El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

FRIDE, 29 de noviembre de 2004
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
[Transcripción Editada]
JOSÉ LUIS HERRERO:
Buenas tardes. Gracias a todos ustedes por venir esta tarde a FRIDE. Tenemos el
placer y el privilegio de tener con nosotros a Joaquín Almunia, Comisario de
Asuntos Económicos y Monetarios de la Comisión Europa. Creo que viene en un
momento especialmente interesante, no sólo por el tema en el que se va a
concentrar en la exposición de hoy, que es el Pacto de Estabilidad, sino también
porque nos vamos acercando poco a poco en España a la fecha crucial del
referéndum sobre el Tratado de la Constitución Europea. Yo le quería pedir al
Comisario que además de tratar el tema que habíamos pactado, y que creo que es
de interés de todos nosotros, sí también contribuyera al ejercicio, al que se suma
FRIDE, de familiarización de la sociedad española con lo que es el Tratado de la
Constitución y la necesidad de que la sociedad española vote en el referéndum. No
es una victoria cantada, pero es necesario que el pueblo español manifieste de una
forma clara su apoyo a la Constitución Europea.
También, si no tienes inconveniente, creo que todos tenemos una cierta curiosidad
por ver cómo arranca esta nueva Comisión, que tiene unos cimientos muy sui
generis que algunos interpretan que nace de alguna manera tocada políticamente,
y otros interpretan al revés, que nace reforzada políticamente por el hecho de
haber pasado el filtro del Parlamento, de haber sido modificada y de salir con una
legitimidad tal vez superior que si no hubiera pasado por ese procedimiento.
Algunas notas muy breves sobre la persona de Joaquín Almunia, que todo el mundo
conoce de todas maneras. Es licenciado en Derecho y Ciencias Económicas por la
Universidad de Deusto, realizando sus estudios de postgrado en la L’École Pratique
des Hautes Études (París) y el Programa “Senior Managers in Government” en la
Kennedy School of Government, Universidad de Harvard. Es Profesor asociado de
Derecho del Trabajo y la Seguridad Social en la Universidad de Alcalá de Henares.
Comenzó su carrera política de una forma más marcada en 1979, como Diputado
por Madrid en el Congreso (1979-2004). Desde 1982 a 1986 fue Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, y desde 1986 a 1991, Ministro de Administraciones
Públicas. Desde 1994 a 1997 fue Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el
Congreso de los Diputados. Desde 1997 a 2000 fue Secretario General del Partido
Socialista Obrero Español, siendo en 2000, candidato del Partido Socialista a la
Presidencia del Gobierno. Desde el 26 de abril del 2004 es Comisario Responsable
de los Asuntos Económicos y Monetarios.
1/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
JOAQUÍN ALMUNIA:
Buenas tardes, muchísimas gracias a todos ustedes por su presencia aquí esta
tarde, y por supuesto a José Luis Herrero y a FRIDE por haberme invitado a estar
aquí. Me centraré básicamente en el Pacto de Estabilidad
y otros temas
importantes como la Constitución y el futuro de la Comisión Barroso, que acaba de
entrar en funciones la pasada semana.
El Pacto de Estabilidad es un sistema de reglas para la vigilancia de la evolución de
las cuentas públicas, de las finanzas públicas de los Estados miembros de la Unión
Europea (UE) y tiene su origen algunos años más atrás de su lanzamiento. Se lanza
en 1997, pero su justificación procede del Tratado de Maastricht, que entra en vigor
en 1993, lanzando la creación de una Unión Económica y Monetaria. Una Unión
Económica y Monetaria que se diseña en tres fases y cuya tercera fase es la
entrada en vigor de la moneda única, que tuvo lugar en 1998.
El Tratado de Maastricht establece que los Estados miembros de la UE deben
respetar un límite máximo en sus déficit públicos no superior al 3 por ciento del
Producto Interior Bruto (PIB), y deben situar sus niveles de deuda pública en
relación con el PIB en un porcentaje no superior al 60 por ciento. En el caso de que
partan de la base de un stock de deuda pública superior al 60 por ciento del PIB,
según el Tratado de la UE los Estados miembros tienen como obligación reducirlo
progresivamente para situarlo por debajo de ese límite.
El Tratado de Maastricht estableció una serie de criterios, llamados ‘criterios de
Maastricht’, sobre la base de los cuales se iba a poner en marcha un proceso de
convergencia, de aproximación o acercamiento para el cumplimiento de unas
determinadas condiciones, que tenían que cumplir las economías de los países
miembros para la creación de la moneda única. Una vez que se cumpliesen esas
condiciones por parte de una serie de Estados, se creaba definitivamente la moneda
única. Esos criterios eran: tener una inflación no muy superior a la de los países
con menor tasa de inflación, unos tipos de interés no muy alejados de los países
que más bajo tipo de interés tuviesen en el largo plazo, una estabilidad en los tipos
de cambio de las monedas y algunos otros requisitos ligados también a la
estabilidad de las finanzas públicas. Ese proceso de convergencia se aplicaba a
todos los países salvo dos que tenían y que tienen una cláusula de excepción, el
Reino Unido y Dinamarca. Todos los demás países de la UE a quince, y ahora de la
UE a veinticinco, tienen la obligación de cumplir las condiciones que dan paso a la
moneda única, y por lo tanto de pertenecer, en cuanto las cumplan, a la moneda
única.
El proceso de convergencia nominal de Maastricht fue un éxito. En el plazo de
tiempo diseñado por los autores del Tratado, final de 1997, de los doce países que
querían estar en el euro, once de ellos entraron. El duodécimo, Grecia, se unió en
2001.
Los procesos de convergencia estaban definidos para llegar hasta el euro, pero no
se había definido cuál era el sistema de vigilancia multilateral para que esas
condiciones de estabilidad de las finanzas públicas no se rompiesen en cuanto los
países hubiesen entrado en el euro. De ahí viene el Pacto de Estabilidad. En 1997,
cuando ya se tiene conciencia de que es inminente la creación de la moneda única y
el ingreso de once países al menos en la moneda única, los jefes de Estado y de
Gobierno diseñan y aprueban el Pacto de Estabilidad, que es el conjunto de reglas
que permiten a los países miembros del euro garantizarse unos a otros, mediante
un sistema de vigilancia multilateral, que no van a romper las condiciones que les
han permitido llegar hasta el euro y que las van a preservar, sobre todo las
condiciones relativas al nivel de déficit y al nivel de deuda pública sobre el PIB. Para
eso se estableció una resolución del Consejo Europeo de 1997, estableciendo los
compromisos políticos de los Estados miembros para preservar la estabilidad
presupuestaria, y se aprobaron dos reglamentos que hoy se denominan ‘Pacto de
Estabilidad y Crecimiento’.
2/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
Las reglas del Pacto de Estabilidad establecen que: en primer lugar, por acuerdo
político de los jefes de Estado y de Gobierno, los países miembros de la Unión
Económica y Monetaria se comprometen a que a medio plazo sus finanzas públicas
estén en equilibrio o en superávit. Puede haber déficit hasta el límite máximo del 3
por ciento en momentos de dificultad económica, de bajo crecimiento económico,
pero a medio plazo, a lo largo de un ciclo económico, los países se comprometen a
tener sus cuentas públicas en equilibrio o en superávit.
El segundo elemento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es cómo se vigilan
entre ellos para ver si están cumpliendo el compromiso del equilibrio o superávit
presupuestario a medio plazo. El instrumento son los programas de estabilidad. Los
países que no son miembros del euro presentan cada año un programa de
convergencia, donde informan a la Comisión Europea y al resto de los Estados
miembros de qué están haciendo para ir cumpliendo las condiciones que les
permitirán entrar en la moneda única, cómo están cumpliendo los criterios de
Maastricht. Los países que ya han entrado en la moneda única envían los
programas de estabilidad, informando a la Comisión Europea y al resto de los
Estados miembros cómo están haciendo para no incumplir los criterios de
Maastricht y para preservar el objetivo que han acordado entre ellos de mantener
sus cuentas públicas en equilibrio o en superávit a medio plazo. Esos programas de
estabilidad llegan a la Comisión Europea, que los analiza y presenta su opinión
sobre éstos a los Ministros, a los miembros del Eurogrupo y del Consejo de
Economía y Finanzas de los Veinticinco, y se acompañan esas valoraciones sobre
los programas de estabilidad de una serie de recomendaciones de política
económica. A los países que preservan sus equilibrios presupuestarios y que son
ejemplares en la gestión de sus cuentas públicas, las recomendaciones son muy
sencillas: sigan haciéndolo bien. Los países que llevan retrasado su programa de
consolidación fiscal, que han reducido impuestos en mal momento o que han
acordado una serie de medidas y de políticas que les suponen un aumento de gasto
que les va a impedir el equilibrio presupuestario a medio plazo, reciben una
recomendación que propone la Comisión y que aprueban o modifican los Ministros.
Si los países no cumplen con esas recomendaciones, la Comisión Europea puede
lanzar una advertencia, un early warning, que los Ministros aprueban y que supone
un compromiso político basado en la presión del resto de los Estados miembros
para que el Estado incumplidor recupere el tiempo perdido.
La Constitución introduce un avance en cuanto a la capacidad de presionar en aras
del mantenimiento de la estabilidad global de las cuentas públicas de los Estados
miembros, porque hasta ahora esas advertencias formales las propone la Comisión
Europea pero las tienen que aprobar los Ministros. Según la Constitución, cuando
entre en vigor, esas advertencias directamente las puede lanzar la Comisión y
tienen ya fuerza vinculante, no jurídica, pero sí de presión política sobre los Estados
miembros, y la Comisión no tendrá que esperar a que los otros Estados miembros
lo apoyen.
Esta es la parte preventiva del Pacto. El Pacto de Estabilidad tiene una parte
preventiva de advertir a través de recomendaciones y de early warnings a quienes
no están haciendo bien las cosas de cara a la estabilidad de las finanzas públicas.
Antes de que superen los límites máximos del Tratado se les advierte y se les
presiona para que corrijan sus desviaciones. Pero hay Estados miembros que
superan el 3 por ciento del déficit o que tienen niveles de deuda pública por encima
del 60 por ciento. En los casos en que el Estado miembro rompe con los valores de
referencia del Tratado, no sólo se dirige hacia la ruptura, sino que traspasa el
límite, entra la parte correctiva o punitiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
que es un procedimiento de déficit excesivo previsto en el Tratado, la Constitución
Europea lo recoge en sus propios términos, que consiste en una serie de
procedimientos vinculantes de presentación de recomendaciones para reducir el
déficit público, adopción de medidas basadas en esas recomendaciones por parte
de los Estados miembros, vigilancia por parte de la Comisión, posteriormente por el
3/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
Consejo de Ministros, de cómo se están cumpliendo esas recomendaciones. En el
caso de que las recomendaciones no se hayan cumplido o que las medidas
adoptadas no sean suficientes para corregir el desequilibrio, se pasa al siguiente
escalón en este procedimiento de déficit excesivo, hasta un punto, al que todavía
no se ha llegado en ningún caso, pero que se podría llegar. Está previsto en el
Tratado y está previsto en la futura Constitución, de que ante el caso de
incumplimiento flagrante y reiterado se imponen sanciones a los Estados que
incumplen sus obligaciones de vigilancia presupuestaria y de disciplina
presupuestaria. Esta es la parte del Pacto de Estabilidad de recomendaciones
vinculantes, que pueden llegar, en su caso, hasta la imposición de sanciones.
¿Por qué mantener el Pacto de Estabilidad y Crecimiento? La Unión Económica y
Monetaria ha creado un Banco Central Europeo con muchísimo poder, una
institución federal que determina los tipos de interés y decide la política monetaria
de forma independiente, sin tener que consultar al Consejo de Ministros ni a la
Comisión, con un estatuto de independencia absolutamente claro y tajante. Pero
ese estatuto de independencia con el mandato de que use la independencia y las
decisiones de política monetaria para garantizar la estabilidad de precios del
conjunto de la Unión Económica y Monetaria, se vería afectado de forma negativa si
cada uno de los países aplicase las medidas presupuestarias sin consultas y sin un
marco general de reglas. Para que la política monetaria decidida sólo por el Banco
Central en Frankfurt sea eficaz y permita avanzar y garantizar esa estabilidad de
precios, que es el mandato que tiene el Banco Central Europeo, se necesita una
actuación coherente y consistente de las autoridades presupuestarias, que son las
autoridades presupuestarias de los Estados miembros, aunque pertenezcan muchos
de ellos a la misma zona monetaria y compartan la misma moneda. Hace falta ese
sistema de reglas no sólo para llegar hasta la moneda, sino para que la política
monetaria de la nueva moneda única sea eficaz y consiga los objetivos que se le
han encomendado, la estabilidad de precios.
En segundo lugar, esas reglas son necesarias porque, una vez que compartimos
una moneda, las decisiones erróneas, no consistentes o no coherentes en materia
de política presupuestaria de uno de los países de la zona euro pueden perjudicar al
resto. Porque si una mala política presupuestaria pone en riesgo el valor de la
moneda y supone que los que pagamos en euros tengamos que pagar una prima de
riesgo porque los mercados no confían en la estabilidad de esa moneda y en la
forma en que esa moneda está siendo apoyada y acompañada por una política
macroeconómica, tanto monetaria como fiscal, cada uno de los países podría, en
ausencia de un sistema de reglas, actuar como un free rider y sacar beneficio
propio en perjuicio del resto de los Estados miembros de la Unión Monetaria. Por lo
tanto, el compartir una moneda supone no sólo encomendar decisiones de política
monetaria a un banco central independiente, sino también compartir un sistema de
reglas que haga que la política presupuestaria de todos, aun no decidiéndose a
nivel federal, decidiéndose todavía a nivel de cada uno de los parlamentos
nacionales y de los gobiernos nacionales, sea consistente.
Un tercer elemento es que los países no sólo deben preservar la estabilidad a corto
plazo, sino que deben mirar a través de sus políticas presupuestarias en la
sostenibilidad de sus cuentas públicas a medio y a largo plazo. A todos nos
interesa, compartiendo un espacio común, un mercado único, una moneda única,
que haya un sistema de reglas que vigile la manera en que las cuentas públicas, los
presupuestos públicos, están atendiendo las obligaciones de futuro derivadas de los
niveles de deuda ya acumulados o de las obligaciones que se nos pueden plantear
en los próximos años, como consecuencia del envejecimiento de la población o de
otras cargas que puedan recaer en el futuro sobre las finanzas públicas.
¿Cuál ha sido la experiencia de estos años? En general, ha sido una experiencia
muy positiva. Cuando analizamos, y lo acaba de hacer la Comisión hace dos o tres
meses, qué ha sucedido en los cinco primeros años de Unión Económica y
Monetaria, de moneda única, vemos que la inflación se ha controlado (ahora nos
4/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
parece que es una exageración tener una inflación del 2,3 por ciento, pero
estábamos acostumbrados a cifras de inflación del 5, del 6 o del 8 por ciento), la
estabilidad de precios ha sido garantizada de forma bastante satisfactoria. Los tipos
de interés se han reducido. Estamos viviendo en una situación de tipos de interés
reales, no sólo nominales, como no se habían conocido en la historia de muchos de
nuestros países. En general, de forma agregada, toda la zona euro ha visto cómo
han disminuido los déficit públicos. En mitad del proceso de convergencia nominal
hacia el euro, en la segunda mitad de los noventa, todavía el déficit agregado de la
zona euro debía situarse en torno al 5 por ciento del PIB, y hoy, estamos en un
déficit agregado del 2,7-2,8 por ciento. El conjunto de la zona euro no rompe las
reglas del Tratado en cuanto al nivel del déficit público; aunque alguno de los
países de la zona sí lo rompe, de forma agregada estamos en una situación
bastante mejor que la que existía antes de la creación de la Unión Económica y
Monetaria.
En este análisis de la Comisión, se dice que uno de los elementos positivos, de los
logros de la Unión Económica y Monetaria ha sido tener una moneda sólida y
fuerte. Tenemos una moneda muy fuerte y había quienes ponían en duda
seriamente, tanto desde el plano académico como desde algunas posiciones
políticas, el que un entramado tan complejo a veces de explicar como la Unión
Económica y Monetaria, fuese capaz de producir una moneda que garantizase la
estabilidad de precios, bajos tipos de interés y que preservase el valor de la
moneda, no convirtiéndose en un elemento de empobrecimiento colectivo de los
ciudadanos de la zona.
Hay muchos logros, pero también hay objetivos que no se han cumplido con las
reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y con la moneda única en estos años.
Por ejemplo, las reglas de vigilancia presupuestaria, y el Pacto de Estabilidad en
concreto, no han conseguido que se produzca una política presupuestaria
anticíclica, que haya déficit como consecuencia de la caída de la actividad
económica en los momentos bajos del ciclo y que a través de los estabilizadores
automáticos permita utilizar ese déficit para impulsar la demanda, mientras que en
los momentos altos del ciclo se incentive la consolidación fiscal y el ahorro en las
cuentas públicas. Lo que se ha producido es lo contrario, una política procíclica en
los momentos altos del ciclo, los países en momentos buenos del ciclo en vez de
ahorrar han gastado o han reducido impuestos o han aumentado gastos. Y cuando
llegan los malos momentos del ciclo, rompen las reglas del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento y se les tiene que aplicar la disciplina presupuestaria y recomendar que
ajusten sus presupuestos en un momento que no es muy conveniente desde el
punto de vista del análisis económico, de la racionalidad económica.
Hay elementos de asimetría en el comportamiento de los agentes que las reglas del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento no han corregido o no han corregido
suficientemente. En la aplicación de la regla de vigilancia presupuestaria del Pacto,
se presta poca atención a los problemas de medio y largo plazo. Se analiza casi al
milímetro cómo evoluciona el déficit cada año, pero no se ha conseguido introducir
en el análisis y en las recomendaciones suficientes elementos de racionalidad para
prevenir una evolución no querida de las finanzas públicas a medio y a largo plazo.
Por lo tanto, se presta atención al equilibrio a corto plazo, pero las reglas no son
capaces de tener en cuenta suficientemente los elementos de sostenibilidad a largo
plazo, y tampoco son capaces de tener en cuenta lo suficiente la calidad del gasto
público. Una regla tan simple no es capaz de distinguir las razones por las cuales se
supera esa barrera del tres por ciento. No es lo mismo tener un déficit público del
3,1 porque ese país en concreto está haciendo un enorme esfuerzo en gastos de
investigación y desarrollo, que superar el 3 por ciento simplemente porque sus
subsidios a sectores poco productivos o a sectores corporativos que han tenido una
gran capacidad de presión, han conseguido apropiarse de una parte del gasto sin
justificación racional que lo avale o que lo respalde. Hay poca atención a la calidad
del gasto y a la sostenibilidad.
5/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
Y como consecuencia de todo ello y de las presiones y coyunturas políticas, hay
una asimetría entre las declaraciones de los líderes políticos, que cuando se reúnen
juntos en Bruselas dicen que están a favor del Pacto, de sus objetivos, de sus
reglas, de la disciplina presupuestaria, pero cuando van a su país de origen y tienen
que enfrentarse con sus parlamentos y con los colectivos sociales que demandan, o
rebajas de impuestos o aumentos de gasto, no asumen los mismos principios y los
mismos criterios y las mismas exigencias que ellos mismos han respaldado a escala
europea, dando lugar a una falta de presión para la aplicación de las reglas del
Pacto en los lugares donde se tiene que aplicar, que son los Estados miembros. Las
competencias presupuestarias no están en Bruselas, sino que están en cada uno de
los parlamentos nacionales.
Como consecuencia de esta falta de capacidad para aplicar en cada país las reglas
que se han decidido en común en Bruselas, se han producido conflictos; el más
claro es el que se produjo hace un año en el Consejo ECOFIN. Alemania y Francia
no estuvieron dispuestas a que se les aplicasen recomendaciones, pese a que
habían traspasado la regla del 3 por ciento de déficit, y se negaron a votar las
propuestas de la Comisión para hacer cumplir las reglas del Pacto de Estabilidad y
consiguieron convencer a otros países miembros; se produjo un bloqueo. Ese
conflicto se llegó a plantear como litigio en la Corte de Justicia y la Corte, en julio,
dio la razón a la Comisión Europea, pero reconociendo en parte que los Estados
miembros tienen que tomar decisiones conforme a ese procedimiento de déficit
excesivo, no pueden mirar para otro lado y no aplicarse a sí mismos las reglas que
ellos han decidido en común, que son vinculantes no sólo políticamente, sino
jurídicamente, están en el Tratado; pero a la vez la sentencia reconoce que el
contenido concreto de las recomendaciones de política presupuestaria que el
Consejo puede aprobar es una responsabilidad de los propios Ministros y del
Consejo en su conjunto y no pueden estar vinculados en el contenido de las
recomendaciones que den a otra cosa que no sean las reglas del Tratado y las
normas que ellos mismos han establecido. Es decir, que la Comisión Europea les
obliga a adoptar una recomendación, pero el contenido de esa recomendación, el
contenido concreto del ajuste fiscal que se le impone a un país, lo tienen que
decidir los Ministros en el nivel del Consejo.
Estamos por lo tanto en una cierta encrucijada. Las reglas siguen válidas, la
Constitución ha ratificado todos los objetivos y todos los principios, los valores de
referencia, los límites máximos de déficit, el procedimiento de vigilancia
presupuestaria definido en el Tratado de Maastricht. Ahí no ha habido cambios,
salvo algún poder adicional para la Comisión Europea. Pero el grado de
cumplimiento de esas reglas y el grado de aplicación no es satisfactorio. En este
momento, por ejemplo, hay varios países importantes que están sometidos a un
procedimiento de déficit excesivo y algunos de ellos se resisten a que se les
apliquen esas normas en sus propios términos. Está por decirse en las próximas
semanas, qué va a suceder con Francia y Alemania; hay que tomar decisiones
respecto de Grecia, que tiene un déficit público alrededor del 5 por ciento del PIB;
algunos de los nuevos Estados miembros tampoco están cumpliendo el ritmo de
evolución de sus finanzas públicas que se había acordado. Hay una cierta dificultad
de hacer aplicar las normas. Hay un nivel de déficit público que no supera en
conjunto el 3 por ciento, pero muchos países de la zona euro y muchos países del
conjunto de la UE no han llegado a situar como objetivo a medio plazo de sus
finanzas públicas ese equilibrio o superávit que ellos mismos acordaron. Hay países
que, con independencia del impacto del ciclo económico en sus finanzas públicas, si
descontamos el efecto del ciclo, no tienen sus finanzas públicas en equilibrio ni en
superávit, sino que las tienen en déficit estructural a pesar de que tienen niveles de
deuda muy elevados ya y a pesar de que esos niveles de deuda muy elevados se
van a ver incrementados en el futuro con nuevas obligaciones derivadas
básicamente del envejecimiento de la población y del impacto de ese
envejecimiento sobre los sistemas de protección social y en general sobre el Estado
de bienestar.
6/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
Hay una cierta sensación de que hay que adaptar las reglas a la realidad y
reafirmar políticamente la adhesión de los Estados miembros a las reglas. En la
reforma del Pacto que se está discutiendo hay una mezcla de adaptación de las
reglas o de la interpretación de esas reglas a una realidad que es más compleja y
más difícil de abordar de lo que quizá se había pensado en 1997, porque hay
circunstancias muy diferentes, hay dificultades estructurales en los países, hay
fragilidades en los gobiernos, hay una evolución del ciclo económico que es peor de
la que sería de desear en algunos países, y a la vez hay la sensación de que
políticamente es imprescindible reafirmar y reiterar de cara al futuro un respaldo y
un apoyo político a ese sistema que no tiene alternativa y que todos dicen que se
debe preservar. Incluso aquellos que se resisten a que se les aplique a su propio
país, cuando miran en general y analizan globalmente la situación, insisten en que
son los defensores máximos de ese sistema de reglas; parece a veces que quieren
que se las apliquen a otros y no a ellos. En todo caso, se produce esa situación un
poco paradójica.
¿Cómo afrontar esto? El 3 de septiembre, a raíz de esa sentencia de la Corte de
Justicia, la Comisión presentó un conjunto de ideas para reformar el Pacto, tratando
de salir al encuentro de estos fallos que se han visto en los años de aplicación del
sistema, poniendo más énfasis en la sostenibilidad y en la evolución de la deuda,
reafirmando el que los países deben situar sus finanzas en equilibrio a medio plazo,
aunque quizás estableciendo diferencias entre aquellos países que tienen menos
nivel de endeudamiento, que pueden permitirse a medio plazo un cierto déficit, y
aquellos otros países con un alto nivel de endeudamiento, que no pueden
permitirse mantener a medio plazo un déficit público en sus finanzas públicas, sino
que tienen que buscar un mayor ahorro público para reducir sus niveles de
endeudamiento y afrontar el futuro. Y sobre todo la discusión es cómo se aplica la
parte correctiva del Pacto, cómo se aplica ese procedimiento de déficit excesivo de
manera que no haya de nuevo conflictos como los que se produjeron el año
anterior, en que el Consejo de Ministros se niega a tomar decisiones. ¿Cómo se
consigue establecer un sistema de interpretación de la disciplina presupuestaria, de
los mecanismos que permitan vigilar la existencia efectiva de esa disciplina
presupuestaria, que sea asumido por todos, que tenga racionalidad económica y
que permita ser aplicado con una cierta flexibilidad sin que nadie se sienta fuera del
sistema de reglas?
Esto tiene dos posibles soluciones que se están discutiendo ahora: una es que
haya países aun estando su déficit público por encima del 3 por ciento puedan
alegar que ello se debe a unas circunstancias no deseadas, no provocadas por
errores de política económica, sino derivadas del ciclo económico negativo,
derivadas de dificultades u obstáculos estructurales, y que puedan ser exceptuados,
aun estando por encima del 3 por ciento, de ese mecanismo de vigilancia estricta
que supone el procedimiento de déficit excesivo. La mayoría de los Estados
miembros no querría llegar a aceptar esas excepciones, porque entienden que es
bueno que a un país con un déficit por encima de los valores de referencia en todo
caso se le someta a un nivel de vigilancia específica más estrecha y más vinculante.
La otra alternativa, que también está en las propuestas de la Comisión, es: si
ustedes no quieren crear esas excepciones a la hora de entrar en el procedimiento
de déficit excesivo, tendrán que admitir que tiene que haber más flexibilidad en la
interpretación de cómo se aborda, qué tipo de recomendaciones, qué tipo de
plazos, qué tipo de tratamiento se le da a un país que está en déficit excesivo sin
provocarle la obligación de adoptar medidas que no tienen racionalidad económica
y que pueden empeorar todavía más su situación, cómo se flexibilizan los plazos,
cómo se sofistica algo el análisis de aquellos países que están en déficit excesivo,
para que las recomendaciones sean racionales desde el punto de vista económico,
sean aceptables desde el punto de vista de ese país, produzcan el resultado
querido, que es volver a encontrar el equilibrio de las finanzas públicas. Si no puede
ser en un año, será en dos, de forma más flexible, más adaptable a las
7/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
circunstancias del terreno. Probablemente esta segunda vía de aproximación sea la
que los Estados miembros acepten. El diagnóstico de la Comisión ha sido
básicamente aceptado por los Estados miembros. Los puntos sobre los cuales la
Comisión dijo que había que reflexionar para reinterpretar el Pacto o para mejorar
su aplicación, prácticamente están asumidos por los Estados miembros. Queda por
decidir de qué manera se van a concretar esas nuevas reglas de interpretación o
esos nuevos criterios de interpretación, y en qué se va a traducir esa reforma y esa
adaptación, si se va a traducir en una reforma de reglamentos o simplemente en
una revisión de los criterios interpretativos, de los cuales después harán uso tanto
la Comisión en uso de sus competencias, como el Consejo en el uso de las suyas.
Probablemente ésta última sea la forma en que se llegue al acuerdo. Muy pocas
variaciones, si es que hay alguna, desde el punto de vista reglamentario. Cada
cambio de reglamento en estas materias exige la unanimidad del Consejo a
Veinticinco, lo cual es muy difícil de conseguir, y, en cambio, probablemente se
llegue a un documento más político, desgranando criterios interpretativos, acotando
los márgenes de flexibilidad en la interpretación, dando más margen de maniobra a
las circunstancias particulares de cada país, a los momentos del ciclo en que se
aplica la vigilancia presupuestaria.
Hay una discusión que es hasta qué punto, para poder cumplir el Pacto de una
forma más racional, hay que llegar hasta excluir del cómputo del déficit público
algunos gastos. Hay unos que dicen que quieren excluir los gastos de investigación
y desarrollo. Otros dicen que en general los gastos de inversión. Otros dicen que
también habría que incluir los gastos de educación. Incluso hay quien dice que los
gastos militares. Al final es una discusión muy complicada, porque si se suman
todas las peticiones de exclusión, al final, como decía el Primer Ministro
luxemburgués, vamos a acabar vigilando presupuestariamente los salarios de los
funcionarios de Correos, del Ejército y de la Policía.
La vía de la exclusión puede llevar a un callejón sin salida. Es más razonable decir
que se tendrá en cuenta el contenido, la estructura de los gastos, y la estructura de
los ingresos. No es lo mismo un déficit público generado por un exceso de inversión
en I+D que un déficit público generado por un descontrol de los gastos corrientes;
es diferente, habrá que darle un tratamiento diferente, pero sin llegar a una
exclusión formal de algunas categorías de gastos.
La última petición de exclusión de gastos es la de Alemania, que quiere excluir los
gastos que Alemania tiene en su presupuesto como contribuyente neto al
presupuesto de la UE. Por esa regla de tres, los países receptores de recursos del
presupuesto europeo, los receptores netos, los países de la cohesión, tendrían que
partir en la vigilancia presupuestaria de un superávit del 2 o 3 por ciento, porque
reciben del presupuesto de la UE unas transferencias netas que no tienen que
recaudar en su país. Esa discusión es complicada, difícil y posiblemente de
imposible reconducción en un momento determinado a un punto de consenso. Por
tanto, yo creo que el acuerdo no se va a establecer sobre la base de exclusión de
gastos. Habrá que tener en cuenta la composición de los gastos y las dificultades
especiales de un país, pero sin llegar a la exclusión de gastos.
¿Cuándo se puede producir el acuerdo? En la próxima primavera, bajo la
presidencia luxemburguesa, hay un Consejo Europeo muy importante que va a
revisar la llamada ‘Estrategia de Lisboa’, el paquete de reformas estructurales que
se decidió poner en marcha hace cuatro años y medio y que ha tenido problemas
también de aplicación. Win Kok acaba de presentar un informe mostrando la validez
y la plena vigencia de esos objetivos: más crecimiento, más empleo, más
competitividad, más cohesión social, políticas de sostenibilidad, políticas de mejora
de la productividad, de mayor utilización de tecnologías, pero todos los buenos
deseos no se han traducido en resultados concretos, o se han traducido en pequeña
medida. Hay un déficit de aplicación de esa reforma muy importante, que van a
revistar los jefes de Estado y de Gobierno en marzo del 2005 en el Consejo
Europeo. Probablemente, los ministros de Economía y Hacienda van a querer llevar
8/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
a ese Consejo no sólo sus ideas sobre el paquete de reformas estructurales y la
forma de impulsar su aplicación y su desarrollo en los próximos años, sino querrán
situar a la vez el debate sobre la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de
forma que se pueda ver el debate sobre las reformas estructurales en conexión con
el debate sobre las políticas presupuestarias. Y viceversa, que la discusión final
sobre la reforma del Pacto de Estabilidad tenga en cuenta las conclusiones que se
vayan a adoptar a la hora de impulsar de nuevo una política de reformas
estructurales para los próximos años. De aquí a mitad del año próximo puede estar
definitivamente clarificado cuál es el futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
sobre la base de estas ideas que reúnen ya un grado suficiente de aproximación,
aunque no un consenso todavía.
Un último elemento que se intenta también vincular a este debate sobre políticas
presupuestarias, estrategia de crecimiento, reformas estructurales, son los
próximos presupuestos de la UE, las llamadas ‘perspectivas financieras’, que se
empiezan a discutir también ahora, que tienen que entrar en vigor en 2007 para un
periodo de seis años; en qué medida las prioridades en la asignación de recursos
dentro del presupuesto de la UE tienen que ver también con estas preocupaciones,
por un lado de estabilidad y disciplina presupuestaria, y por otro lado de mejora de
la competitividad y de la sostenibilidad de nuestro modelo de crecimiento, mayor
crecimiento, mayor nivel de empleo y a la vez más sostenible y más cohesivo
socialmente. Esto tiene dos elementos de debate y los dos aparentemente
preocupan en España. Uno de ellos es el de los países contribuyentes netos, que
han constituido el llamado ‘Club del 1 por ciento’ y dicen que: la Comisión Europea
y el Consejo de Ministros están pidiendo el ajuste de presupuestos, la reducción del
déficit público, el cumplimiento de las reglas del Pacto de Estabilidad, pero a la vez
están pidiendo que se ponga más dinero en los próximos años de nuestras cuentas
en la financiación del presupuesto europeo. Y dicen: si la Comisión Europea y el
Consejo de Ministros quieren financiación del presupuesto europeo, que se abra la
vía de tener un poco más de déficit; pero si quieren que se respete el 3 por ciento,
no tengan en cuenta lo que uno contribuye al presupuesto de la UE, rebajen la
contribución. Esta es la posición de Alemania, de Francia, de Austria, de los seis
países del llamado Club del 1 por ciento.
Por el lado del gasto, el caso de los nuevos países miembros de la UE es fácil. Dicen
que: necesitan ese apoyo de la política de cohesión y de la política de solidaridad
europea para hacer un proceso de convergencia lo más rápido posible. Los países
más ricos dicen: ya que se les pide que contribuyan mucho a los presupuestos de la
UE, por lo menos que se incremente y se considere prioritario en el lado del gasto
del presupuesto de la UE todo aquello que vaya dirigido a mejorar la
competitividad, a reforzar la capacidad de competir de nuestro sistema productivo,
es decir, que se metan más recursos en el apartado llamado ‘de políticas de
competitividad’: I+D, apoyo a empresas, a sectores tecnológicamente avanzados,
grandes redes europeas de transporte de energía, entre otros.
El problema de España es que desde el lado de la contribución, todavía somos un
país receptor neto, pero no vamos a tardar mucho en convertirnos en contribuyente
neto; y desde el lado del gasto todavía somos un país de la cohesión, pero dentro
de poco dejaremos de serlo, porque estamos en un nivel de renta respecto de la
media de la UE a Veinticinco que me parece se sitúa en el 95 por ciento, ya no
estamos en la cola de los países de la UE desde el punto de vista de la renta por
persona, sino que estamos cerca de la media. Y como sigamos creciendo por
encima de la media europea, habrá que decidir a qué carta atenerse y tomar unas
decisiones estratégicas. Si en la discusión del próximo presupuesto, de las
perspectivas financieras de los próximos años, todavía juega por última vez la carta
de ser un país de la cohesión, que va a estar en contra de los contribuyentes netos
y a favor de los países receptores netos de fondos estructurales y de fondos de
cohesión, o si, mirando las cosas con un poco más de distancia y con un poco más
de perspectiva, ya no se va a colocar tan enfrente de los contribuyentes netos,
9/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
porque puede llegar a serlo en pocos años, y a su vez ir acercándose a aspirar a
recibir muchos recursos de los destinados a la competitividad, y por lo tanto con
interés en que esos recursos tengan un peso creciente en el presupuesto de la
Unión.
Hay muchos intereses en el sentido de que esta última opción se produzca, porque
hay mucha gente que está convencida de que tenemos que impulsar reformas
estructurales, en el sentido de mayor competitividad y de cambiar nuestro modelo
de crecimiento, y a su vez tenemos la necesidad de mantener unos mecanismos de
disciplina presupuestaria, de los cuales no podemos prescindir; el presupuesto de la
UE nos tiene que ayudar a resolver esta ecuación aparentemente difícil de resolver.
La presión hacia un mayor aumento de los recursos destinados a políticas de
competitividad en el presupuesto de la UE es creciente y ahí los vínculos entre el
Pacto o la Estrategia de Lisboa y las perspectivas financieras son cada vez más
claros. En el pasado no había tantos vínculos. Creo que en la próxima discusión,
que está empezando ahora y que se va a desarrollar a lo largo del próximo año, va
a tener lugar esta convergencia.
La nueva Comisión. La nueva Comisión ya ha entrado en vigor, ha entrado en
funciones el lunes 22 de noviembre, pero todavía es pronto para explicar qué está
haciendo, porque el sistema es tan peculiar que no sólo el Parlamento vota
globalmente a la Comisión después de haber examinado individualmente a cada
uno de los Comisarios, lo cual ha introducido algunas distorsiones, pero además, la
Comisión ha recibido el respaldo del Parlamento Europeo sin haber tenido todavía
tiempo de discutir, y mucho menos de presentar en público su programa. Nos
tenemos que dedicar en estas próximas semanas a elaborar un programa, que
acordaremos en enero, que presentaremos al Parlamento, y que el Parlamento, a
su vez, se encargará de discutir y, en su caso, de respaldar. Pero los desafíos de la
Comisión Barroso se pueden avanzar sin haber discutido en detalle el programa. El
primer desafío es contribuir a la ratificación de la Constitución; un proceso
complicadísimo, porque la Constitución tiene que ser ratificada por cada uno de los
veinticinco Estados miembros para poder entrar en vigor. En segundo lugar, la
Comisión Barroso tiene que convertir la ampliación que tuvo lugar el pasado 1 de
mayo en un éxito, y eso implica ajustar toda una serie de políticas internas y
facilitar el que los nuevos Estados miembros se integren cuanto antes, no sólo de
iure, sino también de facto, en todas las políticas comunes y en la dinámica
cotidiana de la UE. Y además de consolidar los logros de la ampliación que se acaba
de producir, la Comisión tiene que empezar a poner en marcha las consecuencias
de una ampliación que está a punto de producirse (Rumania y Bulgaria), negociar
con un tercer país candidato (Croacia) y, en cuanto el Consejo Europeo del 17 de
diciembre exprese su opinión, que probablemente sea positiva, empezar a abordar
la preparación del proceso de apertura de negociaciones con Turquía. Los temas
ligados a la ampliación, a la ampliación ya producida y a la que viene, van a ocupar
una parte importante de los esfuerzos de la Comisión en los próximos años.
Y en tercer lugar, en cuanto los jefes de Estado y de Gobierno decidan cuál es el
panorama de cara a los próximos años en todo este paquete de reformas
estructurales llamado Estrategia de Lisboa, la Comisión Europea, la nueva
Comisión, tiene que jugar un papel mucho más importante y activo que el que ha
jugado la Comisión anterior - la Comisión anterior no ha jugado un papel activo en
el impulso de iniciativas conducentes a la puesta en marcha de la Estrategia de
Lisboa acordada en marzo de 2000. A la hora de ver los resultados, se nota que en
cuanto la Comisión desaparece, porque no se le quiere otorgar ese papel por parte
de los Estados miembros o porque no sabe asumirlo por sí misma, como promotora
de la iniciativa en el proceso de toma de decisiones de la UE, las decisiones no se
toman, o cuando se toman no se aplican, o cuando se aplican se aplican de forma
totalmente descoordinada. El método comunitario que otorga a la Comisión ese
papel muy peculiar de ser titular de la iniciativa (se lo niega al Parlamento pero se
10/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
lo da a la Comisión), ha demostrado a lo largo de los años una extraordinaria
eficacia. No entra en ninguno de los esquemas preconcebidos de división de
poderes, es un cuerpo un poco extraño, es siempre una nota a pie de página en la
definición de los diferentes modelos, el sistema presidencialista, la democracia
parlamentaria y ese sistema que inventaron los padres fundadores, pero es de una
extraordinaria eficacia, y creo que en el proceso de Lisboa la Comisión Barroso
tiene que jugar ese papel, porque sino, dentro de cinco años, en el final de su
mandato, se estará lamentando todo el mundo, empezando por los Estados
miembros, de la incapacidad que ha habido de hacer esa tarea tan importante y tan
necesaria como la modernización de toda una serie de elementos: el aumento de
los niveles de empleo, la mejora de la competitividad, el aumento de los sistemas
de cohesión social o la adaptación de los sistemas de cohesión social, la
preparación de nuestros sistemas para el proceso de envejecimiento de la
población, que está cada vez más cercano, entre otros.
Todo esto, a la vez que se tiene que ratificar una Constitución. Los valores de la
Constitución se pueden explicar en mucho detalle, pero uno fundamental es que la
UE ha llegado a un estado y a un grado en su proceso de integración que necesita
dar un paso aclaratorio, necesita no fiarse sólo del método funcionalista de ir
avanzando por pequeños pasos en decisiones que aparentemente no tienen que ver
unas con otras, que son más bien de tipo económico, comercial, pero que van
creando masa crítica. Durante todos los años el proceso de integración europea ha
ido avanzando con este método, ideado también por los padres fundadores y que
se ha revelado un método muy potente. Pero ha llegado un momento en que la
reflexión y la aclaración política, la definición en términos políticos de qué es
nuestro proyecto, quiénes lo formamos, cómo decidimos, cuál es el papel de cada
institución, cuáles son las competencias a escala europea y cuáles son las
competencias a escala nacional, cuáles son los valores que dan sentido a este
proyecto, es imprescindible. Europa no podrá avanzar si no tiene ese entramado
constitucional, que tampoco es un periodo constituyente al estilo de los que se han
vivido en muchos países, incluido el nuestro, es muy sui generis, porque la
Constitución no deja de ser una revisión de los tratados preexistentes más la Carta
de Derechos, que había sido aprobada ya, aunque no se le había querido dar
eficacia jurídica. Pero realmente el conjunto del producto surgido de la Convención
Europea y ratificado por la Conferencia Intergubernamental es un elemento de
clarificación, un elemento que debe servir para dar confianza a los ciudadanos de
hacia dónde les lleva el proceso de integración europea y, en todo caso, un
elemento que no supone ni una sola marcha atrás en ni un solo de los aspectos del
proceso de integración europea. Puede que no suponga avances en todos los
campos (hay campos donde se ha avanzado más con la Constitución y hay campos
donde no se avanza prácticamente nada o nada - la Unión Económica y Monetaria
es un campo donde prácticamente se quedan las cosas igual que estaban), pero
como conjunto supone un avance, una clarificación y un marco a partir del cual los
ciudadanos pueden sentirse más cómodos, más tranquilos, más identificados con
un proyecto europeo que ha evolucionado en el pasado no suficientemente
inteligible por parte de la opinión pública.
El proceso de ratificación es muy complicado y la primera prueba difícil la vamos a
pasar en el referéndum de los socialistas franceses. Si el Partido Socialista francés,
sus 120.000 militantes, votan mayoritariamente que no, y la posición oficial que
surge de ese referéndum, es contraria a la Constitución Europea, las perspectivas
de que en el referéndum francés en algún momento de 2005, venza el sí van a
quedar muy tocadas de ala. Si Francia dijese que no, no hay proceso de ratificación
imaginable. Nos podemos imaginar la hipótesis de que un país pequeño diga que no
como ha sucedido en otros procesos de ratificación de tratados, tales como
Maastricht, Ámsterdam o Niza. Un país pequeño sería más fácil, se podría resolver,
hay experiencias para ello. Un país de la periferia europea, de la periferia en
términos institucionales, como Gran Bretaña, si votase que no crearía sin duda una
crisis fuerte, pero creo que sería una crisis de la que saldrían posiciones para seguir
11/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
avanzando por parte de un grupo sustancial de países, tendría soluciones políticas
asumibles. Pero si Francia votase que no, la crisis sería de una dimensión que se
nos escapa de momento. Por lo tanto, hay que hacer todo lo posible para que las
cosas vayan evolucionando de manera que la opinión pública francesa, primero los
socialistas franceses dentro de dos días y después la opinión pública francesa, den
el respaldo al Tratado Constitucional.
¿Cómo avanzar en la convicción o en el convencimiento de la opinión pública? Creo
que la mejor manera de hacerlo no es introduciéndonos en disquisiciones
institucionales sobre las competencias del Parlamento en el sistema de codecisión,
que son muy importantes, pero no parece que vaya a arrastrar a las masas. Creo
que la forma mejor de convencer a los ciudadanos franceses y de cualquier otro
país del apoyo a la Constitución y al proceso de integración europea expresado en
esta Constitución, es convertir Europa en algo útil para las demandas más precisas
y más urgentes de los ciudadanos, y una de ellas es que Europa encuentre la forma
de tener una estrategia de mayor crecimiento, de mayor generación de empleo, de
mayor bienestar y de menor incertidumbre de cara al futuro. Por eso, creo que el
discurso que salga del Consejo Europeo de primavera en torno al Pacto de
Estabilidad o la Estrategia de Lisboa, va a tener mucho que ver en la conformación
de una opinión pública más o menos favorable a la ratificación de la Constitución
europea en muchos países, y en particular en uno de los más sensibles, como es el
caso de Francia.
PREGUNTA: Quisiera hacer una pregunta sobre la necesidad de reformas
estructurales en Europa. Hoy en Brasil, por ejemplo, la situación fiscal y monetaria
es muy rígida y dada la ausencia de instrumentos macroeconómicos, muchos dicen
que habría la necesidad de partir hacia reformas microeconómicas o estructurales,
por ejemplo, en el mercado laboral o en la ley de quiebras, pensiones. Pero al
Presidente Lula, le preocupa que estas reformas puedan llevar a un modelo que
pueda destruir un poco la red de protección social que hay en Brasil, que es mucho
menor que en Europa. Querría saber si las reformas estructurales pueden poner en
riesgo un poco a este modelo europeo de protección social.
JOAQUÍN ALMUNIA: Sin entrar a discutir o analizar qué tipo de reformas en cada
uno de los ámbitos, yo no compartiría la opinión de quienes pudiesen afirmar que
las reformas estructurales son una forma de atacar las redes o los sistemas de
protección social. Las reformas estructurales son una necesidad evidente para
aumentar en Europa la capacidad de crecimiento. Nuestro potencial de crecimiento
es bajo, a la economía europea le cuesta mucho crecer por encima del 2 por ciento
en promedio, en particular a algunas de las economías más importantes de la UE, y
las causas de ese bajo crecimiento no derivan, en la Europa del año 2004, de
restricciones en el orden macroeconómico. Ni tenemos en este momento una
política monetaria restrictiva (los tipos de interés están al 2 por ciento en la mayor
parte de nuestros países, son tipos de intereses reales negativos o próximos a
cero), ni las políticas presupuestarias en general, en esos países con dificultades de
crecimiento, tienen una orientación restrictiva, sino lo contrario. De tener algún
sesgo las políticas presupuestarias en un país con bajo crecimiento, como Alemania
o Italia, sería un sesgo ligeramente expansivo. Los obstáculos derivan de frenos
estructurales al crecimiento. Por lo tanto, las reformas son la vía para aumentar el
crecimiento y el crecimiento es la vía de financiar el mantenimiento o el desarrollo
de los sistemas de protección social. Dentro de la UE, los países con mayores
grados de cohesión social casi al cien por cien coinciden con los países que tienen
más crecimiento económico y mejor situación desde el punto de vista de sus
desequilibrios macroeconómicos. Miramos los ranking que incluye, por ejemplo, el
Informe Kook, en índices, indicadores estructurales relativos a la educación, niveles
de empleo, utilización de nuevas tecnologías, gasto en I+D; los países que figuran
12/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
en los primeros lugares normalmente son países no sólo con alto nivel de
crecimiento, sino con unas finanzas públicas consolidadas, incluso a veces en
superávit, y unos niveles de protección social muy elevados, compatibles con tasas
de crecimiento muy superiores a la media, y niveles de empleo muy altos de su
población en edad de trabajar. No hay incoherencia a priori. Otra cosa es cuando se
quiere ver en una secuencia temporal. ¿Es primero la redistribución o el
crecimiento? Es una discusión muy típica en los debates políticos. Hay unos que
dicen: mientras no tengamos crecimiento no se puede hablar de políticas sociales,
de redistribución o de cohesión social, primero el crecimiento, después el empleo y
ya vendrá lo demás. Otras visiones dicen: las políticas de cohesión social o políticas
de un contenido social evidente, como una política educativa, son a la vez
elementos de crecimiento. No hay una incompatibilidad ni siquiera temporal entre
políticas que aseguran una mayor eficacia económica y políticas que aseguran una
mayor cohesión social. En muchos casos son compatibles, incluso es necesario
hacerlas compatibles.
PREGUNTA: En cuanto al Pacto de Estabilidad, hay algunos países miembros de
las Comunidades Europeas que, como Alemania, son los máximos defensores del
Pacto y al mismo tiempo me parece que no respetan las reglas. Creo que es una
contradicción y no necesariamente tiene que serlo. Pero también me parece que
tenemos en esta contradicción la clave para resolver este problema. En Alemania,
creo que la solución podría ser que lo que no necesitamos es una aplicación
mecanicista, sino una mayor valorización económica del Pacto. Y en este sentido
pienso que la posición alemana es relativamente sensible, que los saldos netos no
deberían ser excluidos del déficit mecánicamente, pero sí deberían ser tomados en
consideración a la hora de la valorización.
JOAQUÍN ALMUNIA: Efectivamente. En el periodo entre 1993 y 1997, durante
todo el proceso desde la aprobación del Tratado de Maastricht hasta la creación de
la moneda única, durante todos los años de la convergencia nominal, había desde
el gobierno alemán de entonces una especial preocupación por ver en qué
condiciones entraban en la zona euro y en la moneda única algunos determinados
países de la periferia de Europa, a los que se les suponía una escasa predilección
por la estabilidad económica, por la estabilidad de precios, por la disciplina
presupuestaria. Con razón además, porque la historia pasada mostraba un
comportamiento no excesivamente ejemplar desde todos estos puntos de vista de
la ortodoxia macroeconómica. Pero paradójicamente, al cabo de los años, y por
razones que se pueden explicar y analizar muy bien (en el caso de Alemania hay
razones que explican objetivamente la causa por la que las finanzas públicas
alemanas tienen una situación muy compleja), los países, o algunos de esos países
que aparecían como dudosos a la hora de practicar la ortodoxia económica, pueden
exhibir sus cuentas de forma muy transparente y natural, y están en orden;
mientras que el país que se suponía que iba a vigilar a todos los demás, tiene
problemas y a veces ha llegado incluso hasta incumplir las reglas del Pacto y a
mostrar en el Consejo, en noviembre del año pasado, una resistencia evidente a
que se le apliquen las reglas que él mismo, aunque otro gobierno, había contribuido
de forma muy enérgica a definir y precisar. De todas formas, esas paradojas no nos
deben llevar a conclusiones políticas erróneas. Sin duda, hay razones objetivas que
explican muchas de las dificultades por las que atraviesan las finanzas públicas
alemanas, y muchas de estas dificultades no tienen que ver con decisiones política
erróneas adoptadas por las autoridades alemanas, otras sí. No todas las decisiones
de política económica adoptadas en Alemania en los últimos años han sido
correctas, pero también hay elementos objetivos, como, por ejemplo, el que las
transferencias que se dirigen desde el presupuesto federal alemán hacia los Estados
del Este después de la unificación, todavía suponen algo como el 4 por ciento del
PIB cada año, más la cantidad correspondiente que aporta Alemania como
13/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
contribuyente neto al presupuesto de la UE. Por lo tanto, hay que analizar, hay que
abordar la aplicación de las reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento a
Alemania con flexibilidad y racionalidad económica. Cuando se ha hecho pública o
se ha entendido que se hacía pública una posición alemana, en el sentido de querer
excluir del cómputo del déficit su contribución neta al presupuesto de la UE, ha
habido voces en contra, entre otras, la mía, y se lo he dicho además directamente
al ministro alemán, al señor Eichel. El propio ministro Eichel u otras autoridades
alemanas han precisado esta posición, que no se trata tanto de excluir, sino de
tomar en consideración como un elemento más a la hora de pedir a las autoridades
alemanas que ajusten sus cuentas públicas, el que en esas cuentas públicas, en la
partida de gasto hay también una partida que va en transferencia directa al
presupuesto de la UE. Es un elemento a tener en cuenta, sin duda; de menor
cuantía respecto del esfuerzo mayor que hace el presupuesto alemán, que es la
transferencia a los länder del Este, pero también es una transferencia a tener en
cuenta, con el límite de que no se puede leer la otra cara de la misma moneda con
los mismos criterios. Porque es hasta cierto punto lógico tener en cuenta que en el
presupuesto alemán está la financiación del presupuesto de la UE como
contribuyente neto, pero no les vamos a leer a los países receptores sus
presupuestos, leyéndoles en la columna de los ingresos que reciben de los
presupuestos de la UE un 2 por ciento, un 2,5 por ciento o hasta un 4 por ciento de
su PIB que pueden recibir los nuevos países después de la ampliación. Porque si a
Hungría, o a Polonia, o a Eslovenia, o a Lituania, les decimos: vamos a vigilarle la
evolución de su déficit público, pero de momento suprima de sus ingresos el 3 por
ciento o el 4 por ciento del PIB que le viene del presupuesto de la UE; el
cumplimiento de esos países con las reglas del Pacto de Estabilidad del Tratado
sería imposible. Hay que hacer una lectura asimétrica y que, como tal, tiene que
ser extraordinariamente cuidadosa. No se puede llevar hasta las últimas
consecuencias ese análisis.
PREGUNTA: Quería sacar, que no está muy de actualidad, pero creo que es una
reforma estructural que quizá sí sería necesaria, en términos económicos, la
reforma de la política agraria que tiene la UE, que es muy proteccionista y que se
sostiene poco en el contexto en el que vivimos ahora. Mi pregunta es por qué no se
atreve ningún político europeo, ningún gobierno, a arrancar con iniciativas de
reforma de la política agrícola de la UE para que el resto de países se unan. Como
nadie avanza, la UE tampoco avanza, y creo que se está perjudicando a la propia
UE para favorecer a un pequeño grupo y se está perjudicando a muchos países en
desarrollo que gustosos nos venderían sus productos más baratos.
JOAQUÍN ALMUNIA: En términos generales yo comparto ese análisis con algunos
matices y algunos elementos de prudencia. Los matices son que ya se están
produciendo reformas en la Política Agrícola Común. El último ejemplo, la propuesta
de reforma de la Organización del Mercado del Azúcar que los ministros de
Agricultura discutieron el otro día. Ante la propuesta que ha hecho la Comisión
Europea, que la aprobamos en julio, de momento han pedido un receso de unos
meses para pensárselo, pero es una propuesta que va en el sentido de desacoplar
las ayudas respecto de la producción, de atender de verdad a los sectores que lo
necesitan y de no ligar el destino de los fondos comunitarios al simple hecho de
producir azúcar a través de la remolacha. Se avanza en el sentido de quienes
opinan que la PAC no se puede convertir en un monumento a la ineficiencia y en la
construcción de barreras que impidan la entrada en los mercados europeos a las
producciones de países emergentes o de países en vías de desarrollo. Ése es un
ejemplo, no es el único, pero es el último y el que acaban por primera vez y que
tendrán que volver sobre él en los próximos meses los ministros. De hecho, en la
futuras perspectivas financieras, en las previsiones que ha puesto la Comisión en su
propuesta para los años 2007 a 2013, el peso de los gastos del presupuesto
14/15
El futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Joaquín Almunia
comunitario ligados a la PAC disminuye en términos relativo a lo largo de los años;
en parte, porque nos podemos beneficiar de producciones, abundantes y a precios
más bajos, de los nuevos países miembros; y en parte porque la UE quiere
participar en la ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio, saliendo al
encuentro de esas preocupaciones y de esas aspiraciones lógicas y muy sensatas
de los países en vías de desarrollo productores de materias primas del sector
agrícola, que pueden ser vendidas en los mercados europeos o en mercados
terceros sin que la UE o Estados Unidos subvencionen sus exportaciones
distorsionando la marcha normal de los mercados. Por lo tanto se avanza en la
buena dirección, y no sólo con deseos, sino con propuestas y previsiones concretas
de ir reduciendo el porcentaje de gasto del presupuesto europeo dedicado a la
Política Agrícola Común. También es verdad que hay dificultades político-electorales
muy fuertes, sobre todo en algunos países. En España lo vemos. Cada vez que hay
una propuesta de la UE que afecta a los intereses de un determinado sector, el caso
del azúcar también como ejemplo, hay movilizaciones, manifestaciones, presiones,
y son sectores que tienen una capacidad de presión superior al promedio, entre
otras cosas, porque para aspirar a unos niveles de renta equiparables a los del
resto de la población, no todos, pero una parte no desdeñable de los agricultores de
esos sectores, necesitan algún tipo de apoyo, porque si no se producen esos
apoyos, sus rentas quedan claramente por debajo de la media y se producen
distorsiones. Hay presiones electorales evidentes. Y luego hay una inercia. Si hoy
se construyese ex novo la UE y se empezase a redactar de nuevo el Tratado de
Roma y estuviésemos en una mesa con los seis países que fundaron en 1957 el
entonces llamado Mercado Común, no tendría la agricultura el papel que tuvo en el
origen, porque hoy el producto agrícola y el porcentaje de la población empleada en
la agricultura o que vive en un ámbito rural es muchísimo más pequeño que el que
entonces existía en los países fundadores de la UE. Pero como entonces era mucho
más importante la agricultura y pusieron la pica en Flandes de la PAC, el dar
marcha atrás y desmantelar eso supone unos costes muy fuertes. Muchas veces los
agricultores que se sienten perjudicados y presionan electoralmente, no son sólo el
3 o 5 o 7 por ciento de la población activa ocupada en la agricultura, sino que son
muchísimos trabajadores o ciudadanos que están en la industria o en los servicios,
pero que tienen una parte de sus ingresos, no la principal, pero una parte
complementaria, ligada la Política Agrícola Común. Y hay muchos ciudadanos que
trabajan en oficinas en el centro de Madrid y se ponen la corbata todas las
mañanas, que los fines de semana van a un pequeño pueblo donde vivieron sus
padres o donde nacieron y han conseguido poner una pequeña explotación agraria
que percibe una serie de subvenciones de la PAC, y no siendo agricultores según las
estadísticas, también presionan con su opinión y con su voto a quienes intentan,
muchas veces con razón, reducir el peso de los apoyos de la Política Agrícola
Común. En términos electorales no es fácil, pero se está avanzando y se va a
avanzar más, y ojalá que en los próximos años las negociaciones de la Ronda Doha
se aceleren y a cambio de otras contrapartidas, como, por ejemplo, que se abran
mercados para productos industriales o para actividades de servicios en países
emergentes, la UE sea capaz de tomar decisiones algo más valientes que hasta
ahora en la apertura de sus mercados agrarios.
Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior
C/ Felipe IV, 9 - 1º dcha. 28014 MADRID. Tel. +34 91 522 25 12 Fax +34 91 522 73 01 e-mail: fride@fride.org
www.fride.org
15/15