Los diferentes tipos de control presupuestario que puede ejecutar

Los diferentes tipos de control
presupuestario que puede
ejecutar una Entidad de
Fiscalización Superior
Jennifer Isabel Arroyo Chacón | Administración Pública | 02 de noviembre de 2015
Contenido
Resumen: ..........................................................................................................................................................2
Introducción: ...................................................................................................................................................2
I.
La labor de las EFS................................................................................................................................... 3
II.
El Presupuesto público ........................................................................................................................... 3
III.
El Control Presupuestario ................................................................................................................ 4
1.
Control Previo.....................................................................................................................................5
2.
Control Concomitante .......................................................................................................................7
3.
Control Posterior ................................................................................................................................7
Conclusiones: .................................................................................................................................................. 8
Bibliografía ...................................................................................................................................................... 9
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Resumen:
El control presupuestario ejercido por las Entidades de Fiscalización Posterior, puede
darse de tres tipos diferentes que son: El control previo, el control concomitante y el control
posterior.
El control previo, resulta poco común en las EFS, donde se destaca la Contraloría General
de la República de Costa Rica, la cual posee esta potestad incluso a nivel constitucional, por su
parte, el control concomitante, si bien resulta importante es poco ejercido por las EFS; y
finalmente, el control posterior es el tipo de control más común que ejercen las EFS en la materia,
en donde se ubica la mayoría de EFS, e igualmente, la Contraloría General de la República de
Costa Rica.
En el presente artículo se plantean los diferentes tipos de control que pueden ejercer las
EFS en materia del control del presupuesto público, el cual va a depender del contexto jurídico y
social en el cual se desempeñe cada EFS.
Introducción:
El tema del control presupuestario por parte de las Entidades de Fiscalización Superior
(EFS), resulta relevante y a la vez polémico, pues origina diversas posiciones sobre cuál debería
ser el papel que deben ejercer las EFS en la materia, si debe intervenir ejerciendo un control
previo, o si su papel fiscalizador se deje ejecutar únicamente en la fase de control posterior. .
El objetivo de este artículo es plantear los diferentes tipos de control presupuestario que
pueden ejercer las EFS, sin dar una respuesta sobre cuál es la posición correcta o incorrecta, pues
ello dependerá del marco jurídico, técnico y social en el cual se desenvuelva cada EFS, por lo que
no existe una respuesta inequívoca a la interrogante planteada.
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Se pretende analizar el tema bajo una modalidad de análisis comparativo entre las EFS
que participan en este proceso únicamente ejerciendo control posterior, y aquellas que participan
tanto como control previo como control posterior.
I.
La labor de las EFS
Dentro de las principales funciones que ejecutan las Entidades de Fiscalización Posterior
(EFS) se encuentran la fiscalización de los fondos públicos, desde diferentes perspectivas, una de
ellas es la fiscalización del presupuesto público, que puede ser ejercida de distintas formas, las
cuales se expondrán en el presente documento.
II.
El Presupuesto público
Antes de entrar a analizar el control presupuestario, resulta necesario que el lector tengo
claro que el presupuesto público debe poseer una íntima vinculación con el Plan Institucional y el
cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.
El Manual General de Fiscalización de la Contraloría General de la República de Costa
Rica, define al presupuesto como:
Técnicamente hablando, el presupuesto es la expresión financiera del plan operativo anual,
y este último, es el instrumento formulado en concordancia con los planes de mediano y
largo plazo, en el que se concreta la política de la entidad, a través de la definición de
objetivos, metas y acciones, que se prevé ejecutar para el período de un año. Por eso en
esta sección se hace referencia al proceso planificación-presupuestación. El planpresupuesto es para los entes y órganos un instrumento de carácter político, económico,
social, legal y administrativo-financiero, que unifica su actividad y cuya finalidad última
será siempre la satisfacción de necesidades pública.
Nótese, que en todo momento se requiere que el presupuesto sea un reflejo financiero de
las labores que va a ejecutar la administración durante el año, con el fin de alcanzar sus objetivos
y metas institucionales. Asimismo, siempre se debe tener presente que la responsabilidad por la
elaboración del presupuesto recae en el máximo jerarca institucional, y no en la EFS.
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III.
El Control Presupuestario
El Control Presupuestario, le permite a las EFS ejercer un control sobre el presupuesto de
las instituciones públicas en las distintas etapas del ciclo presupuestario, que son:
PlanificaciónFormulación
Evaluación
Control
Aprobación
Ejecución
Figura N° 1
Así como el ciclo presupuestario, es un proceso permanente, el control que se ejerce sobre
él también, debe ser permanente y continuo. La Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada
Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, de la Contraloría General de la República define la
fase de Control de la siguiente manera:
4.4.1 Concepto. Es la fase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas
y procedimientos sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo que
se aplican para garantizar razonablemente el cumplimiento eficiente, efectivo y económico
del presupuesto institucional, incluyendo los respectivos objetivos y metas. (Contraloría
General de la República, 2012)
De tal manera, que el control, si bien se incluye como una etapa del ciclo presupuestario,
al ser éste un proceso debe ser una labor continua, ahora bien, las EFS, en el ciclo presupuestario,
pueden ejercer los siguientes tipos de control: Control Previo, Control Concomitante y Control
Posterior.
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Control Presupuestario
Control Previo
Antes de la
Ejecución
Presupuestaria
Control Concomitante
Durante la Ejecución
Control Posterior
Presupuestaria
Después de la Ejecución
Presupuestaria.
Figura N° 2
Ahora bien, no todas las EFS ejercen el control presupuestario en las mismas etapas,
aunque puede afirmarse que resulta más común que se ejecute control posterior, lo cual se
analizará con más detalle.
1.
CONTROL PREVIO
El Control Presupuestario Previo se realiza en la etapa de Aprobación del Presupuesto,
con el fin de que la EFS realice un control técnico y de legalidad del presupuesto, que permita
garantizar que este importante instrumento público, se ajuste al ordenamiento jurídico, y este
vinculado a los objetivos y fines institucionales, así como a satisfacer las necesidades del servicio
público; es decir, verificar la vinculación planificación-presupuestación.
El acto de aprobación puede definirse como el acto mediante el cual la persona u órgano
constitucional o legalmente autorizado da su conformidad o aceptación, bajo criterios previamente
definidos, respecto del plan-presupuesto o sus variaciones, según el caso.
El control previo no resulta común en las EFS, en donde se destaca la Contraloría General
de la República de Costa Rica, cuyo ordenamiento jurídico, incluso de rango constitucional1, le
otorga la potestad y obligación de aprobar los presupuestos del sector municipalidad y sector
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Artículo 184 de la Constitución Política de Costa Rica. Deberes y atribuciones de la Contraloría General de
la República.
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descentralizado, lo cual asciende a las 2/3 partes del presupuesto nacional, siendo una suma
significativa de los fondos públicos nacionales, y de allí la importancia, que por la cuantía se le
otorga a esta labor.
Por su parte, la CGR como órgano técnico en materia de presupuesto público, ha emitido
la Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, en
la cual define la fase de aprobación presupuestaria de la siguiente manera:
Es la fase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas y
procedimientos técnicos, legales y administrativos, mediante la cual la autoridad
competente conoce, estudia y se pronuncia por medio de acto administrativo sobre el
presupuesto formulado y sus variaciones, en función de su conformidad con la planificación
anual, y del cumplimiento de las disposiciones del bloque de legalidad y la técnica que le
es aplicable, otorgándole la validez y la eficacia jurídica que el presupuesto institucional
requiere para su ejecución y para formar parte del marco de referencia de la gestión
institucional. (Contraloría General de la República, 2012)
Se debe aclarar que el control previo que realiza la CGR de Costa Rica es un “control de
viabilidad técnico, legal y administrativa del presupuesto” y con base en el cual se aprueba,
imprueba o aprueba parcialmente un presupuesto público, de los sujetos pasivos sujetos a su
potestad de fiscalización.
Ahora bien, para el caso de las EFS que no ejecutan control previo, y que por ende, carecen
de este mecanismo de control, resulta importante incentivar su participación a través de una
función consultiva en donde puedan emitir una opinión objetiva e informativa sobre el proyecto
de presupuesto propuesto para aprobación, la cual puede servir de insumo técnico para que quien
posea la potestad de aprobar el presupuesto, tome decisiones mejor informado, y con base en
mejores criterios.
De tal manera, que en ese caso la EFS no poseería un poder de aprobación o improbación,
pero no estaría del todo ajena al proceso, pues cumpliría una labor de asesoría en esta importante
etapa del control presupuestario.
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2. CONTROL CONCOMITANTE
El control concomitante, es aquel que se ejerce durante la ejecución del presupuesto, en
el momento en que las administraciones públicas están ejecutando los recursos públicos, en la
etapa de ejecución del ciclo presupuestario.
Desde la perspectiva teórica y técnica, se puede considerar como uno de los controles más
importantes y asertivos pues permite detectar irregularidades en el momento en que se realizan, o
bien, asesorar a la administración para evitar que esta incurra en errores que conlleven al
despilfarro de fondos públicos.
No obstante, la realidad evidencia que son pocas las EFS, las que realmente lo ejecutan,
por diversas razones, como puede ser por recursos insuficientes, o bien, por temor a incurrir en
situaciones de coadministración; lo cual no quiere decir que carezcan de las potestades para
hacerlo, tal es el caso de la Contraloría General de la República de Costa Rica, cuyo marco jurídico
le permite ejercer control concomitante, no obstante, su ejecución es escaza.
Por lo que se podría señalar que el control concomitante uno de los controles esenciales
para la adecuada fiscalización de los fondos públicos, y que debería ser retomado por las EFS,
que poseen potestad para ejercerlo.
3. CONTROL POSTERIOR
El control posterior es el que se ejerce una vez ejecutado el presupuesto de parte de la
institución, al final del año cuando los recursos ya han sido ejecutados y gastados en su totalidad.
En esta etapa resulta más común que las EFS ejerzan sus potestades de fiscalización, incluyendo
la Contraloría General de la República de Costa Rica, quien también ejerce control posterior del
presupuesto público.
Este control posterior, puede ejecutarse a través de la aprobación de la liquidación
presupuestaría, la cual se define por el Manual General de Fiscalización, como: “es el proceso
mediante el cual la CGR conoce, verifica y determina los términos y condiciones en que un ente
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u órgano público o privado que administra fondos públicos, ejecutó su respectivo presupuesto y
cumplió con sus objetivos y metas previamente planteados en un plan operativo anual”.
La Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada Normas Técnicas sobre Presupuesto
Público, define liquidación presupuestaria de la siguiente manera:
4.3.16 Liquidación presupuestaria. Es el cierre de las cuentas del presupuesto institucional
que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado
global de la ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como
de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los
programas presupuestarios.
Así como, a través del ejercicio de la auditoría de control del gasto que ya fue ejecutado,
en este caso, se recurre a la auditoria, y se aplica el instrumental propio de la materia para verificar
que la ejecución del gasto se haya realizado en concordancia con los fines públicos, y según lo
programado en el presupuesto institucional.
En este punto se debe señalar que la auditoría resulta la principal técnica de control
posterior, ejercida por la CGR de Costa Rica pues en ella se pueden emitir disposiciones de
carácter vinculante para que la administración corrija debilidades en la ejecución presupuestaria.
El objetivo que se persigue con el control posterior, es que producto de la fiscalización
que ejecuta la EFS se emitan disposiciones que le permitan a la administración corregir sus
deficiencias, e implementar mejoras en los presupuestos institucionales de los años siguientes,
siendo esta actividad ampliamente difundida entre las EFS y aceptada como una atribución típica
dentro de la labor de fiscalización que ejecutan los órganos de control.
Conclusiones:
Finalmente, podemos arribar a las siguientes conclusiones:
1. Las Entidades de Fiscalización Posterior pueden ejercer tres tipos de control
presupuestario, que son: El control previo, control concomitante y control posterior.
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2. El ejercicio del control previo, tendiente a verificar la vinculación planificaciónpresupuestación, que genera la aprobación o improbación presupuestaria, resulta una
atribución poco común dentro de las EFS, donde se destaca la Contraloría General de la
República de Costa Rica, la cual posee esta atribución y obligación, incluso a nivel
constitucional, lo cual reviste a dicha institución de una condición diferenciada con las
demás EFS que no poseen dicha atribución.
3. Para las EFS que no participan en la aprobación presupuestaria como control previo, sería
importante incentivar su participación a través de una función consultiva en donde puedan
emitir una opinión objetiva e informativa sobre el proyecto de presupuesto, que sirva de
insumo para que quien posea la potestad de aprobar el presupuesto, tome decisiones mejor
informado y con mejor criterio.
4. El control concomitante es considerado un control importante en la correcta fiscalización
de los fondos públicos, no obstante, este resulta poco aplicado por las EFS, por diversas
razones, como puede ser recursos insuficientes, o bien, por temor de incurrir en
situaciones de coadministración o similares.
5. El control posterior del presupuesto público es el tipo más común de control
presupuestario ejercido por las Entidades de Fiscalización Posterior.
6. El tema del control presupuestario previo de parte de las EFS resulta un tema
controversial, que genera diversas posiciones a favor y en contra del mismo, el cual, debe
estar en constante discusión con el fin de que las instituciones encargadas de fiscalizar el
erario público revalúen constantemente el papel que juegan en dicha materia, por el bien
de los fondos públicos.
Bibliografía
Asamblea Legislativa de Costa Rica. (7 de noviembre de 1949). Constitución Política de la
República de Costa Rica.
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Asamblea Legislativa de Costa Rica. (4 de noviembre de 1994). Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República.
Asamblea Legislativa de Costa Rica. (7 de noviembre de 1949). Constitución Política de la
República de Costa Rica.
Contraloría General de la República. (2012). Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada
Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. San José, Costa Rica: Contraloría General
de la República.
Contraloría General de la República. (2012). Manual General de Fiscalización. San José, Costa
Rica: Contraloría General de la República.
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