Propuesta de Estrategia de salida ProderNEA

Unidad Nacional de Coordinación
UNA PROPUESTA DE ESTRATEGIA DE SALIDA PARA EL
PRODERNEA
Documento preliminar para la reflexión en el Seminario Taller
Buenos Aires, Julio de 2005
Ministerio de Economía y Producción
Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentos
Unidad Nacional de Coordinación
UNA PROPUESTA DE ESTRATEGIA DE SALIDA PARA EL
PRODERNEA
Documento preliminar para la reflexión en el Seminario Taller
CONTENIDO
1
RESUMEN EJECUTIVO
3
2
INTRODUCCIÓN
7
3
EL PROGRAMA Y SUS PARADIGMAS
7
3.1 LOS PARADIGMAS DEL FIN DE SIGLO
7
3.2 EL FOCO PRINCIPAL DE LA INTERVENCIÓN
9
4
EL NIVEL DE LA INTERVENCIÓN
11
4.1 LA EJECUCIÓN DESCENTRALIZADA
11
4.2 LA APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS
13
5
15
LA ESTRATEGIA DE TRABAJO FUTURO
5.1 HACIA UN PROGRAMA DE DESARROLLO EN LOS TERRITORIOS RURALES
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Unidad Nacional de Coordinación
UNA PROPUESTA DE ESTRATEGIA DE SALIDA PARA EL
PRODERNEA
Documento preliminar para la reflexión en el Seminario Taller
1 Resumen ejecutivo
El presente documento es un aporte a la reflexión sobre el diseño de una “Estrategia de
Salida” para el Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino
(PRODERNEA)1, efectuado desde la Unidad Nacional de Coordinación (UNC). Está
organizado en base a tres ejes de análisis: (i) el programa y sus paradigmas, (ii) el nivel de la
intervención, y (iii) la estrategia de trabajo futuro. Dado que la UNC no tiene – en lo esencial
-, un carácter de unidad ejecutora, se abordan exclusivamente aspectos tácticos y estratégicos.
A un año y medio de su finalización, quienes gestionan el PRODERNEA encuentran la
ocasión para repasar los logros obtenidos, al tiempo que se plantean el reto de la recreación de
estrategias y formas organizativas, no sólo para adecuarlas al nuevo escenario, sino para
contribuir a configurarlo.
Formulado bajo el paradigma de desarrollo rural reinante hace una década y concebido como
una política compensatoria, el PRODERNEA fue diseñado para atender las necesidades de
esa población que resultaba relegada por su “falta de competitividad” en el área rural del
NEA, situación que se pretendía remediar en base a tres supuestos teórico-metodológicos
básicos: (i) el supuesto de que el aumento de ingresos, como estrategia pertinente para la
superación de la pobreza, se obtendría a través de la diversificación de productos orientada
hacia la satisfacción de demanda de mercados, (ii) la hipótesis de que existe un camino por el
cual, al menos una parte más o menos significativa del campesinado y la producción familiar
a pequeña escala se transformaría en empresarios articulados con el mercado, con el
consiguiente aumento de ingresos, y (iii) el convencimiento de que todo esto se lograría a
través de la aplicación de tres componentes fundamentales: capacitación, asistencia técnica y
crédito. Estos supuestos se complementan con el enfoque de género y la focalización de
algunos colectivos (jóvenes y comunidades indígenas).
1
Contrato de Préstamo No. 417-AR entre la República Argentina y el Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola (FIDA), firmado el 29 de octubre de 1997, con fecha de efectividad al 15 de octubre de 1998.
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En la actualidad se discute en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca,
Alimentos y Forestación (SAGPyA) sobre las características de un desarrollo que no
sacrifique la equidad y de la política que lo propicie en los territorios rurales. La existencia de
esta última es el prerrequisito de una intervención pública ordenada y eficiente. En este
marco, la UNC visualiza la necesidad de orientar la estrategia de salida del Programa para que
configure un aporte a la consolidación de una política integrada y articulada de desarrollo de
los territorios rurales en todo el país.
En estos términos, el intercambio acerca de las cuestiones que hacen a la institucionalidad del
PRODERNEA; el papel del estado; el rol asignado en materia de política pública al sector
privado y a la sociedad civil organizada2, y la generación de ciudadanía activa y responsable,
adquirieren especial relevancia y sentido estratégico.
La reflexión del equipo sobre la experiencia del Programa y sobre el carácter relacional de la
pobreza, lo lleva actualmente a la conclusión de que el foco de este tipo de programas debería
estar puesto en las interacciones entre los diversos actores y por tanto, la acción estatal
debería jugar un papel mediador, negociador y articulador en éstas. Por lo dicho, se aprecia la
necesidad de avanzar en la intervención fortaleciendo: (i) los lazos de articulación de este tipo
de productores con productores de otros estratos, y (ii) la negociación de éstos con los agentes
y sistemas de comercialización existentes. En ambos casos, el valor agregado por la acción
estatal debería revestir las características de un óptimo paretiano3, en beneficio de los más
débiles.
En el marco de la estrategia de salida y con vistas a la delineación de ese “PRODERNEA
después del PRODERNEA” considerado deseable, se percibe como indispensable ahondar en
el proceso de descentralización y articulación hacia una concepción del desarrollo que permita
democratizar el acceso a los bienes y servicios necesarios para la vida humana – incluidos el
agua y la tierra -; dinamizar los intercambios para agregar valor - económico, cultural,
ambiental -, y distribuirlo con equidad en los territorios rurales. Esto sería posible en la
medida en que se lograra construir una política nacional de desarrollo rural en forma conjunta
con las provincias y demás actores involucrados.
Para avanzar en este sentido, parece pertinente trabajar en el aumento de las capacidades
locales, y hacerlo con la debida consideración por las diferencias existentes entre las distintas
jurisdicciones. El diseño y la ejecución del PRODERNEA han permitido la aplicación de una
metodología de trabajo que resultó apropiada a las realidades locales en un doble sentido: es
adecuada y por su intermedio, el PRODERNEA es visto como instrumento propio de los
2
Esta expresión se refiere concretamente a las organizaciones que nuclean a los habitantes del medio rural, ya
sea por razones económicas o gremiales, en particular, las organizaciones de base. En el contexto de este trabajo,
no alude a las organizaciones no gubernamentales.
3
Punto en que ningún actor involucrado pierde y al menos uno, mejora.
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gobiernos provinciales. Tareas pendientes y primordiales para lo que queda de esta fase son,
por una parte, la ampliación de los espacios de diálogo conjunto - en los que vale y enriquece
la discrepancia, siempre que se dé en un clima de respeto y mutua valoración -, y por otra, la
consolidación de una visión compartida y un modo de hacer que brinden la necesaria unidad y
coherencia en la diversidad.
Para la obtención de estos objetivos sería necesario: (i) el aumento de la frecuencia de
encuentros4; (ii) el aporte de mayores elementos de planificación de las instancias de trabajo e
intercambio conjunto, para hacer “visibles” las horas destinadas a estas actividades; y (iii) la
incorporación de la visión de la comunidad organizada como representativa de los colectivos
en que el PRODERNEA hace foco, de manera de reforzar la participación de los
“beneficiarios”. Este último aspecto emerge con carácter estratégico en este escenario de
culminación del actual programa. Definir un primer nivel de acuerdo sobre este punto
permitiría concentrar las acciones de fortalecimiento institucional en lo que resta del período
de ejecución.
El análisis de distintas experiencias lleva a la individualización de algunas variables decisivas
a la hora de evaluar la pertinencia de los instrumentos con relación a la población objetivo a la
cual se dirigen, a saber: (i) grado de organización y características de la gestión, (ii) capital
social “horizontal” 5; (iii) disponibilidad de activos relacionales del sistema6, y (iv) nivel de
articulación de la producción o los servicios con cadenas y clusters. Esta constatación ha
movido al equipo de la UNC a la conclusión de que es necesario realizar una estrategia de
diferenciación de la población objetivo que integre las variables precedentes.
En cuanto a los servicios ofrecidos, el crédito administrado por una organización de
productores o pobladores rurales en beneficio de sus asociados y asociadas puede constituirse
en eficaz medio para la creación y consolidación de interesantes capacidades autogestionarias
y para fortalecer a la institución, con el consiguiente impacto en la acumulación de capital
social. En particular, cuando se lo enmarca en un adecuado diseño de la estructura financiera
y se proporciona acompañamiento especializado. Si bien no hay todavía ejemplos al respecto
en la ejecución del PRODERNEA, cabría considerar análogamente la gestión de los servicios
técnicos y de capacitación. Desde el punto de vista de la UNC sería recomendable comenzar
este año algunas experiencias piloto de autogestión en cooperativas u otras organizaciones de
similares características cuidadosamente seleccionadas y acompañadas.
4
Tal vez más breves, con temario más ajustado, para no incidir negativamente en la ejecución.
5
Se entiende por tal al conjunto de redes, normas de comportamiento cívico, valores y confianza acumulados
entre los individuos pertenecientes al mismo estrato o segmento.
6
Lo que alude a los lazos establecidos por la unidad social de producción con agentes sociales o económicos
fuera del estrato o segmento al que ésta pertenece.
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A esta “vuelta de tuerca” sobre los instrumentos clásicos, habría que sumar nuevos, en
particular, algunos que tuvieran que ver con sentidos reclamos de los pobladores y las
pobladoras rurales, tales como fondos no reintegrables de gestión cooperativa destinados a
inversión; vivienda rural e información y comunicación.
Por otra parte, el diseño post-PRODERNEA – en rigor de verdad, cualquier nuevo diseño debería contener claros criterios de complementariedad con los otros instrumentos de política
pública. Esto permitiría que las acciones se orientaran hacia aspectos y segmentos de
población en los que se evidenciaran vacíos de propuesta pública – o la existente se mostrara
inadecuada - pero que, no obstante, se entendieran estratégicos para la intervención.
Adicionalmente, evitaría la “sobre-cobertura”7 y haría más racional la inversión de esfuerzos
y recursos.
El recorrido realizado hasta el momento por el PRODERNEA conlleva aprendizajes
aplicables al momento de componer perspectivas en un espacio de articulación de los
gobiernos - nacional y provinciales - con la comunidad rural. El desafío del nuevo diseño
debería ahondar este marco de encuentro con el objetivo de generar estrategias congruentes y
consistentes, al mismo tiempo que haría efectiva la coordinación de acciones para el
Desarrollo Rural.
Este desafío implica a su vez, hacer más eficientes los mecanismos de participación. Para
esto, habría que analizar con detenimiento la contribución del PRODERNEA al desarrollo de
capital social así como su colaboración con el establecimiento de instituciones y
organizaciones que promuevan la confianza y sean integradoras de todos los actores. Tales
instituciones y organizaciones – siempre que surgieran del auténtico interés de los actores y
no por mandato - facilitarían la concertación y, al hacerlo, incrementarían las oportunidades
para que la población menos favorecida participara ventajosamente del proceso y de sus
beneficios. Esto requiere trabajar en la generación de una cultura de la participación y del
ejercicio de ciudadanía responsable, que permita superar la lógica del reclamo - que genera
una respuesta puntual a la demanda -, y apueste a la construcción colectiva de propuestas y
soluciones.
7
De esta manera se indican los casos en que una misma unidad social de producción es atendida desde diversos
prestadores. Muy a menudo, esto genera el desarrollo de capacidades específicas en la población para la
captación de beneficios de origen público o de la cooperación internacional, a la manera de una auténtica
“estrategia de supervivencia”. .
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2 Introducción
El presente documento es un aporte a la reflexión sobre el diseño de una “Estrategia de
Salida” PRODERNEA, efectuado desde la UNC. El desafío de pensar este diseño responde al
escenario de finalización de esta fase de cooperación externa y busca promover la
sostenibilidad de los resultados obtenidos durante la ejecución. Este desafío es, también, la
oportunidad de reflexionar sobre el alcance, las capacidades y los frutos de la gestión pública,
y que esta reflexión se haga desde la misma gestión pública.
Con el objeto de acordar las orientaciones centrales de la misma, se elaboró un programa de
trabajo en tres etapas. En la primera de ellas, se propuso a todas las Unidades de
PRODERNEA la realización de documentos individuales, y la puesta en común de los
mismos en una instancia de taller8. Los documentos preliminares de cada Unidad se
organizarían en base a tres ejes de análisis: (i) el programa y sus paradigmas, (ii) el nivel de la
intervención, y (iii) la estrategia de trabajo futuro. Dado que la UNC no tiene – en lo esencial
-, un carácter de unidad ejecutora, se abordan exclusivamente aspectos tácticos y estratégicos..
En la actualidad, el Programa está recorriendo la segunda mitad del plazo de ejecución
establecido por la Misión de Reorientación9, y se encuentra a un año y medio de la
terminación fijada por el Convenio de Préstamo. Estos momentos brindan una ocasión para
repasar los logros obtenidos, al tiempo que plantean el reto de la recreación de estrategias y
formas organizativas no sólo para adecuarlas al nuevo escenario, sino para contribuir a
configurarlo.
3 El Programa y sus paradigmas
3.1 Los paradigmas del fin de siglo
“El objetivo del proyecto es contribuir a la superación de las condiciones que generan la
pobreza rural en las cuatro provincias del NEA, potenciando las capacidades productivas de
los recursos humanos y naturales de las personas pobres, los pequeños productores y los
aborígenes de la región, a través del aumento sostenible del ingreso y de la capacidad de
autogestión.”10
8
Para la organización de esta instancia la UNC solicitó apoyo a la Oficina del Programa Regional de FIDA para
el MERCOSUR (FIDA MERCOSUR).
9
La Misión de Reorientación enviada por FIDA permaneció en el país del 14 de noviembre al 13 de diciembre
de 2002.
10
Tomado del Informe de Evaluación Ex-ante, citado por el Informe de Misión de Reorientación.
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La estrategia y los instrumentos del PRODERNEA fueron formulados bajo el paradigma de
desarrollo predominante en la década de los ´90. En este marco, fue concebido como “un
proyecto de inversión en el área rural”11, cuya implementación permitiría expandir los
recursos disponibles para su población objetivo.
En tanto instrumento de política pública, también en él están presentes los paradigmas que
predominaron en la Argentina de los ´90 en relación al propósito y las formas de gestión de
aquélla. Así, el escenario de formulación del PRODERNEA fue pautado por la omnipresencia
de una organización económica de la sociedad basada en la acción distribuidora del mercado
y la paulatina cesión de potestades estatales a favor de éste, conjuntamente con la aplicación
de políticas compensatorias dirigidas a la población que no lograba posicionarse
competitivamente. Las políticas de corte compensatorio estaban así destinadas a paliar el
impacto de los importantes niveles de exclusión y vulnerabilidad económica, política y social
que se acentuaron en esos años. La crisis de 2001 marca el agotamiento de esa etapa del
modelo neo-liberal, pero la revisión consecuente de políticas e instrumentos continúa o, en
algunos casos, no se ha iniciado todavía.
En este escenario, el PRODERNEA fue diseñado para atender las necesidades de esa
población que resultaba relegada por su “falta de competitividad” en el área rural del NEA,
situación que se pretendía remediar en base a tres supuestos teórico-metodológicos básicos:
(i) el supuesto de que el aumento de ingresos, como estrategia pertinente para la superación de
la pobreza, se obtendría a través de la diversificación de productos orientada hacia la
satisfacción de demanda de mercados, (ii) la hipótesis de que existe un camino por el cual, al
menos una parte más o menos significativa del campesinado y la producción familiar a
pequeña escala se transformaría en empresarios articulados con el mercado, con el
consiguiente aumento de ingresos, y (iii) el convencimiento de que todo esto se lograría a
través de la aplicación de tres componentes fundamentales: capacitación, asistencia técnica y
crédito.
En consecuencia, se definió como población objetivo del Programa a los productores con
determinado nivel de ingreso y tamaño de explotación, y se establecieron instrumentos de
aplicación indistinta, que no consideran los diversos niveles de gestión y organización que se
manifiestan en ese universo, ni el grado de articulación con el mercado que los mismos
presentan al momento de su ingreso al PRODERNEA.
Estos supuestos se complementan con (i) el enfoque de género y (ii) la focalización de
algunos colectivos - jóvenes y comunidades indígenas -, elementos éstos que conviven y se
relacionan con cierta contradicción e importancia relativa en el diseño y posterior
implementación del Programa y sus instrumentos.
11
Tomado del Informe de la Misión de Reorientación.
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Es evidente que a diez años de su formulación12, y en los siete años de ejecución transcurridos
– considerando en conjunto el PRODERNEA original y el PRODERNEA Reorientado -, el
contexto ha cambiado. Las concepciones del Desarrollo Rural han sido revisadas a nivel
mundial y de América Latina, y en la SAGPyA se discute sobre las características de un
desarrollo que no sacrifique la equidad y de la política que lo propicie en los territorios
rurales. La existencia de esta última es el prerrequisito de una intervención pública ordenada y
eficiente. En este marco, la UNC visualiza la necesidad de orientar la estrategia de salida del
Programa para que configure un aporte a la consolidación de una política integrada y
articulada de desarrollo de los territorios rurales en todo el país. Desde la óptica de la UNC,
entonces, este proceso comporta el principal desafío para esta fase del PRODERNEA y por
tanto, ha guiado su reflexión y encauzado las propuestas que se presentan a nivel táctico y
estratégico en este documento.
Como queda dicho, los aspectos fundamentales tenidos en cuenta apuntan a superar el análisis
y las propuestas por servicios que el Programa brinda a sus usuarios. Subsidiariamente, se
buscó cooperar con la articulación de la oferta estatal al respecto e integrar sus componentes
en términos de aporte a la construcción de política pública en materia de desarrollo rural y
alivio de la pobreza.
En estos términos, el intercambio acerca de las cuestiones de la institucionalidad del
PRODERNEA; el papel del estado; el rol asignado en materia de política pública al sector
privado y a la sociedad civil organizada13, y la generación de ciudadanía activa y
responsable, adquirieren especial relevancia y sentido estratégico. Estos temas se visualizan
como problemas, posibles soluciones u oportunidades para aprovechar, y dado que su análisis
aparece como ineludible, la UNC considera que deberían ser puntos especiales de tratamiento
en el taller y en sucesivas instancias de encuentro.
3.2 El foco principal de la intervención
Al analizar el PRODERNEA desde su aporte en la concreción de una política de desarrollo
rural, y revisar su estrategia de intervención directa sobre la población objetivo surgen dudas
en relación al foco de la intervención. En la actualidad, el foco principal está puesto en la
población definida como pobre o vulnerable y por tanto, también lo están los instrumentos,
los cuales son dirigidos exclusivamente al trabajo directo sobre ella. Esta concentración busca
el incremento de las capacidades y recursos de la población objetivo para que pueda salir por
sí misma de la pobreza.
12
El Programa recibe la Misión de Evaluación Ex Ante del FIDA en julio de 1996.
13
Esta expresión se refiere concretamente a las organizaciones que nuclean a los habitantes del medio rural, ya
sea por razones económicas o gremiales, en particular, las organizaciones de base. En el contexto de este trabajo,
no alude a las organizaciones no gubernamentales.
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Llegado este punto, aparece como imprescindible que se efectúe una breve conceptualización
acerca de la pobreza. En el contexto de este documento, se entiende que la pobreza es un
fenómeno de carácter relacional, que tiende a ser percibido en la dicotomía
inclusión/exclusión y que se asienta en la matriz configurada por las relaciones de producción
y distribución. Por medio de las políticas públicas, el Estado “interfiere” siempre en esa
relación y por ello, desempeña un rol claramente redistributivo, ya sea en forma directa o
indirecta, por acción u omisión, en la matriz de organización social y económica de un país. A
veces, este rol es asumido explícitamente; otras veces, las políticas “neutras” convalidan la
distribución realizada por el mercado.
En base a la experiencia de trabajo en el Programa, y a la luz de la conceptualización
precedente, emerge la pregunta de cuánto es posible avanzar en la mejor inserción en los
mercados de este tipo de productores a través de instrumentos y acciones específicas
dirigidos únicamente hacia el sector vulnerable. Dicho de otra modo, se presentan dudas en
relación a los logros obtenidos por los programas que hacen foco en las estrategias de acción
directa hacia los productores vulnerables. Esto no responde a la discusión de las políticas
universales versus las focalizadas; se acepta que las políticas deben focalizarse en segmentos
o estratos de población a la manera de una “discriminación positiva”. La referencia es al foco
de la estrategia de trabajo para mejorar las condiciones de la población o el estrato atendidos.
En este sentido, la práctica muestra - a través de los ejemplos de la ejecución provincial-, que
en los proyectos productivos en los que predomina una visión articuladora y relacional se
presentan resultados exitosos.
La reflexión del equipo lleva actualmente a la conclusión de que el foco de este tipo de
programas debería estar puesto en las interacciones entre los diversos actores y por tanto, la
acción estatal debería jugar un papel mediador, negociador y articulador en éstas. En este
sentido, se entiende que los programas estatales que actúan en la órbita del desarrollo rural y
que se proponen reducir la pobreza deberían necesariamente incluir la perspectiva de tales
interacciones, con instrumentos de intervención específicos.
Por todo lo dicho, se aprecia la necesidad de avanzar en la intervención fortaleciendo: (i) los
lazos de articulación de este tipo de productores con productores de otros estratos, y (ii) la
negociación de éstos con los agentes y sistemas de comercialización existentes. En ambos
casos, la justificación de la acción estatal debería revestir las características de un óptimo
paretiano14, en beneficio de los más débiles.
14
Punto en que ningún actor involucrado pierde y al menos uno, mejora.
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4 El nivel de la intervención
4.1 La ejecución descentralizada
El escenario de culminación de esta fase de cooperación, impacta directamente en la
organización técnica y política con que opera actualmente el PRODERNEA, tanto a nivel de
la nación como de las provincias. El diseño de la estrategia de salida debería incorporar una
propuesta respecto a la institucionalidad deseada, una vez finalizada su ejecución. No obstante
lo dicho, no se aborda explícitamente en este documento esa problemática, aunque se definen
algunos rasgos que no deberían dejar de caracterizar a tal institucionalidad.
La forma organizativa que hoy detenta fue diseñada para la ejecución del actual programa y
debería ser reestructurada en el escenario post-PRODERNEA, en atención al fortalecimiento
de aquellos órganos técnicos y de conducción política que hubieran logrado un cierto nivel de
desarrollo y autogestión, y que aparecieran como requeridos por la sustentabilidad de las
acciones e impacto alcanzados.
El PRODERNEA tiene una arquitectura institucional compleja, ya que representa un intento
simultáneo de articulación a distintos niveles. Lo nacional y lo provincial; lo gubernamental y
lo privado; lo técnico y lo político, junto a la participación de los “beneficiarios” en la toma
de decisiones, ponen en escena un orden simbólico atravesado por distintas dialécticas u
oposiciones así como por racionalidades diferentes también. Todo ello, en un contexto de
relativa desarticulación de las políticas públicas y de una cierta atomización de las
organizaciones públicas y privadas que actúan en el medio rural. Con la dificultad que tal
orden conlleva, esta característica propia del Programa ha posibilitado aprendizajes en estos
múltiples aspectos y ha contribuido al desarrollo de capacidades públicas, provinciales y
nacionales. En tanto estos elementos son apreciados como imprescindibles a la hora de la
ejecución de políticas que contemplen adecuadamente el carácter federal de la estructura
política argentina, deberían ser capitalizados en la estrategia de salida del PRODERNEA y en
la construcción de la institucionalidad que lo suceda en el futuro inmediato
Como queda dicho, el PRODERNEA se desarrolla como programa público con clara
orientación descentralizadora, lo que se expresa en el modo en que el mismo se instrumenta y
ejecuta. Aunque con limitaciones, esto representa un avance fundamental en la estrategia de
organización y el ejercicio cotidiano permite destacar que, más allá de especificidades y
diferencias, cuando existe un objetivo común y claridad en los roles y niveles de autonomía,
el trabajo conjunto muestra muy buenos resultados. En este sentido, la UNC valora como
altamente positiva la experiencia de coordinación entre grupos de trabajo pertenecientes a los
gobiernos provinciales y al nacional, y considera que tal experiencia marca un camino a
seguir y profundizar en cualquier escenario por venir.
En consecuencia, en el marco de la estrategia de salida y con vistas a la delineación de ese
“PRODERNEA después del PRODERNEA” considerado deseable, se percibe como
indispensable ahondar en el proceso de descentralización y articulación hacia una concepción
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del desarrollo que permita democratizar el acceso a los bienes y servicios necesarios para la
vida humana – incluidos el agua y la tierra -; dinamizar los intercambios para agregar valor económico, cultural, ambiental -, y distribuirlo con equidad en los territorios rurales. Esto
sería posible en la medida en que se lograra construir una política nacional de desarrollo rural
en forma conjunta con las provincias y demás actores involucrados.
Para avanzar en este sentido, parece pertinente trabajar en el aumento de las capacidades
locales, y hacerlo con la debida consideración por las diferencias existentes entre las distintas
jurisdicciones. El diseño y la ejecución del PRODERNEA han permitido la aplicación de una
metodología de trabajo que resultó apropiada a las realidades locales en un doble sentido: es
adecuada y por su intermedio, el PRODERNEA es visto como instrumento propio de los
gobiernos provinciales. Tareas pendientes y primordiales para lo que queda de esta fase son,
por una parte, la ampliación de los espacios de diálogo conjunto - en los que vale y enriquece
la discrepancia, siempre que se dé en un clima de respeto y mutua valoración -, y por otra,. la
consolidación de una visión compartida y un modo de hacer que brinde la necesaria unidad y
coherencia en la diversidad.
En base tanto a la importancia asignada al tema por la UNC cuanto al diagnóstico de los
problemas aún no resueltos en este aspecto, se propone la revalorización de las instancias
colegiadas de la estructura organizativa del PRODERNEA. En esta fase, se trataría de
potenciar el desarrollo de mayores niveles de articulación entre la UNC y las Unidades
Provinciales de Ejecución (UPEs) y fortalecer el Consejo Coordinador del PRODERNEA,
que incorpora a las provincias con voz y voto en la dirección estratégica del Programa..
Para la obtención de estos objetivos sería necesario: (i) el aumento de la frecuencia de
encuentros15; (ii) el aporte de mayores elementos de planificación de las instancias de trabajo
e intercambio conjunto, para hacer “visibles” las horas destinadas a estas actividades; y (iii) la
incorporación de la visión de la comunidad organizada como representativa de los colectivos
en que el PRODERNEA hace foco, de manera de reforzar la participación de los
“beneficiarios”. Este último aspecto emerge con carácter estratégico en este escenario de
culminación del actual programa.
La identificación de los actores presentes a escala nacional y en cada territorio de intervención
es de vital importancia para definir la integración pertinente de órganos consultivos o
decisorios en un marco de gestión pública abierta. La elaboración de mapas de redes y rutas
de inclusión de actores involucrados en el desarrollo rural aparecen como metodologías
apropiadas para este plano del diseño estratégico.
Definir un primer nivel de acuerdo en cuanto a esa identificación permitiría concentrar las
acciones de fortalecimiento institucional en lo que resta del período de ejecución. Esta
definición – con quiénes, institucionalmente hablando, avanzaría el estado en la construcción
15
Tal vez más breves, con temario más ajustado, para no incidir negativamente en la ejecución.
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junto a la comunidad organizada de la nueva etapa de este proceso - debería contar con una
amplia base de consenso, por lo que es considerada como materia central de discusión y se
propone como un producto a obtener del seminario-taller.
4.2 La aplicación de los instrumentos
Como se indica más arriba, el Programa fue diseñado para actuar directamente sobre la
población objetivo, la que se definió en base a niveles de ingreso y tamaño de la explotación.
La utilización de los instrumentos de crédito, capacitación y asistencia técnica en esta
población ha generado una reflexión acerca de su pertinencia con relación a la situación de
partida de los candidatos a usuarios de los mismos. Los logros obtenidos en la ejecución
estarían fuertemente asociados a la capacidad de respuesta existente en los sistemas de
producción, entendidos éstos como los sistemas unidad social de producción-explotación o
sistema comunitario, según el caso.
El análisis de distintas experiencias lleva a la individualización de algunas variables decisivas
a la hora de evaluar la pertinencia de los instrumentos utilizados, a saber: (i) grado de
organización y características de la gestión, (ii) capital social “horizontal” 16 ; (iii)
disponibilidad de activos relacionales del sistema17, y (iv) nivel de articulación de la
producción o los servicios con cadenas y clusters.
Esta constatación ha movido al equipo de la UNC a la conclusión de que es necesario realizar
una estrategia de diferenciación de la población objetivo que integre las variables
precedentes. Por tanto, resulta fundamental el desarrollo de un sistema rápido y confiable de
indagación en estos aspectos así como la generación de una categorización de la población
destinataria en función de los valores que revistan tales variables en cada caso. Esta
categorización permitiría adecuar y dirigir más eficientemente los instrumentos del Programa.
Este enfoque por categoría de “unidad social de producción - emprendimiento” podría ser un
principio de mucha utilidad para la estrategia de complementación y ampliación de la oferta
pertinente de servicios de apoyo y promoción por parte del estado. El ajuste de instrumentos
“a la medida”, desde esta óptica, podría potenciar su utilidad si se realizara conjuntamente con
la implementación de un registro nacional de usuarios de programas estatales de desarrollo
rural, similar en varios aspectos al que se conoce en la experiencia brasileña18. Esta iniciativa
16
Se entiende por tal al conjunto de redes, normas de comportamiento cívico, valores y confianza acumulados
entre los individuos pertenecientes al mismo estrato o segmento.
17
Lo que alude a los lazos establecidos por unidad social de producción con agentes sociales o económicos fuera
del estrato o segmento al que ésta pertenece.
18
Este registro, posiblemente de inscripción voluntaria en un comienzo, obraría como un instrumento de
relevamiento del interés en acceder a los distintos servicios ofrecidos. Los candidatos y/o candidatas deberían
manifestar su voluntad de inscribirse y así informarse de cuáles serían todos los servicios que el estado podría
ofrecerle de acuerdo a la categoría en la que resultaran incluidos. Asimismo, permitiría concentrar, diferenciar y
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se aplicaría básicamente a la producción familiar y, por lo tanto, incluiría a la población rural
pobre de manera diferenciada.
No se agota aquí la necesidad de reflexión sobre los instrumentos. Con fuerza, se impone
como imprescindible la necesidad de repensar las herramientas adecuadas para la intervención
en las comunidades aborígenes. En éstas, las acciones dirigidas a aumentar los niveles de
interacción con los mercados y/o a llevar a cabo actividades productivas en forma sistemática
destinadas a generar ingreso monetario requieren de procesos de aprendizaje de largo plazo.
Por tanto, en esta etapa se deberían reforzar los proyectos vigentes y priorizar las acciones
destinadas a satisfacer las necesidades básicas, con la consecuente mejora de las condiciones
de vida, en lo que resta del período de ejecución. Aplicar recursos en este sentido permitiría
“capitalizar” adecuadamente lo realizado para abordar nuevos desafíos en programas o etapas
posteriores. Es evidente que este tipo de población precisa de instrumentos diferenciales y
fuertemente articulados con otros disponibles en materia de política social y educativa, por lo
que la integración con otros programas y entidades del estado nacional y provincial toma un
carácter especialmente relevante.
Una reflexión general, a nivel táctico, que no se desea dejar de realizar en esta oportunidad
refiere a la necesidad de mejorar el uso que se hace de los instrumentos actuales del
PRODERNEA. Su potencial se manifiesta en la medida que se apliquen en forma integrada,
tal como fueron concebidos, convergiendo en un proyecto. Esto significa que no se trata de
instrumentos de uso alternativo. La práctica ha demostrado que muchas veces el crédito es el
instrumento que mayor interés suscita en la población a la que se acerca con su oferta el
Programa, y a menudo actúa como “puerta de entrada” al PRODERNEA. El crédito aislado
de la comercialización, la capacitación y la asistencia técnica pertinentes y necesarias, no es,
en general, suficiente para asegurar la sustentabilidad 19 de los proyectos de los usuarios y
comunicar la oferta pública de servicios adaptados a las características de los candidatos y/o candidatas a
usuarios. Probablemente, esto posibilitaría que la diversidad de ofertas existente pudiera ordenarse y difundirse
en forma apropiada. Una estrategia de comunicación, diferenciada según edad, sexo y categoría de unidad social
de producción-emprendimiento, y diseñada en función de la población a la que iría dirigida la oferta,
complementaría lo que se propone. El registro se organizaría, entonces, en base a las características de cada
unidad social de producción–emprendimiento, y sus activos sociales, en forma complementaria con los niveles
de ingreso y estatuto de tamaño, lo que facilitaría: (i) la aplicación de estrategias de comunicación e instrumentos
a la medida de las capacidades y posibilidades de respuesta de la población y (ii) la potenciación de la oferta
pública por la vía de su presentación consolidada y ordenada.
19
“También (…) debería discutirse y aclararse el concepto de sustentabilidad económica de los
emprendimientos o proyectos de los usuarios. No porque haya dudas respecto de lo que en sí mismo significa
sino porque, según sea el segmento al que se refiera, habría que contabilizar la continuidad de cierto apoyo
estatal – incluso, en el largo plazo -, para que el emprendimiento fuera efectivamente sustentable. En términos
de política pública, esto debería contemplar además del costo económico y el de oportunidad, el costo social de
no hacerlo. Los propósitos de los programas no suelen guardar correspondencia ajustada entre la magnitud del
cambio que pretenden y la exigüidad del tiempo y los recursos comprometidos. El desarrollo territorial no es
para el corto plazo.” S. Márquez, PRODERNEA y PRODERNOA en el marco de una estrategia de desarrollo
territorial, octubre de 2004
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usuarias que – en tanto proyectos, justamente -, requieren de la articulación de distintos
recursos para el logro de sus objetivos.
Por otra parte, el crédito administrado por una organización de productores o pobladores
rurales en beneficio de sus asociados y asociadas puede constituirse en eficaz medio para la
creación y consolidación de interesantes capacidades autogestionarias y para fortalecer a la
institución, con el consiguiente impacto en la acumulación de capital social. En particular,
cuando se lo enmarca en un adecuado diseño de la estructura financiera y organizativa, y se
proporciona acompañamiento especializado.
Si bien no hay todavía ejemplos al respecto en la ejecución del PRODERNEA, cabría
considerar análogamente la gestión de los servicios técnicos y de capacitación. Desde el punto
de vista de la UNC sería recomendable comenzar este año algunas experiencias piloto de
autogestión en cooperativas u otras organizaciones de similares características
cuidadosamente seleccionadas y acompañadas.
A esta “vuelta de tuerca” sobre los instrumentos clásicos, habría que sumar nuevos
instrumentos, en particular, algunos que tuvieran que ver con sentidos reclamos de los
pobladores y las pobladoras rurales, tales como fondos no reintegrables de gestión
cooperativa destinados a inversión; vivienda rural e información y comunicación.
Por último, la formación y la reflexión continuas de todos los agentes involucrados en el
Programa siguen siendo de vital importancia para el aprendizaje institucional. Más allá de
continuar con los planes de capacitación en vigencia, la participación efectiva configura una
excepcional oportunidad de enseñanza-aprendizaje que debería ser aprovechada al máximo
por todos los comprendidos por el ejercicio de la implementación del PRODERNEA.
5 La estrategia de trabajo futuro
5.1 Hacia un programa de desarrollo en los territorios rurales
Esta percepción estratégica del PRODERNEA en base a su capacidad de contribución al
diseño de una política de desarrollo en los territorios rurales hace necesario considerar el
conjunto de programas e instrumentos que se aplican desde el estado en esta materia, y
contextualizar sus aportes y potencialidades desde esta perspectiva más amplia. El análisis de
los niveles de superposición y complementariedad con otros programas y dependencias
estatales que actúan en el Desarrollo Rural se muestra como fundamental al momento del
diseño de su estrategia de salida y es un paso indispensable para imaginar el futuro deseable.
El diseño post-PRODERNEA – en rigor de verdad, cualquier nuevo diseño -, no sólo tendría
que enmarcarse en una política de desarrollo rural sino que debería contener claros criterios
de complementariedad. Esto permitiría que las acciones se orientaran hacia aspectos y
segmentos de población en los que se evidenciaran vacíos de propuesta pública pero que, no
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obstante, se entendieran estratégicos para la intervención. Adicionalmente, evitaría la “sobrecobertura”20 y haría más racional la inversión de esfuerzos y recursos
Naturalmente, se adopta como supuesto que la lógica de complementación debería estar
presente también al momento de formular la política de desarrollo rural. En este mismo
sentido, es necesario realizar un esfuerzo para no generar multiplicación de estructuras, sean
éstas de tipo político-institucional o técnico-administrativas. Se deberían potenciar y articular
ámbitos de trabajo e intercambios ya existentes en el gobierno – a nivel nacional y/o
provincial -, con los ajustes y modificaciones que se entendieran pertinentes. Para esto se
requiere la concepción de los programas como parte y al servicio de una política de
desarrollo, a la que eventuales cooperaciones o fondos externos se integrarían en vez de
desenvolverse como programas completamente independientes.
El recorrido realizado hasta el momento por el PRODERNEA conlleva aprendizajes
aplicables al momento de componer perspectivas en un espacio de articulación de los
gobiernos - nacional y provinciales - con la comunidad rural. El desafío del nuevo diseño
debería ahondar este marco de encuentro con el objetivo de generar estrategias congruentes y
consistentes, al mismo tiempo que haría efectiva la coordinación de acciones para el
Desarrollo Rural.
Este desafío implica a su vez, hacer más eficientes los mecanismos de participación. Para
esto, habría que analizar con detenimiento la contribución del PRODERNEA al desarrollo de
capital social así como su colaboración con el establecimiento de instituciones y
organizaciones que promuevan la confianza y sean integradoras de todos los actores. Tales
instituciones y organizaciones – siempre que surgieran del auténtico interés de los actores y
no por mandato - facilitarían la concertación y, al hacerlo, incrementarían las oportunidades
para que la población menos favorecida participe ventajosamente del proceso y de sus
beneficios.
De lo dicho se desprende que la “nueva” institucionalidad debería profundizar los niveles de
participación de la comunidad involucrada, con atención preferente a la representatividad. La
incorporación de la comunidad organizada a ciertas instancias de trabajo y decisión dentro de
la gestión pública señala nuevos cursos de acción para la participación efectiva de la
población. La inclusión de espacios de debate entre el gobierno y la sociedad civil organizada
en materia de desarrollo rural, permitiría brindar un ámbito abierto de propuestas y búsqueda
de soluciones. Evidentemente, esto requiere trabajar en la generación de una cultura de la
participación y del ejercicio de ciudadanía responsable, que permita superar la lógica del
20
De esta manera se alude a los casos en que una misma unidad social de producción es atendida desde diversos
prestadores. Muy a menudo, esto genera el desarrollo de capacidades específicas en la población para la
captación de beneficios de origen público o de la cooperación internacional, a la manera de una auténtica
“estrategia de supervivencia”. .
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reclamo - que genera una respuesta puntual a la demanda -, y apueste a la construcción
colectiva de propuestas y soluciones.
En este sentido se destacan experiencias recientes, como la Sección Nacional de la Reunión
Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR, ámbito en el que puede entreverse
una oportunidad de diálogo abierto. El problema de la representatividad de las organizaciones
de productores y de cómo se promueve la organización y participación de aquellos
productores vulnerables no integrados activamente a éstas, es un aspecto de preocupación del
equipo. En definitiva, en términos conceptuales, se recomienda la integración efectiva de los
productores en la formulación de la política pública de desarrollo rural, pero se advierte sobre
el peligro de la proliferación de los espacios de diálogo lo que podría llevar a su
esterilización.
En este enfoque el gobierno, sea éste nacional o provincial, es un actor del desarrollo rural y
tiene un rol orientador y articulador a cumplir en el diseño de políticas de estado, entendiendo
por éstas, las que son desarrolladas por una pluralidad de agentes que actúan en el espacio
público y que trascienden las sucesivas administraciones.
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