El análisis de las restricciones al crecimiento en el nuevo enfoque

El análisis
de las
restricciones
al crecimiento
en el nuevo
enfoque
para el
desarrollo
económico
Juan Antonio Osorio1
Introducción
La salida del atraso económico y la
obtención de tasas de crecimiento
que permitan mejorar el nivel de
vida en las economías en desarrollo, ha sido uno de los temas
que han dominado la agenda de
los organismos internacionales y
agencias de cooperación bilateral
y multilateral.
En la región de América Latina se
impulsaron reformas en los años
noventa para eliminar las distorsiones que habían sido generadas
por el fuerte intervencionismo
estatal. La recompensa a los países
que aplicaron más rápidamente
las reformas fueron tasas de crecimiento mayores a las de los países
de más lenta aplicación, al menos
durante los primeros cinco años.
1
El Salvador ha sido un caso singular­
de análisis y motivo de importantes reflexiones sobre la temática del desarrollo económico,
no solo a nivel de Centroamérica
sino también del resto de América
Latina. El país ha llevado adelante
un conjunto de políticas públicas
innovadoras; sin embargo, los
resultados alcanzados en materia
de desempeño económico no han
logrado sostener el ritmo inicial de
recuperación.
De ser considerado una estrella en
materia de reformas económicas,
el desempeño de El Salvador se
opacó en la segunda mitad de los
noventas. Durante los nueve años
comprendidos de 2000 a 2008,
El Salvador no solo creció a tasas
modestas (un promedio de 2,1%
en el quinquenio 2000-2004, de
3.8% en el período 2005-2007 y
de 2,5% en 2008), sino que, además, lo hizo de manera inferior
al promedio latinoamericano y al
mundial.
Pero El Salvador no ha estado sólo
en esta situación de resultados
menores a los esperados, el desempeño de otros países en la región
también ha decepcionado, pese a
haber realizado las reformas fundamentales, lo que ha motivado la
revisión y el cambio de estrategia
por parte de los organismos internacionales y gobiernos nacionales.
En el presente trabajo se hace una
revisión del cambio de estrategia
en la consecución del crecimiento
económico, elemento indispensable para mejorar el nivel de vida de
la población, la cual descansa en
una metodología de diagnóstico
de las restricciones al crecimiento,
propuesta a mediados de la primera década del presente siglo.
I. La fórmula para el
crecimiento
Las reformas económicas aplicadas en la década de los 90’s en
las economías de América Latina,
se presentaron como la solución
al retroceso e inestabilidad resultantes de las políticas intervencionistas de los gobiernos en la
década de los 80´s; los cambios se
en­globaron en las recomendaciones del denominado “Consenso de
Washington” de 1989, para alcanzar el crecimiento y desarrollo en
las economías de la región.
Se entiende por Consenso de
Washington, un listado de políticas
económicas consideradas durante
los años 1990 por los organismos
financieros internacionales y centros de pensamiento económico y
político con sede en Washington
DC, como el mejor programa económico que los países latinoamericanos debían aplicar para impulsar
el crecimiento.
El
término
Consenso
de
Washington fue utilizado originalmente por John Williamson en
Senior del Departamento de Investigación Económica y Financiera
21
un documento de noviembre de
1989 (“What Washington Means
by Policy Reform”), donde decía
recoger la opinión generalizada
de los organismos radicados en
Washington en el tema de reformas
eco­nómicas:
1. Disciplina fiscal. Aunque
existen diversas interpretaciones del signi­ficado
-y medición- de la disciplina fiscal, hay un amplio
acuerdo en que los déficits
fiscales grandes y sostenidos, son una fuente primaria­
de distorsiones macroeconómicas bajo la forma de
inflación, déficits de balanza
de pagos y fuga de capitales. Casi todos los países de
la región de América Latina
habían experimentado grandes dé­ficits que condujeron
a crisis de balanza de pagos
y alta inflación.
2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público.
Se había desarrollado en
Washington una preferencia por reducir los gastos,
antes que el incremento de
los ingresos tributarios. Las
instituciones
internacionales se inclinaban fuertemente por el gasto potenciador del crecimiento y
en beneficio de los pobres,
debiendo orientarse hacia
infraestructura pública productiva, educación y salud
– principalmente preventiva. Se consideraba que
22
los subsidios debidamente
focalizados, podían ser un
instrumento valioso para
mejorar la asignación de
recursos o la distribución
del ingreso.
3. Reforma Impositiva. Se pretendía un sistema tributario
que combinara una amplia
base tributaria con tasas
marginales de impuestos
moderadas.
6. Liberalización del comercio
internacional. El segundo
ele­
mento de una política
económica orientada al
exterior es la liberalización
de las importaciones. El
desmantelamiento de las
restricciones al libre comercio debe tener en consideración la protección a las
industrias nacientes y el
tiempo prudencial para llevarlo a cabo.
4. Tasas de interés. Las tasas de
interés deben ser determinadas por el mercado y ser
positivas en términos reales,
pero moderadas para promover la inversión productiva. En sentido amplio, este
tema comprendía la liberalización financiera, que
fundamentalmente de­bía
acom­pañarse por la super­
visión prudencial.
7. Apertura a la entrada de
inversiones extranjeras di­­
rectas. Si bien esta no era
una medida considerada de
alta prioridad, la inversión
extranjera directa tiene las
ventajas de proporcionar
capital, habilidades y conocimiento en la producción
de bienes para el mercado
interno o para nuevas
ex­portaciones.
5. Tasa de cambio competitiva. Al igual que las tasas
de interés, los tipos de
cambio pueden ser determinados por las fuerzas del
mercado o guardar consistencia con las condiciones
del mismo; pero más que la
forma como se determina
el tipo de cambio, en una
política económica orientada hacia el exterior, se
considera que un tipo de
cambio real competitivo
es el elemento esencial para
promover el crecimiento de
las exportaciones.
8.Privatización. El principal
ra­zo­namiento para la privatización es la creencia que
la industria privada es manejada con mayor eficiencia
que las empresas estatales,
pero Williamson expresaba que la privatización
puede ser muy constructiva
cuando produce un incremento de la competencia y
resulta útil para suavizar las
presiones fiscales.
9. Desregulación. La otra vía
de lograr competencia es
mediante la desregulación.
10.
Derechos de propiedad.
Consi­
derados de fundamental importancia para el
funcionamiento del sistema
capitalista, estos derechos se
evaluaban altamente inseguros en América Latina.
Los antecedentes de este conjunto
estructurado de medidas, se encuentran en los denominados Programas
de Ajuste Estructural (PAEs), establecidos desde los años ochenta
como condición para el respaldo
financiero brindado por el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y/o
el Banco Mundial (BM) a los países
que enfrentaban crisis de deuda.
A lo largo de la década de 1990,
el listado y sus fundamentos económicos e ideológicos tomaron
la característica de un programa
general. Con la caída del muro
de Berlín y el final de la Unión
soviética, más países se sumaron
al enfoque hacia los mercados,
ejecutándose más privatización,
desregulación y liberalización del
comercio en América Latina y
Europa del Este, que en cualquier
otro lugar y momento de la historia
económica (Rodrik, 2006).
Después de haber realizado todas
o casi todas las reformas durante
más de una década, los resultados
se mostraban muy diversos, con
economías que habían logrado
una aceleración extraordinaria y
otras con desempeño precario,
surgiendo incluso paradojas de
acelerado crecimiento en economías como China e India, quienes
mantenían elevados niveles de
protección comercial, ausencia de
privatización, políticas industriales extensivas y políticas fiscal y
financiera laxas en los 90’s (Rodrik,
2006).
Gráfico No. 1
Participación en el PIB mundial
(PIB en Paridad de Poder de Compra y dólares constantes
de 2005, 1990=100)
140
Guatemala
130
El Salvador
120
Costa Rica
Peru
110
Bolivia
100
Brazil
90
Argentina
80
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Las economías más grandes
de América Latina se contaban entre las más reguladas
en el mundo en temas de
inversión, flujos de capital, controles de precios,
comercio exterior y limitaciones para el despido de
empleados.
América Latina
y El Caribe
Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas del World
Development Indicators, Banco Mundial.
La evolución de algunas economías
de América Latina desde los años
noventa hasta el desencadena­
miento de la mayor crisis eco­
nómica de los últimos tiempos,
muestra el desempeño dispar (ver
gráfico No. 1), con países que han
logrado aumentar progresivamente
su participación en la producción mundial o recuperarse de
choques externos, mientras otros
se de­
primieron, afectados por
turbulencias financieras o por la
­pérdida del empuje inicial.
Las discrepancias en el ritmo de
crecimiento activaron nuevamente
el debate sobre la estrategia y
la efectividad de las reformas.
Si bien las críticas y oposición a
23
los programas de ajuste provinie­
ron de organizaciones civiles en
los inicios de aplicación, con el
tiempo se sumaron organismos
como el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (conocido
por UNICEF, acrónimo de United
Nations International Children’s
Emergency Fund), la Organización
Internacional del Trabajo (OIT)
y académicos de prestigio como
Joseph Stiglitz, quien se desempeñó durante varios años como
funcionario del Banco Mundial.
En el estudio “Ajuste con rostro
humano”, publicado por UNICEF
en 1987, se abogaba por incorporar la dimensión humana como
un objetivo explícito del ajuste, de
realizar cambios que condujeran a
un suficiente nivel de vida, de inversión y protección de las necesidades humanas, así como que debía
adaptarse a cada caso concreto.
Stiglitz consideraba al ajuste como
necesario, que las políticas del consenso de Washington habían sido
diseñadas para resolver problemas
reales de América Latina, pero el
problema es que se convirtieron
en fines, más que en medios para
un crecimiento equitativo y sostenible. Señaló que las políticas
fueron llevadas demasiado lejos
y demasiado rápido, excluyendo
otras políticas necesarias.
2
En el tema de privatización o con­
ver­
sión de empresas públicas en
pri­
vadas, debían cumplirse antes
cier­
tas condiciones para que la
eliminación de las empresas públicas no dejara un vacío importante
en la provisión del producto o
servicio, o que se pasara de un
monopolio estatal a otro privado.
En cuanto al impacto de las privatizaciones sobre el empleo, en los
países industrializados, el daño de
los despidos es mitigado tempo­ral­
mente por la red de seguridad de
prestaciones por desempleo, mien­­
tras los trabajadores en los paí­
ses menos desarrollados rara vez
cuen­­tan con esquemas de seguro
de paro.
Dentro de las principales lecciones extraídas de la evaluación de
una década y media de políticas,
hecha por el Banco Mundial2, se
re­
conoció que no es apropiada
una aplica­
ción estandarizada o
universal de las reformas, así como
que no debe considerarse como lo
mejor, la realización de la mayor
cantidad de reformas en cualquier
tiempo y lugar.
Por otra parte, también se estable­
cieron posiciones que sostenían que
las reformas habían sido irre­gu­lares
e incompletas, en alusión a que las
reformas habían sido muy superficiales. Otra explicación acerca
de los resultados insatisfactorios,
es que no se emprendió toda la
gama de cambios institucionales
necesarios para el buen funcionamiento de las economías de
mercado, aunque esos cambios no
formaban parte del listado original. Las críticas recayeron sobre
la obsoleta regulación y supervisión financiera, la permanencia
de la corrupción a todo nivel, la
ingobernabilidad y los mercados
laborales inflexibles.
Como resultado de la revisión, se
agregó una larga lista al Consenso
de Washington, denominada reformas de “segunda generación”, con
fuerte contenido institucional, que
significó un vuelco del “fundamentalismo de mercado” de la primera
ola de reformas, a un “fundamentalismo de instituciones”.
Como señala Rodrik (2006),
debido a su misma naturaleza,
las instituciones se encuentran
pro­
fundamente incrustadas en la
sociedad, por lo que las transformaciones institucionales suceden
muy rara vez y generalmente están
asociadas a eventos históricos
extremos. El autor resume en diez,
las reformas institucionales de
segunda generación, adicionales al
Consenso de Washington original
(ver Tabla 1).
Banco Mundial (2005), Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform.
24
Tabla No. 1
El Consenso de Washington Aumentado
Consenso de Washington Original
1. Disciplina Fiscal
2. Reorientación del gasto público
3. Reforma Tributaria
4. Liberalización Financiera
5. Tasas de cambio unificadas y competitivas
6. Liberalización del comercio
7. Apertura a la Inversión Extranjera Directa
8. Privatización
9. Desregulación
10. Asegurar Derechos de Propiedad
Consenso de Washington "Aumentado"
los 10 puntos previos, más:
11. Gobierno corporativo
12. Anti-corrupción
13. Mercados de trabajo flexibles
14. Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio
15. Códigos y estándares financieros
16. Apertura de la cuenta de capital "prudente"
17. Régimenes de tipo de cambio no intermedios
18. Banco Central independiente/Metas de Inflación
19. Redes de seguridad social
20. Reducción focalizada de la pobreza
Fuente: Rodrik (2006), Goodbye Washington Consensus, Hello Washington
Confusion? A Review of the World Bank’s Economic Growth in the 1990s:
Learning from a Decade of Reform, pag. 978.
En el tema del desarrollo
económico, existe otra visión de la
estrategia de reforma, que corres­
ponde al Proyecto del Milenio de
las Naciones Unidas. Esta opción
consiste en incrementar la ayuda
externa a los países en desarrollo
para incrementar los niveles de
inversión pública y mejorar la
movilización de recursos internos,
mientras se fortalece la gober­
nabilidad, se promueve el respeto
a los derechos humanos, aumenta
la participación ciudadana y se
promueve la actividad del sector privado. El proyecto plantea
acciones inmediatas para mejorar
la salud y aumentar la cobertura
médica, mejorar y ampliar la educación, eliminar la desnutrición y
mode­rnizar la agricultura.
II. El análisis de
las restricciones al
crecimiento
Una de las fuertes críticas al enfoque de reformas institucionales
para el desarrollo, es el que se
conviertan en una lista interminable, muy ambiciosa y por tanto
difícil de cumplir, siendo mejor por
principio de eficiencia, dirigir los
esfuerzos a las restricciones más
relevantes para el crecimiento económico.
En la dirección de identificar los
obstáculos a corto plazo que
limitan el crecimiento, destaca la
metodología pionera formulada
por Hausmann, Rodrik y Velasco
(2005), que sostiene la idea de
identificar los obstáculos más
importantes para la economía y no
tratar de resolver de una sola vez
todos los problemas.
La metodología HRV ha sido
aplicada en estudios de casos y
adoptada por organismos como
el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)
y el Banco Asiá­tico de desarrollo
(BAD), para el análisis de países. Otras agencias de desarrollo
como la Corporación Reto del
Milenio (MCC por sus siglas en
inglés), utilizan permanentemente
esta metodología para la elaboración de sus diagnósticos y la
aprobación de asistencia a países­
beneficiarios.
25
Como parte de los compromisos
de la Declaración de París sobre
la Eficacia de la Ayuda, aprobada
en 2005, las agencias de los países
cooperantes coordinan sus programas de asistencia con los planes
nacionales de desarrollo de los países socios. El compromiso incluye
además el fortalecimiento de la
capacidad de planear, implementar
y evaluar los resultados de las políticas de desarrollo, por lo que el
entrenamiento en este marco de
trabajo forma parte de ese apoyo.
mayor beneficio, es decir, enfocarse directamente en los cuellos
de botella.
La próxima etapa del diagnóstico
es descifrar las distorsiones específicas que están detrás de la más
grave de las restricciones evaluadas, es decir, la metodología HRV
consiste de un ­
árbol de decisiones, que debe evaluar consecutivamente los nodos (que serían los
cuellos de botella), hasta identificar y priorizar las restricciones
fundamentales al crecimiento. La
bondad de este marco de análisis
es que evita los saltos prematuros
a soluciones, manteniendo el foco
en la identificación del verdadero
problema.
Los autores plantean que el
crecimiento económico depende
­
de los retornos de la acumulación, su apropiación privada y del
costo de financiar la acumulación.
La primera etapa del diagnóstico pretende descubrir cuál de
estos tres factores posee el mayor
­impedimento al alto crecimiento.
Para algunas economías, la restricción puede radicar en los bajos
retornos, mientras en otras en la
baja apropiación de los retornos
o en los altos costos del finan­
ciamiento.
La metodología HRV aplica el
principio de seguir las reformas
que alivian las restricciones más
determinantes y produzcan el
Figura 1
Las restricciones a la Inversión
Niveles bajos de
inversión privada y
espíritu de empresa
Actividad económica
poco rentable
Poca
apropiabilidad
Poca rentabilidad
social
Geografía
desfavorable
Poco
capital
humano
Financiamiento
costoso
Mala
infraestructura
i
Fallas del
gobierno
Riesgos
microeconómicos:
derechos de
propiedad,
corrupción
impuestos
Riesgos
macroeconómicos:
inestabilidad
financiera,
monetaria, fiscal
Financiamiento
internacional
deficiente
Financiamiento
local deficiente
Fallas del
mercado
Externalidades
de la
información:
"autodescrubrimiento"
Externalidades
de la
coordinación
Poco
ahorro
interno
Intermediación
deficiente
Fuente: Hausmann et al. (2006), Para acertarle al diagnóstico, un nuevo enfoque de reforma
económica, Finanzas & Desarrollo, marzo de 2006.
26
El análisis de restricciones parte
de la premisa que la inversión
privada, tanto de origen interno
como externo, representa el motor
principal del crecimiento económico. La inversión se ubica en la
cima del árbol de decisión como
la variable a explicar, porque los
problemas o distorsiones se ven
reflejados en su comportamiento
(Haussmann, 2008 pag. 24). La
pregunta fundamental que enfrentan los países que pretenden acelerar el crecimiento es: Qué restringe
las inversiones privadas?
El esquema de análisis sugiere dos
res­
puestas a la interrogante: los
bajos retornos de las actividades
eco­
nómicas y el alto costo del
­fi­­nan­­ciamiento. Si se encuentra
evi­dencia de que el alto costo del
financiamiento es determinante,
el marco de análisis presenta una
serie de aspectos que deben examinarse para entender las explicaciones sistémicas.
Para discriminar entre la primera
línea de respuestas del esquema, se
procede a comparar a nivel internacional si el costo del capital del
país en estudio está en línea con
el de economías de características
similares.
Rodrik(2006) señala que en economías limitadas por el costo del
financiamiento, se esperarían tasas
de interés reales bastante altas,
donde los demandantes de crédito
perseguirían a los prestamistas, el
déficit en cuenta corriente sería tan
grande como lo permita la restric-
ción del financiamiento externo y
los emprendedores estarán sobrados de ideas de inversión. En tal
situación, una mayor disponibilidad de fondos invertibles, provenientes de ayuda externa o remesas,
impulsará primordialmente la inversión y otras actividades productivas,
por sobre el consumo o inversiones
en activos inmobiliarios.
Por el contrario, si una economía
está limitada por los retornos privados bajos, las tasas de interés
serán bajas, los bancos dispondrán
de abundante liquidez, los prestamistas estarán buscando clientes,
la cuenta corriente estará casi
equilibrada o en superávit y los
emprendedores estarán más interesados en colocar su dinero fuera
del país que en invertir al interior.
En una situación como esta, un
incremento de la ayuda externa o
de las remesas, servirá para financiar consumo, vivienda o fuga de
capitales.
Cuando se identifican los bajos
retornos privados como la causa,
se querrá saber si el origen son
los bajos retornos sociales o
la baja apropiación privada de
esos retornos. Los bajos retornos
sociales pueden deberse al bajo
nivel de capital humano, infraestructura pésima, mala geografía
u otras razones similares. Como
señal para diagnosticar si el bajo
capital humano es una restricción
fuerte, se esperaría que los retornos para los niveles de educación
o el premio a las habilidades de la
fuerza laboral sean comparativa-
mente altos. Por el contrario, si el
problema es la infraestructura, los
cuellos de botella se tendrían en
transporte o energía.
Los problemas de apropiación
pueden atribuirse por un lado al
entorno de política o institucional, asociado con impuestos altos,
baja protección de los derechos
de propiedad, alta inflación, conflictos entre el trabajo y el capital
que reducen los incentivos a la
producción, etc. Por otra parte, las
fallas también pueden provenir de
fallas de mercado, como rebalses
tecnológicos, fallos de coordinación y problemas de “auto-descubrimiento” económico.
Un aspecto muy importante es
que las restricciones vinculantes
cambian en el tiempo, un ejemplo
de esto es el caso de República
Dominicana, en donde se impulsó
el crecimiento efectuando reformas que estimularon la inversión
en turismo y maquilas, pero se
descuidó el área de regulación y
supervisión del mercado financiero; con el sector real en un
buen momento, sobrevino la crisis
financiera de 2003 por problemas
de fraude en uno de los mayores
bancos del sistema, lo que acarreó
elevados costos para la economía.
Cómo se evalúa una restricción
Dentro del marco de trabajo HRV,
Hausmann et al (2008) proponen
cuatro propiedades generales que
debe cumplir una restricción para
ser potencialmente vinculante:
27
1. El precio (sombra) o costo de
la restricción debe ser alto.
Un precio alto indica que la
liberación de la restricción
tendría un impacto grande. En
la aplicación de este principio
se recurre a comparaciones
internacionales con un grupo
de países similares, como una
forma de inferir que precio
esperar de acuerdo a las características del país en análisis.
Las comparaciones proporcionan una idea del nivel promedio de ciertos precios y su
rango de varianza. Es de suma
importancia, tratar de obtener
el mejor precio posible de la
restricción; para algunos factores que no poseen precios
explícitos, se deberán realizar
estimaciones.
2. Movimientos en la restricción
deben producir movimientos
significativos en la función de
crecimiento general. En un sentido positivo, la remoción total
o parcial de la restricción debe
producir incrementos significativos en el crecimiento, la inversión, la creación de empleo u
otro objetivo económico. Un
aspecto muy importante es que
una restricción original puede
causar daño en la capacidad
productiva, pero su eliminación
no reactiva la producción.
3. Los agentes en la economía
deben estar tratando de superar la restricción. Las acciones
28
desarrolladas por las empresas difieren de acuerdo a la
restricción; cuando existen
pro­
blemas de infraestructura
eléctrica, las empresas suelen
invertir en su propia generación de electricidad, si el problema es el crimen y la seguridad, se observarán grandes
gastos en seguridad privada y
si la preocupación es la estabilidad de la política monetaria,
se observa la dolarización de
las transacciones o la práctica
de contratos indexados. Los
promotores de la metodología sugieren incorporar el más
amplio y variado conjunto de
indicadores y señales posibles
de la restricción.
4. Agentes Menos Intensivos en
una Restricción Vinculante
tienen más posibilidades de
sobrevivir y prosperar y viceversa. Esta propiedad se ilustra
mediante el uso de la metáfora
de los camellos y los hipopótamos en el desierto. En un
entorno tan difícil, sólo un
número reducido de animales
logra prosperar y de éste, una
proporción muy grande son
camellos y una muy pequeña
son hipopótamos. El hecho
que los animales que utilizan
el agua más intensivamente
son escasos, mientras que los
menos intensivos en el uso de
ese recurso son muy prósperos,
sugiere que la oferta de agua
puede ser una restricción vin-
culante para la propagación de
los animales en el desierto.
En el ámbito económico, este
principio se aplica identificando las empresas que se
desempeñan sorpresivamente
bien y las que lo hacen sorprendentemente mal, se examinan las restricciones comunes que son menos intensivas
para los sectores más exitosos
y más intensivas para los de
pobre desempeño. En la práctica del análisis, los indicadores de dependencia sobre una
restricción en particular suelen
no estar disponibles y la comparación entre países debe
realizarse ajustando por sus
características.
La incorporación de estos cuatro
principios es fundamental para el
“diagnóstico diferencial” en el ejercicio de identificación de los factores limitantes del crecimiento de
una economía. Para llevar el ejercicio a la práctica, Haussman et al
(2008) proponen seguir una serie
de pasos que incluyen la descripción de la historia de crecimiento
de la economía, determinando la
pregunta relevante a responder y
la aplicación del diagnóstico diferencial. Como en muchos otros
casos de adopción de metodologías y términos de otras ciencias,
este último ha sido tomado del
proceso de diagnóstico clínico
en medicina. La analogía clínica
se aplica completamente al tener
que diagnosticar la enfermedad y
posteriormente aplicar la cura o el
remedio.
y pruebas para realizar el proceso
de eliminación y arribar a un diagnóstico más certero.
Así como en medicina, el diagnóstico no es un tema trivial - puesto
que cuando existen muchos síntomas es más riesgoso incurrir en
diagnósticos erróneos, en economía, si bien la lista de dolencias
puede ser más corta de acuerdo
al avance del conocimiento, el
encargado del diagnóstico también es un equipo de analistas
que recopila los síntomas, plantea
hipótesis explicativas y las somete
a pruebas.
III. Resultados de la
Metodología
En el árbol de decisión HRV, el
proceso se realiza de arriba hacia
abajo, desarrollando una tarea
recurrente de eliminación con
base a la confrontación de evidencia por países o regiones al interior del país. Las restricciones y los
correspondientes síntomas y explicaciones asociados, se agrupan en
una matriz de acuerdo a la rama
superior del árbol de decisión en
el problema que se evalúa. En la
tabla de posibles diagnósticos,
cada columna corresponde a una
restricción y cada fila representa
un síntoma.3
La experiencia acumulada por las
agencias y organismos internacionales en la evaluación de países
durante los últimos años, provee
mayores conocimientos, variables
3
A.Primeros diagnósticos
El Salvador
para
El Salvador fue uno de los primeros
casos de estudio en el artículo pionero de Hausmann, Rodrik y Velasco
(2005). “Muchas reformas pocos
resultados” es el título que describe
la historia en el período 1990-2005.
Caracterizado como una estrella
reformadora en el período postguerra, El Salvador experimentó un
período de recuperación acelerada
que finalizó en 1996, pasando a
una etapa de estancamiento del
ingreso per-cápita.
El análisis de las restricciones al
crecimiento incluyó también el
caso de Brasil, país que de igual
forma había realizado reformas
económicas significativas. El escaso
crecimiento de estas economías
se vinculó a la insuficiente inversión en capital físico y humano,
evidenciados en el bajo nivel de
ahorro y la falta de hincapié en la
educación.
Los bajos niveles relativos de tasas
de interés de los depósitos bancarios en El Salvador y el libre acceso
al ahorro externo señalan que la
falta de ahorro no es un obstáculo
determinante para la inversión,
sino la carencia de inversiones
suficientemente rentables, por lo
que para este país, el problema
consistía en determinar los motivos
del bajo rendimiento de la inversión, mientras para Brasil, con una
rentabilidad de la inversión alta,
“lo que limita la inversión es la
incapacidad para movilizar un
nivel adecuado de ahorro interno
y externo que permita financiar la
inversión con tasas convenientes”.
Los niveles bajos de inversión
podrían deberse a distorsiones que
mantienen baja la rentabilidad
privada. A nivel general, la remuneración inadecuada del riesgo
empresarial suele contar entre sus
causas los impuestos elevados,
los desequilibrios macroeconómicos, las deficiencias en el cumplimiento de contratos y los derechos
de propiedad, y la incertidumbre
política.
De acuerdo a los autores, los
problemas con el auto-descubrimiento parecen ser la restricción
vinculante al crecimiento en El
Salvador; en otras palabras, el principal obstáculo se encuentra en la
falta de innovación y demanda
de inversión. El término “innovación” se refiere a la capacidad para
crear actividades más productivas
y ­productos no tradicionales.
Para una revisión exhaustiva de la Metodología HRV se puede consultar Hausmann et al. (2008), o las guías y programas­
de la Corporación Reto del Milenio (MCC) en: http://www.mcc.gov/documents/guidance/guidance-2010001005101
-conductingaconstraintsanalysis.pdf
29
Sobre el tema de innovación, vale
recordar sus costos y dificultades.
Como señala Hausmann et
al.(2005), el problema con la
innovación es que es difícil de
crear, pero fácil de copiar o imitar.
Cuando una inversión nueva da
señales que se puede hacer dinero,
otros emprendedores entrarán en
el mercado y disiparán los beneficios del primer inversionista. La
respuesta en los países desarrollados, es el desarrollo de patentes
para proteger los derechos de autor
a los creadores de una idea.
ha tomado nuevo impulso desde
la primera década del presente
milenio. En economías de América
Latina como Brasil, Colombia,
Perú y Bolivia, se están explotando
con mayor intensidad los recursos
mineros, redefiniendo el papel de
algunas economías como proveedoras de materias primas, impulsando el ingreso considerable de
Inversión Extranjera Directa a la
región. El Salvador ha perdido condiciones por limitantes de disponibilidad de recursos y la presión
poblacional sobre el territorio.
Los sectores tradicionales de El
Salvador (café, azúcar y algodón)
habrían sufrido una fuerte contracción que no se había compensado
con nuevas ideas en otros sectores. La denominada industria de la
maquila fue una solución que tuvo
su época de oro en los años 90s
y llegó a su ocaso con la vigencia
del Acuerdo Multifibras y la eliminación de las cuotas preferenciales
de exportación por Estados Unidos.
En el tema de institucionalidad,
Hausmann y Rodrik (2005) señalan la necesidad de coordinación entre las oficinas del sector
público, como la Agencia Nacional
de Promoción de Inversiones
(PROESA) y el Banco Multisectorial
de Inversiones (BMI), así como
mantener canales de comunicación con el sector privado.
El desarrollo de la maquila en
El Salvador -y otros países de
Centroamérica, es un ejemplo de
cómo los inversionistas imitan
respondiendo al estímulo de rentabilidad, aunque esta actividad y
su auge no fue resultado estrictamente de la dinámica del mercado,
sino fue inducida por la política
industrial nacional y el tratamiento
preferencial de los Estados Unidos.
En la nueva configuración del
crecimiento a nivel mundial, la
explotación de recursos naturales
30
B. Diagnósticos posteriores para
El Salvador (BID, 2009)
El estudio del BID (2009) encuentra en la evaluación del financiamiento como explicación de la
baja inversión, que “El Salvador
ha tenido mayor acceso al crédito
que otros países de la región. Los
datos sobre las tasas de interés y
el crédito sugieren que, en promedio, las empresas salvadoreñas tienen menores restricciones
que otros países de la región. Sin
embargo, hay poco crédito para las
pequeñas y microempresas, lo que
puede constituir una restricción a
su crecimiento… si bien la falta
de financiamiento no parece ser el
obstáculo que restringe la inversión
en El Salvador a largo plazo, es un
tema que merece ser atendido “ en
el contexto de la crisis global.
Si la menor inversión se debe a los
bajos retornos, se puede buscar la
explicación en el insuficiente capital humano. “Los bajos niveles de
capital humano (en calidad y cantidad), especialmente a nivel terciario, pueden ser un serio impedimento para que El Salvador mejore
su estructura productiva… la falta
de una fuerza laboral capacitada
puede evitar una integración con
nuevas ideas y tecnologías necesarias para seguir creciendo..”
La insuficiencia de inversión se
puede deber a que los inversores no
pueden apropiarse de los beneficios
generados por su inversión. Entre
los obstáculos a la apropiación,
que pueden generar restricciones
importantes para la inversión y el
crecimiento en El Salvador, el estudio evaluó la criminalidad y la violencia; la debilidad institucional; el
autodescubrimiento; y las fallas de
coordinación e información.
El estudio determinó que el crimen
y la violencia son restricciones fundamentales para el crecimiento:
“En la última encuesta realizada
en El Salvador en 2006, el 47.5%
de los empresarios consultados
reportó que su empresa había sufrido pérdidas por robos, asaltos
o vandalismo durante el último
año”, cifra que se ubicaba como
la más alta en América Latina… si
bien la mayor parte de los incidentes se reportan a la policía, sólo el
4.7% de los incidentes reportados
son resueltos, una de las tasas más
bajas de la región.”
En el tema de innovación, a dife­
rencia de Hausmann et al. (2005),
el BID señala que “El Salvador no
acusa un déficit de nuevos em­­pren­
dimientos… el nú­mero de nuevas
exportaciones desde mediados de
la década de los noventa hasta la
fecha, y las tasas de crecimiento de
varias de ellas ha sido bastante significativo. El país ha mostrado dinamismo en la aparición de nuevos
sectores exportadores, aunque no
con la velocidad requerida para
com­
pensar la caída de exporta­
ciones tradicionales y de la
maquila textil.”
Como resultado de estudios y diagnósticos previos, se ejecutaron iniciativas gubernamentales para la
atracción de inversión extranjera
directa y posiblemente sean estos
resultados los que han disminuido­
el carácter limitante de la innovación; sin embargo, el BID señala
pro­
blemas de coordinación entre
las agencias encargadas de la promoción de inversiones, las instituciones que desarrollan capacitación empresarial, las universidades y la empresa privada. Un
ejemplo exitoso de desarrollo de
sectores de alta tecnología, es el de
Costa Rica, el cual se basó en la
mayor calidad de la fuerza laboral
4
y de las instituciones tecnológicas, lograda mediante la estrecha
colaboración entre las agencias de
gobierno, las universidades y el
sector privado.
C. Otros Diagnósticos usando la
metodología HRV
Bolivia4
Bolivia es otro país que al igual que
El Salvador, se convirtió en ejemplo
de reformas a finales de los años
noventa en América Latina, llegando a promediar un crecimiento
anual de 4.5% durante la mitad
de esa década. El crecimiento se
desaceleró bruscamente a 2%
durante el período 1999-2000,
crecimiento que fue sostenido
por el descubrimiento de nuevas
reservas de gas natural y las ventas
de éste a Brasil. La decepción del
desempeño económico, tomando
en cuenta las profundas reformas
reali­zadas desde mediados de los
años ochenta, motivó la identificación de las restricciones vinculantes al crecimiento acelerado.
El diagnostico no rechaza la
hipótesis que la restricción
vinculante sea el elevado riesgo de
apropiación de los beneficios de
la inversión, debido a los riesgos
macro y microeconómicos, los que
son reflejados en tasas de interés
altas, acumulación de inventarios,
dolarización persistente, salidas
de capital y fuga de cerebros.
Las fuentes de incertidumbre son
la fragilidad del sector fiscal y
del financiero en un contexto de
empresas altamente endeudadas
en dólares; débil cumplimiento
de contratos; una deficiente ley de
quiebras, y una alta concentración
de productos de exportación y
mercados. Los análisis preliminares
sugieren que la falta de innovación
no es una restricción limitante.
El alto riesgo de apropiación de los
beneficios puede afectar negativamente el crecimiento al crear la
percepción de que Bolivia es una
economía manejada por el sector
público y no por el libre mercado,
lo cual desestimula el crecimiento
de empresas y de nuevos entrantes
al mercado.
El estudio rechaza la hipótesis que
la infraestructura y la educación
son restricciones vinculantes a la
fecha del análisis. Los medios de
transporte por carretera y aéreos
son sub-utilizados, aunque el
mantenimiento de las carreteras
es deficiente. Con relación a la
educación, los trabajadores buscan mejores oportunidades en el
extranjero, por lo que las mejoras
en la educación podrían acelerar
la tasa de emigración en lugar del
crecimiento económico.
IV. Comentarios finales
Después de más de una década
de aplicación de reformas homogéneas para lograr el crecimiento
Calvo (2006).
31
económico de países en desarrollo,
los organismos internacionales
efec­tuaron un importante cambio
en su método de trabajo y prescripción de medidas, que significó un
replanteamiento de la estrategia,
al reconocer que los factores que
limitan el crecimiento de un país,
no tienen que ser los mismos en
cada caso.
El cambio de estrategia para el
crecimiento ha sido inspirado por
experiencias de economías, que
habiendo realizado una amplia
gama de reformas orientadas al
mercado, entraron a una fase de
estancamiento después de registrar
una expansión satisfactoria.
El nuevo enfoque adoptado por­
agencias de desarrollo y ampliamente aceptada por investigado­res
del tema de crecimiento eco­
nó­
mico, descansa sobre la me­
to­
dología pro­puesta por Haus­mann,
Rodrik y Velasco (2005), que se
sintetiza en identificar los factores
más limitantes para el crecimiento
económico de un país, para con­
centrar los esfuerzos en actuar
específicamente sobre ellos. El
tema central del análisis es
­­
encontrar las causas de los bajos
niveles de inversión en los países
pobres o en desarrollo.
La aplicación de la metodología
conocida como HRV empero no
es trivial, la misma sigue un proceso similar al utilizado en el
diagnóstico clínico, en el que se
eliminan las hipótesis explicativas
32
menos probables con base en la
mejor evidencia recopilada.
Con el avance del conocimiento
acerca del funcionamiento de
la economía y la acumulación
de experiencia en la medición e
­identificación de los obstáculos
al crecimiento, se esperaría que
el diagnóstico de las restricciones
vinculantes sea lo más acertado
posible; en todo caso, la actua­
lización del diagnóstico debería
realizarse con cierta frecuencia,
considerando los posibles cambios en las restricciones, pero
sobre todo para evaluar la efectividad de las medidas aplicadas para
reducirlas o eliminarlas.
Los diagnósticos de las restricciones al crecimiento para El Salvador
hasta 2009, inician con críticos
señalamientos sobre deficiencias
en la innovación empresarial, apreciación que es suavizada en estudios más recientes, en los cuales
sobresalen aspectos que reducen
el retorno de las inversiones, como
las fallas de coordinación en el
área de formación técnica y profesional para la atracción de inversión hacia actividades de mayor
tecnología que la maquila textil.
El estudio del BID determinó que
el crimen y la violencia son restricciones fundamentales para el cre­
cimiento en El Salvador, por cuanto
obstaculizan la apropiación del
retorno privado de las inversiones,
con mayor intensidad que en otras
economías.
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