Derecho constitucional, derecho internacional y derecho comunitario

PABLO DERMIZAKY P. - DERECHO CONSTITUCIONAL, DERECHO INTERNACIONAL...
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Pablo Dermizaky P. (Bolivia) *
Derecho constitucional, derecho internacional
y derecho comunitario
I.
La integración
Así como el hombre es un animal gregario que no puede vivir aislado sino en
sociedad, los pueblos han tendido, desde antiguo, a asociarse para facilitar la solución de sus problemas. Ejemplos de integración los encontramos en todos los tiempos: las anfictionías de las ciudades antiguas en Grecia, y las ciudades hanseáticas
del norte de Europa que mantuvieron una asociación comercial durante cinco siglos.
Modernamente, la integración es un fenómeno que reaparece después de la Segunda Guerra Mundial en los cinco continentes; fenómeno universalizado con la globalización que domina las dos últimas décadas del siglo XX y que coexiste —extraña
paradoja— con una tendencia a la fragmentación alimentada por nacionalismos, regionalismos y parroquialismos.
La integración es un proceso que no cesa de evolucionar, y que se construye a lo
largo de grandes épocas. La integración europea, por ejemplo, lleva más de medio
siglo y es probable que no culmine en la unión política antes de otro medio siglo; si es
que puede hablarse de “culminación” en los procesos sociales complejos, que se
forman y se transforman permanentemente.
La integración crea y modifica instituciones de derecho, como trataremos de
explicar en este trabajo.
* Ex profesor de Derecho Constitucional, de Derecho Administrativo y de Ciencia de la Administración en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Mayor de San Simón,
Cochabamba, Bolivia. Primer presidente y fundador del Tribunal Constitucional de Bolivia (19982001). Miembro honorario de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales. Miembro titular
no residente de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional.
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II.
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Derecho interno y derecho internacional
El Estado de Derecho contemporáneo, nacido con las revoluciones de finales del siglo XVIII, tiene dos fuentes: una interna y otra externa, el derecho
nacional y el internacional. Ambas fuentes se relacionan y coordinan de suerte
que no pueden existir una sin la otra. Esta realidad determina que haya perdido
significación la controversia entre las teorías dualista y monista del derecho.
Como es sabido, la primera sostiene que los dos sistemas jurídicos, interno y
externo, tienen existencia independiente y separada, mientras que la monista
sostiene la unidad de ambos porque se relacionan tan estrechamente que no es
posible aislarlos ni en teoría ni en la práctica.
El argumento clásico de la teoría monista fue expuesto por Hans Kelsen en
la tercera década del siglo XX, una época en que, como él lo reconoce, eran
mayoría quienes se adscribían a la tesis dualista. El pensamiento de Kelsen en
esta materia puede resumirse en los siguiente puntos:
1. El derecho internacional determina los ámbitos temporal, material y
personal de validez del orden jurídico nacional. En el primer caso, al regular el
nacimiento y la desaparición de los Estados, fija en el tiempo la vigencia de su
derecho interno. En el segundo y tercer casos, determina sobre qué territorio
(material) y población (personal) rige ese derecho nacional.
2. El orden jurídico internacional sólo tiene significación como parte de
un orden jurídico universal que comprende a todos los órdenes nacionales. Así,
las normas de ambos órdenes, interno y externo, tienen validez simultánea y no
pueden, por ello, formar sistemas distintos e independientes.
3. Cualquier asunto “doméstico” en la vida de un Estado puede ser materia de un tratado internacional. A su vez, muchos tratados internacionales tienen
ejecutoriedad propia, es decir, son autoejecutables (self-executing) porque se
aplican directamente en el orden jurídico interno, sin necesidad de leyes ni de
reglamentos nacionales. En estos casos, el derecho internacional y el derecho
nacional se confunden, son uno solo (ejemplo: el Pacto de San José de Costa
Rica, cuyo artículo 25 dispone la tutela judicial efectiva contra actos que violen
los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, en la ley y en la
Convención).
A propósito, el artículo VI, numeral 2 de la Constitución de los Estados
Unidos de América y el artículo 31 de la Constitución de la República Argentina
disponen: “esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se
dicten por el Congreso, y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley
suprema de la Nación”. Basándose en este precepto, la Procuración del Tesoro
de la Nación Argentina ha dictaminado: “puede afirmarse en principio, que la
sola aprobación de los tratados internacionales de acuerdo con el procedimiento
que establece la misma Constitución, incorpora a éstos al derecho interno de la
Nación”. Y la corte Suprema de ese país ha avanzado más en este terreno al
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disponer que las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos son obligatorias en el derecho interno.1
4. El derecho internacional es un orden jurídico superior a todos los órdenes
jurídicos nacionales —afirma Kelsen—, y éstos, como órdenes inferiores, son “delegados” por aquél y forman con él un orden jurídico universal.2 En palabras de Lord
Denning (citado por Gordillo), las normas supranacionales son una “marea creciente
[que] penetra en los estuarios y sube por los ríos”.
La evolución experimentada por el derecho internacional después de la Segunda Guerra Mundial le concede preferencia sobre el derecho nacional, tal como lo
reconoce el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
que dispone que un Estado “no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificación del incumplimiento de un tratado”. Esta preferencia limita relativamente el concepto clásico de soberanía; pero no el de supremacía constitucional,
ya que de la Constitución depende el rango que el derecho interno de cada país reconoce a los tratados internacionales. Sobre el particular, los criterios de valoración de
dichos tratados que hacen las Constituciones pueden reunirse en cuatro grupos:
a. Jerarquía supraconstitucional, por la que los instrumentos internacionales
se sobreponen al derecho interno, incluida la Constitución. Por ejemplo, el
artículo 91.3 de la Constitución de los Países Bajos dispone:
[…] si un Tratado contuviere estipulaciones que se aparten de lo dispuesto en la
Ley Fundamental o que impongan forzosamente el apartamiento, las cámaras sólo podrán
otorgar la ratificación con el asentimiento de dos tercios, por lo menos, del total de
votos emitidos.
b. Jerarquía constitucional, que reconoce a los tratados el mismo rango que a
la Constitución, como es el caso del artículo 75-22 de la Constitución argentina de 1994, que da ese carácter a los tratados sobre derechos humanos que
enumera. Lo propio ocurre con las Constituciones de Ecuador, de 1998 (artículo 163); de Venezuela, de 1999 (artículo 153), y de Nicaragua, de 1987
(artículo 46).
c. Jerarquía supralegal, según la cual los tratados se sobreponen a las leyes
ordinarias, pero no pueden modificar la Constitución. En este caso están
Honduras (artículo 18), Argentina (artículo 75-22) respecto a tratados no
sobre derechos humanos, Honduras (artículo 18 de la Constitución de 1983)
y el Salvador (artículo 144 de la Constitución del mismo año).
d. Jerarquía legal, por la que los tratados se equiparan a las leyes ordinarias. Es
el caso de Bolivia, entre otros.
1
Agustín Gordillo y otros, Derechos humanos, 4ª ed., Fundación de Derecho Administrativo,
Buenos Aires, 1999, pp. II-5.
2
Hans Kelsen, Teoría general del derecho y el Estado, 3ª ed., Universidad Nacional Autónoma
de México, México, 1969, pp. 417-418.
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III. Derecho internacional de los derechos humanos
Este derecho nació en 1945 con la Carta de las Naciones Unidas, cuyo artículo
1.3 declara que uno de los propósitos de la Organización es “realizar la cooperación
internacional […] en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a
las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo,
idioma o religión”. En 1946 se creó la Comisión de Derechos Humanos y en 1994 el
Alto Comisionado de Naciones Unidas por los Derechos Humanos.
El 10 de diciembre de 1948 la Asamblea General de la ONU. aprobó la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, y el 16 de diciembre de 1966 fueron aprobados el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Protocolo Facultativo de este último. Este protocolo, al que Bolivia se adhirió mediante decreto supremo nº 18.950, de 17 de mayo de
1982, reconoce la competencia del Comité de Derechos Humanos creado en el Pacto,
para “recibir y considerar comunicaciones de individuos […] que aleguen ser víctimas
de una violación, por ese Estado parte, de cualquiera de los derechos enunciados en el
Pacto”. Estas comunicaciones sólo procederán cuando los denunciantes hayan agotado
los recursos de la jurisdicción interna. Recibida la comunicación, el Comité la pondrá en
conocimiento del Estado aludido, el que deberá informar al Comité en el plazo de seis
meses. Las violaciones de derechos denunciadas por individuos contra un Estado podrán
ser incluidas en el informe que el Comité de Derechos Humanos debe presentar cada año
a la Asamblea General de las Naciones.
Los tratadistas asignan los siguientes caracteres al derecho internacional de los
derechos humanos:
a. Se dice que es un derecho ideológico porque exalta los valores inherentes a
la dignidad del ser humano; valores de trascendencia universal, aunque sus
raíces filosóficas varíen con las culturas.
b. Es, en principio, complementario del derecho interno, porque los derechos y
libertades individuales fueron reconocidos oficialmente por el Estado de Derecho liberal burgués en el siglo XVIII, ampliados por el Estado social de Derecho de comienzos del siglo XX, y complementados en el Estado constitucional
de Derecho de la segunda mitad del siglo XX. Vale decir que los llamados
derechos de las tres generaciones son producto del derecho constitucional que
encuadra los tres modelos mencionados de Estado de Derecho.
El derecho internacional de los derechos humanos se deriva, pues, del derecho
interno, toda vez que los sistemas de protección de los mismos resultan insuficientes
en el marco del Estado, cuando éste es regido por gobiernos autoritarios que obligan
a recurrir a mecanismos internacionales colocados por encima del derecho interno.
Por esta razón, además de complementario, el derecho internacional de los derechos
humanos es subsidiario del derecho interno, porque la jurisdicción internacional solamente se abre cuando se han agotado los recursos en la vía interna, y no antes. A
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propósito, el artículo 46.a del Pacto de San José dispone que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos admitirá peticiones o comunicaciones de personas o
entidades cuando “se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción
interna, conforme a los principios del Derecho Internacional general reconocidos”.
Similar previsión consta en el artículo 2 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
c. El derecho internacional de los derechos humanos es autoejecutable porque
se incorpora directamente en el derecho interno de los Estados contratantes,
como vimos en el punto II, en virtud de las estipulaciones de dichos tratados
(véanse los artículos 1 y 2 del Pacto de San José) y conforme a sus constituciones políticas (artículos VI y 31 de las constituciones de Estados Unidos
de América y de Argentina, respectivamente).
d. La persona humana se convierte en sujeto de derecho internacional, con
personalidad reconocida para plantear peticiones, denuncias y quejas ante
los órganos jurisdiccionales competentes, por violaciones a sus derechos
(artículos 44 del Pacto de San José y 2 del Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
IV. Derecho comunitario
Se llama derecho comunitario al derecho de la integración, en el entendido de
que este proceso forma o tiende a formar comunidades de naciones con idénticos
propósitos. Se hablaba así de las Comunidades Europeas (ahora Unión Europea) y
actualmente de la Comunidad Andina de Naciones.
1.
Derecho comunitario europeo
La integración europea es el proceso más antiguo y el más avanzado. Comenzó en
1951 con la firma en París del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA) por Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. Prosiguió con los Tratados de Roma de 1957, que instituyeron la Comunidad Económica
Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom). Avanzó en el
Tratado de Maastricht (Países Bajos), de 1992, de la integración económica a la integración social, política y monetaria de la Unión Europea (UE), y la Convención Europea
discute el Tratado Constitucional de la Unión, que aprobará una Constitución Europea.
El Tribunal Europeo de Justicia ha jugado un papel decisivo en la formación y
el desarrollo del orden jurídico comunitario. El Tratado de 1951 que instituyó la
Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) incluía un tribunal con jurisdicción obligatoria, lo que entonces era una novedad. El Tribunal es, junto con el
Parlamento, el Consejo y la Comisión europeos, uno de los cuatro órganos rectores
de la Unión Europea.
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Una de las primeras sentencias del Tribunal (Van Gend & Loos, de 5 de febrero
de 1963) trazó las líneas maestras del derecho comunitario europeo. Dice, en sus
partes principales:
Considerando que el objetivo del Tratado CEE, que es el de establecer un mercado
común cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad,
implica que dicho Tratado constituye algo más que un Acuerdo, que sólo crea
obligaciones recíprocas entre los Estados contratantes;
Que esta concepción está confirmada por el Preámbulo del Tratado, que, además
de a los gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace de forma más concreta, mediante
la creación de órganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio
afecta tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos;
Que, por esas razones, ha de llegarse a la conclusión de que la Comunidad
constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho Internacional, a favor del cual
los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y
cuyo sujeto son no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales.
La sentencia marca un hito porque identifica la integración no sólo como una
comunidad de Estados, sino también de pueblos y de ciudadanos. Ésta y otras sentencias posteriores del mismo tribunal sentaron los siguientes principios básicos del
derecho comunitario:
a. El efecto directo del derecho originario y derivado comunitario, lo que equivale a la autoejecutabilidad de tratados y convenios, a que nos hemos referido anteriormente.
b. Primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno (sentencia Francovich, de 19 de noviembre de 1991).
c. Responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares debido a
violaciones de derechos.3
El derecho originario lo forman los tratados fundacionales y básicos de la Unión.
El derecho derivado consiste en directivas, resoluciones y reglamentos de los órganos comunitarios. El primero se inserta en los ordenamientos nacionales a través de
los procedimientos previstos en las constituciones respectivas; el segundo se incorpora automáticamente con la sola publicación de los actos pertinentes.
Es interesante anotar que el Tribunal Europeo de Justicia compulsa el derecho
de los Estados miembros en los casos de responsabilidad extracontractual de la Comunidad, en virtud del apartado 2 del artículo 215 del Tratado de Roma, y en otros
casos como el de los derechos fundamentales. De esta manera, el derecho comparado
es uno de los ingredientes del derecho comunitario.4
3
Gil Carlos Rodríguez Iglesias, “Consideraciones sobre la formación de un derecho europeo”,
en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Fundación Konrad Adenauer-CIEDLA,
Buenos Aires, 1999, p. 29.
4
Ibídem, p. 42.
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El derecho constitucional europeo se abre a la integración a través de las llamadas cláusulas de apertura que, de manera general, autorizan al Estado a conceder, en
condiciones de reciprocidad, limitaciones a su soberanía para asegurar la paz y la
justicia (preámbulo de la Constitución Francesa de 1946 y artículo 11 de la Constitución de Italia); para transferir derechos de soberanía (Alemania, artículo 24); para
transferir competencias legislativas, ejecutivas o judiciales (Holanda, artículo 92, y
Luxemburgo, artículo 49 bis); para transferir poderes determinados (Bélgica, artículo 25 bis); para atribuir a organizaciones internacionales el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución (España, artículo 93, y Grecia, artículo 28.2, que además incluye “aceptar restricciones o limitaciones de la soberanía”, artículo 28.3).
Cabe remarcar que el derecho internacional de los derechos humanos constituye base fundamental del derecho comunitario europeo, debido a que, como se sabe,
después de la Segunda Guerra Mundial los estados de Europa occidental evolucionaron hacia el Estado constitucional de Derecho, de suerte que todas las constituciones
europeas ponen énfasis en la defensa y protección de los derechos humanos. Los
miembros de la Unión Europea deben regirse, como un requisito indispensable, por
un gobierno democrático y constitucional que respete y garantice los derechos de la
persona. La Convención Europea de Derechos Humanos, llamada Convención de
Roma, fue suscrita el 4 de noviembre de 1950 y está vigente desde el 3 de septiembre
de 1953. Son parte de ella todos los Estados de la Unión Europea. Este tratado abrió,
por primera vez, la jurisdicción internacional a las personas como sujetos de derechos internacionalmente reconocidos. La jurisdicción está confiada a dos órganos: la
Comisión y la Corte Europea de Derechos Humanos. Como la Convención trata de
los derechos civiles y políticos, en 1961 se suscribió la Carta Social Europea, que
entró en vigencia en 1965.
El orden jurídico europeo de derechos humanos gira en torno a tres principios:
a) el respeto a estos derechos es la base del sistema democrático de gobierno; b) es
asimismo base de la estabilidad política y social; y c) trasciende el derecho interno y
se proyecta al derecho internacional.
2.
Derecho comunitario latinoamericano
Tiene un desarrollo incipiente en comparación con el europeo, por varias razones: se trata de procesos iniciados varias décadas después de la integración europea,
en países menos desarrollados que ocupan grandes espacios desvinculados entre sí.
Por otra parte, es probable que la integración latinoamericana no contase con líderes
que estuvieran a la altura de los dirigentes europeos de su época: Robert Schuman,
Jean Monet, Konrad Adenauer.
A.
Comunidad Andina de Naciones
El 26 de mayo de 1969 se firmó el llamado Acuerdo de Cartagena (Colombia),
que dio nacimiento al proceso de integración del Grupo Andino, llamado posterior-
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mente Comunidad Andina de Naciones (CAN). Se trata, en lo esencial, de un proceso
de integración económica, complementado, en lo jurídico, con el Tribunal Andino de
Justicia, creado por tratado de 18 de mayo de 1979, que entró en funciones en 1984.
El Tribunal Andino es competente para conocer acciones de nulidad en defensa del
marco jurídico andino; acciones de incumplimiento por infracciones a ese marco en que
incurra cualquiera de las partes; interpretación prejudicial, por la que el Tribunal y los
jueces nacionales coordinan sus criterios en la aplicación del derecho andino.
La Constitución del Perú (1993) dice que los tratados forman parte del derecho
interno (artículo 55). Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales, debe
ser aprobado por el mismo procedimiento a seguir para la reforma de la Constitución
(artículo 57). Similares disposiciones contienen los artículos 162 y 163 de la Constitución del Ecuador (1999). El artículo 227 de la Constitución de Colombia (1991)
dice que el Estado promoverá la integración económica, social y política en América
Latina y el Caribe, mediante tratados que creen organismos supranacionales. El artículo 93 dispone que los tratados y convenios sobre derechos humanos prevalecen
sobre el derecho interno, y que los derechos y deberes proclamados en la Constitución se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre la materia ratificados por Colombia.
La Constitución de Venezuela (1999) es una de las más avanzadas en cuanto a
integración. Su artículo 153 dice que se “promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña” y que para estos fines “podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias”. Ésta
es una cláusula de apertura similar a las que existen en las constituciones europeas,
según se ha visto. El mismo artículo 153 da a los tratados de integración una categoría supralegal en el derecho interno.
En la Constitución de Bolivia no existen normas sobre relaciones internacionales ni sobre tratados y convenciones; pero del artículo 59-12 se deduce que estos
últimos tienen el mismo rango que las leyes ordinarias.
B.
El Mercosur
El Mercado Común del Sur fue creado por el Tratado de Asunción (Paraguay) de 26
de marzo de 1991, suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Ese tratado fue
complementado por el Protocolo de Ouro Preto (Brasil) de 17 de diciembre de 1994.
Mercosur es un proceso de integración económica y comercial. No aspira a
formar una unión política federal que suponga renuncia a la soberanía de los Estados,
salvo las cláusulas de apertura por las que cada Estado cede competencias a los órganos supranacionales. Con referencia al derecho comunitario europeo, presenta las
siguientes diferencias:
No existe en Mercosur el efecto directo del derecho comunitario sobre el derecho interno. Las normas del primero no se incorporan directamente en el segundo. El
artículo 42 del Protocolo de Ouro Preto obliga a los Estados a incorporar las normas
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comunitarias en el derecho interno “cuando sea necesario”, expresión ambigua que
se presta a interpretaciones diversas.
1. El derecho del Mercosur no estipula derechos y obligaciones para los ciudadanos de cada Estado, ni legitima a éstos para abogar por sus derechos ante
los órganos comunitarios. En el Tribunal Arbitral establecido por el Protocolo de Brasilia pueden ser parte los particulares (personas naturales o jurídicas), con muchas restricciones.
2. En Europa, todo juez nacional es al mismo tiempo juez comunitario, por la
unidad existente entre el derecho comunitario y el derecho interno. En el
Mercosur no se dice nada sobre esto, lo que constituye una grave omisión en
un proceso de esta naturaleza.
3. En ningún instrumento se establece la primacía del derecho comunitario
sobre el derecho interno, lo que es asimismo una seria omisión.5
En Argentina, la Corte Suprema de Justicia dijo en 1992, en el caso Ekmekdjian
contra Sofovic, que “la necesaria aplicación del artículo 27 de la Convención de
Viena impone a los órganos del Estado argentino asignar primacía del tratado ante un
eventual conflicto con cualquier norma interna contraria, o con la omisión de dictar
disposiciones que, en sus efectos, equivalgan al incumplimiento del tratado internacional en los términos del citado artículo 27”. Con esta resolución, la Corte Suprema
argentina reconoció la primacía del derecho internacional sobre el interno, en ausencia de previsiones constitucionales que sólo aparecieron con la reforma de 1994. El
artículo 75-22 de la Constitución vigente (1994) dice que “los tratados y los acuerdos
poseen jerarquía superior a las leyes”; pero los tratados sobre derechos humanos que
menciona tienen jerarquía constitucional. El artículo 75-24 faculta al Congreso a
aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el
orden democrático y los derechos humanos (cláusula de apertura claramente inspirada en las constituciones europeas).
Las constituciones de Brasil y Uruguay, si bien promueven la integración (artículos 4 y 6, respectivamente), guardan silencio sobre la relación de los tratados
internacionales con el derecho interno.
La Constitución de Paraguay (1992) contiene una prescripción similar a la de
los artículos VI y 31 de las constituciones de Estados Unidos de América y de Argentina, respectivamente, en sentido de que la Constitución, los tratados y convenios
internacionales, las leyes y otras disposiciones “integran el derecho positivo nacional
en el orden de prelación enunciado” (artículo 137). Vale decir que los tratados tienen
jerarquía superior a las leyes e inferior a la Constitución. El artículo 145 dice que, en
5
Miguel Ángel Ekmekdjian, “¿Una Constitución para el Mercosur?”, en Anuario de Derecho
Constitucional Latinoamericano, Fundación Konrad Adenauer-CIEDLA, Buenos Aires, 1999, pp. 79
y ss.
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condiciones de igualdad con otros Estados, Paraguay “admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo”.
C.
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
Los intentos integradores en Centroamérica datan de 1940, cuando se formó el
Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) y el Consejo Superior
Universitario Centroamericano (CSUCA). En 1951 se creó la Organización de Estados Centroamericanos y en 1960 nació el Mercado Común Centroamericano.
El 13 de diciembre de 1991, el Protocolo de Tegucigalpa (Honduras) instituyó el Sistema de la Integración Centroamericana, según el cual los seis países
(incluido Panamá) “son una comunidad económico-política que aspira a la integración de Centroamérica”.
Son órganos principales del sistema: la Reunión de Presidentes, el Parlamento
Centroamericano, la Corte Centroamericana de Justicia, la Reunión de Vicepresidentes y el Consejo de Ministros.
La jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia es obligatoria, y ante
ella pueden ocurrir todos los sujetos del Sistema, incluyendo a las personas físicas y
jurídicas privadas, las que pueden demandar a los Estados y a los órganos del Sistema. Juzga a petición de parte y sus resoluciones son vinculantes para los Estados,
órganos del Sistema y sujetos de derecho privado.
Entre las competencias de la Corte están: conocer las controversias entre los
Estados, exceptuando las disputas fronterizas, territoriales y marítimas; las acciones
de nulidad y de incumplimiento de los acuerdos del Sistema; los asuntos que le somete directa e individualmente cualquier persona afectada por los acuerdos de los órganos del Sistema; actuar como Tribunal de Consulta Permanente de las Cortes Supremas de Justicia de los Estados y de los órganos del sistema.
El artículo 7 de la Constitución de Costa Rica (1982) confiere jerarquía supralegal a los tratados, convenios y concordatos, y el 121 autoriza a la Asamblea Legislativa a aprobar tratados y convenios que transfieren determinadas competencias al
orden jurídico comunitario (cláusula de apertura). El artículo 18 de la Constitución
de Honduras (1982) da a los tratados primacía sobre el derecho interno, y el 16 dice
que éstos forman parte del derecho interno (efecto directo). El artículo 89 de la Constitución de El Salvador (1983) dice que se promoverá la integración, y que ésta podrá
efectuarse mediante organismos con funciones supranacionales.
D.
El Sistema Interamericano de los Derechos Humanos
La Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA), suscrita en Bogotá
en 1948 y reformada por el Protocolo de Buenos Aires de 1967, propugna en su
preámbulo y en el artículo 3.j el respeto a los derechos fundamentales de la persona.
También en 1948 y en Bogotá se suscribió la Declaración Americana de los Derechos
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y Deberes del Hombre, que fue anterior a la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre, suscrita en diciembre de ese año en París, durante la Tercera Asamblea
General de las Naciones Unidas.
En la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores realizada en Santiago (Chile) en 1959, se creó la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH), cuyo primer estatuto fue aprobado en 1960 y modificado en la
Segunda Conferencia Internacional de Río de Janeiro en 1965.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, llamada Pacto de San
José de Costa Rica, fue aprobada en la Conferencia de Estados Americanos celebrada en San José (Costa Rica) del 7 al 22 de noviembre de 1969, y ratificada por Bolivia por ley nº 1.430, de 11 de febrero de 1993.
Los artículos 1 y 2 de la Convención establecen su efecto directo en el derecho
interno de los Estados parte al disponer que éstos “se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a
toda persona que esté sujeta a su jurisdicción”, y “a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. Concuerdan estos preceptos con el artículo 25, que asimila la
Convención al derecho interno al disponer la tutela judicial efectiva de la persona
“contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley (derecho interno) o la presente Convención” (derecho externo).
El artículo 33 dice que los órganos del Sistema son la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Comisión se compone de siete miembros que representan a todos los Estados de la Organización de Estados Americanos (artículos 34 y 35).
Tiene por cometido principal promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, para lo que debe estimular la conciencia en esta materia, formular recomendaciones a los Estados miembros, preparar estudios e informes, atender consultas e informar
cada año a la Asamblea General de la OEA (artículo 41).
Están legitimadas para presentar ante la Comisión peticiones con denuncias o
quejas sobre violación de la Convención por un Estado parte, las personas individuales y colectivas y las organizaciones no gubernamentales legalmente reconocidas,
siempre que previamente se haya agotado los recursos de la jurisdicción interna, que
la petición se presente en el plazo de seis meses de haber ocurrido la violación, y que
el asunto no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional. No serán
exigibles los dos primeros requisitos cuando no exista en la legislación interna el
debido proceso legal, cuando no se haya permitido el acceso a los recursos franqueados por ley o se haya impedido agotarlos, o cuando haya retardo injustificado en la
resolución de dichos recursos (artículos 44 y 46).
Admitida una petición, la Comisión requerirá del Estado respectivo un informe
en “un plazo razonable”, y realizará por su parte las investigaciones necesarias. De
no llegarse a una solución, la Comisión redactará un informe con sus propias conclu-
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siones y recomendaciones, que será transmitido a los Estados interesados. Si en el
plazo de tres meses de haberse remitido este informe el Estado no resuelve el asunto
ni acude ante la Corte, la Comisión podrá emitir su opinión y conclusiones, fijando
otro plazo para que el Estado tome las medidas consiguientes (artículos 48 a 50).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos está formada por siete jueces.
Tiene funciones consultivas y contenciosas y sólo están legitimados para ocurrir ante
ella los Estados parte y la Comisión. Cuando decida que hubo violación de un derecho, dispondrá que se garantice el goce de éste, que se reparen los daños de la violación y se pague “una justa indemnización”, si hubiere lugar a ello, compensaciones
que el interesado debe tramitar en cada Estado por la vía de ejecución de sentencias.
En caso de extrema gravedad y urgencia la Corte podrá tomar las medidas provisionales necesarias, incluso a solicitud de la Comisión, antes de conocer el asunto. Los
fallos de la Corte son definitivos, inapelables y obligatorios para las partes.
V.
Conclusiones
Las relaciones entre el derecho constitucional, el derecho internacional y el derecho
comunitario producen los siguientes efectos jurídicos a nivel interno y externo:
1. El derecho internacional, el derecho internacional de los derechos humanos
y el derecho comunitario imponen restricciones al concepto clásico de soberanía,
que se manifiestan en: a) primacía del derecho internacional sobre el derecho interno; b) efecto directo de tratados y convenciones que se incorporan al derecho interno
sin necesidad de leyes ni de reglamentos nacionales, y que tienen jerarquía superior a
las leyes en la mayoría de las legislaciones nacionales; c) jurisdicción internacional
que se sobrepone a la jurisdicción interna; d) cláusulas de apertura en las constituciones, mediante las cuales los Estados transfieren atribuciones y competencias de su
imperio a organizaciones supranacionales.
2. Las personas naturales y jurídicas son legitimadas, con personalidad reconocida, para acudir a la jurisdicción internacional en defensa de sus derechos, cuando sus demandas no son atendidas debidamente en la jurisdicción interna, y una vez
que hayan agotado los recursos previstos en esta última.
3. Para que la jurisdicción internacional sea un recurso efectivo de última
instancia en materia de derechos humanos, es de carácter obligatorio para los Estados
parte de las convenciones respectivas.
4. El derecho internacional, el derecho internacional de los derechos humanos
y el derecho comunitario no afectan el principio de supremacía constitucional que es
propio del imperio como expresión interna de la soberanía, ni siquiera en los casos,
como el de los Países Bajos, en que se da a los tratados jerarquía superior a la Constitución, porque las restricciones a la soberanía son autorizadas y definidas en las
constituciones nacionales.
PABLO DERMIZAKY P. - DERECHO CONSTITUCIONAL, DERECHO INTERNACIONAL...
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VI. Consideraciones finales
Hemos dicho que el derecho internacional de los derechos humanos es complementario y subsidiario del derecho interno porque los derechos de la persona saltaron del ámbito constitucional al plano externo. Corresponde ahora asegurar el cumplimiento de las normas internacionales en el derecho interno, donde, pese al “efecto
directo” y a la autoejecutabilidad de los tratados sobre la materia, hay obstáculos de
orden personal e institucional, provenientes de la ignorancia, el autoritarismo y el
abuso de poder, así como de la debilidad e ineficiencia de las instituciones públicas.
Se presenta la paradoja jurídica de que el sistema debe volver al punto de partida para
realizarse plenamente, pues, como alguien dijo, hay que “nacionalizar los derechos
humanos universales” para hacerlos efectivos.
Los tratados sobre derechos humanos se diferencian de los tratados en general
en cuanto éstos son contratos bilaterales o multilaterales por los que las partes se
hacen concesiones o se otorgan mutuas prestaciones, de manera que, en caso de incumplimiento, pueden quedar sin efecto. Así lo prevé el artículo 60 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Los tratados de derechos humanos no tienen por finalidad el intercambio de bienes,
servicios u otras prestaciones, ni de asuntos contingentes, sino a la humanidad, en cuanto
la persona humana es el factor principal de su propio desarrollo y bienestar. Así lo reconoce el numeral 5 del artículo 60 de la Convención de Viena, que previene que la suspensión de los tratados “no se aplicará a las diligencias relativas a la protección de la persona
humana contenidas en tratados de carácter humanitario”.
La ola globalizadora y neoliberal que se impone en el mundo no favorece el
respeto al derecho internacional de los derechos humanos en el derecho interno porque despoja al Estado de sus competencias de control y regulación, traspasándolas a
entidades privadas, que tienen otras preocupaciones. Por eso decía Bidart Campos
que el desafío actual del derecho constitucional consiste en impedir que la economía
transnacionalizada despoje al Estado de su capacidad de reacción para supervisar y
controlar. Nosotros entendemos que ese desafío interpela a los juristas en general, y
a los profesores de derecho constitucional en particular, que desde la cátedra, la tribuna y el libro debemos continuar esa batalla iniciada en los albores de la historia, y
que parece no tener fin: la lucha del constitucionalismo por el respeto de los derechos
y libertades públicas.