urbanismo, medio ambiente y turismo. una integración necesaria y

XXI CONGRESO ÍTALO-ESPAÑOL DE PROFESORES DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
Alicante/Benidorm, 26, 27 y 28 de mayo de 2016
COMUNICACIÓN
Para la primera sesión “La ordenación jurídica del Turismo” del jueves 26
de mayo de 2016, a la Ponencia “Planificación territorial, medio ambiente y
turismo: hacia un turismo sostenible”
URBANISMO, MEDIO AMBIENTE Y TURISMO. UNA INTEGRACIÓN
NECESARIA Y FORTALECEDORA
Martín María Razquin Lizarraga
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Pública de Navarra (España)
RESUMEN: Se expone la relación entre el turismo sostenible y la planificación
territorial y urbanística. Se defiende la necesaria integración entre los tres conceptos de
urbanismo, medio ambiente y turismo. Para ello se toman como modelos las regulaciones
de las Comunidades Autónomas de Andalucía y de las Islas Canarias.
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URBANISMO, MEDIO AMBIENTE Y TURISMO. UNA INTEGRACIÓN
NECESARIA Y FORTALECEDORA
Martín María Razquin Lizarraga
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Pública de Navarra (España)
1.
INTRODUCCIÓN
El punto de partida de este trabajo lo voy a tomar de la Ley 2/2013, de 29 de mayo,
de renovación y modernización turística de Canarias que expresa en su Preámbulo,
párrafo 6º una afirmación que puede ser extendida a otras partes del territorio de España:
“La sostenibilidad del modelo turístico canario requiere seguir manteniendo la
política de contención de un crecimiento desordenado incompatible con el medio
ambiente…”.
El principio de sostenibilidad se halla presente en diversos documentos de nivel
internacional y también en el Derecho de la Unión Europea y de España, y así el art. 45
CE consagra el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de
conservarlo, obligando a los poderes públicos a velar por la utilización racional de los
recursos naturales y defender y restaurar el medio ambiente.
Muy recientemente recuerdan esta necesidad de velar por el medio ambiente tanto
la Carta Encíclica del Papa Francisco “Laudatio si”, de 24 de mayo de 2015, como el
Acuerdo de la Cumbre de París de diciembre de 2015 dentro de la Conferencia de las
Partes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático.
El medio ambiente no es un aspecto sectorial de las políticas públicas y tampoco
debe ser visto como un límite, oneroso, de las actividades privadas. Debe ser contemplado
como una parte sustancial e íntima de las políticas públicas y como un elemento
inseparable de cualquier actuación privada.
2.
EL CAMBIO DE MODELO URBANÍSTICO
El modelo urbanístico español, y unido al mismo el turístico, ha sido el de un
desarrollismo feroz en aras de un liberalismo económico del sector inmobiliario, apoyado
por una legislación absolutamente permisiva en este punto, como lo fue la Ley 6/1998,
de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones.
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Este modelo se ha autoliquidado con la crisis económica, que ha afectado de forma
directa al sector inmobiliario, y asimismo al bancario. También ha recibido un rechazo
legal contenido en la Ley de Suelo de 2007 (y su Texto Refundido de 2008). Más
recientemente se ha producido una interiorización expansiva del urbanismo mediante la
Ley 8/2003, de 26 de junio (L3R). De ambas leyes se ha realizado el Texto Refundido de
la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU).
La L3R de 2013 ofrecía datos relativos a 2011 de los que se desprende la
existencia en España de suelo susceptible de acoger nuevos crecimientos urbanísticos
para los próximos 45 años y, además, un gran número de viviendas nuevas vacías que
cifra en 723.043 viviendas.
La Ley de Suelo de 2007 pretendió modificar el régimen urbanístico impuesto por
la Ley de 1998, propiciando un nuevo modelo urbanístico que se sustentara sobre bases
diferentes de las del desarrollismo inmobiliario propiciado por la legislación precedente
y que venía a resumirse en la expresión del “todo urbanizable”. Las principales
características de la LS 2007 son: a) su apuesta por un modelo de desarrollo territorial
sostenible, donde la sostenibilidad llega a todos los aspectos desde la planificación a la
ejecución, pasando por la edificación; b) el paso del modelo de ciudad difusa al de ciudad
compacta, con limitaciones al expansionismo inmobiliario basado en la simple ocupación
el territorio; y c) la exigencia de suficiencia de recursos (agua, energía, etc.) para el caso
de un desarrollo urbano nuevo.
Este nuevo concepto unido a la regeneración, renovación y rehabilitación urbana
obliga a diseñar un sistema completamente diferente de ciudad.
A ello se une la pretensión de articular un nuevo modelo de ciudad sostenible con
el uso de las nuevas tecnologías, que es la base del concepto de las smart cities. Éstas
surgen con la pretensión de combinar el uso de las nuevas tecnologías para reducir el
impacto ambiental y ofrecer mejores condiciones de vida a los ciudadanos.
3.
INCIDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA ORDENACIÓN
URBANÍSTICA
El medio ambiente ha penetrado en el urbanismo. La Ley de Suelo de 2007 (ahora
el TRLSRU) señala que su regulación tiene por objeto una condición básica para
garantizar un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano (art. 1). Y
sobre todo consagra como fundamento básico y esencial el “principio de desarrollo
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territorial y urbano sostenible”. En concreto el art. 3 explica el principio de desarrollo
territorial y urbano sostenible en unos términos muy contundentes y amplios.
No obstante, debe advertirse que la L3R está más cerca de las previsiones de la
LRSV de 1998, que de la LS2007, y por tanto debe ser atemperada en su aplicación con
los principios de desarrollo sostenible y turismo de calidad, para que la regeneración
urbana no se convierta en un nuevo modelo de desarrollismo urbanístico y turístico en el
interior de las ciudades. Y el art. 3 i) (ahora sustituido por el art. 3.3. j) del TRLSRU)
recogía como uno de los fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano
más sostenible, eficiente y competitivo el de “valorar, en su caso, la perspectiva turística
y permitir y mejorar el uso turístico responsable”. Asimismo su art. 9 se refiere a las obras
adicionales exigidas por motivos turísticos dentro del deber legal de conservación (art.
15.1 c) TRLSRU).
4.
ORDENACIÓN TURÍSTICA SOSTENIBLE
El turismo constituye una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas,
sobre la que el Estado no ha dictado norma legal alguna, sin perjuicio de que sean
aplicables aquellas otras sectoriales que inciden sobre esta materia, singularmente, el
régimen del suelo, las aguas y las costas. Generalmente, las Comunidades Autónomas
han regulado de forma separada la planificación urbanística y la turística, y sólo algunas
de ellas las han coordinado directamente en instrumentos legislativos. Aquí me voy a
centrar únicamente en dos Comunidades Autónomas, Andalucía e Islas Canarias para las
que el turismo constituye un elemento muy importante tanto por su valor ambiental, como
económico y de empleo. He elegido estas dos Comunidades Autónomas por constituir
dos modelos donde se resaltan, cuando menos a nivel normativo, los principios del
desarrollo sostenible y la utilización racional de los recursos naturales en el turismo,
aunque se sigan vías diferentes para su vinculación con el urbanismo.
4.1.
Andalucía
La normativa andaluza sobre ordenación del territorio, urbanismo y turismo se
muestra en textos legales diferentes: Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación
territorial, Ley 13/2011, de 23 de diciembre, de Turismo de Andalucía, y Ley 7/2002, de
17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (modificada en diversas
ocasiones, la más relevante, por la Ley 2/2012, de 30 de enero, que ha incorporado las
previsiones de la LS2007). Conviene diferenciar por tanto entre la ordenación territorial
y la ordenación urbanística, la primera en el ámbito de la Comunidad Autónoma y la
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segunda en la esfera municipal, puesto que la Ley urbanística contiene muy pocas
referencias al desarrollo turístico, siendo la más destacable la disposición adicional 9ª
sobre caracterización del suelo de uso turístico, escasez que provoca que su regulación
venga condicionada por los instrumentos de ordenación territorial (también los turísticos)
o ambiental.
A) Ordenación Territorial
La ordenación territorial se compone, en primer lugar, por los planes directamente
previstos en la Ley de ordenación territorial como son el Plan de Ordenación del
Territorio de Andalucía, que contiene previsiones expresas referidas a las áreas turísticas.
Pero sobre todo son los Planes de ordenación del territorio de ámbito subregional los que
acogen determinaciones más concretas y vinculantes para la planificación urbanística,
como es el caso del Plan de ordenación del territorio de la Costa del Sol Occidental de la
provincia de Málaga (Decreto 142/2006, de 18 de julio).
A estos planes se unen los planes de índole turística que tienen además la
consideración de instrumentos de ordenación del territorio. Conviene centrarse en ellos
dado que en el año 2016 se han aprobado el Plan General de Desarrollo Sostenible de
Andalucía Horizonte 2020, mediante Decreto 37/2016, de 9 de febrero (BOJA núm. 34,
de 19 de febrero) y la Estrategia Integral del Turismo de Interior Sostenible de Andalucía
Horizonte 2020, mediante Decreto 77/2016, de 22 de marzo (BOJA núm. 68, de 12 de
abril).
El Plan General de Desarrollo Sostenible contiene diversos retos, el primero de
ellos consistente en “promover la sostenibilidad integral del destino, minimizando los
impactos negativos que se derivan de las actividades turísticas y potenciando aquellos
positivos” (p. 73). A pesar de ello sus programas no guardan relación directa con el
urbanismo, a salvo del Programa 22 que está en línea con la regeneración urbana y se
titula Programa de apoyo a la calidad y fomento de la sostenibilidad en las infraestructuras
turísticas (p. 121-123) y dotado de una financiación de 39 millones de euros. Fuera de
ello, el Plan no contiene determinaciones destacables en lo que aquí interesa, aunque
especifica su articulación a través de los diversos planes y programas previstos en la Ley
de turismo (pp. 138-145).
La Estrategia Integral de Turismo Interior Sostenible alcanza a todos los
municipios del interior de Andalucía (con la excepción de las grandes ciudades de más
de 100.000 habitantes) y excluye a los municipios cuyos términos municipales están
bañados por el mar. Afecta a 704 de los 771 municipios de Andalucía. Su parte
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propositiva recoge como una de sus líneas (la segunda) el desarrollo socioeconómico,
cuyo apartado 2 consiste en el crecimiento sostenible. Y así se enuncian una serie de
medidas ya más concretas ligadas al uso de energías renovables y la lucha contra el
cambio climático (pp. 189-190). Por otra parte el Programa de Actuación numero 3 sobre
sostenibilidad del espacio turístico (pp. 196-197) contiene también determinaciones más
concretas que habrán de ser incorporadas por los planes urbanísticos municipales y
asimismo se desarrolla a través de diversas iniciativas (pp. 229-235). Dado que la
Estrategia constituye el Marco Estratégico como instrumento de ordenación territorial, su
integración está prevista en las páginas 264-274 del documento, en las que se especifican
diversos aspectos, entre los que destacan, en lo que aquí interesa, el establecimiento de
criterios para la implantación de nuevos desarrollos turísticos o de campos de golf u otras
infraestructuras de calidad (pp. 268-269). Dentro del sistema de indicadores de desarrollo
turístico sostenible para Andalucía se recoge el área clave del Territorio, en la que se
vincula la sostenibilidad del territorio con la sostenibilidad del destino turístico,
ofreciéndose los siguientes indicadores: cohesión territorial, presión humana, calidad del
medio ambiente (recursos y paisaje), protección, uso y gestión de los recursos, transporte,
vivienda y concienciación (p. 349).
B) Planificación urbanística
La regulación urbanística no contiene referencias específicas al turismo, y por
tanto los planes urbanísticos se encuentran vinculados directamente por los instrumentos
de ordenación territorial. No obstante, la planificación urbanística cuenta con varios
elementos de referencia dentro del objetivo del desarrollo sostenible, de un turismo
sostenible:
-
El sometimiento a los principios de desarrollo sostenible contenidos en el
TRLSRU.
-
La asunción dentro de los planes urbanísticos de las determinaciones, así
como del soft law, contenidas en los instrumentos de ordenación territorial, en especial,
de índole turística, como Plan General de Turismo Sostenible y la Estrategia de 2016 y
los diferentes planes y programas autonómicos de turismo.
-
El sometimiento de los planes generales municipales a Evaluación
Ambiental Estratégica. La EAE deberá evaluar las medidas del plan y en concreto sus
desarrollos y previsiones.
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-
La atención a un modelo no expansionista de ocupación territorial que
impida ahondar en los desequilibrios territoriales (como señala la Estrategia 2016) y
recupere áreas del interior de la ciudad de modo equilibrado y sin que se conviertan en
un nuevo modelo interior de desarrollismo turístico.
-
Desde el punto de vista de la regeneración urbana (y de los destinos
turísticos) el programa 22 del Plan General de Turismo Sostenible apunta aspectos muy
relevantes relacionados con el uso de energías renovables, eficiencia energética,
transporte limpio, gestión de los residuos o consumo eficiente del agua.
Y he aquí que la Estrategia de Interior permite abordar límites al expansionismo
inmobiliario territorial, que cuenta también con el apoyo de los planes de recualificación
de destinos que exigen un cumplimiento ajustado de sus previsiones, de modo que el
desarrollismo inmobiliario no encuentre en ellos una nueva vía de perduración de su
práctica expansiva.
4.2.
Islas Canarias
El modelo de regulación turística de las Islas Canarias es muy diferente del antes
expuesto de Andalucía. Aquí impera, sobre todo, la fijación de determinaciones
territoriales y urbanísticas por medio de instrumentos legislativos. Es el Parlamento de
Canarias el que aprueba el modelo territorial-turístico de Canarias y el que va
modificándolo, atendiendo no sólo a la obligada asunción de los textos legales básicos
del Estado sino también a las circunstancias variables que rodean al turismo, en especial,
la crisis económica que ha incidido de forma especial sobre el turismo, con las graves
consecuencias sobre el empleo en estas Islas, dado que el turismo es su principal fuente
de ingresos.
Las Islas Canarias contaban con una normativa legal que aunaba los conceptos de
urbanismo, ordenación del territorio y protección ambiental, ya desde sus primeras leyes
sobre turismo (Ley 7/1995, de 6 de abril) y de ordenación territorial y urbanística (Texto
Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, modificado de forma
muy importante por la Ley 14/2014, de 26 de diciembre), y luego las Directrices de
Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (Ley
19/2003, de 14 de abril) y los planes insulares de ordenación.
Además, se había producido la paralización de la construcción de nuevos
establecimientos de alojamiento turístico, mediante lo que se conoce como la moratoria
turística canaria, iniciada en el año 2001.
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Y es que a la crisis económica no se puede hacer frente más que mediante un
desarrollo sostenible tanto del territorio como del turismo, y además con una clara apuesta
por la sostenibilidad porque ésta es la única forma de crear empleo estable y de calidad.
Se van a exponer los pasos que ha seguido la normativa canaria en este aspecto.
A) La reforma de 2009
La Ley 6/2009, de 5 de mayo, realiza una profunda reforma del sector urbanístico
en razón de un turismo más sostenible. Por ello, incluye nuevas figuras como los planes
de modernización, la renovación de la ciudad mediante actuaciones de rehabilitación
urbana, la necesaria adecuación al uso turístico establecido, y la mejora de la calidad
turística.
De esta Ley interesa sobre todo su Título II “Turismo y sostenibilidad territorial”,
gran parte del cual ha sido modificado por la reforma de 2013. Del mismo sigue vigente
el artículo 12 sobre límites a la ocupación territorial de la actividad turística que en las
islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife sólo permite clasificar nuevo
suelo urbanizable sectorizado con destino turístico en una serie de casos que especifica
dicho precepto. Esta segunda moratoria turística fue prorrogada por la Ley 6/2012, de 7
de diciembre.
La Ley 6/2009 incidía en la renovación y rehabilitación urbanas, limitaba el
otorgamiento de autorizaciones administrativas previas para modular el crecimiento
turístico, y ofrecía alternativas a los titulares de aprovechamientos urbanísticos de uso
turístico, en suelos inedificados por la moratoria turística y con derechos urbanísticos
consolidados.
B) La reforma de 2013
La Ley 2/2013, de 29 de mayo, confirmó las medidas ya adoptadas en el año 2009,
pero ya no se limitaba a la simple renovación urbana sino que permitía “una implantación
prudente de nuevas instalaciones de alojamiento o de diferentes actividades turísticas
complementarias”. Un breve análisis de esta Ley 2/2013 permite observar dónde se puso
el acento.
Su Título I se refiere a la autorización de establecimientos hoteleros, exigiendo la
autorización previa en las cuatro islas “mayores”, levantando el régimen de suspensión
de autorizaciones y licencias de la Ley 19/2003 de Directrices en determinados supuestos,
es decir, estableciendo ciertas salvedades a la moratoria turística. El problema se planteó
porque las autorizaciones administrativas (turísticas) previas a las licencias urbanísticas
sólo se podían solicitar para establecimientos hoteleros de categoría de cinco estrellas o
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superior (apartado 2 letra a)) y para los establecimientos extrahoteleros, exigiéndose para
los apartamentos la categoría de cinco estrellas o superior (letra c). El Estado impugnó
estas dos letras por entender que las mismas vulneraban lo dispuesto en la Ley 7/2009, de
23 de noviembre, en definitiva, la Directiva de Servicios, dado que impedían la
autorización para establecimientos hoteleros y apartamentos de inferior categoría. El
Gobierno de Canarias alegó el fundamento de estos preceptos en la sostenibilidad del
modelo turístico canario con la pretensión de “mantener una política de contención de un
crecimiento desordenado incompatible con el medio ambiente y con la ordenación del
territorio” (F. J. 2). Pero la STC 209/2015, de 8 de octubre, no aceptó esta argumentación
del Gobierno de Canarias, respondiendo que la exigencia de determinada clasificación
turística no obedecía a especiales requerimientos ambientales o urbanísticos que
diferenciaran estos establecimientos de otros de inferior categoría y la falta de esta
vinculación directa de la exigencia con la planificación del territorio o el urbanismo
vedaba esta previsión. Añadía que la misma obedecía más bien a la introducción de un
criterio económico para la concesión de la preceptiva autorización, lo que pugna con lo
dispuesto en la Ley 17/2009. Y por ello se declaró la nulidad del apartado a) y del último
inciso de la letra c) en cuanto se refiere a los apartamentos de cinco estrellas o superior,
en su redacción inicial, es decir, en la dada por esta Ley 2/2013.
En materia de renovación urbana y modernización turística (Título II) se
contemplan incentivos tanto en edificabilidad (art. 12), como en densidad de parcela (art.
13), o en plazas adicionales (art. 14). El Título III se centra en el deber de renovación
edificatoria, y en el deber de atenerse al uso turístico establecido. Incluso el Título IV
fomenta la aprobación convencional de proyectos de renovación turística y la terminación
convencional de los procedimientos mediante acuerdo entre el solicitante y la
Administración competente. Unida a la renovación se encuentra la obligatoriedad de
presentar periódicamente informes técnicos turísticos sobre el estado de los
establecimientos turísticos y sus instalaciones (Título VI).
El Título V se refiere a la ordenación de diversos productos turísticos, como los
hoteles en condominio o las villas.
C) La reforma de 2015
La Ley 9/2015, de 27 de abril, modifica las leyes anteriores, y apunta un cambio
en la situación socioeconómica pues se advierte “un momento de repunte del sector
turístico, batiéndose records de llegada de turistas a nuestras islas”. Además incorpora las
previsiones de la Ley estatal 8/2013 de regeneración urbana.
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De la reforma cabe destacar, en primer lugar, la modificación del artículo 4,
dándose nueva redacción a sus letras a) y c). Conviene reparar ahora en que los
parámetros de la letra a) se vinculan a garantizar el mínimo impacto ambiental, mientras
que la letra c) se refiere a los establecimientos hoteleros y extrahoteleros de cinco estrellas
o categoría superior.
Las modificaciones de los arts. 11 y 12 de la Ley 2/2013 se centran en los límites
a los incrementos de edificabilidad y a la aplicación del estándar de densidad en suelos
turísticos.
Y asimismo ha sido dictado un extenso Reglamento de desarrollo de la Ley
2/2013, tras su modificación en 2015, aprobado mediante Decreto 85/2015, de 14 de
mayo.
5.
CONCLUSIONES
He pretendido mostrar la necesaria imbricación entre tres aspectos que se recogen,
generalmente, en textos legales diferenciados: urbanismo, medio ambiente y turismo.
Sobre su regulación pesan los principios constitucionales y también la asunción
de obligaciones derivadas tanto del Derecho internacional como del Derecho de la Unión
Europea. La protección del medio ambiente se traduce en la sostenibilidad del territorio,
y por tanto de los asentamientos turísticos y de la propia actividad turística.
El Derecho ofrece reglas e instrumentos suficientes para dicha regulación
armónica e implementada. Y además una implicación que no sólo se centra en la
regulación sectorial sino también en las relaciones interadministrativas puesto que las
competencias suelen estar atribuidas de forma compartida a los diversos niveles
territoriales: Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Isla y Municipio.
Dada la significación del turismo en las dos Comunidades Autónomas
examinadas, Andalucía e Islas Canarias, la imbricación entre los tres términos antes
citados resulta en ellas no sólo necesaria sino determinante.
No obstante, el modelo mediante el que se aborda esta imbricación es muy
diferente. En Andalucía cobra peso la ordenación territorial, pero fundamentalmente
indicativa e incluso como un soft law, que deja amplios espacios a la ordenación
urbanística que es competencia de los municipios. Y así el Plan General de Desarrollo
Sostenible de Andalucía Horizonte 2020 no contiene determinaciones precisas que
incidan de forma directa en el planeamiento urbanístico.
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Por el contrario, el modelo de las Islas Canarias es más intervencionista y
centralista por cuanto que las leyes regulan aspectos muy detallados de incidencia en el
planeamiento urbanístico. Por un lado se establece una moratoria turística para la
construcción de nuevos establecimientos turísticos, que es modulada en 2015. Por otro,
la planificación territorial es mucho más incisiva puesto que contiene determinaciones
muy precisas tanto en las Directrices (aprobadas mediante Ley) como en los Planes
insulares (aprobados por Decreto del Gobierno autonómico). Más aún la figura de los
Planes de modernización puede suponer una modificación del planeamiento municipal
realizada por la instancia autonómica.
En todo caso, el examen normativo que aquí se ha realizado precisa de su puesta
en práctica a nivel territorial, principalmente local. Y serán los Ayuntamientos, con el
control autonómico correspondiente, los que fijen los asentamientos sobre el territorio y
los que, en última instancia, determinen su modelo de ciudad compacta frente a un nuevo
expansionismo no sólo exterior de nuevos asentamientos turísticos sino también interior
de mayor ocupación y carga turística.
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