EXPOSICIÓN DE MOTIVOS-CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El proyecto de Ordenanza, tiene por objeto establecer la regulación jurídica de la aplicación
del tributo municipal denominado “Contribución Especial de Obras Públicas”, en sujeción a
establecido en el Decreto Legislativo Nº 776 - Ley de Tributación Municipal y sus
modificatorias.
I.- FUNDAMENTACIÓN
1.- Antecedentes
1.1 Breve reseña histórica respecto a la denominada “Contribución Especial de Obras
Públicas”.- los gobiernos locales desarrollan una amplia gama de políticas fiscales o
regulatorias inspiradas en la idea de que el incremento en el valor de la tierra puede ser
utilizado en beneficio de la comunidad, esto es, en la recuperación de plusvalías
inmobiliarias. Como punto de partida generalmente aceptado en el mundo moderno, Martin
Smolka y David Amborski señalan que:
“Pese a que ciertas acciones desarrolladas por los propietarios de la tierra pueden
incrementar su valor, esta situación tiende a ser excepcional. La regla general es que
el aumento de valor provenga de acciones de personas o instituciones distintas al
propietario; principalmente del sector público, como por ejemplo la autorización para
desarrollar ciertos usos del suelo, cambios en las densidades autorizadas e
inversiones en infraestructura; o de las fuerzas del mercado, debido por ejemplo al
aumento general de la población urbana, etc. En cualquiera de estos casos, es claro
que el propietario no ha hecho nada para incrementar el valor del suelo y que puede
ser socialmente deseable recuperar el total o parte del incremento del valor por parte
del sector público.” 1
Comparando las experiencias de recuperación de plusvalías en América del Norte (Estados
Unidos y Canadá) y América Latina, Smolka y Amborski encuentran distintas razones que
han llevado a la utilización de múltiples herramientas y los diferentes resultados y grados
de éxito obtenidos en su implementación. Entre las principales razones que orientan el uso
distinto de mecanismos de recuperación de la inversión pública está el hecho que la
recaudación de las ciudades latinoamericanas por la vía del impuesto predial es muy baja
en comparación a las ciudades del norte. Mientras que en nuestras ciudades el impuesto
predial no llega a veces al 0.5% del PBI, en las ciudades del norte este impuesto llega a
superar el 3% del PBI. Las ciudades del sur, entonces buscan compartir el mayor valor del
suelo por otros mecanismos, tal como lo es la contribución por mejoras.
Ellos afirman que:
“En este sentido, para el caso latinoamericano, la introducción de instrumentos de
recuperación de plusvalías no está motivada por un cobro excesivo de impuestos a
Martim Smolka y David Amborski: “Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una
comparación inter-americana”; Revista eure (Vol. XXIX, Nº 88), pp. 55-77, Santiago de Chile, diciembre
2003.
1
la propiedad que alcancen el “máximo soportable”, sino debido a una recaudación
muy escasa. Los administradores locales latinoamericanos son a veces atrapados
en un círculo vicioso, en el cual el cobro de los impuestos a la propiedad es
descuidado debido a su pequeña contribución al ingreso local y –dado ese
descuido– su recaudación es aún menor. Así, existe un desincentivo para que las
administraciones locales inviertan más seriamente en sistemas más eficientes de
impuestos a la propiedad”
Además de la problemática vertida, también se debe considerar la actualización de los
catastros:
“Como resultado de estas dificultades técnicas y políticas, las herramientas de
recuperación de plusvalías muchas veces emergen como sustituto o reemplazo de
una recaudación de impuesto a la propiedad extremadamente baja.”
1.2 Importancia de la Contribución Especial por Mejoras.- constituye un mecanismo
para que la inversión municipal en obras públicas que efectivamente aumenten el valor de
la propiedad pueda ser recuperado de sus beneficiarios directos. Además de servir a la
colectividad, numerosas obras de mejoramiento inciden de manera directa y demostrable
en el aumento del valor de la propiedad en montos que muchas veces exceden el valor de
la obra misma. Aplicado de manera oportuna e inteligente, este mecanismo proporciona
valiosos recursos a la municipalidad, a la vez, una relación fluida con el vecindario que
generalmente prefiere contribuir en inversiones que puede ver directamente, que pagar el
impuesto a la propiedad invertido por ley en su propio gobierno local, por no percibir que lo
beneficia de manera directa e inmediata.
Numerosos barrios o grupos de vecinos han propuesto a las municipalidades que ejecuten
obras en su vecindad comprometiéndose a sufragar todos o parte de los costos. La
Contribución Especial por Mejoras es el mecanismo legal para ello. En otros países el
mecanismo está ampliamente difundido. Tal vez, sea Colombia el país vecino con la más
amplia difusión. Desde un pequeño mejoramiento local hasta grandes vías intercambios
viales se trata de obras públicas que son recuperadas cobrando a la comunidad
inmediatamente beneficiada una alícuota, calculada con procedimientos que cada vez se
hacen más sofisticados. Ello permite que la obra pública se haga con una mayor autonomía
financiera que en la ciudad de Lima, donde toda gran inversión requiere de préstamos
internacionales o concesiones a inversionistas privados.
Para que una obra pública pueda ser recuperada apelando a los beneficiarios directos son
necesarios sencillos pero importantes requisitos. La obra debe ser anunciada previamente,
como modo de permitir al vecindario oponerse a ella; debe mostrarse que la otra mejora el
valor de la propiedad de manera directa; se debe cobrar una vez terminada en un plazo que
generalmente no excede los tres años; y se puede cobrar el 100% de la obra, sin incluir el
costo de cobranza. Como se ve, se trata de un mecanismo de recuperación de la inversión
en la mejora por parte de los beneficiarios, pero no un mecanismo de recaudación
impositiva.
Para mostrar la factibilidad de este tipo de intervención, la Municipalidad, con apoyo a del
SAT ha estimado los beneficios de la inversión efectuada con recursos propios en la
peatonalización de los jirones Ica y Ucayali. Para esta actividad, se contó con el
asesoramiento de Oscar Borrero, reconocido especialista colombiano en la materia,
contratado por el BID dentro de su programa de actividades con la Municipalidad
Metropolitana de Lima2. Utilizando procedimientos convencionales de econometría se
estudió el aumento de valor de las propiedades de las zonas según el valor de las alcabalas
pagadas en el momento de los cambios de propiedad. Este estudio se hizo tomando en
consideración:
a) El comportamiento del aumento del valor las vías paralelas adyacentes:
Emancipación, Huallaga y Callao. La evolución de los valores de la propiedad fue
estudiada para varios años, de modo que pueda averiguarse si el valor ha subido
como consecuencia del anuncio de la obra (momento en que generalmente
aumentan los precios de las propiedades) o si se trata del aumento del valor como
producto del mayor valor causado por dos elementos externos: a) el paso del
Metropolitano por la Avenida Emancipación, de reconocido impacto en el aumento
de los precios en el Centro de Lima.3
b) El aumento del valor del suelo en toda la ciudad debido a la actividad constructiva
(estimado en 15% anual).
El resultado es muy convincente, el valor de la propiedad en los jirones Ica y Ucayali era el
más bajo del área, pero la curva de aumento de valor del suelo aumenta de manera
sensiblemente diferente a las curvas de los jirones adyacentes desde la obra emprendida
por la municipalidad con recursos de PROLIMA.
El resultado de este estudio es impresionante: con una inversión de 9.5 millones de soles,
la peatonalización de Ica Ucayali generó una plusvalía en los propietarios de S/94.5
millones de soles entre 2011 y 2013. Es perfectamente válido que este aumento en el valor
sea compartido entre los propietarios de la zona de directa influencia de la intervención y la
municipalidad que hizo la inversión.
Se adjuntan al presente las partes pertinentes del citado Estudio, efectuado por el SAT y
Oscar Borrero.
1.3 Ordenanza Nº 094-MML.- la Municipalidad Metropolitana de Lima, emitió la citada
Ordenanza, vigente desde el 19.05.1996, estableciendo normas procesales para la
aplicación de la Contribución Especial de Obras Públicas creada por el Decreto Legislativo
Nº 776, en sus artículos 62º A 65º; pero teniendo en cuenta la jurisprudencia en materia
tributaria proveniente del Tribunal Fiscal, concretamente en este tipo de contribución,
observando que si bien los gobiernos locales a mérito del Decreto Legislativo Nº 776
detentan la facultad de recaudar, fiscalizar y administrar dicha contribución, ello implica que
la norma municipal debe cumplir con explicitar todas las formalidades legales para
el cobro de la contribución y sobre todo en lo que respecta al cobro previa
comunicación a los beneficiarios y antes del inicio de la contratación y ejecución de
la obra.
2
El Dr. Borrero ha sistematizado la experiencia colombiana de casi 100 años en la materia en el libro: Borrero
et al: Contribución de Valorización, Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio
Público ed., Bogotá, Julio 2011.
3
De paso, las obras del Metropolitano han aumentado de manera tan sensible el valor de la propiedad en
lugares como Naranjal, el Centro Histórico y los principales paraderos que bien podrían haber sido
recuperadas por este mecanismo. Ello puede hacerse en futuras obras nuevas relacionadas con el
Metropolitano, si se sigue los lineamientos de la presente ordenanza.
En tal sentido, la propuesta normativa considera dichos aspectos, a efectos de que se logre
una aplicación idónea en el marco del Decreto Legislativo Nº 776 y en consideración a la
jurisprudencia emitida por el Tribunal Fiscal; motivos por los cuales en la Única Disposición
Complementaria, se establece la derogatoria de la Ordenanza Nº 094-MML.
1.4 Propuesta normativa.- la presente propuesta, encara la problemática originada por las
diversas obras públicas que vienen ejecutando las Municipalidades Distritales y la
Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito de la Provincia de Lima y en uso de sus
competencias; obras que generan beneficio a la ciudad y pasibles de ser consideradas
obras públicas afectas a la Contribución Especial de Obras Públicas, cuando:
❖ Se ejecuten total o parcialmente por la Municipalidad Metropolitana de Lima o
Municipalidades Distritales, acorde a sus competencias, a excepción de las que
realice a título de propietaria de sus predios.
❖ La Municipalidad Metropolitana de Lima las realice directamente o delegada por el
Gobierno Nacional o Regional de Lima
De igual manera, si bien es cierto el Decreto Legislativo Nº 776 reguló en sus artículos 62º
a 65º lo concerniente a la Contribución Especial de Obras Públicas, definiéndola como
aquella que grava beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la
municipalidad; también lo es el hecho de que a la fecha se carece de norma metropolitana
que regule las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de las
contribuciones, contemplando los mecanismos que garanticen la publicidad y la idoneidad
técnica de los procedimientos de valorización de obras, así como la participación de los
vecinos que detentan la calidad de beneficiarios, todo ello antes del inicio de la
contratación y ejecución de la obra.
En tal sentido, la presente propuesta normativa tiene alcance en todo el territorio de la
Provincia de Lima y es de cumplimiento obligatorio para las Municipalidades Distritales y
los propietarios de los predios beneficiados por efecto de la obra pública (zona de beneficio);
corresponde a las obras públicas que realicen la Municipalidad Metropolitana de Lima y/o
las Municipalidades Distritales, estableciendo:
a. Como como hecho imponible el mayor valor que adquieren los predios ubicados
dentro de una zona de beneficio, por la ejecución de obras públicas, está afecto a
la Contribución Especial de Obras Públicas.
b. Sujetos pasivos en calidad de contribuyentes las personas naturales, las
sucesiones indivisas, las asociaciones de hecho de profesionales y similares, las
sociedades conyugales y las personas jurídicas propietarias de los predios ubicados
en la zona de beneficio.
c. De producirse la transferencia de propiedad del predio beneficiado o predio
ubicado en la zona de beneficio, el transferente tiene la obligación de cancelar el
íntegro del tributo municipal adeudado hasta el último día hábil del mes siguiente de
producida la transferencia.
INCREMENTO DE OBRAS PÚBLICAS MUNICIPALES
II.- EFECTO DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL
El proyecto de “Ordenanza que Regula la Aplicación de la Contribución Especial de
Obras Públicas en la Jurisdicción de la Provincia de Lima” se enmarca dentro del
marco normativo de la Constitución Política del Perú, Ley Orgánica de Municipalidades Nº
27972, Decreto Legislativo Nº 776 y jurisprudencia emitida a la fecha por el Tribunal Fiscal.
III ANÁLISIS COSTO BENEFICIO
La presente propuesta derogatoria no irrogará gasto al Presupuesto de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, ya que no implica la generación de procedimientos, requerimientos
de personal o infraestructura; por el contrario permitirá los beneficios siguientes:
(i)
La Municipalidad Metropolitana de Lima y las Municipalidades Distritales ejerzan
su plena competencia en la aplicación del tributo municipal denominado
“Contribución Especial de Obras Públicas”, en sujeción a establecido en el
Decreto Legislativo Nº 776 - Ley de Tributación Municipal y sus modificatorias.
(ii)
Las diversas obras públicas a ejecutar por las Municipalidades Distritales y la
Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito de la Provincia que generan
beneficio a la ciudad y pasibles de ser consideradas obras públicas afectas a la
Contribución Especial de Obras Públicas, serán recuperadas cobrando dicho
tributo municipal y generarán autonomía financiera que en la ciudad de Lima.
Los contribuyentes, se benefician por el mayor valor de su propiedad y los
vecinos se benefician con infraestructura pública que les genera calidad de vida.
(iii)