Propuesta de derechos para la banda de 700 MHz y Nota sobre el

Propuesta de derechos para la banda de 700
MHz y Nota sobre el programa de trabajo para
garantizar el uso óptimo de la banda 2.5 GHz
Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014
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Antecedentes

Que el 11 de junio de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por
el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73,
78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones” (en adelante la “Reforma Constitucional”). A partir de dicha reforma
es facultad exclusiva del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), previa opinión de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), fijar el monto de las
contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización
de servicios vinculados a éstas.

Que el 11 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto
al Valor Agregado; de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; de la Ley
Federal de Derechos, se expide la Ley del Impuesto sobre la Renta, y se abrogan la Ley del
Impuesto Empresarial a Tasa Única, y la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo” (en
lo sucesivo el Decreto). En su artículo sexto, numeral décimo segundo señala que el
Estado, a través del Ejecutivo Federal en coordinación con el Instituto Federal de
Telecomunicaciones, una vez que se defina el modelo y uso asociado a las bandas de
frecuencias del espectro radioeléctrico de 698 MHz a 806 MHz y de 2500 MHz a 2690
MHz, propondrá al Congreso de la Unión, en un plazo máximo de sesenta días naturales,
los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación del espectro radioeléctrico,
para que éste los apruebe en un plazo máximo de ciento veinte días.

Que el 19 de mayo de 2014 se suscribió el Memorando de Entendimiento entre el IFT, la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la SHCP, para establecer las bases y los
mecanismos en el ámbito de las facultades de cada una de las partes, para que la SCT y el
IFT definan el modelo y uso asociado a las bandas de frecuencias del espectro
radioeléctrico de 700 MHz de conformidad con lo dispuesto en la reforma constitucional y,
una vez definido el modelo y uso de la banda de referencia, en estricto cumplimiento del
artículo sexto, numeral décimo segundo del Decreto, trabajar conjuntamente con la SHCP
para proponer al Congreso de la Unión los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o
explotación del espectro radioeléctrico asociado a la citada banda.

Que el 14 de julio de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el
que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema
Público de Radiodifusión del Estado Mexicano y se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, en donde se establece
que el espectro radioeléctrico y los recursos orbitales son bienes del dominio público de la
nación, cuya titularidad y administración corresponden al Estado a través del Instituto
Federal de Telecomunicaciones, incluyendo la elaboración y aprobación de planes y
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programas de uso, el establecimiento de las condiciones para la atribución de una banda
de frecuencias, el otorgamiento de las concesiones, la supervisión de las emisiones
radioeléctricas y la aplicación del régimen de sanciones, entre otras.

i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
Que el 28 de agosto de 2014 se concluyó el documento que define modelo y uso de la
banda de 700 MHz, elaborado en conjunto por el IFT y la SCT, destacando que con el
mismo permitirá avanzar la ejecución del proyecto con las siguientes características :
Que contribuirá al cumplimiento del mandato constitucional definido en el artículo
décimo sexto transitorio de la Reforma Constitucional, y de la garantía constitucional
definida en el artículo sexto;
Que resulte atractivo en términos de rentabilidad de inversión, a efecto de generar
interés para la atracción de capital;
Que permita generar ingresos a la nación a través de mecanismos recaudatorios que
promuevan la visión social del proyecto;
Que por sus características, sus criterios de impacto se midan en función de la
rentabilidad social del mismo;
Para impulsar el sector de las telecomunicaciones en el país;
Cuyo proceso de concurso garantice la participación y/o concurrencia de postores; y
Cuya inversión provenga principalmente de fuentes privadas con aportación pública
“en especie” y así garantizar su despliegue haciendo eficiente el uso de recursos
públicos, evitando hacer altas erogaciones.
Es por ello que, una vez determinado el modelo y uso de la banda de 700 MHz y con el fin de dar
cumplimiento al artículo sexto numeral décimo segundo del Decreto, el Ejecutivo Federal
desarrolló, de manera coordinada con el IFT, el presente documento en donde se justifica la
propuesta de derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de dicha banda.
Propuesta de derechos por el uso, goce,
aprovechamiento o explotación del
espectro radioeléctrico en la banda de
700 MHz y año de gracia
El valor del espectro depende, en gran medida, del esquema que se emplee para explotarlo. La
presente propuesta de los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de la banda
de 700 MHz no sólo considera las características de propagación y permeabilidad que tiene ésta
respecto a otras bandas de frecuencias que se utilizan en telecomunicaciones, sino que además, es
consistente con las obligaciones Constitucionales con las que debe de cumplir, que la distinguen
ampliamente de cualquier otra banda.
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Es importante, por lo tanto, tomar en cuenta la carga regulatoria específica que se le impondrá a la
red compartida mayorista (RCM), establecida en el artículo sexto numeral décimo segundo del
Decreto, al momento de establecer el valor de los derechos de explotación de la banda de 700
MHz, lo que resulta en un valor del espectro sustancialmente menor que si la banda se explotara
por un minorista sin carga regulatoria adicional a la establecida en la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR).
En ese tenor, en los párrafos siguientes se argumentan las razones que sustentan que los derechos
aplicables a la explotación de la banda de 700 MHz, bajo las condiciones de mayoreo y con carga
regulatoria que mandata la Constitución, sean menores que en el caso de una explotación
minorista sin carga regulatoria adicional a la establecida en la LFTR. Específicamente, se
recomienda establecer un pago anual de derechos por el uso, goce, aprovechamiento o
explotación que no exceda los USD 0.20 MHz-pop, incluyendo un año de gracia para el año 2015.
Para asegurar que la operación de la RCM sea financieramente autosustentable, es deseable que
los derechos descuente la carga regulatoria. Dadas las características excepcionales de uso de esta
parte del espectro y sus restricciones a nivel Constitucional, la valuación de la banda de 700 MHz
se somete a reglas nunca antes aplicadas.
Se espera que la valuación adecuada de los derechos de la banda de 700 MHz sirva para promover
la participación y concurrencia de postores al concurso bajo un esquema de Asociación Público
Privada (APP) que está siendo preparado por la SCT, en coordinación con el IFT en lo referente a
los títulos de concesión que habrán de otorgarse, mismo del que se esperaría tener un resultado
en el segundo semestre del 2015. Si los derechos por el espectro fuese muy elevado, se considera
que no sólo se pondría en riesgo la viabilidad financiera del proyecto de la RCM sino que se
incrementaría sustancialmente el riesgo de que no hubiese postores para el concurso de la APP, lo
cual implicaría graves consecuencias para el Estado, para el sector de las telecomunicaciones en el
país y para la población en general, al limitarse de manera significativa la capacidad del Estado
para cumplir con sus compromisos de política pública respecto de dicho sector, especialmente en
lo que concierne a cobertura, calidad y precio.
Adicionalmente de que por la naturaleza del proyecto se tendrá alto impacto social, y de que
fomentará el uso óptimo de la banda de 700 MHz bajo principios de acceso universal, no
discriminatorio, compartido y continuo, medidas de este tipo promueven el cumplimiento de
diversos mandatos constitucionales:





Garantizar la instalación de una red pública compartida;
Promover la competencia;
Ofrecer servicios de telecomunicaciones a precios competitivos internacionalmente;
Fomentar la inversión en el sector;
Promover participaciones público-privadas.
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Análisis de impacto de la carga regulatoria
Para la valuación del espectro de la banda de 700 MHz, el IFT, la SCT y la SHCP desarrollaron tres
modelos: modelo de flujo de caja, modelo econométrico de referencias internacionales y modelo
de referencia cercana de aspectos intrínsecos y extrínsecos de las bandas. En cada uno de los tres
modelos, cuyo desarrollo fue independiente de los otros y cuyas metodologías son totalmente
distintas, se tuvo como resultado un Valor Presente Neto (VPN) del espectro en la banda de 700
MHz similar, de aproximadamente USD 5,000 millones, bajo un esquema de explotación minorista
sin carga regulatoria. El modelo de flujo de caja, específicamente, arroja un valor presente neto
del espectro en la banda de 700 MHz de aproximadamente USD 5,200 millones (USD0.51 MHzpop). Se considera que dada la coincidencia en los valores a lo largo de tres distintos modelos con
metodologías distintas, existe la certeza de que estos valores se aproximan a lo que se podría
considerar el valor de mercado del espectro en la banda de 700 MHz.
Una vez que se ha definido el escenario base en donde se estableció el valor de mercado del
espectro en la banda de 700 MHz, se consideran los diversos elementos de carga regulatoria que
experimentará el operador de la RCM, de acuerdo con lo que se estableció en la Reforma
Constitucional, incluyendo las obligaciones de cobertura, calidad y precio. Bajo este escenario con
carga regulatoria, el valor presente neto del espectro será menor al del valor presente neto del
escenario sin carga regulatoria.
En la siguiente tabla se muestran los resultados financieros del operador de la RCM con carga
regulatoria adicional versus los resultados financieros de un operador minorista hipotético que
explotase el espectro de la banda de 700 MHz bajo un esquema de operación sin carga regulatoria
adicional. Bajo el esquema mayorista con obligaciones de cobertura, calidad y precio, el valor
presente neto del espectro en la banda de 700 MHz es de aproximadamente USD 2,000 millones
(USD 0.20 MHz-pop).
CASO BASE
VPN estimado
del negocio
(USD) – WACC
– 13.36%
(estimaciones)
VPN estimado
del espectro
(USD) – tasa de
descuento –
10.11%
(estimaciones)
Valor
estimado del
espectro
(MHz-pop)
(estimaciones)
Mayorista (con carga regulatoria
adicional)
$1,088,302,897
$2,008,419,749
$0.20
Minorista (sin carga regulatoria
adicional)
$2,816,463,131
$5,186,302,047
$0.51
($1,728,160,234)
($3,177,882,297)
($0.31)
Diferencia (efecto de carga
regulatoria)
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Comparando los valores mayorista y minorista, se observa que la carga regulatoria que se le
impondrá al operador de la RCM representa, aproximadamente, USD 3,200 millones (USD 0.31
MHz-pop).
Se recomienda entonces que dada la imposición regulatoria que se prevé para el operador de la
RCM, los derechos de explotar el espectro en la banda de 700 MHz no deberá exceder los USD
0.20 MHz-pop.
Asimismo, considerando la magnitud de las inversiones capitales iniciales (del orden de USD 1,500
millones) que se deberán efectuar en los primeros años de operación de la RCM y a la importancia
de promover la participación y concurrencia de postores al proceso de concurso bajo el esquema
de APP que está siendo preparado por la SCT, en coordinación con el IFT en el marco de las
atribuciones que les han sido otorgadas, para el desarrollo de la RCM, del cual se esperaría tener
un resultado en el segundo semestre de 2015, se estima de suma importancia establecer también
un año de gracia (año inicial), respecto a los pagos de derechos del espectro de la banda de 700
MHz.
De establecer derechos mayores a los USD 0.20 MHz-pop y de no establecer un año de gracia para
el pago de los mismos, se considera que no sólo se pondría en riesgo la viabilidad financiera del
proyecto de la RCM, sino que también se limitaría de manera significativa la capacidad del Estado
para cumplir con sus compromisos de política pública respecto al sector de telecomunicaciones,
especialmente en lo que concierne a cobertura, calidad y precio.
Modelo de flujo de caja
Considerando la autosustentabilidad de la RCM, los técnicos de la SCT y del IFT han concebido un
modelo cuantitativo para estimar el peso de cada una de las cargas regulatorias que la
Constitución impone a la RCM.
Se utiliza un modelo financiero de valuación basado en un análisis de flujo de caja descontado. El
modelo contempla como insumo el cálculo de ingresos y costos, con base en una representación
simplificada, pero robusta y calibrada del negocio mayorista de la RCM.
Como punto de partida para cuantificar la oferta y la demanda de conectividad, se ha dividido al
98% del territorio poblado del país en cuatro familias de polígonos territoriales: territorio urbano,
semi-urbano, rural con conectividad y rural sin conectividad. Se ha considerado la superficie total
de estos polígonos como el área mínima aceptable de cobertura de la red, para cumplir
geográficamente con las condiciones de cobertura universal que ordena la Constitución. Para tal
efecto, se ha utilizado la distribución poblacional del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010
y se han explotado bases de datos de infraestructura inalámbrica del IFT, a fin de determinar la
existencia de conectividad en cada polígono territorial.
En el modelo, se han considerado dos criterios de despliegue de infraestructura:
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
El criterio de cobertura que asegura que el número de radiobases por unidad de superficie
geográfica sea el mínimo suficiente para que exista conectividad en cada polígono

El criterio de capacidad que asegura que el número de radiobases por unidad de superficie
geográfica sea el mínimo suficiente para que el caudal de la red en gigabits por km2 sea
suficiente para conectar, con cierto determinismo, a los suscriptores de cada polígono
Naturalmente, dadas las condiciones de demanda de una red que inicia operaciones comerciales,
la primera fase de despliegue de cada polígono obedece al criterio de cobertura que, una vez
cumplido, se convierte en un criterio de capacidad. Al aplicar estos criterios, se determina una
evolución temporal del número de sitios, con respecto a las obligaciones de cobertura y al número
de suscriptores, ( ), por cada familia de polígonos. Los criterios de despliegue de infraestructura,
considerando las características de cada familia de polígonos territoriales, están ponderados
utilizando una curva de adopción siguiendo una función logística de la manera siguiente:
( )
∑
Donde ( ) es el total de suscriptores por año, ; el índice i representa a cada familia de polígonos,
i ≡ {urbano, semi-urbano, rural con conectividad y rural sin conectividad};
representa la
expectativa final de penetración, definida como una cuota de mercado, de la familia de polígonos;
y el coeficiente representa el parámetro característico del gradiente de adopción por familia de
polígonos i.
El número total de sitios por polígono, bajo condiciones de capacidad, se definió considerando que
el servicio brindado a los suscriptores conectados a cada radiobase se daría utilizando una
radiobase con tres portadoras descendientes de 15 MHz de LTE Rel10 y entregando un caudal de
datos a cada usuario de 1 Mbps, utilizando el identificador de clase de calidad de servicio QCI 2,
para garantizar un tiempo de retorno de 150 milisegundos y una tasa de paquetes perdidos de
. Si bien es cierto que una red LTE puede brindar otros servicios, por una cuestión de
simplicidad en el tratamiento del modelo, los técnicos de la SCT y del IFT consideraron pertinente
dimensionar la red utilizando únicamente este nivel de servicio.
Para efectos de calcular los flujos de caja de la RCM, se ha utilizado una secuencia de despliegues
que genere un flujo de caja agregado en el que la cresta total de fondeo no sobrepase los
USD 2,500 millones de dólares y se pueda llegar al umbral de rentabilidad en un tiempo que, en
ningún caso, sea mayor a 4 años. Los precios de la conectividad se han dimensionado como
caudales de conectividad, con un margen de utilidad por caudal de aproximadamente 25%.
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Nota sobre el programa de trabajo para
garantizar el uso óptimo de la banda 2.5
GHz
Tal como lo establece la fracción V del artículo Décimo Séptimo Transitorio de la Reforma
Constitucional, el Ejecutivo Federal incluirá en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas
sectoriales, institucionales y especiales conducentes, un Programa Nacional de Espectro
Radioeléctrico (el PNE) que incluirá, entre otros aspectos, un programa de trabajo para garantizar
el uso óptimo de las bandas 700 MHz y 2.5 GHz, bajo principios de acceso universal, no
discriminatorio, compartido y continuo.
En este mismo rubro, la LFTR, misma que entró en vigor el 13 de agosto de los corrientes,
establece que le corresponde a la SCT llevar a cabo lo señalado en el párrafo anterior, en
coordinación con el IFT.
Por otro lado y en lo que toca a la banda de 700 MHz, cabe señalar que la LFTR determina con gran
precisión las condiciones de aprovechamiento y explotación de dicha banda, así como los plazos
observables para el inicio de tal explotación. En tal virtud y en observancia de los plazos
establecidos, la SCT y el IFT han determinado el modelo y uso de la banda de 700 MHz, modelo y
uso que han permitido definir, de manera coordinada con la SHCP, los valores aplicables para los
derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de esta banda de frecuencias; esto,
conforme a lo que establece el artículo sexto, numeral décimo segundo, del Decreto .
No obstante, la LFTR no establece condición alguna respecto del aprovechamiento y explotación
de la banda de 2.5 GHz, por lo que el modelo y uso que deban aplicarse a esta banda serán
definidos mediante el correspondiente programa de trabajo que para tales fines se incluirá en el
PNE, los cuales deberán obedecer a los principios de acceso universal, no discriminación,
compartición y continuidad, establecidos en nuestra Carta Magna.
Es importante destacar que de conformidad con lo mandatado por la Constitución, así como por la
LFTR, la SCT y el IFT trabajan de manera conjunta en la elaboración del PNE, el cual, además de
incluir lo ya señalado para las bandas 700 MHz y 2.5 GHz, busca definir la política pública respecto
de la labor del Estado en materia de planeación y administración del espectro radioeléctrico, así
como proporcionar una guía para las acciones orientadas al mejor uso, aprovechamiento y
explotación del recurso espectral en nuestro país.
De esta forma, la emisión del PNE debe considerar no sólo los aspectos técnico-operativos
asociados al uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico, sino a todos los aspectos que
conforman el entorno regulatorio en nuestro país; esto, en virtud de la clara incidencia y el alto
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impacto que los recursos espectrales tienen en prácticamente todos los rubros asociados a la
prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones y de radiodifusión.
Es en este sentido que el PNE deberá, forzosamente, tomar en consideración la coyuntura que hoy
observamos en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión en virtud de la entrada en vigor
de la LFTR y de otras leyes secundarias a la reforma constitucional en dichas materias; en
particular, los efectos que las medidas de preponderancia puedan tener en el mercado y los
reacomodos estructurales que el nuevo marco jurídico provoquen.
En consistencia con lo anterior, es menester que previo a la emisión del PNE se deba contar con las
definiciones que resulten de la aplicación y ejecución de las acciones que en materia regulatoria
establece el marco legal vigente, ya que, en caso contrario, la política pública que pretenda definir
las acciones de planeación y administración del espectro radioeléctrico, omitirá tomar en cuenta
aspectos determinantes del entorno regulatorio actual en los sectores de telecomunicaciones y de
radiodifusión; esto, en detrimento de la eficacia y la efectividad de dicha política pública.
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