PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACION

PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACION
LABORAL EN LA REPUBLICA DOMINICANA.
Julio Aníbal Suarez.
Hasta el año 1992, si bien existía un Código de Trabajo que regía las
relaciones entre trabajadores y empleadores, éste no estaba acompañado de
una normativa procesal para el conocimiento de los litigios laborales, pues esa
parte no estaba vigente por mandato del propio Código, teniendo que
recurrirse a las escasas disposiciones contenidas en los artículos del 47 al 63,
bis, de la Ley 637, del año 1944, sobre contratos de trabajo y en mayor medida
al Procedimiento Civil, con su carga onerosa y compleja.
Consecuentemente, no existía una jurisdicción laboral especializada, a
pesar de ser contemplada por el propio Código de Trabajo, correspondiéndoles
a los tribunales civiles conocer de esos litigios, salvo en la capital de la
República, donde funcionaba el Juzgado de Paz de Trabajo, para conocer los
asuntos en primera instancia y la Cámara de Trabajo, que actuaba como
tribunal de alzada. En Santiago, la segunda ciudad de importancia del país,
existía un Juzgado de Paz de Trabajo, pero los recursos de apelación, se
elevaban ante la Cámara Civil de ese Distrito Judicial.
En el mes de enero del 1993, por mandato expreso del artículo 737 del
vigente Código de Trabajo comenzaron a funcionar los tribunales de trabajo
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que establece dicho Código, con la aplicación de un procedimiento propio de
la materia laboral, pero sin participación de jueces especializados.
La jurisdicción constituida por jueces especializados en el área,
comenzó a funcionar a partir del año 1997, cuando la actual Suprema Corte de
Justicia, en la época encargada de designar a todos los funcionarios judiciales,
inició el proceso de transformación y reforma de la justicia dominicana.
Sin embargo los tribunales de trabajo no funcionan en todo el país, sino
en los principales distritos judiciales, estando la administración de la justicia
laboral a cargo de jueces civiles, aunque sometidos al cumplimiento del
proceso laboral. En la actualidad solo funcionan Juzgados de Trabajo en 14
provincias, de 32 existentes en el país y
Cortes de Trabajo, en 6
Departamentos Judiciales, de 11 que conforman el espectro judicial.
Las razones que se arguyen para la no creación de tribunales de trabajo
en la mayoría de las regiones del país, son de orden económicas. Se entiende
que no constituiría un uso racional de los recursos del Estado, instituir un
tribunal especializado en lugares donde por la poca actividad productiva,
existen pocas relaciones de trabajo, lo que no es enteramente cierto, porque en
algunas de las regiones donde se han constituidos juzgados de trabajo, hay
poca actividad comercial e industrial, mientras que en otras donde hay mucha
actividad de esa naturaleza, no se han constituidos, lo que evidencia que una
de la causa es la actitud displicente de los legisladores que representan a una
comunidad determinada.
Si bien, la no existencia del tribunal de trabajo no impide la aplicación
de la normativa procesal laboral y los jueces tienen que atenerse a las
disposiciones del Código de Trabajo en ese sentido, incluso con la
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participación de los vocales sectoriales, la situación es nociva para una
correcta y rápida administración de justicia, en vista de la ausencia de un
personal especializado que haga una correcta aplicación de la ley, pues se
pone la interpretación de la ley laboral a cargo de personas que tienen
preparación y mentalidad civilista y que como tal adoptan decisiones propias
del comercio de mercancías, al margen de los principios que norman el
proceso laboral. También porque al conocer litigios sobre otras materias,
tienen una gran carga de trabajo, que retrasa las soluciones de los asuntos con
agilidad y prontitud, como es de la naturaleza de los conflictos laborales.
Para atenuar la situación, en el orden de la falta de especialización de
los administradores de justicia, las personas que ingresan a la Escuela
Nacional de la Judicatura con la finalidad de ingresar en la carrera judicial,
tienen que cumplir con un pensum donde está incluida la materia laboral,
asimismo se imparten, dentro del programa de educación continuada de los
magistrados, cursos de capacitación en esta materia.
Preciso es señalar, que escapa al control del Poder Judicial, la expansión
del área geográfica donde funcionan los tribunales de trabajo, pues por
mandato constitucional, es el Congreso Nacional compuesto por senadores y
diputados, el que tiene la facultad de disponer la creación de tribunales
judiciales, del orden que fuere, aunque se debe admitir que en ocasiones éstos
han creados tribunales judiciales, que por razones económicas el Poder
Judicial, que para esto si tiene competencia, no lo ha puesto a funcionar,
porque los legisladores no han identificado las fuentes que soportaran su
instalación, lo que deja implícitamente a cargo del presupuesto del Poder
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Judicial, el cual no ha sido objeto de ningún incremento en el curso de los
últimos cinco años, su soporte económico.
En la actualidad se encuentran en esas condiciones 101 tribunales,
siendo entre ellos, tres juzgados y una corte de trabajo.
La no creación, o falta de funcionamiento de tribunales de alzada, en
lugares donde existen tribunales de trabajo de primera instancia, trae como
consecuencia, que el conocimiento del recurso de apelación contra una
sentencia dictada por una jurisdicción especializada va a ser conocido por un
tribunal superior integrado por jueces sin dominio de la materia, lo que
contradice la finalidad de ese recurso, el cual es que el asunto vuelva a
conocerse por jueces con mayor preparación que el que dictó la sentencia
impugnada.
Debe consignarse, que los efectos que causan la ausencia de una
jurisdicción superior especializada en esta materia, son reducidos, salvo en lo
relativo a la mora judicial, por el hecho de que la Suprema Corte de Justicia,
como corte de casación, de acuerdo a la ley fija la unidad de la jurisprudencia
y a través de jueces especializados anula las decisiones que contengan una
incorrecta aplicación de la ley y envía el asunto por ante un tribunal de igual
categoría al que dictó la sentencia recurrida en casación, generalmente una
corte de trabajo, el cual finalmente tiene que acoger el criterio jurídico del mas
alto tribunal de justicia.
Con todo y el escollo que significa que solo una parte de los tribunales
encargados de dirimir los conflictos laborales esté constituido por jueces
especializados, la jurisdicción laboral está en proceso de modernización y de
desarrollo, hay una labor permanente en procura de esos fines, lo que se ha
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traducido en la reducción del tiempo que toman los asuntos para ser resueltos
definitivamente y en la disminución de la mora judicial.
En los últimos años se han logrado avances producto de construcción y
modelación de tribunales de trabajo, un mejor equipamiento de éstos, la
recurrencia permanente a la tecnología de parte de los magistrados y personal
que les asisten, ausente anteriormente en los tribunales del país, capacitación
permanente de éstos, constante supervisión y evaluación del desempeño, que
han dado como frutos fallos con mayor rapidez y calidad, que en el pasado.
El proceso de reforma judicial laboral en la República Dominicana ha
tenido como aliados o auspiciadores: a la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), a través del proyecto fortalecimiento de la Justicia Laboral,
mediante el cual se avanzó en: la capacitación de los magistrados y otras
personas vinculadas al quehacer laboral, como son dirigentes sindicales y
empresariales y funcionarios del Ministerio de Trabajo, sobre las normas
internacionales del Trabajo la concientización de la necesidad de la
instauración de la oralidad procesal y de la ampliación y fortalecimiento de la
asistencia legal gratuita para los empleadores y trabajadores que no posean
recursos económicos para sostener un proceso judicial.
También la USAID, a través del Programa
Regional para el
Fortalecimiento de la Justicia Laboral para Cafta-Dr.
Dentro de ese programa se nos ofertó:
a) la mejora del Centro de Documentación Judicial de la Suprema Corte de
Justicia;
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b) analizar la problemática de la reforma legislativa de carácter procesal en
material laboral y cualquiera otra que esta materia requiera;
c) equipamiento con tecnología de punta para el mejoramiento del proceso de
oralidad en material laboral;
d) analizar en el área de informática las necesidades y soluciones, en las cuales
la Suprema Corte desea la colaboración del programa;
e) desarrollo del modelo de gestión de despacho;
f) introducir las mejoras que se consideren convenientes en la conciliación
laboral;
g) en el área de Recursos Humanos perfeccionar el sistema de Control de
Jueces y Funcionarios Judiciales, como consecuencia de lo anterior la
capacitación necesaria en todos los puntos señalados y en aquellos que la
Suprema necesite el auxilio del Programa.
A los cuales se agregó un programa de descongestionamiento de la
jurisdicción laboral de Santiago, segunda ciudad comercial e industrial del
país, del cual hablaremos mas adelante.
Capacitación a los jueces:
Luego del levantamiento de necesidades a través de un taller realizado
con los Presidentes de Corte de Trabajo y de algunos Juzgados de Trabajo del
país, se determinó “que era importante trabajar el tema del uso de la
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Constitución en las decisiones de los jueces laborales, así como el apoyo que
pudiera seguir dando la Escuela Nacional de la Judicatura en los temas de
Derecho Laboral.
En ese sentido la Escuela diseñó y ejecutó un curso a distancia, sobre el
tema: “Visión Constitucional del Derecho Laboral”, en el que participó un
equipo de docentes laboralistas dominicanos y si bien no fue financiado por el
proyecto, cayó dentro de los fines del mismo y sirvió para la realización de
otro curso sobre Derecho Laboral Internacional, precedido de un taller
celebrado en el mes de Noviembre del 2010, donde los docentes de la materia
de Derecho Laboral de la Escuela Nacional de la judicatura, compartieron con
los expertos internacionales propuestos para llevar a cabo el curso: Angela
Cornell y Lance Compa.
Desde principios de este año 2011 se ha estado trabajando en el diseño del
curso “Derecho Laboral Internacional” a fin de que sea implementado en el
ciclo Abril-Junio 2011. Este curso está siendo implementado actualmente, con
la participación de jueces, tanto nacionales como internacionales. El curso
tiene como objetivo aprender a utilizar las fuentes internacionales del Derecho
Internacional del Trabajo en la práctica judicial nacional. El cuerpo docente
está compuesto por 4 jueces dominicanos y 2 expertos internacionales. Para
este curso contamos con 50 participantes inscritos, 13 participantes nacionales
y 37 internacionales, procedentes de Bolivia, Honduras, Chile, El Salvador,
España, México y Costa Rica.
Ha sido preparado un Curso Derecho Procesal Laboral con la
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cooperación del Programa Acceso a la Justicia Laboral (PACT) que consistió
en una capacitación dirigida a los abogados del Departamento de asistencia
judicial del Ministerio de Trabajo de nuestro país, quienes brindan
representación legal a los empleadores y trabajadores que no disponen de
recursos económicos para contratar los servicios de un abogado privado que
los represente ante los tribunales de trabajo. Dicha capacitación tenía como
objetivo fortalecer las aptitudes, habilidades y conocimientos jurídicos
necesarios para que estos abogados puedan realizar una defensa digna a favor
de los usuarios del departamento judicial.
En ese sentido fue diseñado un curso de 12 semanas bajo la modalidad
B-learning, es decir consistente en un proceso docente semipresencial
incluyendo tanto encuentros presenciales así como actividades virtuales. Esta
capacitación contó
además con una nivelación en cuanto al manejo de
las Tics de manera que los
participantes
manera óptima y adecuada en la
pudieran
desenvolverse
de
plataforma virtual donde iban a estar
tomando su curso.
Otras actividades de la Escuela Nacional de la Judicatura en el orden
laboral, han sido: mòdulo sobre Derecho laboral con la participación de 20
aspirantes a Juez de Paz; preparación del material educativo y puesta en
circulación del Kit de aplicaciones sobre peores formas de trabajo infantil y
explotación sexual comercial. Trabajo conjunto con el Ministerio Público y la
OIT-IPEC, así como un taller sobre indexación laboral, impartido a 31
aspirantes a Juez de Paz.
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Evaluación del desempeño:
Por igual se sigue un sistema de evaluación del desempeño a los jueces
que conforman el Poder Judicial de la República Dominicana conforme a la
Ley 327-98 de la Carrera Judicial en sus artículos 26, 27 y 28 y al Reglamento
de la Ley, Sección sexta, artículo 95 y siguientes.
Con la aplicación del sistema de evaluación se persigue: proveer una
herramienta que permita al Poder Judicial tener elementos de juicio para tomar
decisiones con relación a los jueces miembros del sistema de Carrera Judicial;
que la evaluación sirva de base para la comprobación del mérito y la eficiencia
de los jueces; contar con un instrumento
para la determinación de las
necesidades de capacitación de los jueces; y por último, ofrecer una
retroalimentación adecuada, que permita que a través del plan de capacitación
desarrollado, se pueda superar cualquier deficiencia existente y reforzar el
desempeño correcto del juez.
Los aspectos que se miden en la evaluación del desempeño son:
• Las sentencias pronunciadas al fondo y la cantidad de incidentes
fallados por los Jueces.
• El número de audiencias celebradas en cada mes del año.
• El número de autos dictados y el despacho de los asuntos
administrativos.
• El conocimiento de los casos de referimiento y la solución de los
mismos.
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• Las medidas de coerción dadas y su revisión.
También se evalúa la estructura de la sentencia, procedimiento que se
realiza por medio de la verificación de cinco sentencias de fondo del juez
evaluado, con la finalidad de verificar, si el mismo cumple con los aspectos de
forma de las sentencias dadas.
Además de los elementos anteriores se toma en cuenta para la
evaluación de los Jueces el Sistema de Integridad Institucional, evaluándose
17 principios definidos en el Código de Comportamiento Ético de la
Institución, los cuales son:
Conciencia funcional e Institucional.
Credibilidad
Decoro
Disciplina
Diligencia
Eficacia
Honestidad
Integridad
Transparencia
Responsabilidad
Rendición de cuentas
Secreto Profesional
Vocación de servicio
Uso efectivo de los recursos
Políticas del Procedimiento
Cortesía.
Humildad
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El procedimiento diseñado cuenta con políticas establecidas con la
finalidad de que se garantice la objetividad y el buen desarrollo del mismo.
Dentro de esas políticas podemos mencionar las siguientes:
• Antes de iniciar cada proceso de evaluación, los jueces evaluados deben
estar informados sobre el mismo, con la finalidad de garantizar su
objetividad e imparcialidad.
• Los datos estadísticos remitidos por el juez a ser evaluado podrán ser
objeto de certificación y validación por parte de la de la Dirección para
Asuntos de la Carrera Judicial (DACJ), cuando se considere pertinente.
• El juez inconforme con los resultados de su evaluación podrá solicitar la
revisión de la misma.
• El sistema de evaluación del desempeño será revisado periódicamente,
con la finalidad de mejorarlo y adecuarlo a nuevas consideraciones que
puedan surgir sobre el tema.
Experiencia de Procesos realizados
El Poder Judicial, bajo la Dirección General de Administración
y Carrera Judicial, ha realizado
9 procesos de evaluación del
desempeño de los jueces miembros del sistema de carrera, y cada año
este procedimiento es objeto de modificaciones que lo enriquecen, con
la finalidad de hacerlo más objetivo.
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Principales Retos
En nuestra experiencia en el proceso de la evaluación del desempeño a
los jueces, uno de los mayores retos que hemos enfrentado ha sido la
resistencia natural a un nuevo procedimiento y al cambio que este supone.
Esta resistencia al cambio se ha podido disminuir a través de los años, con una
constante orientación y comunicación a los jueces sobre el procedimiento.
Otro reto que se enfrenta en el proceso, es que se reconozca que la
evaluación del desempeño es utilizada únicamente con el propósito de lograr
la mejora institucional y que este procedimiento sirve para detectar las
necesidades de capacitación y la comprobación del mérito de los jueces.
Beneficios aportados
Como beneficios aportados por el Sistema de Evaluación del Desempeño de
los Jueces podemos señalar:
• Fortalecimiento institucional.
• Un mayor compromiso del juez con la labor que realiza.
• Capacitación que se diseña de manera particular, para aquellos jueces
que han obtenido calificación deficiente en su evaluación del
desempeño; lo que ha contribuido a una mejora en la gestión del
tribunal y en su desempeño como Juez.
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• La toma de decisiones sobre el escalafón y la escogencia de los jueces
para ocupar cargos vacantes.
Es preciso puntualizar que, en virtud de la Ley de Carrera judicial, el juez
que no acumulare una puntuación suficiente en su evaluación de desempeño,
durante dos años, es pasible de destitución, previo juicio disciplinario.
Modelo de gestión de Despacho laboral.
Dentro del acuerdo del Tratado de Libre Comercio Cafta- Dr., se está
desarrollando el Modelo de Gestión del Despacho Judicial Laboral, el cual
persigue mejores prácticas de trabajo para garantizar la agilización y calidad
de los procesos laborales, cuyos objetivos son: a) Hacer la justicia mas
eficiente para todos los usuarios con la correcta aplicación de la ley; b)
Permitir que los tribunales laborales estén en capacidad de responder a los
requerimientos de justicia rápida y expedita; c) armonizar el funcionamiento
de los despachos; y d) Capacitar al personal judicial para la mejor aplicación
de la legislación laboral;
A través de este Despacho, se produce la separación de las funciones
jurisdiccionales y administrativas, descargando al juez de ésta última para
permitirle mayor consagración a sus labores jurisdiccionales. Ya las
preocupaciones por la no asistencia de un empleado, la carencia de materiales,
licencia al personal, por ejemplo, serán del Secretario general del Despacho y
su personal auxiliar, no del Juez.
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También conllevará mejoras en el proceso de notificación y un mayor
flujo de decisiones jurisdiccionales, con el consecuente beneficio para los
usuarios.
El Despacho de gestión, ya ha tenido éxito en los lugares del país,
donde ha sido instalado, en materia penal, pero el que se está instalando en
materia laboral tiene la novedad de que transforma el sistema de celebración
de audiencias, pues conlleva la instalación de equipos de grabación y
filmación en las salas de audiencias a fin de guardar todas las incidencias del
proceso directamente en el PC, en formato MP3, lo que favorece la oralidad
del proceso y el principio de la concentración, y claro está mayor fidelidad de
los insumos que el tribunal tendrá a su disposición para dictar sus fallos. A
estos fines el programa ya ha aportado al Poder judicial, 32 PCs, equipo de
grabación completo, scanner y fotocopiadoras.
El plan piloto se está instalando en Santiago de los Caballeros, pero se
pretende llevarlos a los demás departamentos judiciales donde haya
concentración de tribunales laborales.
Plan de descongestión de la mora judicial.
Dentro del mismo proyecto de Fortalecimiento de la Justicia Laboral
DR-Cafta, la Suprema Corte de Justicia, escogió tres jueces de paz, previo
adiestramiento, y
los designó jueces encargados de descongestionar los
expedientes pendientes de fallo de las tres salas que integran el Juzgado de
trabajo del Distrito Judicial de Santiago, quienes se encontraba en mora
debido al gran incremento de los procesos judiciales que origina la
conflictividad creciente en las diversas zonas francas instaladas en esa
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provincia. Los expedientes acumulados ascendían a 3,063 y correspondían al
período 2006-2009
El plan, que al principio tuvo las dificultades propias de quienes se
inician en una nueva actividad, ya marcha en forma apropiada, lo que queda
evidenciado con la cantidad de 953 fallos que los jueces han emitidos en el
periodo Enero 2011 a Mayo 2011, lo que da como resultado un promedio de
190 sentencias mensuales, y si calculamos 20 días laborables por cada mes, se
obtiene una media de 9.5 sentencias diarias, lo que constituye un gran logro.
La labor de estos jueces adicionales ha permitido que las salas
ordinarias del Juzgado de Trabajo de Santiago se mantengan funcionando sin
acumular mora, decidiendo sus asuntos en el tiempo que establece la ley.
No obstante todos esos mecanismos y el avance que ha
tenido la
jurisdicción laboral en el país, es necesario hacer mas efectiva y oportuna las
decisiones que adopten los tribunales de trabajo, se requiere de una justicia
pronta y segura, pero eso no sólo depende de jueces laboriosos, capaces y
justos, también de las herramientas que se pongan en sus manos para una
correcta administración de justicia.
Debe tratarse de una justicia rápida, porque como expresa el profesor
Hugo Barbagelata: “una justicia de calidad exige en todo caso mínimamente
que la justicia que se imparta sea rápida, porque un trabajador que vive de su
salario no puede esperar un año a que los tribunales resuelvan una reclamación
salarial, o un empresario no puede esperar un año o más para saber si debe o
no pagar unas elevadas indemnizaciones” (Evolución del pensamiento jus
laboralista, Pág. 452).
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En el país nos encontramos con la problemática de que no existe un
Código Procesal del Trabajo, sino que la parte relativa a la aplicación de las
leyes laborales, tanto administrativa, como jurisdiccionalmente, se encuentra
inserta en el Código de Trabajo. Eso no presentaría ningún inconveniente,
porque no importa donde esté colocada las disposiciones procesales, podría
ser en una ley general procesal, un código procesal o en simples capítulos del
Código de Trabajo y todo dependería de su contenido, no de su ubicación.
El problema se presenta en lo referente a la inamovilidad de la norma.
El estancamiento de ésta por falta de una acción legislativa. Con un
procedimiento laboral integrado al Código de Trabajo, toda tentativa de
modificación de ese aspecto, crea el temor entre algunos de los sectores de la
producción que la misma arrastre la parte sustantiva, o crea en la otra la
perspectiva de aprovechar la coyuntura para hacer variar el contenido de ésta
en su provecho.
Trabajadores y empleadores desconfían recíprocamente del resultado de
una modificación de la legislación del trabajo en dominicana. Motivos
suficientes hay para que esto fuere así. Los momentos de crisis económicas
conllevan el deseo de disminuir las conquistas laborales, con la clásica
disminución de los costos de producción, que arrastra la disminución de los
derechos laborales.
Por eso se escuchan clamores empresariales de la necesidad de
modificación al Código de Trabajo actual, para restar efecto al artículo 539 del
Código de Trabajo y eliminar la parte del artículo 86 de dicho Código que
establece la obligación del empleador que ha desahuciado a un trabajador,
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pagar un día de salario por cada día de retardo en el pago de las
indemnizaciones laborales por omisión.
Dadas esas circunstancias, la Suprema Corte de Justicia, tiene en
estudio dictar resoluciones y reglamentos, para, sin necesidad de la
modificación legislativa, adecuar la ejecución de la ley a los requerimientos de
celeridad que demanda la materia, como sería hacer mas efectiva la resolución
alternativa de los conflictos laborales, a través de mediadores, que la Suprema
Corte de Justicia está en disposición de formar a través de la Escuela Nacional
de la Judicatura y que muy buenos resultados han dado en el Centro de
Mediación Familiar, que opera para la solución de los conflictos que surjan de
una relación de familia. el incremento de la oralidad procesal y la aplicación
sin limites del principio de concentración.
Estamos confiados, en que el proyecto de la USAID, al que hemos
hecho referencia, será un gran instrumento para impulsar la reforma judicial
que anhelamos, sin producir choques entre los sectores que inciden en la
producción.
Muchas Gracias.
Conferencia dictada en primer encuentro de salas laborales de
Centroamérica y El Caribe. Los procesos Regionales de Reforma y
Modernización Judicial Laboral. Isla Roatan, Honduras. 2 y 3 de junio
2011.