento necesario para ayudar a la sociedad a conseguir sus objetivos. Si se consigue una victoria, el Estado gana prestigio.
b) Los que piensan, como Marx y Engels, que se debe abolir el Estado, al que la
sociedad terminará viendo como a su represor, lo que llevará irremediablemente
al conflicto interno. Esto es así ya que la sociedad percibirá la situación como
desfavorable, no la aceptará y esto provocará que la minoría desfavorecida se
trate de apropiar de los medios de producción por la fuerza. Esta rama ve el conflicto como una dinámica interna.
Pero hay otros estudiosos del origen del Estado que, si bien se colocan a favor de una de las
dos teorías enunciadas, matizan sus opiniones. Es el caso de Guerrero y Vacaro, que creen
2
Véase Fernando Vallespín Oña, “Nuevas teorías del contrato social”, Alianza, Madrid, 1985, pág.46
4
que el Estado aparece en el momento en que surgen o pueden surgir conflictos sociales,
sobre todo de carácter interno. Un ejemplo podría ser la aparición de un excedente de producción en una sociedad sedentaria que ha evolucionado lo suficiente como para que haya
aumentado la población y en la que ha habido mejoras tecnológicas y especialización del
trabajo. Es posible que dicho excedente quede en manos de un determinado grupo social,
que se ocupará de repartirlo, pese a que pertenece a la comunidad. Si, además, dicho grupo
cuenta con la disponibilidad particular de los bienes comunes de la sociedad, se crea una
situación de clara desigualdad, que puede llevar a protestas o rebeliones. Es entonces el
momento adecuado para que surja la figura del Estado, que deberá ser capaz de contener la
rebelión con nuevos medios; ya sean materiales, como las fuerzas militares, ya sean intelectuales; como los valores sociales.
Por su parte, Marvin Harris ve un móvil económico en la aparición del Estado y, al igual
que Marx, cree que éste tiene carácter represivo y que conoce y mantiene la desigualdad,
cuyo origen, considera, está en el papel social que tenga cada grupo; según sea la función
económica que ostente.
Cabría preguntarse por qué, si los integrantes de la sociedad son conscientes de que existe
una desigualdad, la consienten. De hecho, se percibe cierta voluntariedad por parte de los
individuos, que aceptan la existencia de dicha desigualdad. No olvidemos que en toda sociedad existen elementos ideológicos que “obligan” a los individuos a seguir unas pautas, lo
que no deja de ser la expresión cultural de un esquema repetido por la sociedad, que consigue así vivir de manera aceptable. En un escenario así, al Estado se le ve como a un “protector”, que se ocupa de las necesidades de la sociedad, repartiendo los beneficios y separando a los que alteren su día a día pacífico. En esta situación, es fácil que se perpetúen en
el ejercicio del poder los grupos minoritarios (las “dinastías legítimas”) y su entorno, frente
a la mayoría de la sociedad, que contribuye a la obtención del beneficio sin participar más
que marginal y ocasionalmente en el mismo.
3. ¿Es necesario el Estado?
Del mismo modo que hemos hecho con el origen del Estado, trataremos ahora las investigaciones que hemos analizado con respecto a su papel en la economía, con el fin de evaluar
si es necesaria su existencia.
Si comenzamos analizando el papel del Estado desde una perspectiva normativa, vemos
que existen dos concepciones fundamentales en el pensamiento occidental: la del Estado
individualista y la del Estado no individualista, que trataremos a continuación.
Por un lado, está la concepción liberal e individualista del Estado, inspirada en la teoría
del contrato social de Hobbes, Locke, Rousseau y Kant, en la que se defiende que el sujeto
es anterior a la sociedad y que el Estado es una institución creada por un acuerdo o contrato
entre los individuos. Precisamente es el libre consentimiento de los gobernados lo que legitima al Estado. En el citado contrato se delimitan los derechos y los deberes individuales,
como los derechos de propiedad, los relacionados con la vida, la libertad y la protección,
con el fin de poner fin a la anarquía, la intimidación, el engaño, el fraude y la violencia que
pudiesen existir y, así, permitir a los individuos alcanzar mejor sus objetivos e intereses
particulares. Lo que guía la actuación pública es el interés individual, ya que no existe lo
que podríamos llamar “interés de la sociedad” o “interés público”. Por tanto, según esta
concepción, el Estado es un mecanismo de actuación colectiva, creado por los individuos
5
para lograr sus objetivos particulares y debe limitarse a proporcionar lo que los individuos
precisen.
A este Estado protector de los derechos individuales se le denomina Estado mínimo, que se
ocuparía, además, de la administración de justicia y seguridad interior y exterior.
Observamos que esta concepción individualista del Estado está ligada con la soberanía del
consumidor; con el libre mercado, en el que son los individuos los que toman las decisiones. La idea que subyace detrás es que el propio individuo sabe cómo alcanzar sus objetivos
y, por tanto, es el mejor juez de su propio bienestar. Esta teoría defiende que habría que
dejar actuar a los individuos libremente, en busca de su propio interés, ya que considera que
el mejor mecanismo de asignación es el que permite a los individuos buscar su propio interés individual de la forma más efectiva.
Dentro de los contractualistas clásicos, como Hobbes, Kant, Locke y Rousseau; Hobbes y
Locke piensan que el Estado ayuda a alcanzar seguridad y libertad (Locke llega a introducir
la propiedad privada como aseguradora de dichos principios), mientras que Rosseau y Kant
piensan que incluso ayudará a conseguir igualdad y justicia social (Kant, a través del vínculo que establece entre la libertad y la ética).
También como seguidores de una concepción liberal del Estado aparecen los nuevos contractualistas, como Rawls, Nozick y Buchanan, que tratan los aspectos de libertad, igualdad
y justicia a la hora de pensar sobre la intervención estatal en la economía3.
Rawls es, a menudo, calificado como filósofo moral y, en su obra4, se muestra preocupado
por el bienestar social y por el equilibrio entre la eficiencia y la equidad, a la hora de analizar las acciones económicas. Estudia cuál es el papel que debería corresponder al Estado en
la economía. En su punto de partida, recoge la teoría del contrato social y se centra en unos
principios de justicia a los que, según él, deberían referirse la estructura de la sociedad y las
instituciones sociales más importantes, como la constitución y los elementos principales del
sistema económico social, con el fin de alcanzar, o al menos acercarse, a un tipo ideal de
sociedad justa.
En su investigación, Rawls supone que las personas son libres e iguales y capaces de actuar
tanto racional como razonablemente. Establece, en sus principios, que toda persona debe
tener igual derecho de acceso a las libertades básicas y, por tanto, tiene que haber libertad
para todos5 y que las desigualdades sociales y económicas deben estar ordenadas de modo
que estén ambas (i) dirigidas hacia el mayor beneficio del menos aventajado, lo que es
compatible con el principio del justo ahorro (principio de diferencia), y (ii) vinculadas a
cargos y posiciones accesibles para todos, bajo las condiciones de una equitativa igualdad
de oportunidades (principio de igualdad de oportunidades; las libertades políticas deben
3
Hoy en día mantienen discrepancias con algunos pensadores de la escuela europea, como Apel y Habermas.
4
Ver Rawls, “A Theory of Justice”, 1971
5
Rawls defiende la primacía de la libertad sobre cualquier otro principio y, siguiendo una conceptualización
tradicional de la teoría económica, establece diferencias entre libertades; estando por un lado las libertades
positivas, referidas a las libertades políticas y por otro las libertades negativas, referidas al derecho a la
propiedad.
6
tener un mismo valor equitativo, de modo que toda persona pueda llegar a ocupar cargos
públicos y tener la misma capacidad de influencia en una decisión política).
Si analizamos las implicaciones de los principios que Rawls establece en el ámbito de la
intervención del Estado en la economía, podríamos pensar que estarían destinados a promover una sociedad igualitaria, a través de la redistribución, propiciada por una política
fiscal que equilibrase las diferencias socio-económicas, entre los menos y los más favorecidos.
Con respecto a la legitimidad de la intervención del Estado en la economía, Rawls considera que si el contrato social se “redactara” en una situación inicial apropiada, que él denomina “posición original”, sí estaría legitimado por el libre consentimiento de los individuos
para realizar cualquier actuación que redundara en aumentos del bienestar del individuo
peor situado de la sociedad.
Por su parte, y siguiendo en la línea del neocontractualismo, Nozick, a través de su obra6, se
muestra próximo a Rawls, pero no tan preocupado como éste por la búsqueda de justicia,
sino de la defensa de derechos individuales.
Para Nozick, habría una “mano invisible” que ordenaría la situación inicial y que desembocaría en el Estado, ya que los individuos crearían agencias protectoras de los derechos individuales, que, de otro modo, quedarían vulnerados. Estas agencias terminarán acordando un
sistema judicial común, que dará paso a un “Estado ultramínimo” y que ofrecerá protección
a los individuos vinculados a él. A los individuos que queden fuera de la protección del
Estado, se les impedirá tomarse la justicia por su mano y, sólo cuando se beneficien de su
protección, se podrá hablar de Estado mínimo, que Nozick justificará continuamente y cuya
función no irá más allá de esa protección. El Estado no estará moralmente legitimado para
redistribuir renta y riqueza y tan sólo será justo redistribuir las posesiones ilegítimamente
adquiridas. Todo esto, con base en (i) el principio de adquisición inicial justa, (ii) el principio de transferencia7 y el principio de rectificación8.
Nozick desacredita la redistribución, cree en los derechos de los individuos a adoptar decisiones privadas y considera que cualquier extensión del Estado mínimo atenta contra los
derechos individuales, lo que no sería éticamente aceptable. Nozick considera, además, que
los impuestos más indeseables, a la hora de pensar en redistribución por parte del Estado,
serían los que gravasen el consumo, la renta o la riqueza, ya que obligarían a renunciar a
algunos individuos a parte del fruto de su trabajo en beneficio de otros, lo que sería “equiparable a la esclavitud” (Nozik, 1974)9.
El último de los autores neocontractualistas cuya doctrina vamos a estudiar es Buchanan10,
6
Ver Nozick, “Anarchy, state and utopia”, 1974
7 Cualquier cosa justamente adquirida puede ser libremente transferida.
8 Cómo
actuar frente a lo poseído si ello fuese injustamente adquirido o transferido.
9
En palabras del propio Nozick: “¿por qué a quien prefiere ver una película (y tiene que ganar el dinero
para pagar la entrada) se le debe poder exigir ayudar a los necesitados, en tanto que no se le puede exigir a
quien prefiere mirar las puestas de sol (y, por tanto, no necesita dinero extra)?
10
Ver Buchanan, “The limits of liberty: between anarchy and Leviatan”, Univ. Chicago Press (1974)
7
que, a través de su obra, considera que no se pueden proteger derechos fundamentales o
principios de igualdad y libertad sin garantizar un mínimo de seguridad económica11. El
punto de partida de su obra trata el problema de la expansión incontrolada del sector público y señala que las intervenciones estatales, justificadas, en principio, por su labor correctora de los fallos del mercado, pueden producir ineficiencias y poner en peligro la garantía de
las libertades individuales.
Buchanan ve un funcionamiento defectuoso del mercado en la asignación de los recursos
económicos, en la distribución de lo producido entre todos los factores que contribuyen a
dicha producción y en la estabilización y desarrollo de la economía. Como ineficiencias
producidas por la intervención estatal, Buchanan señala los costes de coordinación y de
motivación que existen en el sector público y piensa que éstos se producen, fundamentalmente, por su estructura jerárquica y por la existencia de objetivos múltiples y cambiantes.
Como causantes de estos fallos, sitúa a la burocracia estatal, a la clase política y a los grupos de presión y se plantea refundar las bases generales de la convivencia en un nuevo contrato social, en el que el Estado no sea protector.
Pero fuera de los contractualistas referidos, el punto de vista generalmente más aceptado a
la hora de analizar la necesidad de la existencia del Estado y la legitimidad de sus acciones,
es el que se muestra favorable a considerar legítimas aquéllas que redunden en asignaciones
Pareto-superiores; es decir, asignaciones en las que algún individuo esté mejor, según su
propio criterio, y nadie esté peor. El supuesto implícito es que estas acciones, al lograr que
todos los individuos aumenten su bienestar, recibirán una aprobación unánime (Buchanan y
Tullock 1962). Quizá, el criterio de Pareto resulte muy exigente para juzgar las asignaciones de recursos y la mayor parte de las intervenciones públicas no pueden ser juzgadas por
este criterio. Sin embargo, sí se puede utilizar un concepto más débil; el de mejora potencialmente Pareto-superior. Así, una intervención pública resulta en una mejora paretiana
potencial si la suma global de ganancias y pérdidas individuales es positiva. En un caso así,
los individuos que ganasen podrían compensar mediante transferencias de rentas a los que
perdiesen, alcanzando una asignación Pareto-superior, en la que, además, habría un margen
de ganancia global.
Pero, como crítica a este último punto de vista, los defensores de la teoría liberal e individualista del Estado opinan que el libre mercado no “despilfarra” recursos, sino que agota
todas las posibilidades de aumentos del bienestar de los individuos a partir de los recursos
existentes y no sería, pues, posible reasignar los recursos existentes de tal forma que alguien mejorase sin que nadie empeorase; es decir, no existen asignaciones Paretosuperiores a la del libre mercado. Esto es así bajo los supuestos de que los consumidores y
los productores deben tomar los precios como parámetros, actuar de forma totalmente competitiva y deben existir mercados para todos los bienes, así como información perfecta. Los
defensores de la teoría sólo contemplan un momento en el que el Estado debería intervenir;
11
J. Buchanan, “The limits of liberty”, Univ. Chicago Press, 1974, pág. 67. “De un contrato, al que se ha
llegado para paliar los conflictos que se producen entre unos individuos conducidos por la maximización de
su propio interés, y que se limitaría a fijar tanto los distintos derechos de propiedad sobre las posesiones o
recursos capaces de producir bienes finales, como las atribuciones y límites del Estado protector”.
8
cuando el libre mercado no funcionase como mecanismo de asignación eficiente. Los mecanismos de intervención adecuados a utilizar por el Estado entonces nunca deberían ser
paternalistas, como en el caso de la alteración de los precios para influir en las decisiones
individuales y su papel debería ser complementario, pero nunca alternativo al del mercado.
Por otro lado, aparecen los defensores de un Estado no individualista, para quienes las
intervenciones públicas que sólo buscan corregir los fallos del mercado para conseguir una
asignación eficiente de recursos, no son suficientes. Opinan que éstas deben ser complementadas con un criterio de justicia distributiva para que puedan ser consideradas éticamente aceptables. Un ejemplo sería una situación en la que existiese eficiencia paretiana, pero
coexistiendo con una situación en la que parte de la población quedase por debajo del umbral mínimo de subsistencia, con la esclavitud (Hammond, 1990), o con una dictadura en la
que el dictador se quedase con toda la producción. En estos casos extremos y en otros, los
defensores de esta postura legitiman la intervención del Estado para modificar la asignación
de recursos proporcionada por el libre mercado, con el fin de lograr que la distribución se
ajuste a los principios de justicia distributiva.
Existen distintas reflexiones al respecto. En este sentido, Buchanan (1975.b) defiende la
idea de que la redistribución sería el “precio” a pagar por parte de los individuos ricos a los
pobres para que éstos renunciasen al uso de la violencia característica de la anarquía hobbesiana y aceptasen firmar el contrato social. Por su parte, Hochman y Rodgers (1969) introducen motivaciones altruistas en el comportamiento individual.
De todos modos, la Hacienda Pública nunca ha conseguido reconciliar de forma satisfactoria el principio de soberanía del consumidor y las políticas redistributivas. En las sociedades con Estados no individualistas, el Estado está legitimado para obligar a los individuos
de renta elevada a dedicar parte de su renta a aumentar el bienestar de los individuos de
renta baja; bien de forma directa, con transferencias de renta, bien de forma indirecta, a
través de la financiación de bienes y servicios públicos, lo que va en contra del bienestar de
los individuos de mayor renta.
Otra de las características de las sociedades con Estados no individualistas es que en ellas
existen los denominados bienes meritorios o necesidades preferentes (Musgrave, 1959), que
surgen porque el Estado piensa que los individuos no tienen en cuenta ciertos aspectos o
que cometen errores. Sería el caso de la existencia de enseñanza obligatoria o de la provisión de fondos para recibir en el futuro una contraprestación en forma de pensiones por
jubilación. Un Estado no individualista piensa que los individuos no ahorrarían y está legitimado para interferir en sus preferencias, obligándoles a hacer una aportación periódica
que constituirá sus pensiones futuras. La idea que hay detrás de la provisión de este tipo de
bienes es que los individuos no saben lo que es bueno para ellos y el Estado debe decirles lo
que les conviene. Las críticas apuntan que a que existe cierto componente antidemocrático
potencial a la hora de sugerir que los individuos no son los mejores jueces de su propio
bienestar, idea que podría verse potenciada si se analiza el hecho de que hay determinados
bienes y servicios que el Estado considera que las familias de recursos más bajos deberían
consumir obligatoriamente, como es el caso de la sanidad, la vivienda o la educación, para
los que se hace una provisión gratuita o subvencionada12, en lugar de hacerles una transfe-
12
Idea que se basa en el concepto de igualitarismo específico o equidad categórica (Tobin, 1970)
9
rencia dineraria y dejarles que la utilicen con libertad.
Con respecto al sistema fiscal preferido por los defensores de un Estado no individualista,
éste debería implicar que los individuos con mayores rentas soportasen proporciones no
decrecientes de la financiación del gasto.
Como hemos visto, al analizar si es necesaria o no la existencia e intervención del Estado
en la sociedad en general y en la economía en particular, las dos posturas que hemos estudiado coinciden al señalar que sí es necesaria la existencia del Estado, pero con base en dos
criterios distintos; la eficiencia y la equidad. Desgraciadamente, la búsqueda simultánea de
eficiencia y equidad es difícil. Parece que podría lograrse si el Estado fuese capaz de separar las tareas de eficiencia y de equidad, haciendo que, una vez que el mercado fuese eficiente y, como tal, utilizase los recursos existentes libremente, se alcanzase la distribución
considerada más justa, redistribuyendo mediante impuestos y transferencias. La forma de
distribuir más adecuada tendría en cuenta las dotaciones iniciales; esto es, la capacidad para
generar renta y los impuestos deberían transferir renta de los individuos de mayor capacidad a los individuos de menor. Pero, en la práctica, estos impuestos son inviables, ya que
esta capacidad para generar renta iría ligada a la habilidad, la inteligencia, o la capacidad
empresarial, que no son observables. Desafortunadamente, existe un conflicto entre los objetivos de eficiencia13 y equidad, y así lo atestigua la complejidad de los sistemas tributarios
actuales.
4. Economía política del intervencionismo
Para analizar lo que proponemos en este apartado, nos fijaremos en una de las economías
más fuertemente intervenidas por el Estado, como fue el caso de la URSS. Se podría decir
que, en ella, el Estado era todo en la economía; los medios de producción eran propiedad
estatal, el aparato estatal centralizado planificaba y fijaba los precios y decidía qué subsidios y concesiones conceder con carácter redistributivo14. Además, la regla existente obligaba a la censura estatal15, a que hubiese un partido único y todas las decisiones que tomaba el Estado estaban influidas por motivaciones políticas. Todo ello llenó de incompetencia
al sistema, lo que finalmente llevó al bloque soviético al desmoronamiento.
Incluso hoy, algunos marxistas occidentales piensan que la desaparición de la URSS y del
socialismo real en Europa no constituye un cuestionamiento serio de las versiones leninistas
del marxismo, ya que la achacan a la incompetencia del sistema antes citada. Incluso algu-
13
En este sentido, si la eficiencia fuera el único criterio a tener en cuenta, el diseño de los sistemas
impositivos óptimos sería un ejercicio muy sencillo, ya que bastaría con dividir el presupuesto total entre el
número de contribuyentes, y que cada uno pagara un impuesto igual. El resultado sería un sistema fiscal
eficiente y simple de gestionar, pero inequitativo y de difícil tolerancia social.
14
Ver M. Harris: (2003): “Las funciones redistributivas del núcleo central de poder no sólo se ejercieron
mal, sino de manera desigual. Unas diferencias profundas en las tasas de productividad, el PNB, las agresiones al medioambiente y las tasas de crecimiento demográfico debilitaron a la URSS en su conjunto”
15
El sistema soviético tenía por finalidad impedir el intercambio rápido de la información no sujeta a supervisión y censura por el partido. La escasa prioridad conferida a la creación de una red telefónica moderna refleja más la inseguridad del partido comunista que una falta de conocimientos y recursos técnicos. Puede decirse
lo mismo de la práctica de cerrar con candado los escasos ordenadores a disposición de las empresas comerciales y de tipificar como un crimen contra el Estado la posesión no autorizada de una copiadora.
10
nos de ellos aducen que el sistema soviético falseó el programa de Marx de transición a un
comunismo genuino. En su opinión, si Marx y Engels concibieron una dictadura del proletariado como una fase en la transición del capitalismo al comunismo (Draper 1987: 26), la
dictadura que profetizaron era la del proletariado constituido como una clase dominante por
encima de sus enemigos, y no la dictadura de un partido sobre el proletariado16. Es ciertamente difícil encontrar en los escritos de Marx y Engels la idea de que la transición al comunismo sólo podría lograrse merced a una dictadura del partido único sobre los trabajadores17.
Y es que, en la URSS, se dio una intensa actividad estatal para conseguir la protección exterior, que tuvo consecuencias en la política interior. Algunas de las medidas que se llevaron
a cabo fueron:
• El fomento de las actividades productivas, siendo éste un intervencionismo poco selectivo, y lo que pretendía era impulsar el crecimiento de las actividades consideradas estratégicas. Los instrumentos que se utilizaron fueron las subvenciones procedentes del
presupuesto público que, junto con la exención tributaria y los créditos especiales para
el desarrollo, se convirtieron en las ayudas más habituales, estando canalizadas a través
de instituciones creadas para tal fin.
• La regulación de los mercados favorables al desarrollo de las actividades consideradas
clave para el crecimiento de la riqueza nacional, vedadas a la acción de los particulares
y, por tanto, reservadas a la intervención pública.
La razón que suele haber detrás de la regulación frente al fomento es la inexistencia de ingresos públicos suficientes para financiar políticas de fomento de las actividades económicas en que se tiene interés.
Nosotros consideramos que el argumento político que puede haber detrás de la decisión,
por parte del Estado, de implantar las medidas aquí vistas es que, si existe una dictadura en
el poder, como era el caso de la URSS, lo que consigue con las citadas medidas es asegurarse el apoyo político de los grupos económicos o sociales poderosos e importantes para
ellos. Esto, considerando también que las variables básicas que influyen en el comportamiento de los políticos son permanencia en el poder y aumento de los recursos públicos.
No olvidemos que un régimen político no democrático no necesita votos para su permanencia en el poder, sino el apoyo de determinados grupos, para los que el Estado tendrá incentivos en conceder regulaciones y así obtener su simpatía. La inexistencia de democracia es
el escenario político adecuado para que los grupos con influencia y acceso al poder político
consigan regulaciones tales como aranceles, privilegios financieros, crédito preferente, concesiones administrativas, monopolios, controles de cambios y regulaciones arbitrarias sobre
la actividad económica, como pasó en la URSS. Los grupos perjudicados que pudiesen apa-
16
Según el Comité Ejecutivo del Partido Socialista de Gran Bretaña (1990:5): “Es indudable que algo se ha
derrumbado en Europa oriental, pero no ha sido el socialismo, el comunismo o el marxismo. Para empezar,
habrían debido ser instaurados, cosa que no ocurrió. Lo que sí existió en esos países y sí se vino abajo fue el
leninismo y el capitalismo totalitario de Estado”
17
Ver Marvin Harris; “Teorías sobre la cultura en la era postmoderna”, 2003
11
recer, no reaccionarían dado el carácter no democrático de la sociedad en la que viven.
Así, además de la simpatía por parte de estos grupos, el Estado también se aseguraba los
recursos financieros que no podía obtener del sistema fiscal sin necesidad de reformarlo,
mediante sobornos, por ejemplo. En cierto modo, se podría decir que, en esta forma de actuar, existe un componente redistributivo, que subsana la falta de ingresos públicos. Pero
también se crean distorsiones claras en los mercados, que los hace ineficientes para el crecimiento económico del país a L/P.
El desmoronamiento del sistema y el imperio soviéticos es una ilustración perfecta del fracaso de una economía política que impidió y deterioró progresivamente el rendimiento de
su infraestructura, con unos líderes políticos al frente de la economía, que carecían de los
conocimientos técnicos de gestión y de la determinación necesarios para mantener cohesionado el sistema. Si algo demuestra la historia del bloque soviético es que las intervenciones
y los repartos conscientes de poder llevados a cabo bajo los auspicios de macroteorías inadecuadas conducen ineluctablemente a consecuencias imprevistas y catastróficas (Scott
1998).
En nuestra opinión, un Estado no democrático favorece la regulación, ya que, así, los políticos en el poder lograrán el apoyo de los grupos que les interesan.
5. Economía política de la desregulación
Del mismo modo que ya enunciamos en el apartado anterior, consideramos que las variables básicas que influyen en el comportamiento de los políticos son su permanencia en el
poder y el aumento de los ingresos públicos, que redunden en su lucro personal y en la provisión de servicios sociales a la población.
Teniendo en cuenta el párrafo anterior, los políticos serán los principales motores de los
programas de desregulación y liberalización de mercados cuando, con regulación, no obtengan la utilidad política que sí conseguirían en un sistema económico basado en el mercado. En este sentido, la economía de mercado es útil si tiene mayor valor político el suministrar mercados eficientes y bienes públicos, que ofrecer regulaciones para los bienes privados. Renunciar a los ingresos derivados de la existencia de regulaciones es racional políticamente si los mercados pueden ofrecer mayor recaudación tributaria, con la que poder
poner en práctica políticas redistributivas a través del gasto público, lo que redundará en un
mayor apoyo político.
Consideramos, además, que el Estado optará por desregular en caso de que existan intereses
privados que ejerzan presión18; presiones importantes por parte de grupos de ahorradores o
consumidores; presión por parte de los mercados y organismos internacionales, o ideas de
economistas reformadores19, que siempre necesitarán de la existencia de políticos reformis-
18
Como sucede en Estados Unidos, donde existen mercados con gran profundidad, no hay barreras fuertes de
entrada, hay una alta competencia y el sistema judicial tiene un papel importante. Sin embargo, en la URSS,
los mercados no eran competitivos, había fuertes barreras de entrada y el sistema judicial no tenía un papel
importante.
19
Puede que la opinión de estos expertos presione para que se desregule un determinado sector de gran influencia en el nivel general de precios, con el fin de llegar a una economía más competitiva en su conjunto.
12
tas que les apoyen, además de un sistema institucional adecuado. En otras palabras, consideramos que es en democracia, situación en que los políticos acceden y permanecen en el
poder mediante los votos de la población, cuando puede haber un incentivo por parte de los
políticos para desregular. De este modo, podrán favorecer el interés colectivo y evitar mostrar favoritismo por determinados grupos sociales, a través de la concesión de privilegios
económicos, como es el caso de las regulaciones vistas en el apartado anterior, lo que les
dará acceso y permanencia en el poder.
En nuestra opinión, un Estado democrático favorece la desregulación total, ya que, así, los
políticos en el poder lograrán captar los votos que les interesan.
Los mercados operan en un medio político, ningún sistema político es perfectamente eficiente, y el Estado es una organización jurídico-política formada por una comunidad política estable, con interacción con la sociedad, y fundada sobre leyes20.
6. El papel del Estado en el sistema financiero. La evolución de los sistemas financieros
de Polonia, Hungría y la República Checa
a. La implantación del socialismo real en Polonia, Hungría y la República Checa
Polonia, Hungría y Checoslovaquia se convirtieron en países socialistas entre 1946, como
es el caso de Polonia y Hungría, en ambos casos tras unas elecciones generales, y 1948,
cuando se da un golpe de Estado en Checoslovaquia.
Para los tres países, comienza entonces un período en el que el control de la economía se
socializa y en el que los medios de producción se convierten en propiedad colectiva. Se
pensaba que una economía dirigida por un sistema altamente centralizado sería lo más eficaz para las primeras décadas de socialismo implantado en países subdesarrollados, primordialmente agrícolas y muy dañados por la guerra.
Pronto, en los tres países, se procede a la estatalización general, con el objetivo del logro
del desarrollo industrial, que se busca mediante la implantación de un sistema de
planificación imperativa, que, se esperaba, suplantase a la toma de decisiones apoyada en la
interacción de las fuerzas microeconómicas independientes. Se pensaba que la planificación
de la economía era una de las innovaciones sociales del siglo XX y que llevaría, finalmente,
al progreso socio-económico universal (Pajestka, 1979 y Lukaszewicz, 1979)21.
Poco a poco, la economía de los países objeto de nuestro estudio comienza a estar completamente relacionada con la política y los aspectos ideológicos, en un ambiente de crítica
generalizada del capitalismo. Como ciencia económica, sólo se acepta la economía política
20
Ver José Antonio Moral Santín, “Globalización y transformaciones financieras; ¿el fin de las políticas
macroeconómicas nacionales?”, Revista zona abierta n 92/93, 2000
21
Al sistema de planificación central se le consideraba superior a la hora de movilizar ahorros y llevar a cabo
nuevas inversiones. “La planificación central se considera como la cura de las debilidades macroeconómicas
del capitalismo. Es el método más eficiente para la recolección del excedente económico, ya que de éste se
apropian directamente las empresas estatales, que contribuyen a su empleo más eficaz, en inversiones
conscientemente elegidas por el gobierno” (Kalecki y Lange, 1946). “En un marco socialista, es posible
simular las reglas de los mercados competitivos y alcanzar la eficiencia económica, además de lograr efectos
sociales deseables” (Lange, 1946).
13
marxista. En este sentido, los primeros cambios que se llevan a cabo en este período van
encaminados a destruir la economía de mercado y a implantar un sistema económico centralizado22 y de tipo soviético; las fuerzas políticas son omnipresentes en la economía y hay
presencia de miembros del partido en cualquier toma de decisiones.
Los aspectos microeconómicos comienzan a contemplarse en segundo término. No se busca
la satisfacción de las personas, quienes, se piensa, se beneficiarán de su propia obediencia a
la voluntad colectiva23. Se puede decir que la doctrina socialista determinaba que no se debería permitir que las preferencias personales y las interacciones en el nivel microeconómico pudiesen poner en peligro el alcance de las metas que deseaban los políticos en el poder.
Al consumo se le veía como un obstáculo al crecimiento económico y no como su objetivo,
no se le otorgaba papel económico y no había relación entre sueldo y productividad. Se
quería conseguir que los habitantes pensasen y actuasen de acuerdo con lo que decidía el
aparato central.
Se quería tratar a la economía en su conjunto como si fuese una sola empresa, que estaría
gestionada por las autoridades políticas y por su aparato de planificación central. Se da una
excesiva confianza en las órdenes administrativas y en la ideología y no hay incentivos
económicos. Además, se desperdician recursos, se comenten errores y proliferan la burocracia, la rigidez y las decisiones arbitraras (Beksiak, 1982), algo que nunca llegó a admitirse.
El sistema en el que estos tres países se vieron inmersos era autocrático y totalitario, con la
“mano visible” del estado intervencionista presente en todo, a través del colectivismo, de la
arbitrariedad en las relaciones económicas, del dogmatismo y de su naturaleza represiva.
b. El sistema financiero del socialismo real en Polonia, Hungría y la República Checa
El rasgo característico del sistema financiero en la época socialista era la existencia de un
monopolio bancario estatal, que se fue convirtiendo en un instrumento en manos del aparato central para manejar a su antojo la economía, dedicándose a supervisar y proporcionar
fondos a las empresas pertenecientes a los sectores crecimiento el Estado quería promover.
Los bancos centrales eran, en realidad, colosos cuya actividad diaria, mezcla de un banco
comercial y de banco central, dependía por completo de las decisiones políticas y administrativas tomadas por organismos externos a ellos, que se dedicaban a fijar los tipos de interés y a elegir los sectores que recibirían crédito y su cuantía, para lo que redactaban un plan
anual de crédito.
Finalmente, y a partir de 1989, la situación de estos países desembocó en un cambio de
régimen, dado que, por un lado, no se había conseguido movilizar el esfuerzo de la pobla-
22
Ver Porwit, Krzysztof, “Looking back at the economic science in Poland, 1945-96”: “La centralización fue
la solución ideal para la ideología socialista, pero no fue alcanzada del todo. Se daba un cierto grado de
autonomía y de descentralización en el terreno microeconómico. En una sociedad plural y democrática, la
lógica es la opuesta; esto es, las funciones públicas son complementarias a las del mercado y el estado
central queda limitado en sus actuaciones por el principio de complementariedad.”
23
Porwit, Krzysztof, “Looking back at the economic science in Poland, 1945-96”: “Se rechaza la idea que se
deduce de la observación empírica y que consiste en que el desempeño económico final es el resultado de la
interacción de múltiples microactividades.”
14
ción para alcanzar los objetivos fijados por el gobierno y, por otro, había un énfasis injustificado (Eysymontt y Maciejewski, 1983) por parte de las autoridades en el crecimiento, que
se pretendía alcanzar mediante inversiones que no se seleccionaban mediante criterios adecuados y de las que no se analizaba su eficiencia a lo largo de su vida. Era lógico que la
población no respondiese al esfuerzo que pedían las autoridades, ya que ello significaba
sacrificar su consumo presente en favor del logro de los objetivos de crecimiento fijados,
siempre con promesas, por parte de las autoridades, de un mayor bienestar futuro. Se puede
decir que había aspiraciones distintas por parte de las autoridades y por parte de los ciudadanos que, además, no ejercían ningún tipo de influencia en materia pública.
c. La transición del sistema financiero de Polonia, Hungría y la República Checa
Cuando el sistema totalitario desaparece en los tres países y aparece la democracia, uno de
los primeros aspectos que había que transformar era la economía, dentro de la cual, la reforma del sector financiero era un asunto crucial.
El panorama cambió drásticamente a partir del año 198924, momento en el que la legislación de las actividades bancarias se modifica por completo y se incluyen nuevas leyes25
sobre prudencia, supervisión bancaria, y sobre el capital mínimo que un banco debía tener,
además de los requisitos necesarios para poder establecer un nuevo banco26. Se van sucediendo, así, unos años de reestructuración del sector bancario27, con movimientos de privatización y de consolidación, en los que la competencia no tarda en aparecer y crecer. Este
último rasgo provoca que los bancos comiencen a desarrollar nuevos productos, servicios y
canales de distribución.
24
Hay que decir que, en Hungría, ya se fueron dando algunos pasos para transformar el sistema financiero
desde mediados de los años ochenta; antes, por tanto de la caída del régimen socialista. En este sentido hay
que destacar que, en 1986, en Hungría se dictó una nueva ley sobre quiebras y suspensiones de pagos, algo
novedoso y no visto hasta entonces en una economía del socialismo real. Esta ley pretendía conseguir que las
empresas tendiesen a la obtención de beneficios y que fuesen menos dependientes de los subsidios estatales.
No hay que olvidar que uno de los primeros pasos que hay que dar cuando se lleva a cabo una transformación
de este tipo es el establecimiento de un marco legal adecuado, lo que acarrea importantes cambios en la
legislación financiera.
25
En este sentido, en Polonia, el primer gran cambio tiene lugar en 1989, cuando el parlamento polaco (el
“Sejm”) redacta dos actas sobre el sector bancario. Estas actas contemplan diversos aspectos para la
reconstrucción efectiva del sector, como la cancelación de los poderes legislativos por parte del gobierno, la
redefinición de las relaciones entre el sistema bancario y el Ministerio de Hacienda, la abolición del
mecanismo de concesión automática de crédito en función de las preferencias del Estado y la extensión del
catálogo de productos y servicios bancarios.
26
Estos requisitos hacían referencia a la cantidad mínima de capital social que cualquier banco debía tener, a
las competencias que los futuros directivos del banco debían mostrar y a ciertos documentos que se debían
presentar, como los estatutos y reglas internos, el organigrama, el público objetivo al que se iría encaminado a
captar, el plan de negocio, así como las proyecciones de los estados financieros para los próximos años.
27
Checoslovaquia fue uno de los últimos países de la Europa Central y Oriental en iniciar, en el marco de la
llamada perestroika, una reforma económica orientada al mercado. Otra particularidad a tener en cuenta en
este caso es la fragmentación de la antigua Checoslovaquia en la República Checa y en Eslovaquia, que
llegaría a finales de 1992, tras un proceso tranquilo, rápido y ordenado, lo cual no deja de ser favorablemente
valorado por el mercado en comparación con el sangriento ajuste de cuentas del nacionalismo soviético o del
yugoslavo.
15
Operativamente, en los tres países, se diseña una nueva estructura para el sector financiero
compuesta por dos niveles de bancos: en uno de ellos opera el banco central28, y, en otro,
operan los nuevos bancos comerciales. Esta distinción de bancos es una característica clara
de las economías de mercado; por un lado existen entidades de depósito y préstamo, los
bancos comerciales, y, por otro, la entidad encargada de la emisión monetaria y del control
del sistema, el banco central. Se había terminado, pues, con el monopolio bancario y se
acababan de sentar las bases para el desarrollo de la banca universal, hecho al que seguiría
un proceso de privatización de bancos estatales, lo que supuso la entrada de inversores extranjeros, y establecimiento de nuevas entidades financieras, además de algunas declaraciones de quiebra de bancos y su posterior liquidación.
El proceso de fundación de nuevos bancos se quiso facilitar por parte de las autoridades, lo
que provocó que muchos de ellos nacieran con una situación financiera débil y, con el
tiempo, se convertirían en objetivo para ser absorbidas por parte de entidades de mayor
talla29. Y no eran éstas las únicas entidades con problemas en el panorama bancario de los
tres países que estamos analizando, ya que, en el nuevo entorno económico, fue saliendo a
la luz la dramática situación de los activos de los bancos polacos, húngaros y checos, algunos de cuales procedían de la época socialista, y que habían heredado deudas de pésima
calidad. Esta situación era, también, la consecuencia de los problemas financieros que presentaban las empresas estatales, clientes importantes de los bancos. Dichos problemas, a su
vez, eran el resultado de la falta de adaptación por parte de estas empresas a una nueva realidad, en la que había liberalización de tipos de interés y reducción de subsidios por parte
del Estado, además de economías en recesión, donde se había reducido la demanda. Además, la mala situación de los bancos también tenía que ver con la falta de sistemas de análisis de riesgos al estilo occidental, tanto por no contar con el personal adecuado como por no
conocer los métodos de esta gestión. En este sentido, fue de ayuda decisiva la experiencia
aportada por parte de analistas y auditores procedentes de la banca extranjera, que fue entrando en estos países, a la hora de manejar la situación y de aportar sus conocimientos al
personal local.
Por las razones explicadas en el párrafo anterior, los sectores bancarios de Polonia, Hungría
y la República Checa fueron tendiendo a la concentración en los años posteriores al comienzo de su transición, en los que se dieron movimientos de quiebra, liquidación, absorción o fusión. Es fácil imaginar que, con esta tendencia a la concentración, las entidades
financieras buscaban contar con una posición más fuerte en el mercado y alcanzar un mayor
grado de eficiencia. Veamos cómo se ve esta tendencia en los sectores bancarios de Polonia, Hungría y de la República Checa en los siguientes gráficos.
28
Estos bancos centrales serán el Banco Nacional de Polonia, el Banco Nacional de Hungría y el Banco
Estatal de la República Checa.
29
Las razones de la desaparición de estas entidades fueron su debilidad financiera, el desconocimiento de
métodos de análisis de riesgos, la falta de personal cualificado y la elección de una estrategia errónea.
16
Gráficos 1 y 2. Evolución de las bancas comerciales polaca y húngara I – Elaboración propia. Datos: Banco
Nacional de Polonia Banco Nacional de Hungría
03
99
01
20
20
97
19
19
95
Propiedad privada
93
91
Privados
19
Período com prendido entre
1993 y 2004
Estatales
Propiedad estatal
19
Nº bancos
0
100
80
60
40
20
0
19
50
% s o b re e l to ta l d e
b a n c o s d e l s is te m a
Evolución de la banca comercial en Hungría
100
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
Nº de bancos
Evolución banca com ercial polaca
Período cotemplado
Gráfico 3. Evolución de número de bancos en la República Checa – Fuente de datos: Banco Nacional Checo
60
50
40
30
20
10
0
Nº bancos
Estatales
Privados
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
Nº bancos comerciales
Evolución banca comercial
Período contemplado
Lo primero que vemos claramente en estos gráficos es que hay una tendencia a la privatización de entidades, rasgo que caracteriza a los sectores bancarios de las economías de mercado. Del mismo modo, observamos que el número de bancos se reduce en los últimos
años, en un proceso de concentración de entidades, que buscan mediante éste alcanzar una
posición de mayor fuerza en el mercado, para poder hacer frente de forma más firme a la
nueva competencia, ya implantada en su nueva economía de mercado30.
Otro de los aspectos observables en los siguientes gráficos es la entrada en escena de la
banca extranjera, que, incluso, llega a liderar el proceso de fundación de nuevos bancos31.
Fue ésta una buena forma de privatizar entidades, ya que, por un lado, se limitaban los gastos del Estado y, por otro, se transferían los bancos a accionistas comprometidos y expertos
en gestión bancaria. Además, no se puede negar que la experiencia de trabajo en un entorno
competitivo de mercado de los nuevos inversores extranjeros fue decisiva para hacer frente
a la nueva situación32.
30
La concentración en la industria bancaria lleva pareja una mayor talla de las entidades, que puede ayudar a
alcanzar valiosas economía de escala, y también sinergias, que ayudarán a reducir costes, lo que facilitará
alcanzar un mayor grado de eficiencia.
31
La banca extranjera se vio atraída a estos países por la existencia de una serie de ventajas, como la exención
fiscal o la libertad para transferir un 15% del beneficio obtenido, como pasó en el caso de Polonia, o por el
creciente número de empresas extranjeras que se estaban estableciendo en estos países y que pudiesen
comenzar a demandar servicios bancarios no proporcionados por las entidades locales en el futuro.
32
Ésta es un síntoma claro de que la economía de los países de nuestra muestra es lo suficientemente estable y
atractiva como destino para las inversiones foráneas. Este proceso de penetración de inversores extranjeros ha
estado liderado por países como Alemania, Estados Unidos, Holanda, Irlanda, Austria y Portugal, de la mano
17
Gráficos 4, 5 y 6. Proporción de control extranjero en la banca privada polaca, húngara y checa – Elaboración
propia. Datos: Banco Nacional de Polonia, Banco Nacional de Hungría y Banco Nacional Checo
Proporción (%) de control extranjero sobre
bancos privados
Proporción ( %) de cont rol ext ranjero sobre bancos
privados
Proporción (%) de control extranjero sobre bancos
privados
100
100
80
60
40
20
0
80
100
60
20
0
Per íodo compr endi do entr e 1993 y 2004
Período comprendido entre 1991 y 1999
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Proporción
%
%
Proporción
40
Proporción
50
Período contemplado
Si analizamos la evolución del PIB de estos tres países, podremos observar el crecimiento
que están experimentando estas economías. Compararemos los activos intermediados por
sus sistemas bancarios con sus PIBs en los siguientes gráficos.
Gráficos 7 y 8. PIB de Polonia y Activos bancarios como proporción del PIB de Polonia - Elaboración propia
- Datos: Banco Nacional de Polonia
PIB de Polonia
Ac t i v os ba nc a r i os c omo pr opor c i ón de l P I B pol a c o
1000000
1000000
800000
600000
PIB
400000
200000
800000
600000
PIB
400000
Activos bancar ios
200000
0
0
P er íodo cont empl ado
Per í o d o co nt emp lad o
Gráficos 9 y 10. PIB de Hungría y Activos bancarios como proporción del PIB de Hungría - Elaboración
propia - Datos: Banco Nacional de Hungría
PIB
Período contemplado
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
1993
5000
1992
10000
PIB
Activos bancarios
25000
20000
15000
10000
5000
0
1991
15000
Miles de millones
húngaros
20000
de forintos húngaros
Activos bancarios como proporción del PIB
húngaro
25000
de forintos
Miles de millones
PIB en Hungría
Período analizado
Gráficos 11 y 12. PIB de la República Checa y Activos bancarios como proporción del PIB de la República
Checa – Elaboración propia - Datos: Oficina Checa de Estadísticas Banco Nacional Checo
2000000
1000000
0
PIB
Millones de coronas
checas
Activos bancarios como proporción del PIB checo
3000000
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
checas
Millones de coronas
PIB de la República Checa
4000000
4000000
3000000
PIB
2000000
Activos bancarios
1000000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Período
contemplado
de entidades tales como
ABN-AMRO,
Bank.
Período
contemplado Deutsche Bank, Citybank o Raiffensen
18
Vemos que los activos del sistema representan, cada vez, un porcentaje mayor del PIB de
los tres países, como podemos ver, también, en la siguiente tabla.
Tabla 1. Activos bancarios en comparación con el PIB de los países o de las áreas indicadas
1999
111%
68,6%
59,2%
245%
República Checa
Hungría
Polonia
Media ponderada de los
países de la zona euro
2000
113,6%
68,1%
60,4%
251%
2001
114,9%
68,4%
63%
258%
2002
110%
68,3%
62,6%
257%
Elaboración propia - Datos: Banco central europeo y bancos centrales de los países seleccionados
La tendencia observada nos muestra una proporción cada vez más cercana a lo representado
en las economías de mercado ya maduras, aunque queda aún lejos de valores existentes en
otros países, como el 150% de Italia, el 250% de Francia y Alemania o el 350% del Reino
Unido.
Si comenzamos a analizar la rentabilidad de los bancos polacos, húngaros y checos, debemos fijarnos primero en su estructura de costes, ya que, según se aprecia en el siguiente
gráfico, estas entidades cuentan con unos altos costes de explotación, en comparación con
otras economías de mercado ya maduras.
Gráfico 13. Ingresos y gastos de explotación - Elaboración propia - Datos: Banco Central Europeo
Ingresos de explotación
U
ni
do
eu
ro
R
ei
no
Z
on
a
E
sl
ov
aq
ui
a
H
un
gr
ía
Gastos de explotación
P
R
ol
ep
on
úb
ia
lic
a
C
he
ca
Enporcentaje
Ingresos y gastos de explotación (porcentaje del activo) 2004
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Fue nte : Banco Ce ntral Europe o
Los altos gastos de explotación con que cuentan los bancos comerciales de estos países
están relacionados, en gran parte, con el hecho de que todavía sigue habiendo mucho personal prestando sus servicios en una amplia red de oficinas. Este hecho ayuda a que el sistema tenga una inadecuada eficiencia técnica, o proporción del margen ordinario que suponen los gastos de explotación, cifra aún bastante alta. Veamos los siguientes gráficos.
Gráfico 14. Empleados sector bancario polaco – Elaboración propia - Datos: Banco Nacional de Polonia
Em pleados sector bancario
200000
150000
Tot al sist ema
100000
Banca comercial
Bancos cooperat ivos
50000
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
P e r í o do c o n t e m p l a do
19
Gráficos 15 y 16. Empleados sector bancario húngaro del sector bancario de la República Checa - Elaboración
propia - Datos: Banco Nacional de Hungría y Banco Nacional Checo
Empleados del sector bancario
4
3
20
0
0
1
9
7
8
2
20
0
2001
20
0
2000
20
0
1999
20
0
1998
19
9
1997
19
9
1996
19
9
1995
19
9
4
0
6
10000
Empleados
19
9
Empleados
20000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
5
30000
19
9
40000
Nº de em pleados
Número de empleados
Empleados del sector bancario en Hungría
Período contemplado
Período contemplado
En los tres países, vemos que el número de empleados ha ido descendiendo en los últimos
años. En esta tendencia de reducir personal vemos el reflejo de lo que sucede en las economías de mercado consolidadas, en las que no hay más remedio que reducir los gastos generales con el fin de ganar competitividad y eficiencia en un entorno cada vez más competitivo. Una de las medidas que, generalmente, se toma con más urgencia es la de reducir los
gastos de personal, ya sea debida a las fusiones que se viven cuando existe tendencia a la
concentración en el sector, ya sea tomada de forma independiente.
A veces, la reducción de personal va acompañada de una reducción en el número de oficinas bancarias, lo que ha ido sucediendo en los tres países objeto de nuestro estudio en los
últimos años, en un nuevo intento de ir reduciendo gastos fijos con el fin de alcanzar una
mayor eficiencia. Algo muy interesante a contemplar, también, es que, pese al descenso en
el número total de oficinas bancarias, hay un aumento del número de oficinas comerciales.
Claramente, se está intentando, por un lado, reducir gastos fijos, especialmente los que no
van a hacer crecer directamente la cifra de ingresos y, por otro, se está intentando aumentar
las posibilidades de captar más negocio bancario, lo cual se hará, como es lógico, a través
de oficinas comerciales y no a través de otro tipo de oficinas. Veamos esto en los siguientes
gráficos.
Gráficos 17 y 18. Oficinas sector bancario polaco y del sector bancario de la República Checa – Elaboración
propia - Datos: Banco Nacional de Polonia y Banco Nacional Checo
Número de oficinas bancarias
Núm ero de oficinas bancarias
04
20
03
20
02
01
20
00
20
20
98
99
19
19
94
19
P e r í od o c on t e m p l a d o
97
Tot al of icinas
0
Total oficinas
19
Ot ras of cs.
19
Of s. Comer ciales
5000
96
10000
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
19
Of s. cent rales
95
15000
Período contemplado
Para compensar esta reducción de personal se están utilizando las nuevas tecnologías, como
cajeros automáticos, pagos a través de tarjetas de crédito, banca telefónica e internet.
Pero, una vez que hemos entrado a comentar la estructura de costes de los bancos comerciales de nuestra muestra de países, veamos con más claridad cuál está siendo la evolución de
20
los ingresos, gastos y márgenes de estas entidades. En los siguientes gráficos podemos ver
cómo ha sido la evolución de los gastos de los bancos analizados en comparación con su
beneficio antes de impuestos.
Gráficos 19 y 20. Evolución resultados banca comercial polaca y húngara I– Elaboración propia - Datos:
Banco Nacional de Polonia y Banco Nacional de Hungría
Evolución de los resultados de la banca
comercial húngara
Miles de millones
de forintos
Evolución resultados banca com ercial
polaca
100000
Tot al gast os
50000
BAI
0
500
400
300
Total gastos
200
BAI
100
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Período contemplado
P e r í odo c ont e mpl a do
Gráfico 21. Evolución rdos. banca comercial Checa I – Elaboración propia - Datos: Banco Nacional Checo
Total gastos
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
BAI
19
95
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
-50000
19
94
Millones de coronas
Evolución resultados banca comercial checa
Período contemplado
Como vemos, realmente los gastos han ido creciendo más que el beneficio antes de impuestos, lo que indica que la banca debe intentar conseguir bien el incremento del beneficio, vía
un incremento de ingresos y unos mayores márgenes, bien la reducción de los gastos necesarios para llevar a cabo su negocio. Podríamos hilar este comentario con el dado anteriormente sobre la excesiva cuantía de los gastos de explotación de las entidades financieras
estudiadas. Una vez más se pone de manifiesto la necesidad de reducir dichos costes o, como decimos en este mismo párrafo, de incrementar el beneficio.
En cualquier caso, en los siguientes gráficos vemos que la banca comercial polaca, húngara
y checa sí ha ido aumentando bastante sus beneficios desde el comienzo del período analizado.
Gráficos 22 y 23. Evolución resultados banca comercial polaca y húngara II – Elaboración propia - Datos:
Banco Nacional de Polonia y Banco Nacional de Hungría
Evo luci ó n r esul t ad o s b anca co mer cial p o laca
Evolución de los resultados de la banca
comercial en Hungría
6000
4000
BAI
2000
Benef i ci o neto
0
-2000
P e r íodo c ont e mpl a do
Miles de millones
de forintos
8000
400
300
BAI
200
Beneficio neto
100
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Período contemplado
21
Gráfico 24. Evolución. rdos. banca comercial Checa II – Elaboración propia - Datos: Banco Nacional Checo
checas
Millones de coronas
Evolución resultados de la banca comercial checa
50000
40000
30000
20000
10000
0
-10000
-20000
BAI
Beneficio neto
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Período contemplado
De todos modos, si nos fijamos en los siguientes gráficos, veremos que del total de ingresos, los procedentes de la intermediación bancaria, su negocio tradicional, son cada vez
menores tanto en Polonia, como en Hungría y en la República Checa.
Gráficos 25 y 26. Evolución margen intermediación bca. comercial polaca y húngara– Elaboración propia Datos: Banco Nacional de Polonia y Banco Nacional
Evolución margen de intermediación bancos
comerciales húngaros
100000
Tot al ingresos
50000
Ingr esos Int ermediac
1000
800
600
Total ingresos
400
Ingresos Intermediac
200
0
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
0
Miles de millones de
forintos
Evolución m argen de interm ediación
bancos com erciales polacos
P e r í od o c o nt e m p l a d o
Período contemplado
Gráfico 27. Margen intermediación bca. comercial checa–Elaboración propia - Datos: Banco Nacional Checo
300000
200000
Total ingresos
100000
Ingresos Intermediac
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
0
19
94
Millonesde
coronaschecas
Evolución margen intermediación de los bancos comerciales
checos
Período contemplado
Lo comentado en el párrafo anterior y mostrado en los gráficos que encabezan este comentario sucede del mismo modo en otras economías maduras de mercado, como es el caso de
España, donde, al igual que en otros países en situación similar, la mayor competencia existente en el mercado provoca que los bancos deban tratar de conseguir fuentes alternativas
de ingresos, al estar en declive la obtención de resultados relacionados con su negocio tradicional. De hecho, el margen de intermediación es cada vez menor, como podemos ver en
los siguientes gráficos. Cuando hablamos de margen de intermediación, nos referimos al
margen procedente del negocio tradicional bancario; es decir, a la diferencia entre los intereses cobrados por el dinero prestado y los intereses pagados por los depósitos captados del
público.
22
Gráficos 28 y 29. Evolución resultados banca comercial polaca y checa III – Elaboración propia - Datos:
Banco Nacional de Polonia y Banco Nacional de Checo
Evolución resultados banca com ercial
polaca
04
02
03
20
20
20
99
00
01
20
20
98
19
19
19
P e r í od o c on t e m p l a d o
96
97
Margen Intermediac
94
Mar gen Int er mediac
Gastos Interm
19
Gast os Int erm
Ingresos Intermediac
95
Ingr esos Int er mediac
0
Total ingresos
19
Tot al ingresos
50000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
19
100000
M illo n es d e c o ro n a s
c h e ca s
Evolución resultados banca comercial checa
Período contemplado
Que el margen procedente del negocio tradicional bancario sea cada vez es menor no es una
tendencia ni peligrosa ni anormal, sino habitual en un escenario de aumento de la competencia y de descenso en los tipos de interés. Polonia, Hungría y la República Checa son
países de reciente ingreso en la Unión Europea y han debido ir bajando sus tipos de interés
hasta los requeridos por las autoridades europeas.
¿Qué hacer en un escenario como el descrito? Pues, seguramente, algo parecido a los países
que han vivido una situación similar; intentar aumentar los ingresos procedentes de otras
fuentes, como pueden ser las comisiones bancarias. Podemos ver la evolución de las mismas en los siguientes gráficos.
Gráficos 30 y 31. Evolución comisiones banca comercial polaca y húngara I – Elaboración propia - Datos:
Banco Nacional de Polonia y Banco Nacional de Hungría
Evolución comisiones banca comercial húngara
20000
15000
10000
5000
0
Miles de millones de
forintos
Evolución com isiones banca com ercial
polaca
Mar gen Int ermediac
800
600
Total ingresos
400
Comisiones netas
200
0
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
Comisiones net as
1000
P e r í od o c o n t e m pl a d o
Período contemplado
Gráfico 32. Evol. comisiones bca. comercial Checa I – Elaboración propia - Datos: Banco Nacional Checo
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
Total ingresos
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
Margen Intermediac
Comisiones netas
19
95
19
94
checas
M
illonesdecoronas
Evolución comisiones de la banca comercial
checa
Período contemplado
Se trata de compensar la caída del margen de intermediación con un aumento de las comisiones, síntoma claro de una economía de mercado y de un sector bancario que trata de sobrevivir obteniendo los mejores resultados.
23
7. Conclusiones
A lo largo de este estudio hemos analizado intervención del Estado en la economía en general, centrándonos específicamente en su intervención en el sector financiero, al que consideramos es de importante ayuda a la hora de promover el crecimiento económico de un país.
Pensamos que el sistema financiero en particular y la economía en general no deberían estar
dominados por el Estado, al ser éste un órgano de naturaleza política, ya que los políticos
tienden a implantar ciertas restricciones, ya sean presupuestarias o institucionales, entre
otras, en función de cuáles sean sus intenciones políticas.
Hemos elegido mostrar cuáles eran los resultados alcanzados por los sistemas financieros
de Polonia, Hungría y la República Checa al final de la etapa en que su economía estaba
dominada por el Estado, en la época del socialismo real, así como la evolución de aquéllos
una vez que estas economías abandonan el antiguo sistema y entran en el capitalismo.
Hemos encontrado que estos países han hecho avances sorprendentemente grandes a la hora
de establecer sistemas financieros modernos en un período de tiempo relativamente corto y
que la desaparición paulatina del Estado en la gestión del sector bancario de las economías
estudiadas está llevando a que la banca de estos países sea más eficiente, hecho en el que
influyen mucho tanto la forma de trabajar de los nuevos consejos de dirección y de supervisión, como la implantación de métodos de gestión y de tecnología más modernos, el acceso
a nuevas fuentes de capital y la creciente competencia. Esta búsqueda de la eficiencia no se
dio en un entorno económico dominado por el Estado, como sucedió en la época en que
reinaba el socialismo real en Polonia, Hungría y la República Checa.
Los sectores financieros de Polonia, Hungría y la República Checa son buenos ejemplos
para contrastar empíricamente que, cuando el sector financiero deja de estar dominado por
el Estado, es más competitivo y eficiente. Si el sistema financiero de un país está dominado
por el Estado, y en las economías objeto de nuestro estudio esto era tanto así que podemos
manifestar que dicho sistema era manejado por el Estado a su antojo, no se alcanza una
evolución adecuada y eficiente del mismo y, por tanto, tampoco se aprovecha su certero
apoyo para llegar eficientemente al crecimiento económico.
Si, una vez que hemos llegado aquí, nos atreviésemos a avanzar un poco más en el análisis
del papel que le correspondería al Estado en las economías de mercado modernas, en general, para ayudarlas a alcanzar el grado deseado de desarrollo económico, y en el sector financiero en particular, consideramos que su labor debería estar más centrada en la supervisión del mercado, llevando un control sobre el cumplimiento de las normas por parte de los
participantes que, en caso negativo, serán sancionados y expulsados del mercado, en la protección de la competencia y de los inversores y en la redistribución, que en el dominio de la
economía en general y del sector financiero en especial.
Quizá, una vez demostrado lo hasta aquí expuesto, deberíamos centrar nuestros futuros análisis en la búsqueda del papel del Estado en el nuevo orden económico capitalista global,
donde instituciones como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional no paran
de recibir críticas, donde hay escenarios que muestran un debilitamiento del crecimiento, o
donde aparecen nuevos retos, como los que plantean los bancos que concedieron hipotecas
“subprime” o que están involucrados en maniobras sospechosas llevadas a cabo en paraísos
fiscales.
24
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25