universidad técnica particular de loja área socio humanística
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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
La Universidad Católica de Loja
ÁREA SOCIO HUMANÍSTICA
TÍTULO DE MAGISTER EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Incorporación de los principios del debido proceso en el juicio contencioso
administrativo.
TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA
AUTOR: Díaz Toledo, Darío Alcides
DIRECTOR: Blacio Aguirre, Galo Stalin, PhD.
CENTRO UNIVERSITARIO LOJA
CARÁTULA
2015
i
Esta versión digital, ha sido acreditada bajo la licencia Creative Commons 4.0, CC BY-NYSA: Reconocimiento-No comercial-Compartir igual; la cual permite copiar, distribuir y
comunicar públicamente la obra, mientras se reconozca la autoría original, no se utilice con
fines comerciales y se permiten obras derivadas, siempre que mantenga la misma licencia al
ser divulgada. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/deed.es
Septiembre, 2015
APROBACIÓN DEL DIRECTOR DEL TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA
PhD.
Galo Stalin Blacio Aguirre.
DOCENTE DE LA TITULACIÓN
De mi consideración:
El presente trabajo de fin de maestría, denominado: “Incorporación de los principios del debido
proceso en el juicio contencioso administrativo” realizado por Díaz Toledo Darío Alcides, ha sido
orientado y revisado durante su ejecución, por cuanto se aprueba la presentación del mismo.
Loja, abril de 2015
f)…………………….
ii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS
“Yo, Díaz Toledo Darío Alcides declaro ser autor del presente trabajo de fin de maestría:
“Incorporación de los principios del debido proceso en el juicio contencioso administrativo”, de la
Titulación de Magister en Derecho Administrativo, siendo Galo Stalin Blacio Aguirre, director del
presente trabajo; y eximo expresamente a la Universidad Técnica Particular de Loja y a sus
representantes legales de posibles reclamos o acciones legales. Además certifico que las ideas,
conceptos, procedimientos y resultados vertidos en el presente trabajo investigativo, son de mi
exclusiva responsabilidad.
Adicionalmente declaro conocer y aceptar la disposición del Art. 88 del Estatuto Orgánico de la
Universidad Técnica Particular de Loja que en su parte pertinente textualmente dice: “Forman
parte del patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de investigaciones, trabajos
científicos o técnicos y tesis de grado o trabajos de titulación que se realicen con el apoyo
financiero, académico o institucional (operativo) de la Universidad””.
f. .........................
Díaz Toledo Darío Alcides
110246323-7
iii
DEDICATORIA
A mi esposa Marianela Isabel, por su eterno amor incondicional hacia mi persona.
A mi hija Isabela Amada, por sus ocurrencias y travesuras.
A mi hija Daniela Valentina, por la vida que empieza en ella.
Siempre suyo.
Darío Alcides
iv
AGRADECIMIENTO
Mi profundo agradecimiento a mis profesoras y profesores de la Maestría de Derecho
Administrativo, por brindarme una formación profesional de calidad para enfrentar los retos que
me impone la sociedad ecuatoriana.
A mi amada familia, por su apoyo incondicional en todos los momentos de mi vida.
A mis amigas y amigos, compañeras y compañeros de trabajo, que me han brindado su
amistad, confianza y fidelidad.
Mi afectuoso agradecimiento a los Mgs. Galo Cárdenas Carrión, Mgs. Paúl Carrión González y
Abg. Adrián Ruiz Guamán por su valiosa orientación y apoyo en el desarrollo y culminación del
presente trabajo.
El Autor
v
ÍNDICE DE CONTENIDOS
CARÁTULA ................................................................................................................................................... i
APROBACIÓN DEL DIRECTOR DEL TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA ........................................ ii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS .............................................................. iii
DEDICATORIA ........................................................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTO ................................................................................................................................... v
ÍNDICE DE CONTENIDOS ....................................................................................................................... vi
RESUMEN ....................................................................................................................................................1
ABSTRACT ..................................................................................................................................................2
INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................3
CAPÍTULO I: EL DEBIDO PROCESO .....................................................................................................5
1.1.
Aspectos generales .....................................................................................................................6
1.2.
Definición ......................................................................................................................................7
1.3.
Antecedentes históricos en Grecia y Roma ..........................................................................10
1.4.
Naturaleza jurídica.....................................................................................................................13
1.5.
El debido proceso en la legislación comparada ...................................................................16
CAPÍTULO II: PRINCIPIOS Y GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCESO ...........................................25
2.1.
Principios Constitucionales ......................................................................................................27
2.1.1.
Garantía de cumplimiento. ................................................................................................28
2.1.2.
Legalidad. ............................................................................................................................29
2.1.3.
Eficacia probatoria. ............................................................................................................31
2.1.4.
Oralidad. ..............................................................................................................................32
vi
2.1.5.
Celeridad. ............................................................................................................................35
2.1.6.
Inmediación. ........................................................................................................................36
2.2.
Garantías Constitucionales ......................................................................................................38
2.2.1.
Derecho a la defensa.........................................................................................................39
2.2.2.
Procedimientos públicos. ..................................................................................................41
2.2.3.
Derecho a un abogado o defensor público. ...................................................................43
2.2.4.
Asistencia gratuita de traducción. ....................................................................................44
2.2.5.
Derecho a presentar pruebas...........................................................................................45
2.2.6.
Garantía de la legalidad sustantiva. ................................................................................46
2.2.7.
Comparecencia de testigos y peritos. .............................................................................48
2.2.8.
Competencia en el juzgamiento.......................................................................................49
2.2.9.
Motivación en las resoluciones. .......................................................................................51
2.2.10. Derecho a impugnar. .........................................................................................................52
CAPÍTULO III: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR ..............55
3.1.
Antecedentes históricos ...........................................................................................................57
3.1.1.
Primera etapa (1906 – 1967). ..........................................................................................57
3.1.2.
Segunda etapa (1967 – 2009). ........................................................................................59
3.1.3.
Tercera etapa (2009 – actualidad). .................................................................................60
3.2.
Principios ....................................................................................................................................62
3.3.
Recursos contencioso administrativos ...................................................................................63
3.4.
Jurisdicción y competencia en contencioso administrativo ................................................64
3.5.
Procedimiento ............................................................................................................................68
CAPÍTULO IV: PRINCIPIOS Y GARANTÍAS A REGIR EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR BASADOS EN LAS NORMAS CONSTITUCIONALES
DEL DEBIDO PROCESO.........................................................................................................................71
vii
4.1.
Consideraciones generales sobre el procedimiento contencioso administrativo ............72
4.2.
Proceso contencioso administrativo o proceso administrativo ...........................................76
4.3.
Acciones y no recursos.............................................................................................................77
4.4.
Pluralidad de acciones en el proceso administrativo ...........................................................78
4.5.
Control judicial de las actuaciones administrativas en el Ecuador ....................................79
4.6.
Principios a regir en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ......................81
4.6.1.
Garantía de Cumplimiento ................................................................................................82
4.6.2.
Legalidad .............................................................................................................................84
4.6.3.
Eficacia probatoria..............................................................................................................86
4.6.4.
Oralidad ...............................................................................................................................89
4.6.5.
Celeridad..............................................................................................................................91
4.6.6.
Inmediación .........................................................................................................................92
4.7.
Garantías a regir en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .....................93
4.7.1.
Gratuidad .............................................................................................................................94
4.7.2.
Derecho a la defensa .........................................................................................................95
4.7.3.
Publicidad y transparencia ................................................................................................98
4.7.4.
Derecho a un abogado defensor .....................................................................................99
4.7.5.
Asistencia gratuita de traducción ...................................................................................100
4.7.6.
Contradicción ....................................................................................................................101
4.7.7.
Juez independiente, imparcialidad y competente .......................................................102
CAPÍTULO V: INVESTIGACIÓN DE CAMPO ....................................................................................104
5.1.
Descripción del trabajo de campo.........................................................................................105
5.2.
Presentación y análisis de resultados ..................................................................................105
5.3.
Contrastación de objetivos e hipótesis.................................................................................122
viii
CONCLUSIONES ....................................................................................................................................124
RECOMENDACIONES...........................................................................................................................125
PROPUESTA DE REFORMA ...............................................................................................................127
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .....................................................................................................131
ANEXOS ...................................................................................................................................................134
Anexo 1: Modelo de Encuesta...........................................................................................................135
ix
RESUMEN
El debido proceso es una institución jurídica que brinda a las partes procesales, el acceso
gratuito a la justicia, la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica; dentro de los diferentes
procesos judiciales, a través de una serie de principios y garantías mínimas, para el normal
desarrollo de los mismos.
Principios como la legalidad, oralidad, celeridad, etc.; se unen a garantías como: el derecho a la
defensa, publicidad, motivación, para asistir a las partes; mientras que el juez se convierte en el
primer garantista de estos derechos.
Por otra parte, se encuentra el procedimiento contencioso administrativo, establecido en la
caduca Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el mismo que necesita incorporar el
debido proceso a sus disposiciones.
También existe el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, que desarrolla el proceso
administrativo a través del nuevo procedimiento ordinario, siendo materia de análisis, para
conocer sus ventajas y desventajas, en teoría.
PALABRAS CLAVES: Debido proceso, principios constitucionales, garantía de cumplimiento,
legalidad, eficacia probatoria, oralidad, celeridad, inmediación, garantías constitucionales,
derecho a la defensa, procedimientos públicos, defensor público, traducción, derecho a
presentar pruebas, legalidad sustantiva, testigos y peritos, competencia, motivación, impugnar,
acceso gratuito a la justicia, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, proceso contencioso
administrativo, Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Proyecto de Código Orgánico
General de Procesos, recurso subjetivo, recurso objetivo, Sala Especializada de los
Contencioso Administrativo, proceso administrativo, procedimiento, acción, recurso, acciones,
transparencia, contradicción, juez independiente, imparcial, competencia.
1
ABSTRACT
Due process is a legal institution that provides the litigants, free access to justice, effective
judicial protection and legal certainty; within different legal proceedings, through a set of
principles and minimum guarantees for the normal development of the same.
Principles such as legality, orality, speed, etc .; They join guarantees as the right to defense,
publicity, motivation, to assist the parties; while the judge becomes the first guarantor of these
rights.
On the other hand, it is the administrative procedure established in the Act expires administrative
jurisdiction, the same as the due process needs to incorporate its provisions.
There is also the draft Code of General Process, developing the administrative process through
the new ordinary procedure, being subject to analysis, to know its advantages and
disadvantages, in theory.
KEYWORDS: Due process, constitutional principles, ensuring compliance, legality, probative,
orality, speed, immediacy, constitutional guarantees, the right to defense, public procedures,
public defender, translation, right to present evidence, substantive law, witnesses and experts,
competence, motivation, challenge, free access to justice, effective judicial protection, legal
certainty, administrative proceedings, Law of Administrative Jurisdiction, draft code General
Process, subjective remedy, objective resource, Special Branch of the Administrative,
administrative process, procedure, action, action, action, transparency, adversarial, independent
judge, impartial competition.
2
INTRODUCCIÓN
El debido proceso es una figura jurídica de índole constitucional encaminada a proteger a través
de una serie de principios y garantías básicas a toda persona cuyos derechos se encuentren en
litigio ante la justicia ordinaria.
Su ámbito de aplicación se extiende a todas las materias; de ahí su necesaria implementación
dentro de la vía contenciosa administrativa, ya que su actual procedimiento necesita de forma
urgente una reforma trascendental que incorpore a sus disposiciones estos principios y
garantías para el correcto desarrollo del mismo; ya que el mismo, lleva casi cerca de cinco
décadas sin reformas trascendentales.
Pero por otra parte, nuestra Asamblea Nacional aprobó en segundo debate el Proyecto de
Código Orgánico General de Procesos, el cual, si bien constituye un aporte muy valioso en
materia procesal, por incorporar la oralidad en sus diferentes procedimientos, no es menos
cierto que, presenta sus inconvenientes como por ejemplo en su tramitación que tendrá el doble
de duración frente al existente en la actualidad, razón por la cual, es necesario el estudio y
análisis de algunas de sus disposiciones, al menos en teoría, hasta que este código entre en
vigencia.
Este trabajo de investigación cuenta con seis capítulos dispuestos de la siguiente manera:
El capítulo I centra su atención en la figura constitucional del debido proceso, sus aspectos
generales, definición, antecedentes históricos, naturaleza jurídica y legislación comparada.
Para el capítulo II se abordará los principios y garantías del debido proceso que pudiesen
incorporarse a cualquier otro proceso que no sea el penal o laboral.
Ya en el capítulo III denominado el proceso contencioso administrativo, entre sus principales
apartados tenemos: sus antecedentes históricos, principios, recursos y su procedimiento.
3
En cambio, el capítulo IV desarrolla el tema principal de nuestro estudio que es la incorporación
de los principios y garantías del debido proceso a regir en el proceso contencioso administrativo
y el análisis de varias normas del Proyecto de Código Orgánico General de Procesos.
El capítulo V está destinado para la investigación de campo, la presentación y análisis de
resultados y la contrastación de objetivos e hipótesis
Finalmente, el capítulo VI contiene las conclusiones y recomendaciones del presente trabajo de
investigación, así como la propuesta de reforma a la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa
Considero que el presente trabajo es relevante, porque hace un intento de transformar la
realidad procesal ecuatoriana en una materia destinada al olvido, la cual hoy en día resurge
nuevamente, para garantizar los derechos de las partes cuando han sido vulnerados por las por
el primer llamado a tutelarlos y protegerlos: el Estado.
El resultado de este intento es un proyecto de reforma a la Ley de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativa y un primer análisis de las disposiciones relativas al debido proceso
en el proyecto de Código Orgánico General de Procesos; dando entero cumplimiento, de esta
forma, a los objetivos planteados en la presente investigación.
Como es obvio, todo trabajo de investigación presenta sus dificultades, una de ellas es el
superar una serie de paradigmas sobre el proceso contencioso administrativo, propios de un
sistema caduco y obsoleto hoy en día.
Finalmente, en el desarrollo de la presente investigación se realizó una serie de aproximaciones
histórico jurídicas, normativas y teóricas, para dar cumplimiento al método deductivo y al
derecho comparado, en la figura del debido proceso, y del juicio contenciosos administrativo.
Dejo en manos del futuro lector, este trabajo, a fin de contribuir modestamente con la
transformación de la realidad jurídica procesal de nuestro país en materia administrativa.
4
CAPÍTULO I
CAPÍTULO I: EL DEBIDO PROCESO
5
1.1. Aspectos generales
Una de las más relevantes instituciones o figuras jurídicas del Derecho moderno es el debido
proceso, el cual consagra una serie de principios y garantías mínimas que deben observarse en
todo proceso, ya sea, de índole administrativo o judicial, llegándosele a considerar como el
fundamento del actual derecho procesal.
El debido proceso es catalogado, primeramente, como un derecho humano, que viene a ser
considerado como una garantía procesal de obligatoria observancia, lo que le faculta al
ciudadano común y corriente exigir un juzgamiento imparcial y justo, en donde, el Estado se
encuentre obligado a proveer el servicio de administración de justicia, de forma independiente e
imparcial; y, de dotarle al mismo de unas garantías mínimas o básicas para su cumplimiento.
De esta forma, el debido proceso se convierte en “[…] un derecho esencial que tiene no
solamente un contenido procesal y constitucional, sino también un contenido humano de
acceder libre y permanentemente a un sistema judicial imparcial (Ticona Postigo, 1999, p. 63)”.
Al haberse catalogado al debido proceso como un derecho humano, esto le ha permitido
constituirse también en un derecho fundamental, reconocido actualmente por la mayoría de
constituciones modernas, entre ellas la de nuestro país, con lo cual este derecho queda
vinculado al constitucionalismo, constituyéndose en una figura jurídica importantísima en el
aspecto jurídico, político y moral para la defensa de los derechos del ciudadano que acude a la
administración de justicia, de la cual espera un proceso justo, independiente e imparcial.
Como derecho fundamental, el debido proceso se convierte en un mecanismo de aplicación y
defensa de los derechos de las personas dentro del sistema procesal, a través de una serie de
principios y garantías mínimas o básicas, que deben ser aplicados sin ningún tipo de dilaciones
para lograr una correcta, justa y cumplida administración de justicia; con lo cual también se está
garantizando la seguridad jurídica establecida en el artículo 82 de nuestra Constitución de la
República.
Con estos antecedentes, el debido proceso se constituye en una garantía procesal de las
personas, recogida por nuestra Constitución de la República del Ecuador como un derecho
6
humano y fundamental de las mismas; y, garantizado en forma primordial por el Estado, el cual,
bajo la corriente del neo constitucionalismo que vive actualmente nuestro país centra su
atención en la obligatoriedad, efectividad y garantismo de los derechos que la Constitución
reconoce a los ciudadanos, siendo éstos últimos, el eje central de la misma.
Finalmente, se debe recalcar que el debido proceso es un derecho constitucional que sirve de
base para la justicia ordinaria, a fin de que los procesos judiciales o administrativos sean
plenamente válidos, de tal forma que los sujetos procesales puedan enmarcar sus actuaciones
dentro de sus principios y garantías; como bien lo señala el Dr. Agustín Grijalva Jiménez:
Esta constitucionalización de los procesos judiciales, mediante el debido proceso, puede ser
especialmente positiva en una cultura jurídica predominantemente ritualista y formalista como la
ecuatoriana, en que la justicia con frecuencia se sacrifica por las formalidades. Una nueva visión
del proceso judicial como una efectivización del derecho a la justicia y a los derechos, puede
entonces contribuir al desarrollo y fortalecimiento de la propia justicia ordinaria. (2012, p. 278).
Con ello, el debido proceso se convierte en una importante institución jurídica en nuestro país,
siendo necesario su análisis y aplicación dentro del proceso contencioso administrativo, materia
también de la presente investigación jurídica.
1.2. Definición
Si bien es cierto, en el apartado anterior se mencionaron algunas de las características que le
dan validez jurídica al debido proceso, pero se hace necesario llegar a una aproximación teórica
de su definición, para lo cual, acudiremos a la doctrina jurídica a fin de lograr una definición más
completa y precisa sobre el mismo.
Para Corral:
El debido proceso es un conjunto de derechos propios de las personas y anteriores al
Estado, de carácter sustantivo y procesal, reconocidos por la Constitución, que busca precautelar
la libertad y procurar que quienes sean sometidos a juicio gocen de las garantías para ejercer su
derecho de defensa y obtener de los órganos judiciales y administrativos un proceso justo, pronto
y transparente. Las garantías que articulan el debido proceso están contenidas en […] la
Constitución que, por el principio de jerarquía normativa, prevalecen sobre toda norma
secundaria, práctica procesal u orden de autoridad (2006, p. A-3).
7
El Diccionario de Derecho Constitucional de la Corporación de Estudios y Publicaciones, señala
sobre el debido proceso:
No es otra cosa entonces que el conjunto de parámetros que deben cumplirse para asegurar
una apropiada defensa de los derechos de quienes están involucrados en un proceso judicial. El
debido proceso promueve el cumplimiento de garantías y la eficiencia de las normas que deben
aplicarse a todas las personas, casos y procedimientos (2009, p. 71).
Según Garizabal Malo, al respecto señala:
El derecho al debido proceso es el derecho a un proceso justo, es el que tiene toda persona
a la recta administración de justicia, a un proceso en el que no haya negación o quebrantamiento
de los que cada uno tenga jurídicamente atribuido o asignado.
Es debido, aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias
necesarias para garantizar la efectividad del derecho material. Se le llama debido porque se le
debe a toda persona como parte de las cosas justas y exigibles que tiene por su propia
subjetividad jurídica (1977, p. 146).
Para Yépez Andrade: “Al debido proceso se lo conceptúa como las normas jurídicas
constitucionales, que garantizan por parte del Estado al ciudadano su seguridad jurídica a
través del derecho inalienable a su defensa, mediante un procedimiento administrativo o judicial
justo, equitativo y sin dilaciones (2011, p. 43)”.
Finalmente, Zambrano señala que: “El debido proceso es un conjunto de normas que regulan
los derechos y garantías con las que debe contar toda persona que es sometida a un proceso,
el mismo que debe ser justo, oportuno y equitativo (2009, p. 8)”.
De las definiciones aportadas anteriormente, resaltan las siguientes características:
a)
El debido proceso es un derecho humano y un derecho fundamental de las personas.
Es un derecho humano que ha sido ratificado por tratados y convenios internacionales en
materia de Derechos Humanos, ya que es anterior al Estado porque está se encuentra
dentro de la mismísima dignidad de la persona o ser humano, el cual se activa cuando que
el ciudadano es sometido a juicio, en donde se hace necesario protegerlo a través de una
serie de principios y garantías para su defensa judicial.
8
Es un derecho fundamental, porque a más de ser reconocido como derecho humano, éste
ha sido constitucionalizado y recogido por nuestra Constitución ecuatoriana, y otras
constituciones a nivel mundial, desde una doble perspectiva: como un debido proceso
sustantivo que tiene por misión proteger al ciudadano de leyes y actuaciones contrarias a
los derechos fundamentales; y, como un debido proceso adjetivo o procesal encaminado
al cumplimiento o desarrollo del proceso judicial o administrativo, mediante una serie de
garantías procesales para asegurar los derechos fundamentales de las personas. Con ello,
el debido proceso permite alcanzar la justicia y la tutela efectiva de los derechos del
ciudadano.
b)
El debido proceso es un conjunto de normas jurídicas de carácter constitucional, de la
más alta jerarquía normativa y prevalencia sobre las demás, las cuales en sus
disposiciones recogen una serie de derechos, principios y garantías orientadas a que todos
los procesos, sin excepción alguna, gocen de ciertos presupuestos básicos durante del
decurso de los mismos a fin de proteger los derechos de las partes procesales.
c)
El debido proceso es un conjunto de derechos y garantías propios de la persona por el
reconocimiento constitucional que se les ha otorgado, con la finalidad que pueda ejercer su
derecho inalienable a la defensa, así como también de un proceso justo que permita la
correcta administración de justicia.
d)
Permite, desde una perspectiva procedimental, un proceso justo, pronto, equitativo,
oportuno, transparente y sin dilaciones; características que marcan el deber ser del
debido proceso para todas las personas, casos y procedimientos.
e)
Por medio del debido proceso se llega a garantizar la seguridad jurídica y la tutela
judicial efectiva de los derechos de las personas, instituciones jurídicas que se
enmarcan como fines primordiales del Derecho y del Estado garantista en el que vivimos
actualmente.
Una vez detalladas sus principales características, se puede llegar a la conclusión de que el
debido proceso es un derecho humano inmerso en la dignidad del ser humano, que se
constituye en un derecho fundamental cuando es reconocido por la Constitución; el cual
9
contiene una serie de derechos y garantías, tanto sustantivas como adjetivas, tendientes a
garantizar el derecho a la defensa de una persona y el desarrollo de un proceso justo, pronto,
equitativo, transparente y sin dilaciones de ningún tipo; todo ello con el objetivo de alcanzar una
correcta administración de justicia, garantizando de esta manera la seguridad jurídica que es
uno de los fines del Derechos y la tutela judicial efectiva de los derechos de las personas dentro
de un Estado garantista como el nuestro.
1.3. Antecedentes históricos en Grecia y Roma
Los albores del debido proceso se encuentran en dos civilizaciones clave en el desarrollo del
intelecto humano como lo son Grecia y Roma, en donde, nuestro Derecho sentó sus bases para
la posteridad.
Así, la historia nos lleva a Grecia, en donde existían una serie de tribunales cuya competencia
se radicaba de acuerdo al tipo de delito cometido, ya sea este público o privado; así se tenía el
tribunal de la Asamblea del Pueblo, la Heliea (Tribunal de la República), el Aerópago y el
Efetas, en donde los procesos se desarrollaban en forma oral y pública. En estos tribunales
primaban ciertos principios como: unidad de vista, inmediación, concentración, única instancia y
tribunales colegiados.
En cambio, en Roma, para el caso de los delitos privados el Estado actuaba en calidad de
árbitro entre las partes; y, en los delitos públicos, poseía la potestad de castigar en beneficio del
interés social. En estos procesos, con el tiempo, se fueron incorporando una serie de
elementos, es así que, en la cognitio el juez tenía amplios poderes y no se hallaba sujeto a
formalidad alguna; en las centurias el procedimiento se convirtió en oral público; en la accusatio
el sistema acusatorio se volvió sumamente positivo; y, finalmente, en la cognitio extra ordinem
en donde el proceso penal se impulsaba de oficio.
De lo antes expuesto, se puede evidenciar que el debido proceso apareció a la vida jurídica
como una institución netamente de índole penal, destinada a regular de alguna forma sus
procesos.
10
Con posterioridad, el Rey Juan sin Tierra, sienta un precedente en esta institución jurídica,
cuando en su Carta Magna (Magna Charta Libertarum) de 1215, considerada como uno de los
primeros referentes del Derecho Constitucional, en su cláusula 39 manifiesta que:
“39. Ningún hombre libre será arrestado, o detenido en prisión o desposeído de sus bienes,
proscrito o desterrado, o molestado de alguna manera; y no dispondremos sobre él, ni lo
pondremos en prisión, sino por el juicio legal de sus pares, o por la ley del país. (Biblioteca
Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM fecha de consulta
21/01/2014)”.
De esta forma nace jurídicamente el debido proceso legal o debido proceso, el cual reconocía y
garantizaba una serie de derechos únicamente para la nobleza inglesa, entre los que se
contemplaba el juicio previo y la igualdad.
Con posterioridad, el Rey Eduardo III expide la Carta Magna de 1354 en donde por primera vez
se utiliza el término due process of law o debido proceso legal, la cual amplía el ámbito de
reconocimiento de esta institución jurídica cuando manifiesta que ninguna persona, sin importar
su condición o estamento, podrá ser privada de su tierra, libertad, desheredada, ni sometida a
pena de muerte, sin antes responder a los cargos a través del correspondiente debido proceso
legal. Siglos más tarde, el debido proceso reaparece cuando es refrendado por el parlamento
inglés a Carlos I Estuardo, el 7 de junio de 1628, en lo que se conoce como la Petición de
Derechos o Petition of Rights.
En resumen, Inglaterra es el país que sienta las bases, a nivel mundial, para que el debido
proceso se desarrolle como una institución jurídica a nivel constitucional y se consagre como un
derecho fundamental a través de un instrumento de derecho público a favor del ciudadano
común y corriente de un Estado.
Pero el debido proceso se consolida como una garantía y derecho fundamental en la
Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano del 26 de agosto de 1789 en sus
artículos 5, 6, 7 y 8, como producto de la revolución francesa, la cual también fue incorporada
en la Constitución francesa del 3 de septiembre de 1791, permitiendo de esta manera que el
derecho constitucional sea de inclinación liberal o democrático, dando paso de esta forma al
Estado de Derecho.
11
En América, el debido proceso sienta sus primeras bases en Estados Unidos, específicamente
en su derecho constitucional, a través de la quinta enmienda a la Constitución de ese país en el
año de 1791dentro de lo que se conoce como Bill of Rights o Declaración de Derechos a
solicitud de la reforma propuesta por James Madison.
Esta quinta enmienda manifestaba, en resumen, que ninguna persona podrá ser privada de su
vida, libertad y propiedad sin el debido proceso judicial; posteriormente la décima cuarta
enmienda manifestaba, en cambio, que ningún Estado podía realizar las acciones anteriores sin
el debido procedimiento legal, ni tampoco podrá negar a persona alguna, dentro de su
respectiva jurisdicción, igual protección de la ley.
Una vez expedida la quinta enmienda, la mayoría de las constituciones, incorporaron como un
derecho fundamental el debido proceso legal o judicial dentro del nuevo Estado de Derecho
producto de la Revolución Francesa.
Pero el punto máximo de reconocimiento internacional del debido proceso como un derecho
fundamental y una garantía procesal en todos los sistemas legales, propio de la naturaleza del
ser humano es en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada el 10 de
diciembre de 1948 en la Asamblea General de las Naciones Unidas, en donde, la fusión del
debido proceso y el juicio público y justo, dan como resultado el derecho humano a un juicio
equitativo e imparcial, el cual se desarrolla en sus artículos 10 y 11. Con posterioridad, en el
año 1966, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
declararía al debido proceso como una garantía de tipo universal con la categoría jus cogens
como derecho humano y de observancia para todos los hombres (erga omnes).
Fue tan basto el reconocimiento del debido proceso como garantía constitucional, que fue
incorporado en la mayoría de constituciones a nivel mundial, vinculándose de esta forma
también con el juicio justo, logrando sentar las bases y límites del actuar de la función judicial o
jurisdiccional de los Estados con la finalidad de administrar e impartir justicia de forma
adecuada y correcta en todos los procesos judiciales, no sólo en el campo penal sino también
los campos civil, laboral, fiscal, y por supuesto, en el administrativo conocido también conocido
con el nombre de proceso contencioso administrativo que es materia del presente trabajo
investigativo.
12
Luego de esta revisión histórica del debido proceso, se puede evidenciar su evolución desde el
campo penal a otras ramas del Derecho, especialmente al Derecho Constitucional; y de ahí, a
otros campos como el administrativo, laboral, fiscal, civil, etc., constituyéndose, de esta forma
como un derecho fundamental y constitucional de importantísima valía en el accionar
jurisdiccional de los Estados, pero sobre todo una garantía en los derechos procesales de los
administrados.
1.4. Naturaleza jurídica
Hasta aquí se ha detallado la definición y evolución histórica del debido proceso,
correspondiendo ahora, revisar su naturaleza jurídica desde el contexto netamente
constitucional; y, enfocado especialmente desde aquellas disposiciones que pudiesen ser
aplicables en general para todos los procedimientos, incluido el contencioso administrativo.
Pues bien, nuestra Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 76 dispone que en
todo proceso, sin importar la materia se debe asegurar el derecho de las personas al debido
proceso, el cual contiene una serie una serie de garantías básicas, que pueden ser entendidas
como aquellos parámetros legales mínimos para el correcto desarrollo de un proceso judicial, a
fin de proteger los derechos de las partes involucradas en el mismo, por una parte; y, por otra,
para llegar una sentencia justa que permita garantizar la seguridad jurídica en nuestro país
(2008).
Dentro del debido proceso, encontramos una serie de principios y garantías que lo sostienen,
que según nuestra Constitución de la República del Ecuador son:
Garantizar el cumplimiento de las normas y de los derechos de las partes por parte
de las autoridades judiciales. (Art. 76 numeral 1)
Juez competente y observancia del trámite propio para cada procedimiento. (Art. 76
numeral 3)
13
Invalidez e ineficacia probatoria de la prueba obtenida y actuada en contra de la
Constitución y la ley. (Art. 76 numeral 4)
El derecho a la defensa en todas las etapas o instancias del proceso. (Art. 76
numeral 7 literal a))
La garantía de poder preparar su defensa con tiempo y medios adecuados. (Art. 76
numeral 7 literal b))
Ser escuchado en igualdad de condiciones. (Art. 76 numeral 7 literal c))
El proceso será público y las partes pueden acceder a la documentación y
actuaciones realizadas en los mismos. (Art. 76 numeral 7 literal d))
Se contará con la presencia y asistencia permanente de un abogado o defensor
público para los interrogatorios y prueba testimonial, así como en el desarrollo del
proceso en general. (Art. 76 numeral 7 literal e) y g))
Presentar razones o argumentos de los cuales la persona se crea asistida y replicar
los argumentos de la otra parte, así como también a presentar pruebas y a
contradecir las que se presenten en su contra. (Art. 76 numeral 7 literal h))
El no poder ser juzgado más de una vez por la misma causa y materia. (Art. 76
numeral 7 literal i))
La comparecencia de testigos y peritos ante los jueces competentes para responder
al respectivo interrogatorio. (Art. 76 numeral 7 literal j))
Ser juzgado por un juez independiente, imparcial y competente. (Art. 76 numeral 7
literal K))
14
La motivación en las resoluciones de los poderes públicos. (Art. 76 numeral 7 literal
l))
Impugnar los fallos o sentencias en los cuales se decida sobre los derechos de una
persona. (Art. 76 numeral 7 literal m))
Así mismo, el debido proceso se sustenta en otras disposiciones constitucionales como la
establecida en el artículo 75 de nuestra Constitución ecuatoriana, la cual manifiesta que todas
las personas tenemos acceso gratuito a la justicia y a la tutela judicial efectiva, bajo los
principios de inmediación y celeridad; y, el derecho a la seguridad jurídica dispuesto en el
artículo 82 de este mismo cuerpo legal (Ibíd.).
En cuanto a la sustanciación de los procesos nuestra Constitución, en su artículo 168 numeral
6, manifiesta que todos los juicios, en todas las materias, instancias, etapas y diligencias se
realizarán a través del sistema oral, de acuerdo con los principios de concentración,
contradicción y dispositivo. De igual forma, según su artículo 169, las normas procesales, en
su contenido, deberán consagrar los principios de simplificación, uniformidad, eficacia,
inmediación, celeridad y economía procesal; y, hacer efectivas las garantías del debido
proceso (Ibíd.).
Como nos encontramos en un Estado constitucional de derechos, se debe tener en cuenta que
los derechos, principios y garantías del debido proceso serán de aplicación directa e inmediata
por parte de las autoridades judiciales, ya sea de oficio o a petición de parte (Art. 11 numeral 3
de la Constitución de la República del Ecuador); es decir que, el debido proceso no necesita de
otra norma o normas de inferior jerarquía para poder ser aplicado, sino que basta con las
disposiciones constitucionales creadas para el efecto (Ibíd.).
Los derechos, principios y garantías del debido proceso, al ser de índole constitucional gozan
de inalienabilidad, irrenunciabilidad, indivisibilidad, interdependencia e igual jerarquía por
disposición del artículo 11 numeral 6 de nuestra Constitución, por lo que se deben tener en
cuenta estas características al momento de estudiarlos más profundamente (Ibíd.).
15
A decir de Zambrano:
En cuanto a su naturaleza jurídica creemos que el debido proceso es un derecho y una
garantía de protección de los sujetos. Dicho proceso es concebido de manera universal, como un
derecho que para su efectividad en la práctica está rodeado de garantías.
Para comprender de mejor manera lo que son las garantías del debido proceso es necesario
definirla en un sentido general y posteriormente enfocar a la garantía del debido proceso desde
un punto de vista jurídico. […]
Gran parte de tratadistas definen al debido proceso como una garantía que es de carácter
esencialmente procesal y así lo reconoce nuestra Constitución al disponer que el sistema
procesal es un medio para realizar la justicia y al confiarle que éste haga efectivas las garantías
del debido proceso. Consecuentemente dichas garantías deben ser respetadas, acatadas y
observadas no sólo por la función judicial, sino por todos los órganos responsables del sistema
procesal (2009, p.32).
Con estos antecedentes, podemos manifestar que la naturaleza del debido proceso es
eminentemente constitucional, por la garantías que brinda para el buen desarrollo de los
procesos en las diferentes materias, incluida la vía contenciosa administrativa, desde la
iniciación de los mismos hasta su culminación, con la finalidad de lograr la tutela judicial efectiva
y la seguridad jurídica en defensa de los derechos del ciudadano. Garantías que también son
de aplicación directa e inmediata y que gozan de inalienabilidad, irrenunciabilidad,
indivisibilidad, interdependencia e igual jerarquía por el hecho de encontrarse vigentes en un
Estado constitucional de derechos, el cual, al mismo tiempo es garantista de los derechos de
las personas.
1.5. El debido proceso en la legislación comparada
Como se mencionaba anteriormente, el debido proceso es un derecho fundamental que poco a
poco ha ido incorporándose en los textos constitucionales y legales de los diferentes países a
nivel mundial, razón por la cual se hace necesario analizar someramente las constituciones de
otros países, para ilustrar la importancia de esta institución jurídica.
Para cumplir con este objetivo abordaremos las constituciones de Estados como Italia, España,
Portugal, Chile y Argentina en las líneas que siguen a continuación.
En Italia
16
La Costituzione della Repubblica Italiana (Constitución de la República Italiana) fue aprobada y
publicada entre el 22 y 27 de diciembre de 1947, respectivamente; y, entró en vigencia a partir
del 01 de enero de 1948, constituyéndose en la primera Constitución de la historia italiana.
Esta Constitución se encuentra dividida en cuatro partes, de donde para nuestro estudio nos
interesa: la Parte I en lo relativo a los derechos civiles (artículos 24 y 25); y, la Parte II en lo
referente a la magistratura (artículos 101 y 102).
El artículo 24 de la Constitución italiana, manifiesta: “Todos podrán acudir a los tribunales para
la defensa de sus derechos y de sus intereses legítimos. La defensa constituye un derecho
inviolable en todos los estados y etapas del procedimiento (Camargo, 2006, p. 37)”.
Por otra parte, el artículo 25 de este mismo cuerpo legal dispone: “Nadie podrá ser sustraído al
juez natural establecido por la ley (Ibíd.)”.
De lo señalado en los artículos anteriores, se puede deducir que en Italia, el guisto processo o
debido proceso, posee un reconocimiento constitucional, lo cual implica que la defensa se
convierta en un derecho inviolable durante el transcurso de cualquier proceso judicial sin
importar la materia sobre la cual verse. Igualmente garantiza que todas las personas puedan
acudir o acceder a la justicia para hacer prevalecer sus derechos ante el respectivo juez natural
o competente establecido por la ley; todo ello, en concordancia con el artículo 2 de la
Constitución italiana que dispone el reconocimiento y garantismo de los derechos inviolables del
hombre, tanto individual como colectivamente, por parte de la República Italiana (Corte
Costituzionale della Repubblica Italiana).
En cuanto al tema de la magistratura, relacionándola con el debido proceso, este cuerpo
constitucional dispone lo siguiente:
El artículo 101 señala que: “la justicia se administrará en nombre del pueblo. Los jueces sólo
estarán sometidos a la ley”.
Y el artículo 102 establece, por una parte, que “la función jurisdiccional será desempeñada
por magistrados ordinarios instituidos y regulados por las normas relativas al ordenamiento
judicial. (Camargo, 2006, p.37)
17
La magistratura italiana, por disposición constitucional, tiene a su cargo la administración de
justicia, la cual se ejerce a nombre del pueblo; teniendo los jueces o magistrados que
someterse estricta y obligatoriamente a lo dispuesto en la ley, quien es la que regula su
actividad judicial a través normas específicas creadas para el efecto.
De igual manera, este último artículo deja abierta la posibilidad de que al interior de los órganos
judiciales se puedan instituir o conformar secciones especializadas para determinadas materias,
dentro de las cuales también podrán participar ciudadanos idóneos no vinculados a la
magistratura (Ibíd.).
En España
El debido proceso también se encuentra reconocido en la Constitución española, vigente desde
el 29 de diciembre de 1978, en su Título I: “De los Derechos y Deberes Fundamentales”,
Capítulo II denominado “Derechos y libertades”, con un marcado énfasis en materia penal, pero
de donde, se pueden rescatar algunos principios y garantías aplicables para todas las materias
(Ibíd., p. 36).
Frente a esta aclaración, el artículo 24 de la Constitución española, sobre el debido proceso en
general, dispone:
Artículo 24. 1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y
Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión. 2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por
la ley, a la defensa […], a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías,
[…] (Ibíd.).
Este artículo centra su atención en la protección que deben brindar las autoridades judiciales
para que las garantías y principios del debido proceso se cumplan; para lograr, de esta manera,
la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica para los litigantes.
Así mismo, esta disposición constitucional prohíbe que, en ningún caso, los ciudadanos
españoles se encuentren en un estado de indefensión; que gozarán de un juez natural o
competente establecido previamente por la ley; que tendrán derecho a la defensa; pero, sobre
18
todo, el derecho a proceso judicial con las características de público, garantista y sin ningún tipo
de dilaciones que retarden u obstruyan del correcto desarrollo del mismo.
Así como la Constitución española, en su parte dogmática, establece, reconoce y declara una
serie de derechos y deberes fundamentales a favor de sus ciudadanos, entre ellos el debido
proceso; de igual forma, garantiza los mismos ante posibles afectaciones o vulneraciones de
cualquier índole, a través del recurso de amparo que se lo interpone ante la Corte
Constitucional española, con el fin de poder, en todo momento, tutelar las libertades y derechos
establecidos en el artículo 53.2 esta Carta Magna, tal como se menciona a continuación:
Artículo 53.2.- Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos
reconocidos en el artículo 14 y la Sección 1ª. del Capítulo II ante los Tribunales ordinarios por un
procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del
recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. (Senado de España)
Más adelante, en el artículo 120, Título VI denominado “Del poder judicial”, la Constitución
española, recoge otro principio importantísimo dentro del debido proceso como es el de oralidad
en todos los procedimientos, pero en forma especial para materia penal, pero también aplicable
a otras materias. Igualmente, este artículo destaca que las actuaciones judiciales deberán ser
públicas y las sentencias tendrán que ser motivadas y pronunciadas en audiencia pública, tal
como se evidencia seguidamente:
Artículo 120.- Publicidad de las actuaciones judiciales
1. Las actuaciones judiciales serán públicas, con las excepciones que prevean las leyes de
procedimiento.
2. El procedimiento será predominantemente oral, sobre todo en materia criminal.
3. Las sentencias serán siempre motivadas y se pronunciarán en audiencia pública (Ibíd.).
En Chile
La Constitución Política de la República de Chile, vigente desde el año de 1980, en su Capítulo
III: “De los Derechos y Deberes Constitucionales”, artículo 19 numeral 3, dispone y establece
una serie de derechos y garantías relacionados con el correcto y normal desarrollo de los
diferentes procesos judiciales, tal como se expone a continuación:
Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas: […]
3° La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos.
19
Toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y ninguna
autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si
hubiere sido requerida […].
Nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que le señale la ley
y que se halle establecido con anterioridad por ésta.
Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo
legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un
procedimiento y una investigación racionales y justos. […] (Leyes-cl.com).
El artículo constitucional antes mencionado tiene un rol muy importante, ya que el mismo sienta
las bases del debido proceso en Chile, al asegurar que todas las personas, en ejercicio de sus
derechos, gozan de igual protección ante ley; lo cual se traduce que en juicio, las partes
litigantes se encuentran en igualdad de condiciones para la defensa de sus derechos.
De igual manera, este artículo garantiza a toda persona el derecho a una defensa jurídica
dentro de los parámetros previamente establecidos por la ley, en donde el letrado (o abogado
defensor), no puede ser impedido, restringido o perturbado, por autoridad o individuo alguno,
durante sus intervenciones cuando éstas han sido requeridas o solicitadas.
Se reconoce también el derecho a un juez natural y competente establecido previamente por la
ley, así como a no ser juzgado por comisiones especiales.
De toda esta disposición constitucional, nos interesa su inciso quinto, porque es en donde se
resalta, principalmente, el derecho al debido proceso, al manifestar que las sentencias
jurisdiccionales son el resultado de un proceso previo que ha sido tramitado en legal y debida
forma, en donde previamente el legislador ha establecido una serie de garantías para un
procedimiento racional y justo.
En relación al párrafo anterior, es necesario recalcar que, cuando la disposición constitucional
chilena hace alusión a los términos “racional” y “justo”, se está refiriendo al correcto desarrollo
del procedimiento, en el cual priman también otra serie de garantías para su cumplimiento; y, a
los derechos sustantivos que les asisten a los litigantes, respectivamente.
En Argentina
20
La Constitución de la Nación Argentina, es producto del Congreso General Constituyente de
1853, encontrándose en plena vigencia hoy en día, lógicamente, con sus respectivas reformas
(siete para ser más precisos).
Esta Constitución se encuentra dividida en tres partes: un preámbulo, una primera parte
denominada “Declaraciones, derechos y garantías”, y, una segunda parte relativa a las
“Autoridades de la Nación”; de donde, para nuestro estudio nos interesa un artículo de esta
primera parte.
El artículo 18 del Capítulo Primero: “Declaraciones, derechos y garantías”, de la Primera Parte,
trata sobre el debido proceso, pero centra su atención de manera específica en el debido
proceso de índole penal; pero sin embargo de ello, existen algunos principios que se derivan de
su lectura y que sirven para el desarrollo del proceso judicial en general.
El mencionado artículo señala que: “Ningún habitante de la Nación puede ser […] juzgado por
comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la
causa. […] Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos […] (Camargo,
2006, p. 45)”.
De la lectura del presente artículo, se puede determinar, en primer lugar, el principio del juez
natural o juez legal, el cual dispone que ningún ciudadano en Argentina puede ser juzgado por
comisiones especiales, ni tampoco ser distraído de su juez o tribunal competente, el cual ha
sido creado o establecido previamente por la ley sin importar el individuo o individuos que
ejercen dichos cargos. También se puede manifestar que estas prohibiciones son el resultado
de la aplicación de este principio.
En segundo lugar, se halla el principio de inviolabilidad de la defensa en juicio, el cual pregona
que un ciudadano, en el transcurso del proceso podrá realizar todas las acciones tendientes
para defenderse, tanto en lo personal como en los derechos que considera vulnerados.
Esta defensa implica también el hecho de efectuarla siguiendo toda una serie de reglas
predeterminadas o establecidas con anterioridad en los códigos de procedimiento; de tal forma
que ningún funcionario o autoridad pública pueda impedir, por medio alguno, la defensa de los
derechos de una persona, o peor aún dejarlo en un estado de indefensión.
21
Finalmente, el derecho a la defensa no sólo consiste en ser escuchado por las autoridades
competentes, sino también a producir pruebas y controlar que las mismas puedan producirse
dentro del juicio.
En Bolivia
La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia entró en vigencia el 07 de febrero de
2009, es la décima séptima Constitución de este país, y está estructurada en cinco partes, de
donde para nuestro estudio, nos interesa el Capítulo Primero: “Garantías Jurisdiccionales” del
Título IV: “Garantías jurisdiccionales y acciones de defensa”, de la Primera Parte denominada
“Bases Fundamentales del estado, Derechos, Deberes y Garantías”, en sus artículos 115, 119 y
120 (Ministerio de la Presidencia)”.
En la Constitución boliviana, resalta a primera vista, que el debido proceso se encuentra
formando parte de las garantías jurisdiccionales, con lo cual esta figura jurídica se constituye en
una garantía, con lo cual los ciudadanos de ese país se encuentran ampliamente amparados,
tanto en el ámbito de sus derechos como procesalmente.
El artículo 115 de este cuerpo constitucional dispone:
“I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.
II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural,
pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones (Ibíd., p. 43).
El primer numeral de la disposición antes transcrita, se explica en el sentido de que toda
persona que acceda a la administración de justicia de ese país, debe recibir la debida
protección de las autoridades judiciales, en forma oportuna y efectiva, con la finalidad de
garantizar el ejercicio de sus derechos e intereses legítimamente adquiridos, los cuales se
pueden encontrar en un posible estado de vulneración.
En el segundo numeral, el Estado boliviano, garantiza una serie de derechos como lo es el
debido proceso, la defensa y la justica bajo los principios de pluralidad, prontitud, oportunidad,
22
gratuidad, transparencia y sin dilaciones de ningún tipo que puedan afectar el normal desarrollo
del proceso o juicio.
Continuando con nuestro estudio y análisis, nos encontramos con el artículo 119 de este mismo
cuerpo constitucional, el cual manifiesta lo siguiente:
“I. Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el
proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena
originaria campesina. II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa […] (Ibíd. 43-44)”.
Este artículo centra su atención en la igualdad de oportunidades que gozan, dentro del proceso,
las partes litigantes para ejercer las facultades y derechos que les asisten, ya sea en la vía de la
justicia ordinaria o en la denominada vía indígena originaria campesina. Aquí se puede
evidenciar como este principio de igualdad de oportunidades traspasa el campo de la justicia
ordinaria para incursionar en la justicia indígena de ese país.
Por otra parte se reconoce el derecho que tienen las personas a la defensa, el cual siempre
resulta ser inviolable; ya que ninguna persona puede quedar en indefensión en las diferentes
etapas e instancias del proceso judicial.
Finalmente, el artículo 120 de la Constitución boliviana en vigencia, señala que:
I. Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente,
independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras
autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa.
II. Toda persona sometida a proceso debe ser juzgada en su idioma; excepcionalmente, de
manera obligatoria, deberá ser asistida por traductora, traductor o intérprete (Ibíd., p. 44).
Esta disposición constitucional se refiere al juez natural o legal y al derecho que tienen las
partes a ser escuchadas por parte de las autoridades judiciales, las cuales para dar
cumplimiento a lo señalado por el artículo antes mencionado, deben gozar de competencia,
independencia e imparcialidad en sus actuaciones. Aquí también se prohíben las comisiones
especiales y el ser distraído del juez competente previamente establecido por la ley.
En su segundo numeral, este artículo dispone que toda persona que se halle inmersa en un
proceso judicial deba ser juzgada en su idioma, y excepcionalmente en forma obligatoria, será
23
asistida por un traductor o intérprete. Esto obedece a que, en Bolivia existen un sinnúmero
pueblos indígenas que poseen un idioma propio de su cultura.
Recapitulando el presente apartado, se puede evidenciar que el debido proceso, en general, se
encuentra incorporado a las constituciones antes analizadas, en la mayoría de ellas se
encuentra como un derecho fundamental y constitucional a favor del ciudadano y únicamente
en la Constitución boliviana es considerado como una garantía jurisdiccional, para el correcto y
normal desarrollo del proceso judicial.
Contrastando lo antes mencionado con la doctrina expuesta en apartados anteriores, podemos
evidenciar que existe la debida concordancia, ya que el debido proceso cumple un doble rol, por
ser un derecho y garantía a la vez.
Así mismo, es necesario destacar el rol que desempeña la función judicial en todos estos
países, a través de sus jueces y tribunales, ya que es importante para el debido proceso,
porque estos administradores de justicia se convierten también en jueces de garantías, que
tutelan y protegen, tanto los derechos de las partes como el normal desarrollo de las diferentes
etapas o instancias de cualquier proceso judicial establecidas previamente por las disposiciones
constitucionales y procesales.
También no se puede dejar de lado el hecho de que todas las constituciones antes expuestas
contienen disposiciones relativas al proceso penal, pero sin embargo de ello existen
disposiciones de carácter general que pueden ser utilizadas para otras materias, como lo
contencioso administrativo que es materia de nuestra estudio.
En el siguiente capítulo nos adentraremos en nuestras normas constitucionales y analizaremos
detenidamente, uno a uno, los principios y garantías del debido proceso en el Ecuador.
24
CAPÍTULO II
CAPÍTULO II: PRINCIPIOS Y GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCESO
25
Comprendida la institución jurídica del debido proceso, desde su enfoque constitucional,
doctrinario y de derecho comparado; nos corresponde ahora centrar nuestra atención en sus
principios y garantías, especialmente con aquellos relacionados al normal y correcto desarrollo
de los procesos en general, dentro de los cuales se encuentra el contencioso administrativo,
materia también de nuestro estudio y que se lo analizará en capítulos posteriores.
Cabe destacar que estos principios y garantías constitucionales, en su parte práctica, se
constituyen como uno de los medios para la realización de la justicia, por su aplicación directa e
inmediata dispuesta en el inciso primero, numeral 3, del artículo 11 y artículo 426 de la
Constitución de la República del 2008; guardando relación y concordancia por lo señalado en
los artículos 4 inciso primero del Código Orgánico de la Función Judicial, expedido el 2009, al
manifestar que los jueces y servidores judiciales deberán aplicar las normas constitucionales sin
necesidad que se encuentren desarrolladas en normas de menor jerarquía; y, artículo 5 del
mismo cuerpo legal, que dispone a las autoridades y funcionarios judiciales, en general, aplicar
directamente las normas constitucionales aunque las partes litigantes no las hayan invocado,
así como también el inmediato cumplimiento y aplicación de los derechos consagrados en la
Constitución, entre los cuales se encuentra el debido proceso.
Lo mencionado en el párrafo anterior, es de suma importancia en nuestro estudio, porque si
bien la Constitución habla de una aplicación directa e inmediata de sus disposiciones, sin que
las mismas estén desarrolladas en normas jerárquicamente inferiores, nos revela la prevalencia
de la misma sobre otras normas legales y, sobre todo, su garantismo en defensa de los
derechos constitucionales, lo cual es propio de un Estado Constitucional de Derechos como el
nuestro (2008).
Sin embargo de este gran avance constitucional, nuestra realidad jurídica procesal se muestra
diferente y nos muestra un doble camino, en el sentido de que, por una parte nuestras normas
procesales guardan rígidas formalidades, las cuales en ciertos casos, se convierten en una
verdadera traba para el normal desarrollo de los procesos judiciales debido a sus solemnidades,
teniendo que sacrificarse muchas veces la justicia por dar cumplimiento a las mismas, pese a
que la Constitución señala lo contrario en su artículo 169 (Ibíd.).
26
Pero por otro lado, estas formalidades procesales han sido acogidas positivamente entre los
abogados, en el patrocinio de sus defendidos, a fin de vigilar el correcto desenvolvimiento del
proceso frente a cualquier abuso o arbitrariedad que pudiera surgir en el mismo.
Este último punto nos permite deducir la existencia de un empoderamiento de las normas
constitucionales en la justicia ordinaria, por parte de los abogados, así como también por parte
de las autoridades judiciales para garantizar los derechos de las partes, de ahí que la figura del
juez sea llamada también “juez de garantías”; lo cual deviene en el fortalecimiento y desarrollo
de la justicia ordinaria con bases sólidas derivadas exclusivamente de los fundamentos
constitucionales del debido proceso.
A continuación, nos adentraremos en aquellos principios y garantías del debido proceso que
guardan relación y que podrían ser incorporadas al proceso contencioso administrativo.
2.1. Principios Constitucionales
El término “principio jurídico” hace referencia a un presupuesto básico e ideológico necesario
para el sostenimiento del orden jurídico con el fin de llegar a la valoración de la justicia. Goza de
un alto grado constitucional y es de carácter general.
Para García Falconí:
Los principios son mandatos de optimización que están caracterizados por el hecho de que
pueden ser cumplidos en diferente grado y que la medida debida de su cumplimiento no sólo
depende de las posibilidades reales sino también de las jurídicas […].
La doctrina señala que, los principios suelen ser relativamente generales, porque no están
referidos a las posibilidades del mundo real o normativo.
Los principios tienen una importancia fundamental por lo que respecta a su contenido para el
ordenamiento jurídico (2009, p.68).
Ahora, si nos referimos al término “principios constitucionales”, estamos haciendo alusión a
todos aquellos principios que por su importancia o relevancia para el individuo, la sociedad y el
Estado se encuentran por encima de otros debido a su rango constitucional, y por tanto gozan
de supremacía constitucional.
27
Dentro del debido proceso, encontramos los siguientes principios constitucionales que se
exponen a continuación.
2.1.1. Garantía de cumplimiento.
El artículo 76 numeral 1 de la Constitución de la República del Ecuador, dispone:
En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se
asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las
normas y los derechos de las partes (2008).
De la lectura del numeral anterior se desprende el primer principio del debido proceso
denominado “garantía de cumplimiento”, consiste en el hecho de que toda autoridad, sea
esta administrativa o judicial, debe garantizar el estricto cumplimiento de las normas de todo
nivel jerárquico, así como los derechos que les asisten a las partes litigantes en juicio.
La palabra garantizar significa el compromiso que adquiere la autoridad, en este caso, para
hacer cumplir lo dispuesto en la Constitución y la ley; y, por otro lado, garantizar la correcta
aplicación de los derechos de las partes en juicio (Ibíd.).
La doctrina, al respecto, es clara y manifiesta que:
La disposición constitucional concede la facultad de la observancia y ejecución de las
normas del debido proceso a las autoridades administrativas y de justicia, básicamente el
derecho a un proceso o juicio justo a fin de precautelar los derechos constitucionales de las
personas (Yépez, 2011, p. 54).
A toda autoridad administrativa o judicial le corresponde dar cumplimiento a las normas
establecidas en la Constitución y las leyes que forman parte del ordenamiento jurídico, y de igual
manera éstas deben garantizar la aplicación de los derechos de las partes, esto con la finalidad
de que los procesos administrativos y judiciales sean administrados de manera independiente,
con total autonomía (Zambrano, 2009, p. 35).
Como se puede evidenciar, el principio de garantía de cumplimiento es un pilar fundamental
para el respeto y garantía de las normas procesales, tanto constitucionales como legales, lo
cual permite que al final de cualquier proceso judicial se logre una resolución o sentencia con
una firme base legal por parte del jueces, quienes son los primeros llamados para garantizar el
28
cumplimiento de las mismas; así como también, el respeto de los derechos de los litigantes,
quienes esperan, que luego de una justa y legal contienda, sea el juez dicte una sentencia o
resolución apegada en estricto a derecho y que ponga punto final al litigio.
Finalmente, es necesario destacar que para cumplir este principio del debido proceso, las
autoridades judiciales y administrativas deben tener una firme convicción ética y moral durante
el transcurso de los procesos; además, de la respectiva jurisdicción y competencia para que sus
actuaciones gocen de validez.
2.1.2. Legalidad.
El principio de legalidad se encuentra recogido en el artículo 76, numeral 3 de la Constitución de
la República, el cual en su parte pertinente manifiesta:
En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se
asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
3. […] Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con
observancia del trámite propio de cada procedimiento (2008).
De la lectura de esta disposición constitucional, se infiere el principio de legalidad, el cual
permite a las partes litigantes ser juzgadas por un juez o autoridad competente, facultado e
investido de esta potestad por disposición de la Constitución y las leyes propias de cada materia
(en nuestro caso de lo contencioso administrativo), y con observancia al trámite que
previamente está establecido en la ley que se encuentra en vigencia (Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, para nuestro estudio).
El principio de legalidad a más de dotar a las autoridades judiciales de competencia también
permite que los procesos, independientemente de la materia, sean justos, apegados a las leyes
procesales, de tal manera que garanticen el debido proceso que les asiste a las partes en litigio.
Este principio es uno de los principios más antiguos del debido proceso, ya que sus orígenes se
remontan a la Carta Magna expedida por el Rey Juan sin Tierra en el año 1215, para luego
convertirse en un derecho fundamental y humano de la persona y desembocando, actualmente,
en su reconocimiento constitucional en la mayoría de la constituciones a nivel mundial; por lo
29
que se puede expresar que este principio ha gozado y goza de un carácter universal por su
relevancia.
Al respecto Zambrano, manifiesta que:
Es importante destacar que el principio de legalidad determinado en el numeral 3 del Art. 76
de la Constitución tiene un ámbito universal, y su vigencia no está reservada tan solo en el campo
penal, sino que comprende todos los procesos, sean estos administrativos o de cualquier otra
índole de acuerdo con la disposición jurídica anteriormente citada (2009, p. 40).
Un elemento que destaca en el contenido de esta disposición constitucional es la institución
jurídica de la competencia, sobre la cual García Falconí, manifiesta:
Es la aptitud legal de ejercer jurisdicción en una causa concreta y determinada, esto es la
capacidad o aptitud que la ley reconoce a un juez o tribunal para ejercer sus funciones con
respecto a una determinada categoría de asuntos o durante una determinada etapa del juicio.
Así la competencia es la medida de la jurisdicción (2003, p.126).
La competencia, en un sentido general, debe ser entendida como el conjunto de funciones que
tiene a su cargo el juez o autoridad pública para ejercer de manera legítima su cargo. La
competencia puede ser otorgada por razón del territorio, las cosas, las personas y los grados,
siguiendo lo señalado en al artículo 1 inciso segundo del Código de Procedimiento Civil.
En la jurisdicción contenciosa administrativa, esta competencia se encuentra establecida en el
artículo 29-A de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que dispone: “La
competencia para el conocimiento y resolución de los juicios que se presenten al Tribunal de lo
Contencioso – Administrativo, se radicará en las Salas por sorteo legal (1968)”.
Otro aspecto que también se destaca de la lectura de esta disposición constitucional, es el
relacionado con el trámite que deberá seguir cada procedimiento o proceso, a los cuales se les
guardará la debida observancia a fin que no se susciten inconvenientes o problemas que
afecten su validez y perjudiquen a las partes litigantes.
Nuestra legislación cuenta con una serie de materias jurídicas, las cuales poseen, a su vez, una
serie de procedimientos que deben ser respetados y observados por las partes; en donde el
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juez debe ser el primero en garantizar la observancia de estas normas procesales, a fin de dar
cumplimiento al principio constitucional de legalidad materia de nuestro análisis.
2.1.3. Eficacia probatoria.
Otro principio que se desprende del artículo 76 de nuestra Constitución es el de la eficacia
probatoria, que se encuentra claramente expuesto en su numeral 4, el cual dispone lo siguiente:
“Las pruebas obtenidas o actuadas con violación de la Constitución o la ley no tendrán validez
alguna y carecerán de eficacia probatoria (2008)”.
La prueba es uno de los elementos esenciales del proceso y está destinada a demostrar los
hechos que las partes alegan en juicio; por ende, ésta debe ser actuada y evacuada en el
momento procesal oportuno para que pueda gozar de legitimidad y validez, para que de esta
forma el juez pueda efectuar o realizar la respectiva valoración de las mismas, utilizando las
reglas de la sana crítica.
Por simple lógica, se puede deducir y comprender que aquella prueba obtenida o actuada al
margen de las disposiciones constitucionales y legales es violatoria, y por ende, no tendrá
validez de ningún tipo, así como también carecerá de eficacia probatoria, ya que su único afán
es alterar la verdad de las cosas o hechos que se quieren demostrar para perjudicar o
beneficiar a una de las partes litigantes al momento de dictar sentencia; desviándose de esta
forma el curso normal del proceso.
Una prueba presentada con claras violaciones al proceso y al marco legal vigente de nuestro
país, puede ser calificada, inclusive, como nula por parte del juez debido a los antecedentes
que la originaron; es por ello que, para evitar este tipo de incidentes los operadores de justicia
deben ser muy cautelosos y precavidos al momento de realizar la valoración de la prueba,
cerciorándose que la misma haya sido obtenida bajo los parámetros que la ley procesal exige,
la forma en cómo fue aportada e incorporada al proceso; y, sobre todo, observando que no se
hayan violentado en ningún momento los derechos constitucionales de las partes en litigio.
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De esta manera, sólo la prueba actuada u obtenida de acuerdo a la ley, podrá dar fe dentro de
cualquier juicio; ya que goza de la debida validez y legitimidad que le debe caracterizar.
Al hablar sobre la prueba, la doctrina se manifiesta de la siguiente manera:
Por consiguiente nuestra ley procesal consagra en forma taxativa los medios probatorios que
pueden ser admitidos en un proceso, es decir, que el juez y las partes no están en libertad
absoluta de escoger los medios que usarán para formar la convicción del juez respecto de los
hechos discutidos en el proceso, quien tiene la libertad para apreciar las pruebas rendidas según
lo dicte su sano criterio {sana crítica}, eso no significa que pueda aceptar cualquier medio de
prueba, sino únicamente los previstos en la ley como tales (Yépez, 2011, p. 59).
De donde se destaca la figura jurídica de la sana crítica, de la cual se puede manifestar que:
Las reglas de la sana crítica son estándares jurídicos que actúan como principios de la
conducta humana a seguir, aunque no son normas jurídicas en sentido estricto, si lo son los
artículos que se refieren a ella. La sana crítica es básicamente, la aplicación de los principios del
correcto entendimiento humano con especiales fundamentos en la lógica jurídica, en la equidad y
en la justicia, y en los principios científicos del Derecho. Así, aunque el legislador no impone al
juez el resultado de la apreciación, si le impone el camino, el medio concreto, el método de
valoración y éste no es otro que el de la razón y la lógica como elementos de todo juicio (Guach,
1998, p. 330).
Criterios doctrinarios con los cuales coincidimos por la claridad de sus postulados ya que
ayudan a sostener el principio de eficacia probatoria que gira en torno a la prueba.
2.1.4. Oralidad.
Si bien el principio de oralidad no se encuentra en el grupo de principios y garantías del debido
proceso, éste forma parte de los principios que sustentan la administración de justicia en
nuestro país, siendo importante su estudio en el presente apartado, ya que en la práctica la
oralidad y el debido proceso se sustentan entre sí.
En este sentido el artículo 168 de la Constitución de la República dispone que:
Art. 168.- La administración de justicia, en el cumplimiento de sus deberes y en el ejercicio
de sus atribuciones, aplicará los siguientes principios:
6. La sustanciación de los procesos en todas las materias, instancias, etapas y diligencias se
llevará a cabo mediante el sistema oral, de acuerdo con los principios de concentración,
contradicción y dispositivo (2008).
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La disposición constitucional antes transcrita, hace referencia a los principios sobre los cuales
se cimenta la administración de justicia para dar cumplimiento a sus deberes y atribuciones,
entre los cuales se destaca el principio de oralidad, bajo la figura del sistema oral; mismo que es
muy influyente en la esfera del derecho procesal contemporáneo, lo cual ha dado como
resultado el hecho de que sea incorporado en nuestro texto constitucional vigente en base a las
experiencias dejadas previamente en materia penal y laboral.
El numeral sexto del artículo antes mencionado, tiene como finalidad que todos los procesos,
independientemente de la materia que traten, sean tramitados obligatoriamente a través del
sistema oral en todas sus instancias o etapas.
Nótese que esta disposición es enfática al mencionar que en todos los procesos tendrá lugar el
sistema oral, lo cual, incluye también al proceso contencioso administrativo dentro de la misma.
Al respecto Arbito, manifiesta:
Debe destacarse que la norma constitucional es tajante al señalar que el sistema oral se
aplicará en todas las materias, todas las instancias, etapas y diligencias. Queda claro que el
ánimo de la disposición constitucional es que todo el decreto procesal aplique el sistema oral,
quedando superada cualquier discusión de si es viable o no, si alguna materia no debe
someterse al sistema oral, sino dejando el debate a un gran desafío, ¿cómo hacer aplicable la
orden de la Constitución?
En respuesta a la pregunta planteada anteriormente, en nuestro país se ha elaborado un
proyecto de Código General del Proceso, que fue entregado a la Asamblea Nacional en el mes
de enero de 2014, en donde prima el sistema oral como un medio para la tramitación de todos
los procesos en todas las materias, a excepción de la penal y constitucional.
El principio de oralidad reflejado directamente en un proceso oral, se ajusta perfectamente a las
nuevas exigencias legales y sociales contemporáneas, donde también priman la celeridad y
economía procesal para una pronta culminación del proceso a fin de garantizar la justicia de
manera eficaz, en contraposición al proceso escrito, el cual podía llegar a durar varios años
dependiendo de la causa y en donde lo único que se lograba era el retardo injustificado de la
administración de justicia.
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La oralidad se contrapone a lo escrito y se constituye en un método procesal muy utilizado, en
donde, la palabra es el medio que sirve para expresar los argumentos que sostienen las partes
en defensa de sus derechos e intereses dentro en juicio.
En esta parte cabe recordar que el sistema oral permite reducir el tiempo de duración de un
proceso, permitiendo una pronta solución a los problemas legales de las partes y en el menor
tiempo posible.
Por otra parte, el sistema oral le permite al juez:
Un mayor ámbito de acción de sus competencias dentro del juicio a fin de garantizar el
cumplimiento del debido proceso en el mismo.
Tener contacto directo con las partes en audiencia para apreciar sus exposiciones y
criterios legales.
Apreciar de mejor manera la prueba, la cual deberá ser actuada en su presencia, lo que le
permitirá tener mayores elementos de juicio al momento de realizar su valoración.
Al respecto de este punto la doctrina manifiesta:
Y en el proceso oral es cuando el juez mejor se muestra que no es un simple espectador,
que tramita el proceso a instancia de parte y dicta una resolución basado en la actuación de
éstas, pero también basada en lo que él ha dispuesto durante la tramitación y lo que ha dispuesto
lo ha hecho frente a esas partes, frente a los interesados y al público todo. (Falconí, 2010)
En cuanto a la oralidad como parte integrante del juicio, éste se convierte en un elemento
indispensable para el desarrollo del debido proceso al momento de las audiencias; ya que les
permite a las partes litigantes ejercer adecuadamente su derecho a la defensa a través de las
intervenciones de sus abogados patrocinadores.
Al sistema oral también se le unen otros principios como el de concentración, contradicción y
dispositivo, cada uno de ellos con efectos diferentes dentro del proceso, para permitir el respeto
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de los derechos y la igualdad de las partes en sus diferentes actuaciones, instancias o etapas;
así como también, para alcanzar una mayor agilidad en la tramitación del mismo.
2.1.5. Celeridad.
La celeridad tiene su fundamento en los artículos 75 y 169 de nuestra Constitución de la
República, en donde aparece como un principio tendiente a garantizar el derecho de acceso y
realización de la justicia y la tutela judicial efectiva; a través del sistema procesal que se refleja
a la ciudadanía en las normas adjetivas vigentes en las diferentes materias.
Este principio de celeridad unido a otros principios, tales como la simplificación, uniformidad,
eficacia, inmediación y economía procesal, tienen la obligación de hacer efectivas las garantías
del debido proceso en todo proceso judicial.
Algo que llama enormemente la atención de la disposición constitucional contenida en el
artículo 169, es cuando esta manifiesta que las normas procesales, obligatoriamente y en todas
materias, deberán consagrar, entre otros principios, el de celeridad, a fin de garantizar la pronta
tramitación de los juicios y el respeto a los derechos de las partes procesales, especialmente el
debido proceso.
Este principio reviste de tal importancia, que el Código Orgánico de la Función Judicial, lo
recoge de manera idéntica al texto constitucional en su artículo 18, el cual dispone que:
Sistema-Medio de la Administración de Justicia.- El sistema procesal es un medio para la
realización de la justicia. Las normas procesales consagrarán los principios de simplificación,
uniformidad, eficacia, inmediación, oralidad, dispositivo, celeridad y economía procesal, y harán
efectivas las garantías del debido proceso. No se sacrificará la justicia por la sola omisión de
formalidades (2009).
Más adelante, este mismo cuerpo legal dedica su artículo 20 a explicar en qué consiste el
principio de celeridad, manifestando lo siguiente:
La administración de justicia será rápida y oportuna, tanto en la tramitación y resolución de la
causa, como en la ejecución de lo decidido. Por lo tanto, en todas las materias, una vez iniciado
un proceso, las juezas y jueces están obligados a proseguir el trámite dentro de los términos
legales, sin esperar petición de parte, salvo los casos en que la ley disponga lo contrario.
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El retardo injustificado en la administración de justicia, imputable a las juezas, jueces y
demás servidoras y servidores de la Función Judicial y auxiliares de la justicia, será sancionado
de conformidad con la ley (Ibíd.).
En la práctica, el principio de celeridad permite que la administración de justicia actúe en forma
expedita y pronta durante la tramitación y resolución de las causas, desde su inicio hasta su
culminación, e inclusive, hasta el momento de ejecutar la sentencia; de tal manera que los
jueces tienen la obligación de respetar los plazos y términos señalados por la ley, y realizar
dentro de ellos, las diferentes actuaciones procesales que se han dispuesto para el efecto.
Nótese también que la mencionada disposición señala que la celeridad tendrá lugar en todas
las materias, y que tanto el juez como las partes, se hallan obligados a proseguir el trámite; ya
sea de oficio o a petición de parte respectivamente.
Finalmente, el último inciso del artículo 20 del Código Orgánico de la Función Judicial sanciona
a los jueces, servidores y auxiliares judiciales que provoquen el retardo injustificado de la
administración de justicia, esto como medida para permitir que el principio de celeridad impere
sobre todos los obstáculos que se pudiesen presentar en la tramitación de las causas (2009).
De lo anotado se desprende que, el país requiere de una nueva administración de justicia,
en el sentido de que todos los procedimientos y los derechos estén encaminados a que la palabra
justicia tenga sentido para el común de las personas y existe una profunda convicción de que
ésta debe y puede ser transformada, pues se requiere una justicia diligente y rápida en el
tratamiento y resolución de los conflictos, es decir eficaz pues como he manifestado en múltiples
ocasiones “El tiempo en la administración de justicia no es oro sino que es justicia”. […]
Con mucha razón hay un argot popular que dice “justicia que tarda no es justicia”, de tal
modo que la administración de justicia debe ser ágil, oportuna, tanto en la tramitación como en la
resolución de la causa, y por supuesto en su ejecución (García Falconí, 2009, p. 288).
Como se puede evidenciar, la celeridad es un pilar fundamental para agilitar, en el menor
tiempo posible, la tramitación de las causas; cuya responsabilidad recae principalmente sobre el
juez como principal garantista de los derechos de las partes.
2.1.6. Inmediación.
El principio de inmediación es recogido en nuestra Constitución de la República en sus artículos
75 y 169; en el primero unido al principio de celeridad para garantizar a las personas el derecho
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de acceder gratuitamente a la justicia y la tutela efectiva de sus derechos e intereses; y, en el
segundo, como uno de los principios procesales de base para sostener el sistema procesal a fin
de garantizar la realización de la justicia (2008).
Pero la norma contenida en el artículo 169 va más allá, al señalar que: “Las normas procesales
consagrarán los principios de […] inmediación, […] y harán efectivas las garantías del debido
proceso (Ibíd.)”.
Según esta disposición constitucional, la inmediación siempre deberá estar presente dentro de
las normas procesales vigentes y las que se expidan a futuro en nuestro país, para de esta
forma, efectivizar el cumplimiento y ejecución de las garantías del debido proceso.
Luego del reconocimiento constitucional del principio de inmediación, del Código Orgánico de la
Función Judicial, lo acoge nuevamente otorgándole la categoría de principio rector para la
correcta y adecuada administración de justicia (2009).
El artículo 19 del cuerpo legal citado anteriormente, en la parte referente a este principio señala
que: “Los procesos se sustanciarán con la intervención directa de las juezas y jueces que
conozcan de la causa (Ibíd.)”.
Con lo señalado por esta norma, se debe entender que la inmediación en nuestro país está
orientada directamente a la sustanciación del proceso, a través de la intervención directa del
juez competente, desde su inicio hasta la culminación del mismo.
En doctrina, según García Falconí (2009): “es el contacto directo de las partes entre sí y con el
juez y de este con los litigantes y las personas particulares que cooperan en la administración
de justicia (2009, p. 283)”.
Cabanellas afirma sobre el principio de inmediación:
En lo procesal, aquel que impone o aconseja que el juzgador mantenga el mayor contacto
con las partes, para descubrir mejor su actitud y conocer su proceder personal en el juicio, indicio
importante de la mala o buena fe con que actúan y, por ende, del Derecho en que confían o del
que simulan (2008, p. 467).
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Por un lado, no se puede dejar de lado el contacto directo entre el juez y las partes en las
audiencias, que son las actuaciones orales en donde se discute sobre un derecho en
controversia y las partes defienden sus posiciones; y, por otro lado, la presencia del juez, de
manera personal, en la práctica de las diferentes pruebas, a fin de garantizar el debido proceso
y, de esta manera, evitar que alguna de ellas pueda ser actuada en contra de la Constitución y
la ley.
Finalmente, hay que recordar que la falta de este principio acarrea la nulidad del proceso, en la
audiencia y en la práctica de la prueba, recayendo directamente la responsabilidad de ello en el
juez que conoce la causa, quien será debidamente sancionado.
Hasta aquí lo concerniente a los principios constitucionales del debido proceso, debiendo ahora
abordar los contenidos de las garantías constitucionales de esta institución jurídica, las cuales
serán objeto de estudio a continuación.
2.2. Garantías Constitucionales
Al vivir nuestro país en un Estado Constitucional de Derechos, es obvio que también se
convierta en un Estado garantista de los derechos de los ciudadanos, y para ello es necesario
activar una serie de medios, mecanismos, instrumentos, etc., para salvaguardarlos y
protegerlos ante una posible violación de los mismos.
Las garantías constitucionales permiten asegurar la vigencia de los derechos consagrados en la
Constitución, a fin de que no queden en simples enunciados declarativos que no generen efecto
alguno.
Estas garantías, a su vez, se encuentran a cargo y bajo entera responsabilidad del Estado,
quien es el encargado de velar por la tutela procesal de los derechos de las personas.
Para Cabanellas, las garantías constitucionales son un: “Conjunto de declaraciones, medios y
recursos con que los textos constitucionales aseguran a todos los individuos o ciudadanos el
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disfrute y ejercicio de los derechos públicos y privados fundamentales que se les reconocen
(2008, p. 171)”.
Nuestra Constitución de la República en su artículo 76 consagra al debido proceso como
portador de una serie de garantías constitucionales, tendientes a lograr un justo proceso, en el
cual exista un respeto por los derechos procesales de las partes, para de esta manera,
garantizar la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica (2008).
Dentro del debido proceso, encontramos las siguientes garantías constitucionales que se
exponen a continuación.
2.2.1. Derecho a la defensa.
A nivel constitucional, el derecho a la defensa se desarrolla en el artículo 76, numeral 7, de la
Constitución de la República, el cual dispone:
Art. 76.- Garantías básicas del derecho al debido proceso.- En todo proceso en el que se
determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido
proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del
procedimiento.
Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su defensa.
Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones (Ibíd.).
De la disposición antes mencionada, se desprenden tres literales referentes al derecho a la
defensa, todos ellos orientados a cumplir diferentes finalidades dentro de cualquier proceso
judicial o procedimiento administrativo, los cuales serán estudiados en los párrafos que siguen a
continuación.
El literal a) se viene a constituir como la piedra angular para el desarrollo del derecho a la
defensa, la cual deberá ser ejercida por las partes a lo largo del proceso, independientemente
de la materia que trate, en sus diferentes etapas o grados; y, ninguna autoridad, sea judicial o
administrativa, podrá privarles de este ejercicio constitucional.
Yépez, al respecto manifiesta:
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El derecho a la defensa es una garantía constitucional que tiene toda persona, […] derecho
que no puede ser vulnerado por ninguna autoridad o juez, en ningún estado o instancia del
correspondiente procedimiento. […]
El impedirse el ejercicio de este inalienable derecho ocasiona la indefensión, lo cual atenta
contra la seguridad jurídica de la sociedad (2011, p. 64).
Zambrano (2009), expone que: “La inviolabilidad de la defensa representa la prohibición de
transgredir u ofender los preceptos del debido proceso. […] En todo caso podemos concluir que
el derecho a la defensa es inalienable (2009, p. 51)”.
De la doctrina antes expuesta, se puede apreciar que el derecho a la defensa goza de las
características de inviolabilidad e inalienabilidad en su aplicación.
Se dice que el derecho a la defensa es inviolable porque a ninguna persona se le privará del
mismo; y, porque su inobservancia provoca responsabilidades de índole penal para la autoridad
o servidor, sea judicial o administrativo, que no permitió su correcto ejercicio.
Esta característica es vulnerada, cuando en el transcurso del proceso se presentan trabas u
obstáculos ilegales, a fin de impedir que cualquiera de las partes pueda presentar los
argumentos que sustentan su defensa.
En cambio, la inalienabilidad permite que el derecho a la defensa se constituya como un
derecho personalísimo o subjetivo del individuo, permitiendo de esta forma, que las partes
cuenten con sus abogados defensores desde el inicio del proceso hasta su culminación.
Finalmente, se debe tener en cuenta que el derecho a la defensa busca, principalmente, evitar
que las partes se encuentren en un total estado de indefensión, razón por la cual, este derecho
debe contar con la debida experticia legal, que sólo los profesionales del Derecho pueden
aportar dentro del juicio o proceso, a fin de que también, no se quebrante la seguridad jurídica.
El literal b) del numeral 7, artículo 76 de la Constitución de la República, centra su atención
específicamente en la preparación de la defensa, para lo cual contará con los plazos y términos
señalados expresamente en las diferentes leyes procesales; así también, tendrá a su
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disposición todos los medios adecuados y necesarios que requiera para fundamentar su
defensa, siempre y cuando éstos no sean contrarios a la Constitución y la ley.
Por otra parte, el literal c) de esta misma disposición constitucional centra su atención en el
hecho de que las partes tienen que ser escuchadas en las diferentes diligencias procesales,
recayendo esta obligación en el juez, quien será el encargado de darles la palabra en el
momento oportuno para ejerzan su derecho a la defensa y a la réplica. En este sentido, se
favorece también a que las partes puedan ser escuchadas en igualdad de condiciones.
Finalmente, el derecho a la defensa se efectiviza “cuando el interesado ha tenido la oportunidad
de presentar pruebas, realizar alegatos, utilizar todos los recursos legales, sin obstáculos ni
limitación alguna (Zambrano, 2009, p. 52)”.
2.2.2. Procedimientos públicos.
El principio de publicidad se constituye en una garantía procesal cuando el artículo 76, numeral
7, literal d) de la Constitución de la República del Ecuador dispone: “Los procedimientos serán
públicos salvo las excepciones previstas por la ley. Las partes podrán acceder a todos los
documentos y actuaciones del procedimiento (2008)”.
Más adelante, en este mismo cuerpo normativo, al referirse a la administración de justicia, el
artículo 168 dispone lo siguiente: “La administración de justicia, en el cumplimiento de sus
deberes y en el ejercicio de sus atribuciones, aplicará los siguientes principios: 5. En todas sus
etapas, los juicios y sus decisiones serán públicos, salvo los casos expresamente señalados en
la ley (Ibíd.)”.
Las disposiciones citadas anteriormente nos permiten concluir que la publicidad del proceso se
constituye como una garantía y principio a la vez, con la finalidad de que las partes procesales y
el público en general puedan conocer las diferentes diligencias realizadas y todo lo actuado a lo
largo del mismo; ya que no puede quedar nada oculto especialmente para las partes, las cuales
tienen todo el derecho para acceder a los diferentes documentos y actuaciones procesales.
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De esta forma las diferentes etapas o instancias de los procesos, e inclusive las resoluciones y
sentencias, se convierten en públicas y de conocimiento general para todas las personas;
excepto en aquellos casos en los cuales exista una prohibición legal de por medio, en cuyo
caso, el proceso será llevado en reserva y no estará a disposición de las personas en general,
sino únicamente para las partes intervinientes en el mismo.
En nuestro país, el proceso es reservado únicamente en el juzgamiento de los delitos contra la
seguridad del Estado, delitos sexuales y menores de edad en materia penal, lo que significa
que, el resto de procesos independientemente de la materia serán públicos.
En la legislación secundaria, la publicidad es recogida como un principio por el Código Orgánico
de la Función Judicial, en su artículo 13 inciso primero, el cual en su parte pertinente dispone:
“Principio de Publicidad.- Las actuaciones o diligencias judiciales serán públicas, salvo los
casos en que la ley prescriba que sean reservadas (2009)”. Ratificando de esta manera lo
expuesto en las disposiciones constitucionales para la aplicación de una correcta administración
de justicia.
Este principio de publicidad, impide que existan en el proceso actuaciones ocultas para las
partes o para quienes intervienen en él por el ministerio de la ley como sujetos procesales; así la
publicidad resulta indispensable para la validez del proceso, pues sólo de esta manera existe
contradicción en el mismo; y, esto porque el juicio es una contienda entre dos partes, quienes
hacen afirmaciones, argumentaciones, críticas, rectificaciones y autocríticas sobre las
pretensiones, las objeciones y las pruebas; por tal todo esto debe ser público, ya que el proceso
no es secreto, y por supuesto, si lo fuera se prestaría a la manipulación y a la inequidad. (García
Falconí, 2009, p. 197)
La esencia de la publicidad radica en el derecho que poseen las partes o sujetos procesales
para conocer, en cualquier estado del proceso, las diferentes actuaciones y diligencias
suscitadas en el mismo, a fin de lograr una efectiva y oportuna defensa.
Finalmente, no se puede dejar de lado el hecho de que la publicidad también permite a las
partes conocer las decisiones que toma el juez a lo largo del proceso, las cuales deberán ser
apegadas estrictamente a derecho y ejecutadas con total transparencia para otorgarle plena
validez al mismo.
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2.2.3. Derecho a un abogado o defensor público.
El derecho a ser asistido por un abogado particular o, en su defecto, por un defensor público, es
una garantía del debido proceso tendiente a evitar que las personas se encuentren en un
estado de indefensión dentro de los procesos en general.
Por simple lógica, las partes requieren contar con la presencia y asesoramiento de un abogado,
independientemente de la materia que se trate, pues éste es el profesional versado en el
conocimiento del Derecho y la ley; y, por ende, el más apto para la defensa de los derechos e
intereses de las partes procesales.
En esta parte es necesario recalcar el hecho de que las partes procesales, según sus
posibilidades económicas, elegirán al abogado de su confianza para que los represente en el
juicio; y, en caso de no poseer los recursos económicos necesarios, el Estado le designará un
defensor público de oficio.
El contacto y la comunicación entre la persona y su abogado defensor son vitales dentro del
proceso, porque facilitan el correcto ejercicio del derecho a la defensa; lógicamente esta
comunicación tiene que ser libre y sin ningún tipo de barreras de por medio. Así mismo, esta
comunicación deberá ser privada porque en base de las conversaciones entre la persona y su
abogado, surgen los elementos que permiten estructurar la defensa en cualquier caso y que
posteriormente servirá en juicio.
Y en este sentido, el artículo 76 de la Constitución de la República, numeral 7, literal g) recoge
esta garantía cuando manifiesta: “En procedimientos judiciales, ser asistido por una abogada o
abogado de su elección o por defensora o defensor público; no podrá restringirse el acceso ni la
comunicación libre y privada con su defensora o defensor (2008)”.
Téngase en cuenta que la disposición constitucional antes transcrita, señala claramente que el
derecho a ser asistido por un abogado o defensor público en los diferentes procedimientos
judiciales, esto es en materia civil, penal, laboral, contencioso administrativo, etc.
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Cuando la persona es de escasos recursos económicos recibe la ayuda estatal por medio de la
Defensoría Pública, órgano autónomo de la Función Judicial creado constitucionalmente para
asistir en la defensa de las personas que por su estado de indefensión o condición social,
económica y cultural no pueden pagar un abogado particular.
El inciso segundo del artículo 191 de la Constitución de la República destaca que la Defensoría
Pública prestará un servicio legal, con las características de técnico, oportuno, eficiente, eficaz y
gratuito, en el patrocinio y asesoría jurídica de los derechos de las personas; pero lo más
importante de todo es que lo deberá hacer en todas las materias e instancias, en donde cabe
inclusive lo contencioso administrativo materia de nuestro estudio (Ibíd.).
De esta forma queda garantizado el acceso pleno a la justicia y la igualdad de condiciones entre
las partes dentro de los procedimientos judiciales, independientemente de su materia.
Pero, el rol de la Defensoría Pública para el desarrollo del debido proceso es importante, pero
su eficacia, en la práctica, se encuentra supeditada por el presupuesto asignado por el Estado
para sus actividades de patrocinio, especialmente en el número de defensores públicos, que
muchas veces es limitado para la serie de casos que deben atender.
Yépez, al respecto manifiesta:
El Estado, por medio de los gobernantes de turno no han cumplido con la disposición
constitucional de establecer el número adecuado y suficiente de defensores públicos, para el
patrocinio gratuito de las personas que pertenecen a los grupos vulnerables de la población que
no disponen de medios económicos quedando en el desamparo e indefensión al no contar con la
asistencia profesional de defensores públicos, atentándose contra su seguridad jurídica y
derechos humanos (2011, p. 65).
2.2.4. Asistencia gratuita de traducción.
Otra de las garantías que nos ofrece el debido proceso es el derecho de asistencia gratuita de
traducción, cuyo sustento constitucional se encuentra en el artículo 76, numeral 7, literal f) de la
Constitución de la República, el cual manifiesta lo siguiente: “Ser asistido gratuitamente por una
traductora o traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma en el que se sustancia
el procedimiento (2008)”.
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Resultaría ilógico, a primera vista, aplicar esta garantía al proceso contencioso administrativo,
pero la realidad de nuestro país nos indica lo contrario, ya que dentro de nuestro colectivo
social, nos encontramos con pueblos y nacionalidades indígenas que habitan a lo largo del
territorio ecuatoriano y que hablan una serie de idiomas ancestrales, de donde, el kichwa y el
shuar se encuentran entre los principales.
Por ende, puede haber decisiones de las autoridades públicas que afecten los derechos de las
personas pertenecientes a estos grupos indígenas, las cuales obligatoriamente acudirán a la vía
contenciosa administrativa para reclamar sus derechos, pero aunque cuenten con un abogado
defensor, que por lo regular llevará la defensa en castellano, estas personas, por su condición
cultural, se mantendrán siempre al margen del proceso, con lo cual se estaría vulnerando
gravemente el debido proceso y en especial su derecho a la defensa. Igual caso se aplicaría
para el caso de las personas extranjeras que se encuentren en nuestro país y no hablen el
castellano.
Por ello, y para poner en práctica esta disposición constitucional, es necesario que en el juicio
contencioso administrativo, se mantenga informado al extranjero o la persona perteneciente a
cualquier comunidad indígena en su propio idioma; para de esta manera garantizar “el derecho
a la tutela jurídica sin discriminación alguna, de manera gratuita, a la vez que se garantiza el
derecho a la defensa” (Zambrano, 2009, p.57).
Finalmente, la disposición constitucional manifiesta que este servicio de traducción o intérprete
será gratuito, siendo el Estado el responsable de cubrir los gastos originados por los mismos.
2.2.5. Derecho a presentar pruebas.
El artículo 76, numeral 7, literal h) de la Constitución de la República al referirse sobre la
presentación de la prueba manifiesta literalmente: “Presentar de forma verbal o escrita las
razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes;
presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra (2008)”.
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El derecho a la defensa faculta a las personas para que dentro del juicio tengan la oportunidad
de hacer uso y puedan exponer, de forma verbal o escrita, las razones y argumentos que les
asisten para probar sus dichos, así como también, el derecho para replicar y desvirtuar los
argumentos expuestos en su contra.
Esta disposición constitucional se amplía también para la prueba, concediéndoles el derecho a
las partes procesales para que presenten todas aquellas que consideren necesarias para su
defensa, y a contradecir aquellas generadas en su contra.
De esta manera se cumple el principio de contradicción de la prueba, que permite a una de las
partes procesales conocer la prueba de la parte contraria, vigilar su evacuación y contradecirla,
ya sea, con otra prueba o con algún argumento firme que permita desvirtuarla. Así mismo, este
principio permite la aplicación de la igualdad de las partes dentro del juicio. “El impedirse el
ejercicio de este inalienable derecho ocasiona la indefensión, lo cual atenta contra la seguridad
jurídica de la sociedad (Yépez, 2009, p. 64)”.
2.2.6. Garantía de la legalidad sustantiva.
La disposición contenida el artículo 76, numeral 7, literal i) de la Constitución de la República, es
clara al manifestar que: “Nadie podrá ser juzgado más de una vez por la misma causa y materia
(2008)”.
Zambrano al respecto manifiesta:
No se puede volver dos veces sobre lo mismo, axioma que transferido al juzgamiento,
significa decir que ninguna persona puede volver a ser sometida a un juicio, de cualquier clase
que sea, cuando ya ha sido juzgada anteriormente por el mismo hecho que fue objeto del juicio
anterior, principio este que es enunciado de la siguiente manera: “Nadie podrá ser juzgado más
de una vez por la misma causa”. (2009, p. 59)
Si bien la legalidad sustantiva, es una garantía propia del derecho penal, la norma constitucional
antes transcrita, amplía su campo de acción y aplicación a todas las materias; lo cual significa
que, una persona a más de no poder ser juzgada dos veces por la misma causa, tampoco
podrá ser juzgada en la misma materia.
46
Vale la pena recordar que tanto la causa y la materia tendrán que ser las mismas para que
pueda operar esta garantía, que en doctrina se la conoce como principio non bis in ídem.
Por otra parte, la legalidad sustantiva garantiza la seguridad jurídica evitando un nuevo proceso
por un asunto que en su momento ya fue resuelto por el juez, pues la esencia de esta garantía
es no permitir que el Estado con todo su poder, realice repetidos intentos por juzgar varias
veces a la persona, la cual, por el contrario, estaría en una constante incertidumbre sobre su
destino en lo judicial.
Por ello, junto con esa garantía viene aparejada la cosa juzgada la misma que:
Le concede a las resoluciones judiciales ejecutoriadas las características de inmutables,
pues no habría seguridad jurídica si el ciudadano quedara expuesto a ser sometido a los órganos
jurisdiccionales de manera reiterada para ser juzgado por los mismos hechos que anteriormente
fueron ya juzgados a través de un debido proceso que se ha desarrollado recorriendo todas las
instancias hasta haber concluido. (Zambrano, 2009, p. 59)
“La necesidad de afianzar el orden jurídico ha impulsado a sostener, por medio de una ficción,
que las decisiones de la justicia adoptadas regularmente de acuerdo con las normas procesales
expresan la verdad y son, por lo tanto, irrevocables (Hutchinson, 2009, p.585)”.
Como se puede evidenciar, la cosa juzgada centra su atención en la sentencia ejecutoriada, es
decir, en aquella sentencia que se encuentra en firme y sobre la cual no cabe recurso alguno,
puesto que todas las instancias para llegar a la misma ya tuvieron lugar en su debido momento.
De igual forma, la cosa juzgada es un candado legal para las partes procesales, porque prohíbe
una nueva sentencia por la misma causa y hechos juzgados anteriormente. Por tanto, “la
excepción de cosa juzgada tiende a asegurar la inmutabilidad o irrevocabilidad de las
cuestiones resueltas con carácter de firme en un proceso anterior, y de evitar, por lo tanto, el
pronunciamiento de una segunda sentencia eventualmente contradictoria (Ibíd., p. 587)”.
Finalmente, se debe tener en cuenta que la cosa juzgada y el principio non bis in ídem, son
instituciones jurídicas completamente diferentes, mientras la primera tiene lugar en la sentencia
definitiva que se halla en firme; en cambio, el segundo regula la estructura procesal al señalar
que no podrán existir dos procesos, en la misma materia y por el mismo asunto.
47
2.2.7. Comparecencia de testigos y peritos.
Otra garantía constitucional del debido proceso es la comparecencia de testigos y peritos ante
los jueces, cuya disposición se encuentra enunciada en el artículo 76, numeral 7, literal j) de la
Constitución de la República, cuando expresa que: “Quienes actúen como testigos o peritos
estarán obligados a comparecer ante la jueza, juez o autoridad, y a responder al interrogatorio
respectivo (2008)”.
Los medios probatorios aplicables al proceso contencioso administrativo son los mismos
establecidos para el proceso civil, a excepción de la confesión judicial, que es reemplazada por
un informe que debe elaborar el representante de la Administración en base de una serie de
preguntas que le plantea la parte demandante.
Entre los principales medios de prueba se tienen los informes, informes técnicos o científicos,
documentos y expedientes administrativos; los testigos y peritos; y, la inspección judicial.
La disposición constitucional antes mencionada centra su atención en las figuras de los testigos
y peritos, que intervienen en los juicios en general; y, la obligación que éstos tienen de
comparecer ante los jueces y las autoridades, a fin de que rindan el respectivo interrogatorio
sobre los hechos que son motivo de juicio, o en su defecto, para dar una opinión técnica,
especializada o científica sobre un asunto determinado dentro del juicio y necesaria para formar
el criterio del juez al momento de resolver el mismo.
El presente principio permite a la jueza, juez o autoridad administrativa si ese fuera el caso,
llevar adelante un interrogatorio que permita esclarecer testimonio, presentación de informes
presentados por los peritos, ampliación o aclaración de los mismos, aspectos relativos a su
idoneidad, esto se lleva a cabo con el propósito de fortalecer los procesos administrativos,
penales o de cualquier otra índole, ya que los mismos pueden ser objetos de impugnación o
calificados como nulos (Zambrano, 2009, p. 60).
Vale recordar que la comparecencia de los testigos y peritos es una obligación, un deber moral
y un alto sentido de justicia en el esclarecimiento de la verdad sobre el hecho que se va a
juzgar. Si éstos no comparecen voluntariamente, el juez o la autoridad administrativa podrán
requerirlos mediante el uso de la fuerza pública a fin de que rindan su interrogatorio.
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2.2.8. Competencia en el juzgamiento.
La Constitución de la República del Ecuador en su artículo 76, numeral 7, literal k), claramente
enuncia lo siguiente: “Ser juzgado por una jueza o juez independiente, imparcial y competente.
Nadie será juzgado por tribunales de excepción o por comisiones especiales creadas para el
efecto (2008)”.
La garantía de competencia en el juzgamiento trae consigo una serie de elementos claves para
la figura del juzgador o juez, el cual en sus diferentes actuaciones debe ser independiente,
imparcial y competente.
“La independencia del juez consiste, en la depuración del ánimo del juez, de influencias
producidas por los poderes públicos, que en momento determinado le obliguen a actuar sin la
rectitud requerida (García, 2009, p.155)”.
La independencia del juez, por ende, es absoluta y no se halla sometida a influencia alguna, ya
sea ésta, de los poderes públicos, superiores jerárquicos y administrativos, e inclusive, de las
partes litigantes.
Es por ello que, el artículo 8 del Código Orgánico de la Función Judicial de 2009 dispone que
los jueces, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, estén sometidos a la Constitución, los
instrumentos internacionales de derechos humanos y la ley; con lo cual se reafirma su
independencia en la toma de decisiones que estará basada únicamente en el contenido de las
disposiciones legales vigentes en nuestro país, respetando así el principio de legalidad del
artículo 76 numeral 3 de la Constitución de la República (2008).
Un juez es imparcial cuando obra con rectitud en el ejercicio de sus funciones, y no se inclina a
favor ni en contra de las partes litigantes. El juez jamás debe parcializarse porque, al momento
de hacerlo, desvía completamente su función de administrar justicia y la razón de ser de sus
funciones, causando un perjuicio directo a una de las partes.
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“El deber de imparcialidad del juez, se refleja en su obra máxima, la sentencia, obtenida a
través del debido proceso dirigido con una prolija imparcialidad, pero, exento de ritualismos
infecundos y sólo fundados en base a las pruebas aportadas por las partes (García, 2009, p.
177)”.
El artículo 9 del Código Orgánico de la Función Judicial recoge esta garantía constitucional,
cuando claramente manifiesta que las actuaciones de los jueces deberán ser imparciales y
respetando la igualdad de las partes ante la ley. Así mismo, manifiesta que las pretensiones y
excepciones deducidas por las partes litigantes serán resueltas en base al marco constitucional
y legal vigente en nuestro país y a la prueba aportada por las mismas (2009).
Una novedad que trae el artículo antes mencionado es que las partes litigantes, para poder
dialogar fuera de juicio con el juez, deberán notificar esta situación a la otra parte; medida que
ha sido adoptada para garantizar el derecho a la defensa a la réplica, ya que toda audiencia o
reunión privada fuera de juicio está prohibida.
El último elemento que le acompaña al juez en su labor y que se halla dentro de la garantía que
estamos estudiando es la competencia, misma que puede ser definida como “la aptitud legal de
ejercer jurisdicción en una causa concreta y determinada” (García, 2009, p. 141); es decir, que
la competencia es la capacidad legal para poder administrar justicia por parte del juez en los
asuntos puesto bajo su conocimiento en vista del territorio, la materia, las personas y el grado.
De ahí que el Código de Procedimiento Civil, en su artículo 1, manifieste que “la competencia es
la medida de la jurisdicción” (García, 2009, p. 141), y en este mismo sentido lo disponga el
artículo 7 del Código Orgánico de la Función Judicial (2009).
En esta garantía constitucional también aparece la figura del juez natural, quien es el encargado
de sustanciar la causa en razón de la competencia previamente establecida por la ley; y, por lo
cual, ninguna persona podrá ser distraída del mismo bajo justificación alguna.
Finalmente, esta disposición constitucional prohíbe el establecimiento de tribunales de
excepción y comisiones especiales para juzgar a las personas, ya que esta función corresponde
únicamente a los jueces y tribunales de la Función Judicial.
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2.2.9. Motivación en las resoluciones.
El literal l), del numeral 7, del artículo 76 de la Constitución de la República, dispone que:
Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en
la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones
o fallos que no se encuentren debidamente motivados se consideraran nulos. Las servidoras o
servidores responsables serán sancionados (2008).
La garantía de la motivación en las resoluciones viene a ser el elemento más importante de
todos, porque le otorga a los actos administrativos, resoluciones y fallos, los elementos fácticos
y jurídicos necesarios para que las decisiones contenidas en los mismos gocen de legitimidad y
validez.
Dicho de otra forma, la motivación permite a las autoridades administrativas y judiciales exponer
las razones de hecho y de derecho que les sirvieron para tomar una decisión frente al caso que
se encuentra bajo su conocimiento.
“Motivar es desarrollar el pensamiento de quien motiva a través de razones que justifiquen la
resolución adoptada, la motivación para que sea constitucional debe basarse en antecedentes
sobre el asunto que se va a resolver (Zambrano, 2009, p. 64)”.
En sentido contrario, la falta de motivación se origina cuando la autoridad pública o el juez no
enuncian las normas o principios jurídicos requeridos para fundamentar su decisión final, ni
tampoco explican la pertinencia o conveniencia de su aplicación a los antecedentes de hecho
que ocasionaron la causa. Por eso, el Estado jamás permitirá que una decisión de este tipo se
llegue a concretar, ya que sería una verdadera arbitrariedad al violentar todo precepto legal y un
grave atentado a la seguridad jurídica.
La motivación debe ser: coherente, congruente, no contradictoria e inequívoca; o sea la
motivación, constituye un elemento intelectual de contenido crítico, valorativo y lógico, que
consiste en el conjunto de razonamientos de hecho y de derecho, en el que la autoridad judicial
basa su decisión. (García, 2009, p. 272)
51
Como se puede evidenciar, la motivación, tanto a nivel doctrinario como a nivel constitucional y
legal, es un elemento importantísimo y constitutivo de todo acto administrativo, resolución o
fallo, y su omisión en el contenido de las mismas genera inmediatamente la nulidad absoluta;
dejando a estas decisiones sin valor jurídico alguno y sancionando a la autoridad que cometió
este error.
La motivación es una necesidad y una obligación que ha sido puesta en relación con la
tutela judicial efectiva, es una garantía de interés general encuadrable en un Estado de Derecho,
por ello constituye una de las garantías del derecho constitucional al debido proceso. (Yépez,
2011, p.71)
Es por estas razones que la motivación goza de importancia constitucional y con el paso del
tiempo se ha convertido en una de las garantías del debido proceso.
2.2.10. Derecho a impugnar.
El derecho a recurrir o impugnar las decisiones administrativas y judiciales, se encuentra
establecido en el artículo 76 de la Constitución de la República, numeral 7, literal m), cuando
dispone que: “Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida
sobre sus derechos (2008)”.
En forma general se puede expresar que recurrir significa el hecho de entablar un recurso,
previamente establecido por la ley, en contra de una resolución que resulte lesiva para los
derechos e intereses de una persona.
La impugnación en nuestra legislación se desarrolla por medio de una serie de recursos
establecidos en códigos y leyes secundarias, a los cuales, las personas pueden recurrir para
hacer valer sus derechos, en caso de que las decisiones administrativas o judiciales contengan
errores en detrimento del recurrente.
La impugnación es un derecho subjetivo de quienes intervienen en el proceso a cualquier
título y condición, en sí la impugnación es un recurso exclusivo de los litigantes en un proceso, el
derecho a recurrir se traduce en la interposición como medio para obtener la corrección de los
errores del juez que perjudican al recurrente. (Zambrano, 2009, p. 66)
52
La impugnación puede tener lugar frente a la misma autoridad que dictó el acto administrativo,
fallo o resolución judicial; o, ante sus superiores jerárquicos, teniendo como objetivo principal la
revisión de los posibles errores cometidos en estas decisiones, a fin de lograr su revocatoria o
nulidad.
Por ello, para que la impugnación surta el efecto previsto, esta debe contener un reclamo
legítimo debidamente fundamentado sobre el error existente en la decisión tomada, además de
cumplir con la debida técnica mediante los diferentes requisitos que exige cada recurso.
En esta parte, necesario tener en consideración el contenido del artículo 173 de la Constitución
de la República, referente a los actos administrativos expedidos por las autoridades estatales o
públicas, donde cuya impugnación podrá tener lugar en la vía administrativa o contenciosa
administrativa, ésta última a cargo de la Función Judicial (2008).
Finalmente, esta disposición constitucional sienta sus bases en el artículo 31 del Código
Orgánico de la Función Judicial al establecer el principio de impugnabilidad en sede judicial de
los actos administrativos (2009).
Burneo, expone:
En resumen, el conjunto de preceptos desplegados a través de los trece literales del numeral
7, del artículo 76, se constituyen una base sólida para garantizar el ejercicio del derecho de
defensa, tan importante dentro de la seguridad jurídica que la Constitución ampara como
elemento indispensable de la convivencia pacífica (2009, p. 162).
Todos estos principios y garantías constitucionales nos presentan una visión muy amplia para el
desarrollo del debido proceso en la legislación secundaria y de manera especial en lo
contencioso administrativo; y, unidos a los siguientes derechos:
Acceso gratuito a la justicia, es decir que, todas las personas pueden acceder a la
administración de justicia de nuestro país para hacer valer sus derechos, en forma gratuita,
y en igualdad de condiciones. Este derecho constitucional concuerda con el principio de
acceso a la justicia que establece el artículo 22 del Código Orgánico de la Función Judicial
del 2009.
53
Tutela judicial efectiva, la misma que debe ser real, imparcial, expedita, para no dejar en
indefensión a ninguna de la partes, es decir que, a través de la tutela efectiva accedemos a
los jueces y tribunales de justicia, para lograr una decisión de ellos a través de una
sentencia o fallo con su debida ejecución o cumplimiento (García, 2009).
Seguridad jurídica, es la “certeza que los miembros de una sociedad tienen sobre la
vigencia de la ley, el respeto de sus derechos y la protección efectiva de los mismos, frente
al ejercicio del poder y las atribuciones que éste confiere al Estado” (Corporación de
Estudio y Publicaciones, 2009, p. 272). Por tanto, la seguridad jurídica es un elemento
esencial para garantizar el pleno ejercicio de los derechos constitucionales y legales de las
personas.
Una vez analizados los principios y garantías constitucionales del debido proceso, es momento
de estudiar y analizar el proceso contencioso administrativo en el Ecuador, en el capítulo que
sigue a continuación.
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CAPÍTULO III
CAPÍTULO III: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR
55
Previo a la exposición de los antecedentes históricos que dieron vida al proceso contencioso
administrativo en el Ecuador, no se puede dejar a un lado, la importancia que tuvo el derecho
francés en la creación y evolución de la institución jurídica conocida como “contencioso
administrativo”, la misma que fue un referente histórico y jurídico de valía para la mayoría de
legislaciones del mundo.
El término “contencioso administrativo”, fue instaurado originariamente en el derecho francés y
con el paso del tiempo fue cobrando mayor importancia, especialmente después de la
reorganización del Consejo de Estado Francés en el año de 1872, institución que tenía como
misión principal hacer respetar el principio de legalidad por parte de la administración, en
obediencia al artículo 7 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789, y con ello, mantener la seguridad jurídica del Estado francés.
El Consejo de Estado Francés vivió dos momentos históricos bien marcados y que fueron
cruciales para su origen y evolución.
El primer momento fue el de su creación, el 24 de diciembre de 1799, en donde, la Constitución
Napoleónica del año VIII de la Revolución estableció el Consejo de Estado Francés, como
órgano dependiente y asesor del gobierno, para la resolución de reclamaciones patrimoniales,
en un primer momento; y, posteriormente, quejas de la ciudadanía por actuaciones arbitrarias
efectuadas por parte de la administración.
Para el año 1806 se crea la sección especializada de la jurisdicción contencioso administrativo
dentro del Consejo de Estado Francés, la cual da inicio con una serie de procedimientos
formalizados, bajo la forma de justicia retenida, debido a que la justicia ordinaria jamás podría
juzgar las diferentes actuaciones de la administración.
El segundo momento tiene su lugar el 24 de mayo de 1872, con la expedición de la Ley de
Reorganización del Consejo de Estado; la misma que fue clave porque marca el verdadero
comienzo de una jurisdicción contencioso administrativa, así como la transformación del
Consejo de Estado a un verdadero tribunal autónomo con justicia delegada.
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Estas ideas se trasladaron a España y otras partes del mundo, donde la figura del Consejo de
Estado fue acogida conjuntamente con la jurisdicción contencioso administrativa a fin de
salvaguardar el principio de legalidad y la seguridad jurídica.
Con estos referentes, es momento de abordar la historia de nuestra jurisdicción contenciosa
administrativa en el apartado que sigue a continuación.
3.1. Antecedentes históricos
A mi modesto criterio puedo afirmar que, en nuestro país, la jurisdicción contencioso
administrativa, ha pasado por tres etapas bien establecidas y que son: la primera que va desde
el año 1906 a 1967 a cargo del Consejo de Estado; la segunda que va de 1967 hasta el año
2009 a cargo de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo; y, una tercera etapa
desde el año 2009 hasta la actualidad en donde dicha jurisdicción la ejercer las Salas de lo
Contencioso Administrativo creadas por disposición del Código Orgánico de la Función Judicial.
A continuación revisaremos brevemente cada una de estas etapas.
3.1.1. Primera etapa (1906 – 1967).
La Constitución de la República de 1906 creó la institución denominada “Consejo de Estado”
con la finalidad de conocer y resolver todas aquellas cuestiones de tipo contencioso
administrativas, dando inicio, a esta jurisdicción en nuestro país aunque no con esta
denominación.
Posteriormente, la Constitución de 1929 ratifica nuevamente esta institución le confiere la
acción popular de declarar nulos aquellos decretos o reglamentos dictados por el Presidente de
la República, siempre y cuando éstos hubieren sido dictados en contravención de la
Constitución y las leyes vigentes de aquella época; así mismo, tramitar todas aquellas
denuncias de violación a la Constitución y las leyes; y, el preparar las acusaciones contra el
Presidente de la República y otros altos funcionarios, y los recursos de queja contra los
Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Y finalmente, ejercer la jurisdicción contencioso
administrativa, en la forma y casos establecidos por la ley.
57
Nótese que en esta última Carta Magna se utiliza el término “jurisdicción contencioso
administrativa”, que vendría a reemplazar, las “cuestiones contencioso administrativas”,
expresión que era utilizada por la Constitución de 1906 para referirse a esta materia.
Así mismo, la Constitución de 1929 deja que la ley sea la indicada para establecer la forma en
cómo se llevará dicha jurisdicción y en qué casos se la podría aplicar.
Más tarde, la Constitución de 1945 sustituye al Consejo de Estado por el “Tribunal de Garantías
Constitucionales”, teniendo este nuevo ente como una de sus atribuciones el ejercer la
jurisdicción contencioso administrativa, esta vez, en la forma que determine la ley.
Posteriormente, la Constitución de 1946 eliminó el Tribunal de Garantías Constitucionales y
retomó nuevamente la institución del Consejo de Estado, a quien en su artículo 146 numeral 8,
le atribuye el conocer y decidir sobre las cuestiones contencioso administrativas.
El Reglamento de lo Contencioso Administrativo, publicado en el Registro Oficial número 40 del
19 de octubre de 1948, y expedido por el Consejo de Estado marca el objeto a seguir en el
contencioso administrativo, que no es otra cosa que el de revisar en sede jurisdiccional el acto
administrativo, verificar su legalidad y mantener o modificar sus efectos. Luego aparecerían
otros reglamentos destinados a establecer algunas reglas para la tramitación de las causas a
falta de un procedimiento especial para esta jurisdicción.
Para 1959 se codificó la Ley de Régimen Administrativo, cuyo artículo 112 establecía que al
Consejo de Estado le correspondía ejercer la jurisdicción en lo contencioso administrativo,
mientras que su disposición transitoria señalaba que los asuntos contencioso administrativos se
ventilarán en breve y sumariamente, al tenor de las disposiciones que para el efecto dictare el
Consejo de Estado (que se plasmaron en el Reglamento del 13 de octubre de 1962), hasta que
se promulgue la ley sobre lo contencioso administrativo.
Finalmente, la Constitución Política de la República del Ecuador de 1967 crea el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, con lo cual desparece para siempre la figura institucional del
58
Consejo de Estado, iniciando de esta manera una nueva etapa histórico jurídica de la
jurisdicción contencioso administrativa en nuestro país.
3.1.2. Segunda etapa (1967 – 2009).
Como ya se mencionó anteriormente, la Constitución del 25 de mayo de 1967, creó el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo en su artículo 213, el cual establecía que el mismo tendría su
sede en Quito; y, jurisdicción a nivel nacional para conocer y decidir las cuestiones contencioso
administrativas y contencioso tributarias.
Así mismo señalaba, que la ley fijaría el número de salas y magistrados, así como la
organización y funcionamiento de los asuntos que conocerían los tribunales de lo contencioso
administrativo y contencioso tributario.
Posteriormente, diez meses después de entrar en vigencia la Constitución de 1967, en el
Registro Oficial número 338, del 18 de marzo de 1968, se promulga la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, la cual se mantiene en vigencia hasta la actualidad.
En 1992, las reformas constitucionales de aquella época suprimieron el Tribunal Contencioso
Administrativo y se crean los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo con sedes
en Quito, Guayaquil, Cuenca y Portoviejo; los cuales pasarían a formar parte de la Función
Judicial “con el objeto de modernizar y descentralizar la administración de justicia” (Mora, 2012,
p. 34) de nuestro país, a través de un órgano judicial especializado e independiente, para
conocer y resolver los asuntos propios de la jurisdicción contencioso administrativa.
Para el año 2006, se crea el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 5, con sede
en la ciudad de Loja y con jurisdicción para la provincias de Loja y Zamora Chinchipe, decisión
que fue tomada por el Consejo Nacional de la Judicatura de aquel entonces y publicada en el
Registro Oficial número 367 del 29 de septiembre de 2006
Por otra parte, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia, era la encargada de conocer los recursos de casación interpuestos en esta materia.
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Toda esta realidad jurídica de la jurisdicción contenciosa administrativa, se mantiene hasta el
año 2008, cuando se expide la Constitución de Montecristi, la cual traerá profundos cambios,
tanto para la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia, los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo como para la legislación
encargada de regular esta jurisdicción.
3.1.3. Tercera etapa (2009 – actualidad).
Con los cambios producidos en los derechos de las personas y las funciones del Estado, a raíz
de la vigencia de la Constitución de 2008, en el Suplemento del Registro Oficial número 544, de
fecha 9 de marzo de 2009, se promulgó el Código Orgánico de la Función Judicial, con la
finalidad de regular y administrar de manera integral la justicia en nuestro país, apegada a una
serie de nuevos principios relacionados con la supremacía constitucional, la unidad
jurisdiccional, la administración de justicia y los derechos de las partes en juicio con respeto al
debido proceso en general.
La Constitución de 2008 cambia la denominación de la Corte Suprema de Justicia a “Corte
Nacional de Justicia”, y en este sentido el Código Orgánico de la Función Judicial, en su artículo
183, establece una Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo; y, en el artículo 185 le
otorga la competencia para conocer los recursos de casación en materia administrativa,
contratos públicos, servicios públicos, propiedad intelectual, excepciones a las coactivas no
tributarias, daños y perjuicios a los particulares y conflictos de competencia entre autoridades o
dependencias del sector público.
A nivel de las cortes provinciales, el artículo 216 del Código Orgánico de la Función Judicial
dispuso que existirán salas de lo Contencioso Administrativo en aquellas cortes provinciales que
determine el Consejo de la Judicatura, el mismo que será el encargado de determinar la sede y
circunscripción territorial para el ejercicio de la competencia de las mismas; mientras que, el
artículo 217 señala ampliamente las atribuciones y deberes de estas Salas.
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En cuanto a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, la transitoria cuarta del
Código en mención, señala que los mismos continuarán funcionando hasta que el nuevo
Consejo de la Judicatura integre las nuevas salas de lo Contencioso Administrativo de las
Cortes Provinciales a través del respectivo concurso público de merecimientos y oposición.
Dicho concurso fue realizado y en la actualidad se encuentran posesionados todos los jueces
de las Salas Provinciales de lo Contencioso Administrativo, e incluso en la ciudad de Quito
viene funcionando desde julio de 2013 la Unidad Judicial de lo Contencioso Administrativo.
En cambio, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se mantiene aún en vigencia,
pero en la Asamblea Nacional se encuentra presentado, desde el 21 de enero de 2014, el
Proyecto de Código Orgánico General de Procesos (COGEP), del cual se encuentra listo su
informe para primer debate con fecha 24 de julio de 2014; y, en donde consta un procedimiento
para lo contencioso administrativo, en los capítulos I y III del Libro IV de este proyecto.
Aprobado a futuro este Código, todas las disposiciones que se opongan al mismo, dentro de
ellas la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, quedarán derogadas.
A mi modesto criterio, la creación de las Salas Especializadas por parte del Código Orgánico de
la Función Judicial es un gran alcance por hacer prevalecer la unidad jurisdiccional lo cual
considero muy acertado, así como la designación de sus miembros a través de un concurso
público de merecimientos y oposición, en esta rama del Derecho que por muchos años ha
pasado abandonada, y que, en los actuales momentos está cobrando impulso para acercarla a
la ciudadanía común y corriente, en defensa de la legalidad y moralidad administrativa.
En cuanto al proceso contencioso administrativo incorporado en el Proyecto de Código
Orgánico General de Procesos, es un avance muy importante, porque en todo el tiempo de
vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, nunca existieron reformas
trascendentales en su tramitación y que, prácticamente, tendrían lugar a los 46 años de
existencia de esta ley; lo cual constituye un verdadero avance en esta materia.
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3.2. Principios
Granja Galindo (1999) sostiene que los principios que fundamentan lo contencioso
administrativo en nuestro país son cinco: el principio de existencia de un proceso administrativo;
la seguridad jurídica; la legalidad; la igualdad jurídica y la garantía jurisdiccional (p. 404).
El primer principio denominado principio sobre la existencia de un proceso administrativo,
se resume en que la actividad administrativa deberá estar sujeta al respectivo régimen jurídico
administrativo, regulado por la ley (Ibíd., p. 405). De este principio se deriva otro que es el
principio del agotamiento de la vía administrativa, el cual en la actualidad y en la práctica, ya no
representa como requisito obligatorio para poder iniciar un proceso contencioso administrativo.
El principio de seguridad jurídica, es el segundo de esta lista, y manifiesta que el proceso
administrativo tiene como fundamento principal el materializar el principio de protección jurídica,
ante las posibles arbitrariedades de las personas a cargo de la administración pública, mediante
un tribunal creado para el efecto y con la capacidad para decidir si estas actuaciones
administrativas son apegadas o no a Derecho (Ibíd.).
Como tercer principio, se encuentra el de la legalidad, el cual obliga a los Tribunales Distritales
de lo Contencioso Administrativo, hoy Salas de lo Contencioso Administrativo, a ejercer y a
decidir sobre los asuntos que le impone la Constitución y la ley, así como también para realizar
el respectivo control de este principio en las actuaciones administrativas.
El principio de igualdad jurídica se presenta en cuarto lugar, y dispone que tanto el ciudadano
como el Estado, a través de sus representantes, acudan a la jurisdicción contenciosa
administrativa en igualdad de condiciones.
En quinto lugar se halla el principio de garantía jurisdiccional, que no es otra cosa que “el
derecho a obtener justicia sobre la base del más elevado nivel normativo” (Ibíd., p.406).
Una vez expuestos estos principios, vale la pena destacar que el Dr. Nicolás Granja Galindo es
uno de los pocos autores nacionales que abordan este tema ampliamente, generando un
verdadero aporte jurídico en para el proceso contencioso administrativo en el Ecuador.
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Cabe destacar que sobre estos principios nada dispone o menciona la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, careciendo por tanto de un sustento legal al respecto, pero si en el
ámbito doctrinario.
3.3. Recursos contencioso administrativos
Dado que la jurisdicción contenciosa administrativa se encarga del control jurisdiccional de las
decisiones de la administración pública, su ley ha previsto los siguientes recursos para hacerlo:
El recurso de plena jurisdicción o subjetivo, que por disposición del artículo 3 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, inciso segundo: “ampara un derecho
subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o
parcialmente por el acto administrativo de que se trata (1968)”.
El recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, que según el mismo artículo 3
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, inciso tercero: “tutela el
cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse
por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del
acto impugnado por adolecer de un vicio legal (Ibíd.)”.
En el campo doctrinario, nuestros estudiosos concuerdan con lo expresado por la norma
contentiva de estos recursos cuando manifiestan que:
El recurso de plena jurisdicción o subjetivo:
Procede contra el acto administrativo individual, concreto, particular, en amparo de un
derecho subjetivo, cuando ha sido afectado, desconocido o negado; buscando exigir alguna
acción a la Administración Pública o a las personas jurídicas semipúblicas en procura de la
reparación al daño provocado al titular del derecho (Jhayya, 2008, p. 201).
En cambio, el recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder:
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Es un mecanismo de control de las funciones del Estado que ejercen las autoridades de la
administración pública y una garantía democrática que nos ofrece el ordenamiento jurídico. Tiene
por objeto tutelar el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo,
solicitando al Tribunal Contencioso Administrativo la nulidad del acto administrativo impugnado
por adolecer de un vicio legal. Por medio de esta acción se persigue mantener el imperio de la
legalidad del orden jurídico. (Jaramillo, 2013, p. 370)
Finalmente, se puede evidenciar que estos recursos persiguen fines diferentes, mientras el
recurso subjetivo está destinado al amparo o protección de los derechos individuales de la
persona; en cambio, el recurso objetivo se enfoca en tutelar el cumplimiento de la norma
jurídica objetiva de tipo administrativa. Todo ello, con el ánimo de que impere el control
jurisdiccional, a fin de evitar errores y arbitrariedades en las decisiones que pudiesen tomar las
autoridades públicas en el ejercicio de sus cargos, y haciendo prevalecer los principios de
legalidad y seguridad jurídica tratados en el apartado anterior.
3.4. Jurisdicción y competencia en contencioso administrativo
Para poder comprender los términos jurisdicción y competencia en el ámbito de lo contencioso
administrativo, es necesario remitirnos a las definiciones que nos brinda el Código de
Procedimiento Civil en su artículo 1, así tenemos:
La jurisdicción, esto es, el poder de administrar justicia, consiste en la potestad pública de
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada, potestad que corresponde a los
magistrados y jueces establecidos por las leyes.
En cambio, la competencia es la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida
entre los diversos tribunales y juzgados, por razón del territorio, de las cosas, de las personas y
de los grados.
Mientras la jurisdicción tiene a su cargo la potestad o poder de administrar justicia; la
competencia, en cambio, es el ejercicio limitado de esta jurisdicción por asuntos de territorio,
cosas, personas y grados.
Una vez comprendidos estos términos, se los podrá aplicar a lo contencioso administrativo que
es lo que nos concierne en este apartado.
64
Miguel Ángel Bercaitz sostiene que la palabra jurisdicción unida a la expresión contencioso –
administrativa, señala la existencia de una función relativa a la decisión de los conflictos
suscitados entre la administración pública y los administrados, con motivo de actos o de hechos
regidos por el Derecho Administrativo (1980, citado por Granja, 1999, p. 417).
Reflexionando sobre la definición anterior, la jurisdicción contencioso administrativa, vendría a
ser el poder de administrar justicia en esta materia, a través de un órgano jurisdiccional
especializado, denominado Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo en sus inicios,
actualmente reemplazado por las Salas de lo Contencioso Administrativo en determinadas
Cortes Provinciales de Justicia, con el afán de dirimir los conflictos suscitados entre el
ciudadano y el Estado; para de esta manera, realizar el control jurisdiccional de la legalidad de
las diferentes actuaciones administrativas que pudiesen afectar los derechos individuales u
objetivos de los ciudadanos.
Al hablar de jurisdicción, el Código Orgánico de la Función Judicial en su artículo 170 manifiesta
que los órganos jurisdiccionales serán los encargados de administrar justicia y hacer ejecutar lo
juzgado, de donde forman parte las cortes provinciales de justicia y la Corte Nacional de
Justicia, porque es en ellas en donde se desarrolla específicamente la jurisdicción contenciosa
administrativa por intermedio de sus salas especializadas.
Más adelante, este mismo Código, cuando se refiere a la integración de la Corte Nacional de
Justicia, manifiesta que existirá una Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo dotada
de competencia para conocer el recurso de casación en esta materia y otros asuntos
determinados por la ley; y, que por disposición del artículo 185 del ya citado cuerpo legal son:
La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo conocerá:
1. Los recursos de casación en las causas en materia administrativa;
2. Los recursos de casación en los juicios por controversias originadas en contratos
celebrados entre el Estado o las instituciones del sector público y los particulares;
3. Los recursos de casación por juicios iniciados por los administrados, por inacción de la
Administración en la prestación de servicios públicos o por reclamos debido a deficiente o
irregular servicio, brindado por las delegaciones, concesiones o privatizaciones entregadas
mediante respectivo convenio;
4. Los recursos de casación que se interpongan contra las sentencias y autos definitivos
dictados dentro de los procesos de propiedad intelectual;
65
5. Los recursos de casación que se interpongan contra las sentencias y los autos definitivos
dictados dentro de los procesos de excepciones a la coactiva en materia no tributaria;
6. Los recursos de casación en las causas por indemnización de daños y perjuicios
propuestas por los particulares en contra de las instituciones del Estado; así como los
recursos de casación por la responsabilidad declarada de sus servidores, o de las personas
a las que por delegación o concesión se les haya entregado servicios públicos;
7. Los conflictos de competencia positivos o negativos entre autoridades o dependencias del
sector público, referente a servicios públicos; y,
8. Los demás que establezca la Ley (Código Orgánico de la Función Judicial, 2009).
Continuando adelante, el Código Orgánico de la Función Judicial, en su artículo 216, también
dispone que en ciertas cortes provinciales se establecerán salas de lo Contencioso
Administrativo, cuya sede y circunscripción territorial, para efectos de competencia, será
determinada por el Consejo de la Judicatura, y cuyas atribuciones y deberes, al tenor del
artículo 217, son:
Corresponde a las juezas y jueces que integren las salas de lo Contencioso Administrativo:
1. Conocer y resolver las controversias que se suscitaren entre la administración pública y los
particulares por violación de las normas legales o de derechos individuales, ya en actos
normativos inferiores a la ley, ya en actos o hechos administrativos, siempre que tales actos
o hechos no tuvieren carácter tributario;
2. Supervisar la legalidad de los actos y hechos administrativos, y la potestad reglamentaria de
la Administración no tributaria, como también las acciones judiciales que se incoen por su
inactividad;
3. Conocer y resolver las impugnaciones que se propusieren en contra de los reglamentos,
resoluciones y más actos normativos de rango inferior a la ley, en materia no tributaria,
provenientes de las instituciones del Estado que integran el sector público;
4. Conocer y resolver las demandas que se propusieren contra actos, contratos o hechos
administrativos en materia no tributaria, expedidos o producidos por las instituciones del
Estado que conforman el sector público y que afecten intereses o derechos subjetivos de
personas naturales o jurídicas; inclusive las resoluciones de la Contraloría General del
Estado, así como de las demás instituciones de control que establezcan responsabilidades
en gestión económica en las instituciones sometidas al control o juzgamiento de tales
entidades de control. Igualmente conocerán de las impugnaciones a actos administrativos
de los concesionarios de los servicios públicos y de todas las controversias relativas a los
contratos suscritos por los particulares con las instituciones del Estado.
5. Conocer de las acciones de prescripción de créditos fiscales no tributarios que propongan
contra la administración nacional, regional, municipal o de las demás personas jurídicas que
integran el sector público;
6. Conocer y resolver de las controversias regidas por la Ley de Propiedad Intelectual;
7. Conocer las demandas que se propongan contra los actos administrativos y las
resoluciones expedidas por el Consejo de la Judicatura, el Pleno del Consejo de la
Judicatura, las Comisiones Especializadas, el Director General y los Directores Provinciales;
8. Conocer y resolver las acciones propuestas contra el Estado, sus delegatarios,
concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, en las que
se reclame la reparación de las violaciones a los derechos de los particulares por falta o
deficiencia de la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus
funcionarias y funcionarios y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus
cargos;
66
9. Conocer y resolver las acciones propuestas contra el Estado en las que se reclame la
reparación de los daños y perjuicios causados por error judicial, retardo injustificado o
inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la tutela judicial efectiva, y
por violaciones de los principios y reglas del debido proceso, sin perjuicio de lo establecido
en el Código de Procedimiento Penal;
10. Conocer los juicios de excepciones a la coactiva en materia no tributaria, y las
impugnaciones al auto de calificación de posturas; así como también las acciones de
nulidad del remate, los reclamos de terceros perjudicados y tercerías;
11. Conocer de las impugnaciones efectuadas por los titulares de la administración pública
respecto de actos lesivos al interés público y que no puedan ser revocados por la propia
administración;
12. Conocer de las impugnaciones a las declaraciones de ruina y órdenes de ejecución de
obras de conservación, reforma y rehabilitación de inmuebles;
13. Conocer de las impugnaciones a sanciones administrativas firmes contra las servidoras y
los servidores públicos, emanadas de las instituciones del Estado que conforman el sector
público, cuando tales cuestiones de personal no se refieran al nacimiento o extinción de la
relación de servicio de servidoras y servidores públicos; salvo lo dispuesto en normas
especiales;
14. Conocer y resolver las causas que instaure la Administración para repetir las
indemnizaciones que hubiere tenido que pagar por sentencias firmes dentro de juicios
contencioso administrativos, por la responsabilidad declarada de sus servidores o de las
personas que por delegación, concesión o privatización, se les haya entregado servicios
públicos; y,
15. Los demás asuntos que establezca la ley (Ibíd.).
Cabe destacar que, en la actualidad, todas las Salas de lo Contencioso Administrativo de las
cortes provinciales del país se encuentran conformadas y en funciones, mientras que los
Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo han sido suprimidos por varias
resoluciones administrativas del Consejo de la Judicatura; sin embargo de ello, no existieron
reformas en los artículos 8 y 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que
tratan sobre la sede y jurisdicción del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo; y, sus
atribuciones y deberes, respectivamente, por lo que estas disposiciones están derogadas
tácitamente.
En cuanto al Proyecto de Código Orgánico General de Procesos, su artículo 16, al referirse a la
competencia de las salas de la Corte Provincial o de los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo y Fiscal, manifiesta que la misma se radicará por el respectivo sorteo legal, así
como para determinar el juez ponente para el efecto (2015).
67
3.5. Procedimiento
El trámite a seguirse en el procedimiento contencioso administrativo se encuentra previsto en
los artículos 30 al 41 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), el cual, se
describe en los apartados que siguen a continuación (1968).
El procedimiento contencioso administrativo da inicio con la presentación de la demanda (Art.
30) y demás documentos habilitantes (Art. 31) necesarios para poder intervenir en calidad de
sujeto activo (Art. 23) dentro de este proceso (Ibíd.). Cabe destacar que en el escrito de
demanda, el actor también deberá “enunciar anticipadamente las pruebas que se van a actuar”
(Díaz, 2013, p. 83).
Como parte demandada o sujeto pasivo, se encuentran los órganos públicos, las personas
jurídicas semipúblicas; y, las personas naturales o jurídicas a cuyo favor derivaren derechos del
acto o disposición (Art. 24) (Ibíd.).
Una vez presentada la demanda ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, si la misma
fuere oscura, irregular o incompleta, se la enviará a aclarar, corregir, concretar o completar,
según fuere el caso; concediéndole al actor el término de cinco días para que realice cualquiera
de estas acciones. En caso de no cumplir con lo solicitado en el término antes indicado, la Sala
rechazará la demanda y levantará un decreto que será notificado al actor y a la autoridad
demandada. Sin embargo de ello, el actor o sujeto activo podrá solicitar una prórroga que no
excederá el término de 8 días (Art. 32) (Ibíd.).
En este punto se debe tomar en cuenta que “La demanda, en el caso de los actos
administrativos, se la deberá interponer en el término de noventa días (recurso subjetivo); los
recursos objetivos en el plazo de tres años; y, los contratos y demás acciones en el plazo de
cinco años” (Díaz, 2013, p. 83).
Una vez aceptada a trámite la demanda, se citará al máximo representante de la institución u
órgano público de donde proviene el acto o resolución que originó la demanda. Cuando el acto
administrativo provenga del Ejecutivo o si la acción se la propone contra el Estado y sus
instituciones, se citará al Procurador General del Estado. En cambio, cuando se trate de los
68
gobiernos autónomos descentralizados, establecimientos públicos y personas jurídicas
semipúblicas, deberá citarse a sus respectivos personeros legales, teniendo en estos casos,
que notificar al Procurador General del Estado, para que haga la vigilancia de los mismos (Art.
33) (Ibíd.).
De igual forma se citará a la persona natural o jurídica que en cuyo favor se derivare el acto
administrativo o resolución administrativa que se impugna para que pueda hacer valer sus
derechos (Art. 33) en calidad de tercero coadyuvante (Art. 25) (Ibíd.).
Una vez citada la entidad demandada, ésta tendrá el término de veinte días para contestar la
misma (Art. 9 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado), y en la cual,
propondrá las excepciones dilatorias y perentorias de que se crea asistida. Igual término cabrá
para la entrega del expediente administrativo por parte del funcionario o empleado público a
cargo del mismo (Art. 34) (Ibíd.).
El demandado en esta demanda también estará en la obligación de enunciar las pruebas que
va a rendir y demás documentos en que fundamenta su derecho (Arts. 35 y 36) (Ibíd.).
Si la entidad demandada no contestare la demanda en el término establecido para el efecto, el
actor solicitará que sea declarada en rebeldía; lo que se le hará conocer mediante la respectiva
providencia. En caso de que comparezca, la entidad demandada retomará la causa desde el
estado en que se encuentra (Art. 37) (Ibíd.).
Posteriormente, el actor será notificado con la contestación a la demanda, y en esa misma
providencia, de existir hechos que deban probarse, se abrirá la causa a prueba por el término
de diez días, a fin de llevar a cabo todas las diligencias probatorias solicitadas (Art. 38) (Ibíd.).
Si la controversia es de aquellas que versan únicamente sobre cuestiones de puro derecho, una
vez contestada la demanda, se mandará a notificar a las partes y la Sala dictará sentencia
dentro del término de doce días (Art. 38) (Ibíd.).
Los medios de prueba a ser utilizados en el procedimiento contencioso administrativo son los
mismos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, a excepción de la confesión judicial,
69
la cual será reemplazada por una serie de preguntas que la parte contraria desee realizar y que
deberán ser contestadas a través de un informe (Art. 39) (Ibíd.).
Así mismo, la Sala podrá disponer de oficio, la práctica de las pruebas que considere
necesarias y pertinentes para conseguir un mejor criterio, con la finalidad de tomar una decisión
más acertada del asunto en controversia (Art. 40) (Ibíd.).
Luego de finalizado el término de prueba, las partes podrán presentar sus alegatos, ya sea, de
forma verbal o escrita, ante la Sala para lo cual podrán solicitar audiencia de estrados o remitir
un informe en derecho, respectivamente. Estos alegatos podrán presentarse hasta la
expedición de la sentencia (Art. 41) (Ibíd.).
Una vez finalizado el término de prueba y presentados los alegatos por las partes litigantes, la
Sala estará en la obligación de dictar sentencia en el término de doce días (Art. 41) (Ibíd.).
Si la sentencia fuere oscura o no se hubieren resuelto alguno de los puntos controvertidos, o en
su defecto, se hubieren omitido decidir sobre las costas, se podrá solicitar, en el primer caso, su
aclaración; y, en los dos siguientes la ampliación de la misma, teniendo las partes el término de
tres días para solicitarlo cualquiera de estos dos requerimientos (Arts. 47, 48 y 49) (Ibíd.).
Finalmente, de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, se podrá
interponer el recurso de casación ante la Corte Nacional de Justicia, como máximo y último
organismo de justicia en nuestro país.
70
CAPÍTULO IV
CAPÍTULO IV:
PRINCIPIOS Y GARANTÍAS A REGIR EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EN EL ECUADOR BASADOS EN LAS NORMAS CONSTITUCIONALES DEL DEBIDO
PROCESO
71
Una vez estudiadas las instituciones jurídicas del debido proceso y del proceso contencioso
administrativo en capítulos anteriores; ahora, es momento de efectuar un análisis jurídico que
nos permita proponer la incorporación de algunos principios y garantías del debido proceso a lo
contencioso administrativo en nuestro país, con la finalidad de realizar una serie de postulados
que permitan garantizar los derechos de las partes litigantes y el correcto desarrollo de esta
clase de juicios.
Así mismo, serán motivo de estudio y análisis varias disposiciones que conforman el texto
aprobado del “Proyecto de Código Orgánico General de Procesos” (COGEP), por parte de la
Asamblea Nacional, en la parte relativa a los principios que a futuro regirán para todos los
procesos, incluido el contencioso administrativo, con el fin de contrastar los avances y
retrocesos, en esta materia, y lograr un sólido criterio jurídico al respecto.
4.1. Consideraciones generales sobre el procedimiento contencioso administrativo
Desde el punto de vista doctrinario, en el Derecho Administrativo se ha logrado distinguir dos
tipos de vías para reclamar nuestros derechos ante el Estado, la primera denominada vía
administrativa o gubernamental, a cargo de la misma Administración Pública, la cual posee una
serie de recursos que son tramitados a través de lo que se conoce como procedimiento
administrativo, cuya base legal se sustenta en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva (ERJAFE); y, en el Código de Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD) para los recursos interpuestos ante los gobiernos
autónomos descentralizados.
La segunda vía es la judicial, conocida bajo el nombre de jurisdicción contenciosa
administrativa, la cual se encuentra a cargo de la Función Judicial, a través de las Salas
Especializadas de lo Contencioso Administrativo (que reemplazaron a los Tribunales Distritales
de lo Contencioso Administrativo); y, teniendo como sustento legal la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, la cual, en su Capítulo IV establece el correspondiente
procedimiento contencioso administrativo, mientras que la doctrina moderna lo denomina
proceso contencioso administrativo o simplemente proceso administrativo, con el fin de
distinguirlo del procedimiento administrativo indicado en el párrafo anterior (1968).
72
En esta parte, surge una primera incompatibilidad entre la norma y la doctrina, al tratar de
establecer si el juicio contencioso administrativo es un procedimiento o un proceso, ya que
ambos términos, jurídicamente hablando, tienen significados diferentes, pero que en la práctica,
son utilizados como sinónimo, debido al desconocimiento sobre la materia por parte de los
profesionales del Derecho, así como también por la falta de impulso legislativo para reformas
para esta materia.
La doctrina, en el ámbito internacional, distingue claramente entre procedimiento y proceso
administrativo, señalando que:
[…] El procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a
cabo, en el conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la Administración Pública
para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que
ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo […] (Hutchinson, 2009,
p. 48).
En tanto que el proceso administrativo es:
El medio instaurado por el orden jurídico para dar satisfacción jurídica, con intervención del
órgano judicial y por aplicación, en lo fundamental, de normas o principios de Derecho
Administrativo o financiero, a las pretensiones de los particulares afectados, ya sea por el
ejercicio de la función administrativa del Estado como por los particulares que ejerzan la función
administrativa por delegación del Estado; o del Estado, que persigue la declaración de nulidad de
sus propios actos (Ibíd., p. 457).
Por otra parte:
En consecuencia, el proceso siempre resulta materialmente jurisdiccional, aun cuando en el
aspecto formal tenga naturaleza administrativa.
En cambio, el procedimiento administrativo está integrado por un conjunto de normas y de
actos, encaminados a producir nuevos actos administrativos.
La diferencia consiste en que en el proceso hay unidad y se busca la solución de un
conflicto, en tanto que en el procedimiento no existe conflicto y lo que se busca es la realización
de determinados actos administrativos (Báez, 2011, p. 260).
Sin ahondar en mayores detalles, puesto que las diferencias entre estos términos son palpables
por simple lógica, se puede deducir que el procedimiento administrativo es el medio de
manifestación y auto tutela de la Administración Pública, en donde ésta, aparece como juez y
parte del mismo, siendo, en algunos casos, un presupuesto procesal de la vía jurisdiccional; en
73
cambio, el proceso contencioso administrativo es la defensa en juicio, ante un tribunal
especializado, imparcial, independiente y perteneciente a la Función Judicial, de los derechos
de las personas cuando éstos son vulnerados por las diferentes actuaciones de la
Administración Pública, garantizando con ello el derecho a la tutela judicial efectiva y a la
seguridad jurídica establecidos en nuestra Constitución.
En este sentido, autores ecuatorianos de reconocida trayectoria académica como son Efraín
Pérez Camacho, Jorge Zavala Egas, Nicolás Granja Galindo, Marco Morales Tobar, Juan
Benalcázar Guerrón, Marco Aguirre Torres y Herman Jaramillo Ordóñez; dentro de sus obras,
realizan acertadamente esta diferenciación entre procedimiento y proceso administrativo,
siguiendo las corrientes contemporáneas del Derecho Procesal Administrativo con la finalidad
de sustentar sus postulados y criterios personales, pero sus esfuerzos han quedado relegados
únicamente al campo doctrinario.
Pese a estos importantes y relevantes criterios doctrinarios, éstos no fueron suficientes en su
momento, para ser considerados por los legisladores de turno y reformar el título del Capítulo IV
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) por “proceso contencioso
administrativo” o simplemente “proceso administrativo” en lugar de “procedimiento contencioso
administrativo”, todo ello, debido a la falta de voluntad política y al abandono que por más de
cuatro décadas ha sufrido esta materia por parte del legislador; y, a lo cual también se deben
sumar la falta de propuestas legislativas trascendentales en su tramitación.
En cuanto a nuestra jurisprudencia, el único caso, hasta el momento encontrado por parte del
Departamento de Jurisprudencia e Investigaciones Jurídicas de la Corte Nacional de Justicia, y
que hace referencia a esta diferencia entre proceso y procedimiento administrativo se encuentra
en la resolución número 0107-131, del 25 de febrero de 2013, expedida por la Sala
Especializada de lo Contencioso Administrativo, la cual en su parte pertinente manifiesta que:
“Una precisión necesaria que la Sala considera pertinente realizar es la diferencia que existe
entre el proceso judicial, y el procedimiento administrativo; en el presente caso, el proceso judicial
está regulado por las normas de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y
1
La Corte Nacional de Justicia ha establecido en vía on-line el denominado “Sistema de Jurisprudencia”,
el cual cuenta con una serie de jurisprudencia procesada en las diferentes materias a su cargo. Al mismo
se accede a través de la siguiente dirección electrónica: http://app.funcionjudicial.gob.ec/sipjur/
74
supletoriamente, por las normas del Código de Procedimiento Civil; las del procedimiento
administrativo, en este caso el sumario administrativo, están previstas en los arts. 78, 79, 80, 81,
82, 83 y 84 del Reglamento a la LOSCCA; supletoriamente, cabrían aplicarse las disposiciones
procedimentales contenidas en el ERJAFE, en tanto la institución es una dependencia del
Ministerio de Salud Pública, Función Ejecutiva y si ello no fuera suficiente, también en forma
supletoria las disposiciones del Código Adjetivo Civil; en los dos casos, proceso judicial y
procedimiento administrativo están, desde luego, cobijados por las disposiciones constitucionales,
por ser la base del ordenamiento jurídico; […] (2015).
Esta diferenciación jurisprudencial manifiesta las normas principales y supletorias, que son
aplicables tanto para el proceso judicial (en este caso contencioso administrativo) como para el
procedimiento administrativo; señalando además, que ambos casos deben guardar relación
directa con las disposiciones constitucionales aplicables al debido proceso por ser la base de
nuestro ordenamiento jurídico.
Sin embargo, a pesar de estas importantes apreciaciones, no es sino hasta el 21 de enero de
2014, que los doctores Gustavo Jalkh Röben y Carlos Ramírez Romero, en sus calidades de
Presidente del Consejo de la Judicatura y Presidente de la Corte Nacional de Justicia,
respectivamente, presentan ante la Asamblea Nacional el proyecto de “Código Orgánico
General de Procesos”, cuyo Libro IV: Procesos, hace referencia directa al proceso contencioso
administrativo tanto en el Título III denominado “Procesos Contencioso Tributario y Contencioso
Administrativo”, y dentro de éste su Capítulo III relativo al “Proceso Contencioso Administrativo”;
habiéndose logrado con esto un importante avance jurídico al otorgarle la calidad de proceso al
contencioso administrativo, tal como se lo merecía desde algunas décadas atrás.
Pero este significativo avance, por más mínimo que haya sido, desaparece cuando en el texto
para el segundo debate se retoma nuevamente el término “procedimiento contencioso
administrativo”, confundiendo nuevamente los términos proceso y procedimiento como si fueran
sinónimos.
Finalmente, hasta que el nuevo Código Orgánico General de Procesos entre en vigencia, aún
se mantendrán las disposiciones contenidas en el Título IV: “Del Procedimiento Contencioso
Administrativo” de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
75
4.2. Proceso contencioso administrativo o proceso administrativo
El retraso que se tiene en el uso de la terminología en esta materia, permite que aún, sigamos
hablando de procedimiento contencioso administrativo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa o de proceso contencioso administrativo en el proyecto de Código Orgánico
General de Procesos, obedeciendo a la tradición jurídica mantenida en nuestro país en este
campo.
Más ocurre que, la doctrina contemporánea especializada en el tema manifieste que la
expresión lingüística adecuada sea la de proceso administrativo, debido a que es un medio de
control jurisdiccional de la administración pública y una garantía judicial para el administrado.
Sin embrago, el término proceso contencioso administrativo, utilizado en el texto original del
proyecto de Código Orgánico General de Procesos, hubiera sido motivo de estudio y análisis,
porque recogía las consideraciones clásicas y modernas que sobre el mismo se han
manifestado hasta el momento dentro de la doctrina.
Desde el enfoque clásico, este término recibe el nombre de “contencioso administrativo”, y
centra su atención en la solución judicial al conflicto jurídico acaecido entre el administrado y la
autoridad pública o administrativa, cuando ésta última, a través de sus actos, vulnera los
derechos subjetivos o agravia intereses legítimos de los primeros, cuando su verdadera
obligación es protegerlos mediante sus atribuciones y deberes establecidos en la Constitución y
en la ley (Dromi, 2009).
Por otra parte, la visión moderna, posee una noción más amplia y genérica, cuando manifiesta
que el “proceso administrativo” es el medio más acertado para brindar satisfacción jurídica a las
pretensiones, tanto de la administración como del administrado, cuando han sido afectados en
sus derechos debido al obrar público (Dromi, 2009).
Pero, al encontrarnos bajo un Estado constitucional de derechos, es importante destacar que el
proceso administrativo, debe ser visto hoy en día, como una garantía judicial de los derechos de
los ciudadanos, frente a cualquier acción u omisión efectuada por la administración pública y
que vaya en desmedro de dichos derechos.
76
El proceso administrativo como garantía judicial, en lo principal, tiene la misión de hacer
respetar y cumplir las garantías y principios del debido proceso de las partes litigantes, aunque
una de ellas sea la administración pública, durante la sustanciación del mismo; de igual forma,
debe garantizar el derecho o derechos invocados por las partes y que son motivo de la
controversia; y, finalmente, un medio de control jurisdiccional para las actuaciones de las
autoridades públicas.
Cumplidas a cabalidad estas finalidades primordiales, se podría decir que el proceso
administrativo es un medio para la realización de la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica
como fines máximos de la administración de justicia y del Derecho en general.
Frente a todo lo expuesto anteriormente, se puede evidenciar que el término proceso
administrativo es amplio y sobre todo acertado en cuanto a la defensa judicial de los derechos
de los administrados; razón por la cual, deberían desaparecer las acepciones procedimiento
contencioso administrativo y proceso contencioso administrativo para dar paso a un concepto
contemporáneo, acorde con las actuales tendencias del Derecho Procesal Administrativo.
4.3. Acciones y no recursos
Como quedó señalado en el apartado anterior, el término correcto para referirnos a lo
contencioso administrativo es “proceso administrativo”, el cual también conlleva una serie de
cambios frente a la concepción tradicional que sobre el mismo se ha mantenido por décadas en
nuestro país.
Uno de los principales cambios radica en el hecho de que dentro del proceso administrativo no
deberían existir recursos sino verdaderas acciones judiciales, tal como lo manifiesta Dromi a
continuación:
De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sino acciones, pues no se trata
de una simple revisión de lo actuado sino de la jurisdicción plena del tribunal para revisar, para
repasar en todo su alcance y plenitud el acto administrativo cuestionado o impugnado.
El uso del término recurso, de origen francés y también de cuño español, se justificaba, pues
indicaba solamente un repaso de algunos aspectos del alcance de la decisión. En cambio,
77
creemos que la palabra acción abre una perspectiva de amplia revisión, teniendo en cuenta que
ha sido, en este sentido, utilizada un poco como sinónimo del derecho que invoca o que dice
invocar, o tener, o titularizar el accionante, en la emergencia administrado. […]
Los recursos se refieren a las impugnaciones que se realizan dentro y ante un mismo órgano
estatal. Por ello y en tanto el proceso administrativo importa la impugnación por los particulares
de los actos de la Administración, ante un órgano jurisdiccional, de acuerdo con el sistema
judicialista es más propio hablar de acción y no de recursos, como los antiguos Códigos
Contenciosos provinciales (2009, p. 1189).
Esta reflexión es muy acertada, porque un recurso es el último medio que tiene el administrado
para impugnar las decisiones de la Administración Pública ante ella misma, es así que, en
nuestro país contamos con los recursos de reposición, apelación y extraordinario de revisión en
el procedimiento administrativo común, según lo dispuesto tanto el Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), como en el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
En cambio, en el proceso administrativo, solamente se podría hablar de recurso cuando se
impugna la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo; siendo la casación el
único medio impugnatorio en esta vía.
De ahí que, por simple lógica, no se puede interponer un recurso sobre otro recurso, pero
lastimosamente en nuestro país ocurre esta situación jurídica, donde del recurso de plena
jurisdicción o subjetivo se puede interponer el recurso de casación.
Es por ello que, ante esta incompatibilidad de términos, me inclino por el criterio expuesto por
Roberto Dromi, señalando que dentro del proceso administrativo ecuatoriano se debería de
hablar de acciones, en concreto, y sobre las cuales puede tener lugar el recurso de casación.
4.4. Pluralidad de acciones en el proceso administrativo
Otro motivo para hablar de acciones y no de recursos en el proceso administrativo ecuatoriano,
es que a partir de la vigencia del Código Orgánico General de Procesos (el cual derogará a la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), en el año 2016, a través de esta vía judicial
se tramitarán las siguientes acciones, según su artículo 326 (2015):
La de plena jurisdicción o subjetiva.
78
La de anulación objetiva o por exceso de poder.
La de lesividad.
El silencio administrativo.
El pago por consignación.
La responsabilidad objetiva del Estado.
La nulidad de contrato propuesta por el Procurador General del Estado.
Las controversias surgidas en materia de contratación pública.
Las demás que disponga la ley.
Esta clasificación es más amplia que la contenida en la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa; pero su importancia radica, en que la disposición legal antes mencionada, les
otorga a todas ellas la calidad de acciones, lo que supone un importante avance significativo en
materia procesal administrativa.
Además, se hace necesario recalcar que el artículo 327 del Código Orgánico General de
Procesos dispone que todas las acciones en esta materia deberán ser tramitadas en el
procedimiento ordinario, con excepción de las acciones relativas al silencio administrativo y
pago por consignación, en cuyo caso, serán tramitadas dentro del respectivo procedimiento
sumario (Ibíd.).
4.5. Control judicial de las actuaciones administrativas en el Ecuador
Nuestra Constitución de la República al tratar sobre los principios de la Función Judicial, en su
artículo 173 dispone que los actos administrativos expedidos por cualquier autoridad pública o
79
estatal podrán ser impugnados o recurridos, a más de la vía administrativa o gubernativa, ante
los órganos correspondientes de la Función Judicial (vía judicial); naciendo de esta manera el
control judicial de las actuaciones administrativas (2008).
Más adelante, en este mismo cuerpo legal, en el Título IV, capítulo cuarto, sección sexta
denominada justicia ordinaria, el artículo 182 dispone que la Corte Nacional de Justicia se
organice en salas especializadas; mientras que, el artículo 186 establece que las cortes
provinciales de justicia se organicen, de igual forma, en salas especializadas por materias, las
cuales deben guardar la debida correspondencia con las establecidas en la Corte Nacional de
Justicia (Ibíd.).
De estas salas especializadas, sólo las de lo Contencioso Administrativo, tanto a nivel de Corte
Nacional de Justicia como de cortes provinciales, son las encargadas de realizar el control
judicial de las actuaciones administrativas, por disposición de los artículos 185 y 217 del Código
Orgánico de la Función Judicial, respectivamente y en el ámbito de sus competencias (2009).
A fin de realizar este control, el Ecuador cuenta, desde 1968, con la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, la cual en sus artículos 1 y 2, dispone los casos en los cuales el
administrado podrá recurrir a esta vía; es decir, cuando se han vulnerado sus derechos o
intereses personales; o, cuando existan resoluciones administrativas que lesionen derechos
particulares establecidos o reconocidos por la ley como consecuencia de una disposición de
carácter general.
Pero este control judicial está por cambiar, ya que una vez que entre en vigencia el nuevo
Código Orgánico General de Procesos (COGEP), doce meses después de su publicación en el
Registro Oficial, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa quedará derogada (2015).
Es así que, este nuevo cuerpo legal, en su Libro IV Procesos; Título I: Procesos de
Conocimiento; Capítulo II: Procedimientos Contencioso Tributario y Contencioso Administrativo;
Sección I: Disposiciones Comunes y Sección III: Procedimiento Contencioso Administrativo,
destina dos medios procesales para las acciones administrativas, esto es, el procedimiento
ordinario y el procedimiento sumario, tal como se lo expresó en el apartado anterior (Ibíd.).
80
Sin embargo de este avance procesal, considero que la jurisdicción contenciosa administrativa
tuvo que ser separada de este código, por su tradición jurídica, al ser considerada como una
jurisdicción especial por contar con un proceso y normas propias para esta materia; y, por el
aparecimiento e impulso del derecho procesal administrativo que poco a poco se fue
constituyendo como una rama especializada del derecho administrativo en general.
En su lugar, y debido a los cambios constitucionales y legales que ha sufrido nuestro país
desde el año 2008, se pudo haber unificado en un solo cuerpo legal, el procedimiento y proceso
administrativo en una propuesta de Código Orgánico de Procedimiento y Proceso
Administrativo; la cual podía contener la vía gubernativa y judicial sin ningún inconveniente,
para así, desarrollar sus propias figuras procesales y solucionar los diferentes conflictos que
surjan entre la Administración Pública y sus administrados. También se pudo aprovechar esta
oportunidad para dotar a estas dos vías de sus propios principios generales para la tramitación
de los mismos.
Finalmente, será la aplicación del procedimiento contencioso administrativo, contenido en este
nuevo Código Orgánico General de Procesos, el termómetro que marque los aciertos y errores
en su tramitación.
4.6. Principios a regir en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Una vez realizadas las debidas apreciaciones y reflexiones jurídicas sobre el proceso
administrativo en general, es momento de centrar nuestra atención en el parte medular de la
presente investigación, que es incorporar ciertos principios y garantías del debido proceso a
esta clase de juicios, a la luz de las nuevas concepciones constitucionales y al desarrollo que
hoy en día tiene el Derecho Procesal Administrativo.
Hoy en día autores como Munar & Ortiz afirman que el debido proceso dentro de los procesos
administrativos se ha convertido en un principio que:
Tiene por objeto garantizar a través de la evaluación de las autoridades administrativas
competentes y de los Tribunales Contenciosos, si los actos proferidos por la administración, se
ajustan al ordenamiento jurídico legal previamente establecido para ellos, con el fin de tutelar la
81
regularidad jurídica y afianzar la credibilidad de las instituciones del Estado, ante la propia
organización y los asociados y asegurar los derechos de los gobernados (2014, p. 22).
Al respecto, nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa nada refiere sobre la
aplicación del debido proceso en sus juicios, pero es nuestra Constitución de la República la
que dispone la aplicación directa e inmediata de esta figura jurídica, la cual en nuestro medio ha
adquirido un tinte muy formalista, es decir, que se deben cumplir estrictamente estos principios
y garantías según como se encuentran dispuestos en el texto constitucional y de manera
obligatoria.
En cambio, el proyecto de Código Orgánico General de Procesos en su Libro I denominado
“Normas Generales”; Título I: Disposiciones Preliminares; artículos 1 y 2, respectivamente,
manifiestan que la actividad procesal deberá guardar estricta observancia del debido proceso; y,
por otra parte, se deberán aplicar los principios establecidos en nuestra Constitución, entre los
cuales, se encuentran los principios y garantías del debido proceso en general (2015).
Aquí se puede evidenciar un avance jurídico importante, dentro de lo que es la incorporación de
los principios y garantías del debido proceso, no sólo en el proceso administrativo, sino en todas
materias restantes de este nuevo Código, a fin de garantizar los derechos de las partes en
juicio.
A continuación, se analizarán aquellos principios del debido proceso que pudiesen quedar
plasmados en la aún vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
4.6.1. Garantía de Cumplimiento
El primer principio a ser desarrollado es el de la garantía de cumplimiento, el cual se halla
previsto en el artículo 76 numeral 1 de la Constitución de la República del Ecuador, disponiendo
en nuestro caso, a las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo, el garantizar el
estricto cumplimiento de las normas sustantivas y procesales en el ejercicio de sus
competencias, por una parte; y, por otra, garantizar los derechos de las partes litigantes, con el
fin de materializar la tutela judicial efectiva.
82
Es así que:
La garantía de cumplimiento por parte de las autoridades administrativas y judiciales, sobre
todo en la justicia ordinaria deben actuar por principios éticos de convicción, para aplicar las
normas jurídicas y respetar los derechos de las partes a fin de que las resoluciones tengan una
sólida base legal, luego de que las partes se han sometido a una contienda legal conscientes de
que sus derechos han sido respetados.
La disposición constitucional concede facultad de observar y ejecutar las normas del debido
proceso a las autoridades administrativas y judiciales, garantizando un proceso a fin de
precautelar los derechos constitucionales de las personas (Zambrano, 2009, p. 35).
Nuestro país al encontrarse en un estado constitucional de derechos, conlleva implícitamente, la
existencia de un estado garantista y por ende, las autoridades públicas, tanto administrativas
como judiciales deben garantizar los derechos que le han sido reconocidos al ciudadano común
y corriente; en el proceso administrativo interviene una sala especializada de lo contencioso
administrativo, conformada por tres miembros, los cuales como autoridades públicas y sobre
todo judiciales, se convierten automáticamente en jueces de garantías, tal como ocurre en
materia procesal penal.
Considero, dentro de mi modesto criterio que en nuestro país hoy en día, no pueden existir
únicamente jueces de garantías penales, sino que deben existir para las diferentes materias a
fin de dar cumplimiento a esta disposición constitucional y por razones de orden práctico.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en ningún momento se refiere el desarrollo
de este principio constitucional dentro de sus disposiciones, sino que otorga directamente la
jurisdicción y la competencia a los desaparecidos tribunales distritales de los contencioso
administrativo, hoy salas especializadas de las cortes provinciales de justicia del país; ni
tampoco garantiza los derechos de las partes en litigio.
La incorporación del principio de garantía del cumplimiento al proceso administrativo, permitiría:
a) Contar con un juez garantista, experto en la materia, que cumpla y haga cumplir de
forma estricta y apegada a derecho las normas sustantivas y procesales que existen en
el derecho administrativo, de tal forma que, sus diferentes actuaciones y decisiones
sean apegadas a Derecho y aseguren la correcta y justa administración de justicia.
83
b) Que los derechos de las partes en juicio no sean conculcados o violentados, sino por el
contrario, sean respetados, aplicados y garantizados a lo largo de los diferentes
momentos procesales del juicio.
4.6.2. Legalidad
El principio de legalidad contenido en el debido proceso, tiene una doble finalidad, por una
parte, expone que las personas deberán ser juzgadas por las autoridades judiciales
competentes para hacerlo; y, por otra, éstas deberán guardar la debida observancia del trámite
propio para cada procedimiento.
Centrando nuestra atención en la primera de sus finalidades, y aplicándola al proceso
administrativo, se puede evidenciar que se halla plasmada en el contenido del artículo 29.1 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando se confiere la competencia para
administrar justicia en esta materia a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo
del país, la cual se radicará por el respectivo sorteo legal, en caso de existir dos o más salas
(1968).
Cabe manifestar que durante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, sus reformas más significativas, por no decir su mayoría, se han centrado en el
órgano que va a ejercer la competencia/conocimiento de esta jurisdicción.
En un inicio, la competencia en la jurisdicción contencioso administrativo le correspondía, a
nivel nacional, al tribunal de lo contencioso administrativo cuya sede se encontraba en la ciudad
Quito; posteriormente, ésta pasó a los tribunales distritales de lo contencioso administrativo, los
cuales fueron incorporados a la Función Judicial en el año de 1992. Con la expedición del
Código Orgánico de la Función Judicial, desaparecieron dichos tribunales para convertirse en
Salas Especializadas de lo Contencioso Administrativo de las cortes provinciales de justica del
país.
La doctrina procesal administrativa al referirse sobre la competencia en el proceso
administrativo, expone los siguientes criterios:
84
Como sucede con todos los órganos que ejercen el poder público, está determinada por la
constitución y las leyes. Conforme a ello, los órganos jurisdiccionales que resuelven los conflictos
entre sujetos de derecho deben ser los que en razón de la materia, la cuantía o el territorio
tengan atribuido, mediante ley, el conocimiento de tales asuntos (Hernández Mendible, 2014, p.
591).
La distribución de competencias entre los órganos jurisdiccionales no es una cuestión baladí
que pueda dejarse a la discreción de los recurrentes o de los propios órganos judiciales o de sus
instancias gubernativas, pues de sus reglas depende la aplicación misma de un derecho
constitucional […] (Parada, 2012, p .622).
Con lo expuesto anteriormente, nos podemos dar cuenta que al momento de radicarse la
competencia en el juicio administrativo, no sólo se está cumpliendo la disposición señalada en
la norma legal; sino que también, se estaría ejecutando la norma constitucional relativa al juez
competente, contenida en el principio de legalidad.
En cambio, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en nada se refiere a la
observancia del trámite que se debe guardar durante la tramitación del proceso administrativo;
aunque por simple lógica o razonamiento, el juez debe hacerlo, ya que, el excederse en sus
funciones y tomar acciones arbitrarias fuera de lo establecido en esta ley, le acarrearían una
serie de sanciones que lo llevarían, incluso, a ser destituido de su cargo por afectar la validez
del proceso y perjudicar los derechos de las partes.
Es así que, el legislador pudo abarcar todo el sentido y alcance del principio de legalidad, en lo
referente a la competencia y observancia del trámite, cuando incorporó el artículo 29.1 a este
cuerpo legal, sin embargo sólo consideró en forma exclusivamente a la competencia, dejando
por ende, este principio a medias.
El principio de legalidad, visto desde la observancia del procedimiento, es apreciado
enormemente por la doctrina, la cual se expresa de la siguiente manera:
Principio de Legalidad […] Derecho Procesal: Representa la observancia de las leyes de
procedimiento, en cuanto a su forma, por la impugnación posible en otro caso para anular lo
acotado y reiterar adecuadamente lo desconocido u omitido; y, en cuanto al fondo, la resolución
conforme a las normas legales en cada caso pertinente, con la posibilidad también, para quien se
crea agraviado, de apelar o recurrir en la forma autorizada por las normas de enjuiciar
(Cabanellas, 2008, p. 468).
85
También hay que señalar que el principio de legalidad, constituye una garantía y derecho
fundamental de los ciudadanos, que su juzgamiento se efectué con arreglo a la ley nacional, así
lo señala la Constitución de la República y las leyes, más aun tal juzgamiento debe llevarse a
cabo con la ley preexistente (García, 2009, p. 118).
El proceso constituye la secuencia, serie o cadena de actos coordinados que se efectúan
como consecuencia del ejercicio de la acción, para tramitar las pretensiones que se han
efectuado las partes y que tienen por finalidad excitar al Estado para que en ejercicio de su
función jurisdiccional, resuelva la controversia y satisfaga las respectivas pretensiones, en
aplicación del ordenamiento jurídico (Hernández Mendible, 2014, págs. 599-600).
Por tanto, es de vital importancia que este principio se incorpore en su totalidad al proceso
administrativo y de manera urgente, a fin de garantizar a las partes litigantes un juzgamiento
acorde con lo dispuesto en la ley.
En este mismo sentido, el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, incorpora el
principio legalidad en lo procesal, cuando en sus artículos 1 y 2 manifiesta que toda la actividad
procesal en las materias puestas a su competencia, entre ellas el proceso administrativo, se
realizarán con estricta observancia al debido proceso; a los principios establecidos en nuestra
Constitución; instrumentos internacionales de derechos humanos y otros ratificados por el
Estado ecuatoriano; a lo dispuesto en el Código Orgánico de la Función Judicial; y, otros
principios que se hallen desarrollados en este cuerpo normativo (2015).
Finalmente, este proyecto de código, en su artículo 327, manifiesta que todas las acciones a
tramitarse en el proceso administrativo se efectuarán a través del procedimiento ordinario, con
excepción del silencio administrativo positivo y pago por consignación, en cuyo caso, se las
tramitará a través del procedimiento sumario, cumpliéndose de esta manera con el principio de
legalidad en su parte procesal (Ibíd.).
4.6.3. Eficacia probatoria
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando aborda el tema de la prueba, toma
una salida sumamente fácil, al disponer en su artículo 39, que todos los medios de prueba
serán los mismos que se encuentran establecidos en el Código de Procedimiento Civil, a
86
excepción de la confesión judicial, la cual será reemplazada por un escrito de preguntas que
deberán ser contestadas vía informe por parte de la Administración Pública (1968).
Esta salida, desde mi punto de vista, afecta al proceso administrativo, ya que el mismo debe
contar con sus propios medios de prueba, orientados desde la realidad jurídica que día a día
vive nuestra Administración Pública.
Sin embargo, y a nuestro pesar, el proyecto de Código Orgánico General de Procesos en su
artículo 310 recoge nuevamente esta disposición, de admitir todos los medios de prueba
establecidos en este código, salvo que esta vez, se exceptúan las declaraciones de los
servidores públicos, las cuales no podrán ser consideradas como prueba (2015).
Igualmente, esta disposición legal se refiere a que los informes solicitados a las autoridades por
parte del juzgador dentro del juicio, no se constituirán como declaración o confesión de parte
(Ibíd.).
Más allá de que, con este nuevo código, todas las materias cuenten con los mismos medios de
prueba, y que para el proceso administrativo existan ciertas excepciones; no es menos cierto
que las partes procesales tienen […] el derecho a promover libremente todos los medios
probatorios, siempre que no sean ni ilegales, ni manifiestamente impertinentes, valga decir, que
conduzcan a demostrar los hechos controvertidos en el proceso […] (Hernández Mendible,
2014, p. 600)., a fin de otorgarle a éstos la debida eficacia probatoria que se merecen; ya que
solamente la prueba debidamente actuada y practicada conforme a lo dispuesto en la ley puede
dar fe en juicio, en contradicción de aquella que no es válida y carente de esta eficacia
probatoria, debido a que fue actuada en contra de expresas normas constitucionales y legales y
que por simple lógica será excluida o apartada de las otras, tal como lo dispone el artículo 76
numeral 4 de la Constitución de la República del Ecuador.
Este principio también es recogido y desarrollado en el inciso tercero del artículo 160 del Código
Orgánico General de Procesos al disponer que:
“La o el juzgador declarará la improcedencia de la prueba cuando se haya obtenido con
violación de la Constitución o de la ley (2015)”.
87
En cuanto a la ineficacia probatoria el inciso cuarto de este mismo artículo establece que:
“Carece de eficacia probatoria la prueba obtenida por medio de simulación, dolo, fuerza física,
fuerza moral o soborno. Igualmente será ineficaz la prueba actuada sin oportunidad de
contradecir (Ibíd.)”.
Algo nuevo que trae este Código, es que de la resolución que contenga la inadmisión de alguna
prueba, se podrá interponer la respectiva apelación pero con un efecto diferido.
El problema con la prueba en el proceso administrativo, es que la misma se presenta
conjuntamente con el escrito de demanda, lo cual violenta el debido proceso, porque se le está
facilitando la defensa a la Administración Pública, con lo cual también se estaría vulnerando el
principio de igualdad de las partes en juicio.
Al respecto me parece interesante el criterio del Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo, presidente de la Sala
de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia quien propone un esquema de
cuatro etapas para el juicio administrativo: a) la demanda y su contestación; b) la audiencia
preliminar; c) la audiencia de prueba (no obligatoria); y, d) la audiencia de juzgamiento (Corte
Nacional de Justicia, 2014).
Esta etapa de prueba se desarrollaría de la siguiente manera:
5.1 De darse esta audiencia, pues no tiene el carácter obligatorio, tendría tres cometidos
fundamentales, respecto a las pruebas que hayan sido aceptadas por el tribunal en la audiencia
preliminar: 1.- Las partes harán una relación de las pruebas documentales aportadas
conjuntamente con la demanda y su contestación. 2.- Se recibirá la prueba documental adicional.
3.- Se recibirán y practicarán las pruebas no documentales, en el orden que el tribunal determine.
A cada intervención explicativa de una de las partes, se le dará la posibilidad de réplica a la otra.
5.2. Los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos en el Derecho público
y el Derecho común, salvo la confesión judicial. Debería tenerse particular cuidado con la
prueba de testigos: en el sentido de que las preguntas para el interrogatorio se propongan
verbalmente sin admisión previa de pliegos; que no se admitan escritos de repreguntas; que los
testigos no puedan ser previamente tachados (la parte podrá hacer al respecto las observaciones
que crea pertinentes); que el tribunal pueda limitar discrecionalmente el número de preguntas y
testigos presentados, cuando se de una inútil reiteración de testimonios sobre hechos
suficientemente esclarecidos. (Corte Nacional de Justicia, 2014, p.161)
88
Este criterio es muy acertado en cuanto a la forma de evacuar la prueba dependiendo de su
tipo; criterio que comparto por la claridad de sus contenidos y por las explicaciones vertidas en
el mismo, por parte de un administrador de justicia que vive día a día con la realidad procesal
en lo contencioso administrativo de nuestro país.
4.6.4. Oralidad
El principio de oralidad no está presente en la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, debido a que su trámite, hasta el momento, es netamente escrito, desde la
presentación de la demanda hasta la interposición del recurso de casación.
La única audiencia no obligatoria que existe dentro de esta ley, es la audiencia de estrados,
misma que puede tener lugar, desde la conclusión del término de prueba hasta la expedición de
la sentencia, en donde las partes podrán alegar sus fundamentos e impugnar los presentados
por la parte contrario según lo dispuesto en el artículo 41 de la esta ley (1968).
La única prohibición en la audiencia de estrados es el plantear cuestiones extrañas o ajenas al
asunto principal que originó la litis o litigio en esta materia (Ibíd.).
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es una de las materias más olvidadas por parte
del legislador y la que presenta más retrasos e incompatibilidades en su aspecto procesal,
debido a la falta de impulso legislativo a lo largo de estos casi cincuenta años que ha estado en
vigencia.
Actualmente, con una Constitución que promueve el principio de oralidad y que manifiesta que
todos los juicios, en todas sus instancias, serán orales; es el momento de pensar en una
reformulación del proceso administrativo, que conlleve el desarrollo del mismo mediante una
serie de audiencias; en donde, también se desarrollen otros principios del debido proceso como
la inmediación, la contradicción, la concentración, etc. (2008).
El proyecto de Código Orgánico General de Procesos, en su artículo 4 contiene el desarrollo
legal del principio de oralidad cuando manifiesta que:
89
Proceso oral por audiencias. La sustanciación de los procesos en todas las instancias,
fases y diligencias se desarrollarán mediante el sistema oral, salvo los actos procesales que
deban realizarse por escrito. Las audiencias podrán realizarse por videoconferencia u otros
medios de comunicación de similar tecnología, cuando la comparecencia personal no sea posible
(2015).
Este artículo, desde mi perspectiva legal, marca una pauta muy importante en el derecho
procesal de nuestro país, porque todas las materias, a excepción de la constitucional y penal,
contarán a futuro con un proceso oral, necesario desde hace varias décadas atrás.
La incorporación y uso de las tecnologías de la información y comunicación (TICs) es también
otro avance trascendental en el desarrollo de cualquier proceso, independiente de su materia,
que permitiría la economía procesal y la celeridad. Las TICs hoy en día son un recurso ya
necesario en nuestras vidas, porque han permito que la comunicación fluya mucho más rápido
entre las personas para sus diferentes relaciones; por ende, es necesario que ya sean
incorporadas a nuestro derecho procesal como medios que permitan y faciliten su avance.
Cuando en este proyecto de código, se refiere al proceso administrado manifiesta que todas las
acciones planteadas por esta vía, a excepción del silencio administrativo positivo y el pago por
consignación, se llevarán mediante el procedimiento ordinario, el cual, en su tramitación
contiene dos audiencias: la preliminar (artículo 292) y la de juzgamiento (297); quedando de
esta forma incorporado y desarrollado el principio de oralidad en nuestro proceso administrativo,
lo cual corresponde un avance sustancial en esta materia, al pasar a un juicio netamente oral
(Ibíd.).
La doctrina, en el derecho procesal administrativo, al respecto señala:
1.2 El principio de “oralidad” implica, necesaria e indeleblemente, al principio de
“inmediación”, dado que simplemente no puede haber juicio oral si el mismo no se desarrolla
delante del tribunal de jueces y juezas respetando la “bilateralidad de la audiencia”; el juicio oral
es, en realidad, “un juicio por audiencias”. (Corte Nacional de Justicia, 2014, p.157)
Informa la regulación que debe llevar a cabo el legislador para garantizar la realización de un
proceso, en el cual se encuentren presentes las características de inmediación del juez,
concentración de las actuaciones y su publicidad. Ello se traduce en la existencia de la
preeminencia de la expresión o exposición oral sobre los escritos, pero de ningún modo supone
90
la desaparición definitiva de estas actuaciones; por ello el proceso por audiencias se traduce en
un sistema procesal mixto. […]
Como conclusión debe señalarse que la interpretación constitucional conduce a considerar
que la adopción del principio de “oralidad” debe ser suficientemente racional para garantizar un
equilibrio entre la escritura y aquella, pues no existe un sistema procesal total y absolutamente
oral (Hernández Mendible, 2015, págs. 593-594).
Como se podrá evidenciar, el principio de oralidad juega un rol muy importante en el proceso
administrativo porque, en primer lugar, permitiría que el juicio se desarrolle delante de los
miembros que conforman la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo; en segundo
lugar, porque se reducirían las actuaciones escritas, dejando solamente aquellas que por sus
características especiales no pueden ser evacuadas de manera oral; y, en tercer lugar,
promovería la aplicación de otros principios del debido proceso como la inmediación,
concentración y publicidad, lo cual concuerda con lo dispuesto en el proyecto de Código
Orgánico General de Procesos, existiendo, por tanto, una concordancia entre la teoría y la ley.
4.6.5. Celeridad
Como ya se manifestó anteriormente el principio de celeridad, a nivel constitucional, garantiza el
acceso y realización de la justicia y la tutela judicial efectiva; y, unida a los principios de
simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, oralidad, dispositivo y de economía procesal
forma parte del sistema medio de la administración de justicia.
Por otra parte, cuando este principio es incorporado al Código Orgánico de la Función Judicial,
en su artículo 20, éste señala que la administración pública debe ser rápida y oportuna en su
tramitación, resolución y ejecución; teniendo los jueces que proseguir los trámites dentro de los
términos legales, caso contrario serán sancionados (2009).
Aplicando este principio al proceso administrativo vemos que las Salas de lo Contencioso
Administrativo de la cortes provinciales de justicia del país deberán tramitarlo en un término de
65 días (13 semanas) aproximadamente; aunque en la práctica puede llegar a durar el doble, es
decir, 130 días (26 semanas), siendo su principal cuello de botella el momento de la práctica de
la prueba, con lo cual deja de haber celeridad en el mismo.
91
En este sentido es acertado lo dispuesto por el proyecto de Código Orgánico General de
Procesos, cuando en su artículo 3 manifiesta que los jueces controlarán las actividades de las
partes procesales a fin de evitar dilaciones innecesarias en todos los procesos (2015).
Pero todo esto se desdice en el procedimiento ordinario, medio por el cual se sustancian las
acciones del proceso administrativo; ya que tiene una duración de 116 días (23 semanas
aproximadamente), con lo cual deja de existir celeridad en el proceso.
Esto se debe a la falta de conocimiento del legislador; ya que él no conoce la realidad jurídica
procesal de nuestro país en las diferentes materias; ni tampoco, puede colocar a todos los
procesos en un mismo saco, sin darse cuenta de sus peculiaridades. Nuevamente recalco, que
fue un error colocar al proceso administrativo conjuntamente con los otros procedimientos por
su especial naturaleza.
4.6.6. Inmediación
El principio de inmediación contemplado en el artículo 75 de nuestra Constitución, al igual que
el de celeridad, garantiza el acceso gratuito a la justicia y a la tutela judicial efectiva; y, como
parte del sistema medio de la administración de justicia a fin de lograr su correcta realización
(2008).
El principio de inmediación, dentro de cualquier juicio oral, siempre deberá estar presente, ya
que éste implica la intervención directa del juez en todas las etapas del proceso, de su inicio
hasta su final; teniendo contacto con las partes, las pruebas, los alegatos, a fin de descubrir las
verdaderas intenciones de los litigantes. La falta de este principio en juicio acarrea la nulidad del
mismo.
En la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, este principio no tiene lugar, ya que la
Sala tiene como único momento de contacto con las partes la audiencia de estrados donde se
exponen los alegatos antes de la sentencia. Pero la audiencia de estrados no es obligatoria,
con lo cual el contacto con las partes desaparece.
92
Puede ocurrir también que, según la tipo de prueba, pueda existir un contacto de la Sala con
testigos y peritos, pero esto dependerá de las circunstancias que dieron lugar al juicio, antes
que por el proceso mismo.
En el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, el principio de inmediación, se
encuentra en su artículo 6; cumpliéndose a cabalidad, ya que dispone a los jueces su presencia
obligatoria en las audiencias en conjunto con las partes litigantes; en la evacuación de la
prueba; y, en los otros actos procesales que tuviesen lugar dentro del juicio (2015).
A fin de garantizar la presencia de los jueces en las audiencias, este proyecto de código,
dispone que sean nulas aquellas audiencias donde falte el juzgador.
Igualmente, el artículo 3 de este mismo cuerpo legal procesal, le otorga al juez la dirección del
proceso, a fin de controlar las actividades procesales de las partes, a fin de solicitar
aclaraciones, encauzar el debate y tomar acciones correctivas, para evitar dilaciones que
pudiesen entorpecer el normal desarrollo del proceso (Ibíd.).
Para el proceso administrativo, es un avance significativo contar con este principio tanto en su
audiencia preliminar como en la de juzgamiento para asegurar el correcto desarrollo del mismo.
4.7. Garantías a regir en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Al igual que los principios, existen ciertas garantías del debido proceso que deben incorporarse
de manera obligatoria en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a fin de
garantizar un juicio justo para las partes procesales.
Se debe recordar que las garantías del debido proceso aseguran, principalmente, los derechos
consagrados en la Constitución teniendo a su cargo el Estado la tutela procesal de los mismos,
a fin de proteger los derechos de las partes en juicio.
Por tanto, en los siguientes apartados, se desarrollaran una serie de garantías tendientes a
garantizar la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica en el proceso administrativo.
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4.7.1. Gratuidad
La gratuidad es un derecho que les asiste a las partes procesales para acceder a la justicia, en
aquellos momentos donde exista controversia en cuanto a sus derechos; ya sea, en su
reconocimiento, vulneración, extinción o modificación.
El acceso gratuito a la justicia, como garantía, permite la tutela judicial efectiva, imparcial y
expedita de los derechos e intereses de las partes vinculadas al proceso, bajo la sujeción de los
principios de celeridad e inmediación, a fin de evitar que éstas queden en la indefensión.
Esta garantía forma parte de los principios que rigen a la Función Judicial, y se encuentra
presente en el artículo 12 del Código Orgánico de la Función Judicial, en donde señala que el
acceso a la administración de justicia es forma gratuita (2009).
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en sus disposiciones no contempla norma
alguna sobre la gratuidad de acceso a la justicia, de ahí que, sea necesaria su incorporación al
proceso administrativo.
En lo que se refiere al proyecto de Código Orgánico General de Procesos, su primer
considerando expone que las personas, en forma individual o colectiva, puedan ejercer,
promover y exigir sus derechos ante las autoridades judiciales competentes, basados en una
serie de derechos, entre los que se encuentra el acceso gratuito a la justicia (2015).
Finalmente, y para afianzar lo señalado en la ley, la doctrina al respecto manifiesta:
En virtud de ello, debe interpretarse que el principio de gratuidad no supone la supresión de
todos los pagos; solo excluye los de naturaleza arancelaria que están relacionados con el servicio
de administración de justicia, que deberán efectuar las personas que acudan ante los órganos
jurisdiccionales en busca de justicia, sin perjuicio de la obligación del pago de los honorarios
profesionales que cada parte debe efectuar a sus respectivos abogados por su trabajo, de
conformidad con la ley (Hernández Mendible, 2015, p. 589).
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4.7.2. Derecho a la defensa
El derecho a la defensa, establecido en el artículo 76, numeral 7 de la Constitución de la
República del Ecuador, comprende una serie de garantías mínimas para que la persona pueda
ejercer de manera adecuada y correcta su derecho a defenderse dentro de juicio; ya que no
puede ser privado de la misma en ninguna etapa o instancia del proceso (2008).
En primer lugar esta garantía dispone que ninguna persona será privada de su derecho
inalienable e inviolable a la defensa. En este sentido la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa no hace referencia a esta garantía en sus disposiciones.
En cambio, el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, si bien no contempla
expresamente esta garantía, bastará simplemente con aplicar de forma directa e inmediata las
disposiciones constitucionales que la contienen; aplicando de esta manera la Constitución como
fuente primigenia de nuestro sistema jurídico.
En segundo lugar, la persona deberá contar con el tiempo y los medios adecuados para realizar
su defensa. En cuanto al tiempo, las partes procesales contarán con los diferentes términos
señalados por la ley para ejercer su defensa a lo largo del proceso administrativo. Para los
medios, en cambio, se deberá tener en cuenta que no sean contrarios a lo que dispone la
constitución y la ley.
Cabe destacar que el vocablo medios adecuados, hace alusión a todos los elementos que
servirán de ayuda para fundamentar la defensa, pero éstos tendrán que enmarcarse a lo
dispuesto en las normas constitucionales y legales.
Tanto la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como el Proyecto de Código General
de Procesos, en esta parte, recogen la disposición constitucional a lo largo del proceso
administrativo.
En tercer y último lugar, el derecho a la defensa señala que las partes procesales tendrán que
ser escuchadas en el momento oportuno y, sobre todo, en igualdad de condiciones.
95
Sobre el derecho a ser escuchado en juicio, la doctrina señala:
Toda persona tiene garantizado el goce y ejercicio del complejo derecho a la defensa, que
comprende el derecho a formular alegatos en cualquier estado y grado de proceso, a que estos
sean oídos con las debidas garantías, es decir, a la posibilidad de intentar excepciones,
objeciones e impugnaciones y presentar medios probatorios establecidos en el ordenamiento
jurídico, y a disponer de un plazo razonable que debe estar determinado legalmente.
Este derecho incluye el efectivo acceso al expediente, la revisión de las actas procesales, a
obtener copia de los documentos y medios probatorios que cursen en él y a que la ley otorgue un
tiempo prudencial para preparar los argumentos que se pretendan formular durante la tramitación
del proceso (Hernández Mendible, 2015, p. 589).
Del párrafo anterior, podemos concluir que los cuerpos legales en estudio, contemplan el ser
escuchado durante la tramitación del proceso administrativo; lógicamente, en el proyecto de
Código Orgánico General de Procesos existe una mayor presencia de esta garantía por ser su
trámite oral, en el cual, las partes tendrán la oportunidad de ser escuchadas u oídas en las
diferentes audiencias establecidas en este proyecto de código.
El problema de esta garantía en el proceso administrativo, radica en que no existe la igualdad
jurídica o de condiciones entre las partes procesales, porque cuando se presentan los recursos,
tanto subjetivos como adjetivos, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo,
conjuntamente con el escrito de demanda se enunciaran las pruebas que el actor propone
rendir, lo cual vulnera directamente todo el debido proceso dentro del juicio administrativo,
dejando de existir la igualdad entre las partes, porque se le estará dando a la administración
pública toda la ventaja procesal para negar las acusaciones que se le infieren.
El mismo caso ocurre en el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, en el artículo
142, numeral 7, donde se solicita el anuncio de los medios de prueba; nómina de testigos;
diligencias tales como: inspecciones judiciales, inhibiciones, informes de peritos, etc.; y, el
contenido y lugar en donde se encuentran las pruebas periciales y documentales en el caso de
no tener acceso a ellas (2015).
Por tanto, no se podría hablar de la existencia de un debido proceso en el juicio administrativo,
el cual desde su inicio presenta una transgresión constitucional y legal de tal magnitud que haga
prevalecer la defensa de la administración pública por encima de los derechos del administrado.
96
Considero que debe existir una disposición expresa que señale claramente que dentro del
proceso administrativo, tanto el ciudadano o administrado y la administración pública, se
encuentren en igualdad de condiciones a fin de superar todo tipo de desventajas que pudiera
sufrir el administrado frente a la figura de la administración pública, que aparece rodeada de
una serie de potestades que superan los derechos de cualquier ciudadano.
Esta apreciación se ha convertido en un paradigma difícil de superar hasta el momento por los
administrados, e inclusive por los mismos profesionales del Derecho, por lo que es necesario
plasmarlo en una norma jurídica, debido a que en nuestro medio es muy común el formalismo
jurídico en los procesos judiciales.
Para aseverar lo antes mencionado, la doctrina es clara al manifestar lo siguiente:
La antigua atribución a la administración del Estado de la jurisdicción contenciosoadministrativa, que estuvo vigente en España hasta 1888 (sistema llamado de la “jurisdicción
retenida”, que en Francia misma se mantuvo hasta 1872) y la participación ulterior de la misma
administración hasta la LJ de 1956, en la formación de los órganos jurisdiccionales mediante el
llamado “sistema mixto”, ha creado una cierta inercia en virtud de la cual la administración sería
una parte privilegiada en el seno del proceso contencioso administrativo. Este criterio carece de
toda consistencia jurídica actualmente, en que la jurisdicción contencioso-administrativo. Este
criterio carece de toda consistencia jurídicamente actualmente, en que la jurisdicción
contencioso-administrativa es totalmente judicial, incardinada por tanto en un poder del Estado
independiente y en el que la administración “actúa […] con sometimiento pleno a la ley y al
derecho” (Const., art. 103.1) y, por tanto, con sometimiento pleno al juez. En el proceso
contencioso administrativo actual las partes son rigurosamente iguales en cuanto a derechos y
cargas, sin lo cual el proceso carecería de “todas las garantías”, como impone el artículo 24 de la
Constitución, y padecería irremisiblemente. El Tribunal Constitucional ha precisado que “el
principio de igualdad de las partes en el proceso se integra en el ámbito del artículo 24 de la
Constitución” (sent. 17 de marzo 1994, que cita otras anteriores) (García de Enterría y
Fernández, 2008, p. 618).
Este principio ya se encontraba incorporado dentro del principio de imparcialidad, al señalar
que las autoridades al actuar con las personas “[…] deberán darles igualdad de tratamiento,
respetando el orden en que actúen ellos”; con el nuevo Código se busca que este principio sea
autónomo, basándose en el artículo 13 de la Constitución, y haciendo énfasis en la posición de la
jurisdicción constitucional que indica que debe ser manejada entre iguales (Munar Castellanos y
Ortiz Arciniegas, 2014, p. 23).
Así mismo, concuerdo con el criterio expuesto por el Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo, y citado
anteriormente en este trabajo, quien propone que el proceso administrativo debe contar con
cuatro etapas que son: a) la demanda y su contestación; b) la audiencia preliminar; c) la
97
audiencia de prueba; y, d) la audiencia de juzgamiento; ya que con ello se estaría impulsando el
desarrollo de la igualdad de las partes en juicio administrativo (Corte Nacional de Justicia,
2014).
4.7.3. Publicidad y transparencia
La publicidad, actualmente, se constituye en una garantía y principio a la vez, con el único
ánimo de que las partes intervinientes en el proceso y el público en general accedan a todo lo
actuado en la tramitación del mismo, logrando, de esta forma, transparencia en las mismas.
La publicidad, dentro de nuestro sistema jurídico, se encuentra recogida en los artículos 76,
numeral 7, literal d) y 168 de la Constitución de la República del Ecuador (2008); en el artículo
13 del Código Orgánico de la Función Judicial (2009); y, finalmente en el artículo 8 del proyecto
de Código Orgánico General de Procesos (2015), permitiendo que ésta pueda ser desarrollada
en armonía con toda la nueva legislación expedida a partir del 2008 cuando se expidió la
Constitución de Montecristi.
Resumiendo todas estas normas, se puede manifestar que la publicidad permite, por una parte,
que la información de los todos los juicios, sus etapas, actuaciones o diligencias, audiencias,
resoluciones judiciales y decisiones administrativas será pública, con excepción de aquellos
casos señalados por la Constitución y la ley como reservados; y, por otra, que las partes
procesales puedan acceder a las actuaciones y demás documentos del proceso.
Pero, esta garantía no se encuentra establecida en forma expresa en la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, siendo necesaria su incorporación ya que es necesario, hoy en día,
transparentar las actuaciones procesales de las autoridades judiciales hacia las partes
litigantes; así también, que ellas y el público en general conozcan las mismas sin impedimento
legal alguno.
Se debe tener presente que hoy en día la Función Judicial, a través de su sistema SATJE,
permite la consulta de causas en todas las materias, incluido lo contencioso administrativo,
98
razón más que suficiente para incorporar esta garantía a la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Al respecto la doctrina señala:
Dado que toda la actuación de los que ejercen el poder público se encuentra sometida al
principio de la publicidad siendo los tribunales órganos integrales del poder judicial, los procesos
de los cuales conocen se encuentran sujetos también a este principio.
Es así como la Constitución exige la publicidad del proceso, carácter público que debe
constituir la regla, sin prejuicio de que en casos excepcionales, por motivo de decencia pública o
protección al honor, vida privada o intimidad de las personas, el tribunal resuelva que el asunto se
debe tramitar a puertas cerradas, es decir, sin la participación de personas distintas de las que
contienden, conforme a lo que disponga la ley.
La publicidad, además de permitir conocer la rectitud de la actuación jurisdiccional,
contribuye a evitar que se produzcan sentencias-sorpresa, es decir, las que no tienen nada que
ver con lo que fue objeto de debate y de prueba durante el juicio.
Se puede afirmar que la publicidad no solo garantiza la presencia de cualquier ciudadano
que tenga interés en asistir al proceso, sino que además permite que los medios de comunicación
tengan acceso a la información que se genera del debate procesal, pudiendo informar tanto a
quienes no pudieron asistir al recinto del tribunal como al público en general y también garantiza
la transparencia, lo que permite un efectivo control social sobre la corrección de la conducta de
los jueces, que están llamados a resolver los asuntos bajo el escrutinio vigilante de toda la
sociedad (Hernández Mendible, 2015, págs. 592-593).
Como se puede evidenciar con la doctrina antes expuesta, la publicidad es una necesidad
imperiosa en el proceso administrativo que no debe faltar, porque conlleva también
transparencia, porque las partes procesales se convierten en los primeros veedores de la
actividad judicial, lo que le permite al juez actuar apegado a derecho en sus diferentes
actuaciones y decisiones.
4.7.4. Derecho a un abogado defensor
Dada la complejidad de las normas de Derecho Público, es necesario que el administrado
cuente con un abogado capacitado en esta rama del Derecho, quien por su experticia, podrá
desempeñar un rol muy importante en la defensa de los intereses de su cliente.
Hasta aquí no habría problema alguno, pero toda esta realidad cambia, cuando aparece una
persona de escasos recursos económicos afectada en sus derechos por la administración
pública, lo que requiere la asistencia de un defensor público, ya que no puede estar en
indefensión.
99
Pero lastimosamente, la Defensoría Pública aún no cuenta con abogados en esta materia,
omitiendo el servicio que debe brindar a este tipo de persona, que como todas, debe ser
defendida en juicio.
Ni la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni tampoco el proyecto de Código
Orgánico General de Procesos se manifiestan al respecto sobre este derecho, siendo necesario
su incorporación al proceso administrativo por las razones antes expuestas.
En razón de lo señalado, las personas tienen derecho a designar a los abogados de su
confianza para que las representen o actúen en el proceso, pero el Estado debe asegurar que en
todo caso cuenten con asistencia jurídica letrada sin costo alguno en aquellos casos en que
carezcan de recursos económicos para obtener una representación judicial que garantice no solo
el derecho a la defensa y la tutela judicial efectiva, sino la lícita conformación del proceso
(Hernández Mendible, 2015, p. 603).
Esta doctrina deja sentada una verdadera enseñanza, cuando expone que el Estado a toda
costa, debe garantizar a las personas de escasos recursos económicos la asistencia de un
abogado de oficio.
4.7.5. Asistencia gratuita de traducción
En el apartado 2.2.4 del presente trabajo, se manifestó que esta garantía establecida en el
artículo 76, numeral 7, literal f) de la Constitución de 2008, tiene su razón de ser por la
existencia de pueblos y nacionalidades indígenas en nuestro territorio nacional.
Puede ocurrir que alguna decisión de la autoridad pública afecte sus derechos y deban recurrir
a la jurisdicción contenciosa administrativa, para lo cual necesitarán un traductor que le
comunique y haga conocer las diferentes actuaciones y decisiones judiciales al respecto, con tal
que sus derechos no sean vulnerados. Esta traducción, según dispone nuestra Constitución, no
debe tener costo alguno, sino que será gratuita.
Sin más fundamento esta garantía debe incorporarse de manera urgente a los cuerpos legales
en estudio.
100
4.7.6. Contradicción
La contradicción, según la doctrina:
Presupone la existencia de partes con derechos e intereses contrapuestos, lo que genera
que acudan al proceso para dirimir el conflicto y con tal finalidad intercambian alegatos,
pretensiones, excepciones y defensas, configurándose un proceso intersubjetivo.
Ello es así porque el proceso contencioso es dialecto y mediante él las partes persiguen
convencer al juzgador que escucha, instruye y decide, sobre la validez y justicia de sus
pretensiones.
La contradicción como principio se interrelacionan con el principio de igualdad de armas, que
garantiza que en un proceso contencioso una parte tenga tanto los mismos medios y el tiempo
razonable para preparar sus alegatos y pruebas y para rechazar u oponerse a lo expuesto por la
parte contraria.
Lo anterior permite considerar que además de un principio, la contradicción también
constituye una garantía del derecho subjetivo a la defensa y al debido proceso que tiene toda
persona para controvertir los hechos y los alegatos que se formulen en su contra (Hernández
Mendible, 2015, p. 595).
1.3 Por el principio de contradicción, debemos entender la “bilateralidad de la audiencia”,
esto es que ambas parte deben tener idénticas oportunidades de ser oídas y por ende admitida la
contestación de una a lo afirmado por la otra; a efectos de buscar así la verdad, pues la jueza o
juez al sentenciar lo hace conociendo los argumentos dados en ambas partes (Corte Nacional de
Justicia, 2014, p. 157).
Las partes deben poder intercambiar libremente los argumentos y tener conocimiento de los
documentos presentados por la parte adversa, dentro de los términos suficientes, para su
discusión ante el juez. Es una de las manifestaciones de los derechos de la defensa, principio
general y fundamental del derecho, y uno de los aspectos esenciales del derecho a un proceso
justo (Morand-Deviller, 2010, p. 741).
De lo antes expuesto, se infiere que la contradicción goza de ser una garantía y principio a la
vez; porque le permite a las partes contradecirse entre ellas y frente al juzgador, al cual deben
tratar de convencer con sus argumentos a lo largo del proceso administrativo.
En la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aunque no está señalado
expresamente, si existe la contradicción pero limitada a ciertos momentos como la prueba y la
audiencia de estrados.
En el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, aunque en la parte de las
disposiciones preliminares no consta la contradicción, la encontramos desarrollada a lo largo del
proceso ordinario, que es el trámite a seguir en las acciones administrativas; pero,
especialmente en las audiencias preliminar y de juzgamiento, dando lugar a la bilateralidad de
101
la audiencia y cumpliendo con lo dispuesto con lo establecido en el artículo 76, numeral 7, literal
h) de nuestra Constitución de 2008.
4.7.7. Juez independiente, imparcialidad y competente
Esta garantía constante en el artículo 76, numeral 7, literal k) de la Constitución de la República
del Ecuador, se aplica en el juicio administrativo, en las figuras de los jueces que conforman las
Salas Especializadas de lo Contencioso Administrativo del país, que en el ejercicios de sus
funciones deben ser independientes, imparciales y competentes (2008).
Como anteriormente ya se trató la competencia del juzgador, ahora es momento de revisar su
independencia e imparcialidad.
La independencia del juez de lo administrativo, debe estar orientada, a la no vinculación y
dependencia con las partes procesales y la sociedad en general, ni tampoco a presiones por
parte de sus semejantes o superiores, e inclusive de otros poderes o funciones del Estado que
estén interesadas de alguna manera en la causa.
Independencia también significa que los jueces de lo administrativo ejerzan con libertad sus
funciones teniendo como límite el principio de legalidad, es decir sometiéndose única y
exclusivamente a lo que manda la Constitución y la ley.
En cambio, la imparcialidad consiste en no inclinarse hacia ninguna de las partes procesales, de
tal forma que pudiese ser beneficiada en algún momento procesal.
La doctrina al respecto manifiesta:
Debe traducirse en que no se prejuzgue o anticipe una valoración de un asunto sin escuchar
a todas partes involucradas y considerado los hechos alegados y efectivamente probados
conforme a la norma jurídica que resulte aplicable al asunto que se ha de resolver. La
imparcialidad exige que se actúe con objetividad, y en consecuencia, demanda del órgano
jurisdiccional una actuación sin prejuicios, sin prevención respecto a alguna de las partes o sin
tener un completo conocimiento del asunto (Hernández Mendible, 2014, págs. 591-592).
102
La independencia y la imparcialidad se hallan desarrollados en el Código Orgánico de la
Función Judicial de 2009 en sus artículos 8 y 9, respectivamente; pero deben ser incorporados,
por su importancia procesal, tanto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como
en el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, a fin de garantizar a las partes el
acceso gratuito a la justicia, la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica.
103
CAPÍTULO V
CAPÍTULO V: INVESTIGACIÓN DE CAMPO
104
5.1. Descripción del trabajo de campo
A fin de poder constatar la hipótesis del presente trabajo y poder determinar la importancia de la
incorporación de los principios y garantías del debido proceso, al juicio contencioso
administrativo, de la totalidad de abogados que litigan en la jurisdicción contencioso
administrativa en la ciudad y provincia de Loja, se escogió un grupo focal de 50 profesionales
del Derecho, y se les aplico una encuesta de 17 preguntas, cuyos resultados y análisis que se
presentan a continuación.
5.2. Presentación y análisis de resultados
1.- En la jurisdicción contencioso administrativa, estamos frente a:
Tabla 1
Respuesta
a) Un proceso
b) Un procedimiento
c) No responde
Total
Cantidad
13
33
4
50
Porcentaje
26%
66%
8%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Del muestreo recopilado en 50 doctos en la materia administrativa que desempeñan sus
funciones en la ciudad y provincia de Loja, se pudo obtener los siguientes datos: 13 de los
encuestados contestaron a la pregunta que es un proceso, equivaliendo tal aseveración al 26%
de la totalidad de los encuestados; en contraparte 33 de ellos llegaron a responder que es un
procedimiento, dando un equivalente al 66% del total de encuestados; cabe mencionar que 4 de
los 50 encuestados no supieron determinar una respuesta, equivaliendo tal cantidad de
personas al 8% de la totalidad de encuestados.
105
Gráfico 1
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
2.- ¿Considera usted que el procedimiento contencioso administrativo debe incorporar
los principios y garantías del debido proceso, señalados en la constitución del 2008?
Tabla 2
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
45
5
50
Porcentaje
90%
10%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Del total de encuestados se puede evidenciar que 45 de ellos llegaron a expresar Si en su
respuesta a la pregunta planteada, llegando a significar el 90% de la totalidad de encuestados,
caso contrario y en minoría con 5 encuestados, expresaron No, significando el 10% de la
totalidad de encuestados.
106
Gráfico 2
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
3.- De las opciones que se exponen a continuación, según su criterio ¿Cuál es la de
mayor relevancia para incorporar estos principios y garantías al juicio contencioso
administrativo?
Tabla 3
Respuesta
a). Para que exista concordancia con el nuevo marco
constitucional.
b). Para garantizar el debido proceso a las partes litigantes.
c). Para que exista una correcta y adecuada administración de
justicia.
d). Para que se expida un nuevo proceso contencioso
administrativo.
e). Para que exista se garantice el acceso a la justicia, la tutela
judicial efectiva, y la seguridad jurídica.
Total
Cantidad
Porcentaje
5
10%
17
34%
10
20%
7
14%
11
22%
50
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Ante la pregunta planteada, 5 de los encuestados llegaron a la deducción de que debe existir
una concordancia con el nuevo marco constitucional, esto es equivalente al 10% del total de
encuestados; 17 de los encuestados respondieron que se debe garantizar el debido proceso a
las partes litigantes, equivaliendo al 34% del total de los encuestados; 10 de los encuestados
reconocieron que se deben implementar para el proceso administrativo la correcta y adecuada
administración de justicia, siendo su equivalente el 20% del total de los encuestados; 7 llegaron
a dilucidar que se debería implementar y expedir un nuevo proceso contencioso administrativo,
equivaliendo al 14% del total de encuestados; finalmente, 11 de los encuestados, respondieron
107
que se debe implementar la garantía al acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y a la
seguridad jurídica, equivalente al 22% del total de encuestados.
Gráfico 3
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
4.- Está usted de acuerdo con que las autoridades judiciales, garanticen el cumplimiento
de las normas constitucionales y legales, así como los derechos de las partes en el
juicio contencioso administrativo.
Tabla 4
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
48
2
50
Porcentaje
96%
4%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Del muestreo levantado, se puede demostrar que la mayoría de encuestados, exactamente 48
de ellos, llegaron a dar una respuesta afirmativa ante la pregunta planteada, dando como
resultado el 96% del total encuestados; en una minoría de 2 encuestados, llegaron a inclinarse
por la respuesta negativa, resultando el 4% del total de ellos.
108
Gráfico 4
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
5.- Las salas de lo contencioso administrativo de nuestra jurisdicción, al llevar los
diferentes trámites, ¿observan el trámite establecido para los mismos?
Tabla 5
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
50
0
50
Porcentaje
100%
0%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
De los datos receptados, los encuestados infieren claramente en la afirmación absoluta ante la
consulta planteada, dando un porcentaje del 100%.
109
Gráfico 5
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
6.- Está usted de acuerdo que para el procedimiento contencioso administrativo se
utilicen los mismos medios de prueba que en código de procedimiento civil, o que en
su defecto se elaboren medios de prueba propios para esta materia.
Tabla 6
Respuesta
a). Medios de prueba establecidos en el Código de
Procedimiento Civil.
b). Nuevos medios de prueba.
Total
Cantidad
Porcentaje
39
78%
11
50
22%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Ante la pregunta planteada, 39 de los encuestados llegaron a señalar que se deben seguir
aplicando los medios de prueba antiguos determinadas en la ley adjetiva civil denominado
Código de Procedimiento Civil, dando un total en porcentaje al 78% de los encuestados; apenas
11 de los encuestados llegaron a señalar que se necesita establecer nuevos medios de prueba
para el procedimiento contencioso administrativo, resultando el 22% del total de encuestados.
110
Gráfico 6
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
7.- Considera usted que se debería incorporar la oralidad en el juicio contencioso
administrativo.
Tabla 7
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
41
9
50
Porcentaje
82%
18%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
De los 50 encuestados, 41 de ellos creen que si se debería incorporar la oralidad en un juicio
contencioso administrativo, dando un equivalente al 82% del total de encuestados; 9 de los
encuestados determinaron que no se debe incorporar la oralidad al juicio contencioso
administrativo y se debe mantener la tramitación tal cual se ha venido manejando, dando como
resultado un 18% del total de encuestados.
111
Gráfico 7
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
8.- Considera que en los actuales momentos el procedimiento
administrativo goza de celeridad durante su tramitación
contencioso
Tabla 8
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
15
35
50
Porcentaje
30%
70%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Del muestreo tomado, inferimos que la negativa ha superado a la respuesta afirmativa, teniendo
como resultado que 35 de los encuestados determinaron que el tramite contencioso
administrativo no cuenta con celeridad en su desarrollo, equivalente tal presunción al 70% del
total de encuestados; 15 de los encuestados infieren que el tramite contencioso administrativo si
cuenta con celeridad suficiente en su desarrollo, dando como resultado el 30% de encuestados.
112
Gráfico 8
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
9.- Considera que se debe incorporar el principio de inmediación al juicio contencioso
administrativo.
Tabla 9
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
14
36
50
Porcentaje
28%
72%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
En lo referente al principio de inmediación, 14 encuestados consideran que se debe incorporar
este principio al juicio contencioso administrativo, dando un total de 28% del total de
encuestados; en contraparte, 36 de los encuestados hacen referencia a que no se implementa
el juicio de inmediación en el proceso contencioso administrativo.
113
Gráfico 9
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
10.- Considera que dentro del juicio contencioso administrativo se cuenta con el
tiempo y los medios suficientes para el ejercicio del derecho a la defensa.
Tabla 10
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
47
3
50
Porcentaje
94%
6%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
El 94% de los encuestados consideran que dentro de un proceso contencioso administrativo
hay el tiempo necesario y se cuenta con los medios suficientes para poder ejercer el derecho a
la defensa; el 6% no considera que se dan los términos suficientes para tramitar un proceso
contencioso administrativo.
114
Gráfico 10
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
11.- Considera usted pertinente que al presentar la demanda en la jurisdicción
contencioso administrativa, en ella tengan que constar la enunciación de las pruebas
por parte del actor.
Tabla 11
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
17
33
50
Porcentaje
34%
66%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
17 de los encuestados están a favor de que el actor enuncie la prueba en la demanda inicial,
siendo el 34% del total de los encuestados; 33 de los encuestados no consideran que sea
necesario la implementación de la enunciación de la prueba en la demanda ya que creen que
se podrían vulnerar sus derechos del administrado, dando como resultado un 66% del total de
encuestados.
115
Gráfico 11
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
12.- Considera usted que en el juicio contencioso administrativo existe igualdad entre
las partes procesales.
Tabla 12
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
12
38
50
Porcentaje
24%
76%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
12 de los encuestados consideran que si hay igualdad entre las partes procesales, dando como
resultado un 24% del total de los encuestados; caso contrario, 38 de los encuestados no creen
en tal igualdad y ven al estado como un ente influyente en las decisiones de los magistrados en
materia administrativa.
116
Gráfico 12
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
13.- Considera usted que se cumple el principio de publicidad en el juicio contencioso
administrativo.
Tabla 13
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
9
41
50
Porcentaje
18%
82%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
9 de los juristas encuestados consideran que la publicidad en el juicio contencioso
administrativo se lleva satisfactoriamente; muy distinto es el pensamiento de los 41 restantes
encuestados ya que consideran que la publicidad en el proceso contencioso administrativo es
una utopía legal, ya que en teoría se cumple, pero en la práctica no, tal y como lo demuestran
los resultados recopilados.
117
Gráfico 13
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
14.- Considera que las personas de escasos recursos económicos, que quieran iniciar
un juicio contencioso administrativo, cuenten con la asistencia de un defensor
público experto en la materia.
Tabla 14
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
50
0
50
Porcentaje
100%
0%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Esta pregunta llego a tener una unanimidad en criterios, determinando los 50 jurisconsultos, que
se debe dar el apoyo necesario a las personas que no tienen la posibilidad de pagar un
abogado patrocinador, por tanto el porcentaje se detalla en un 100%, del total de encuestados.
118
Gráfico 14
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
15.- Dado que en nuestro país existen pueblos y nacionalidades indígenas, y en
nuestro medio local la etnia Saraguro, ¿usted considera que en caso de darse un
juicio contencioso administrativo se les facilite un traductor, si estas personas no
hablan el idioma español?
Tabla 15
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
50
0
50
Porcentaje
100%
0%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
Aquí absolutamente todos llegaron a concientizar sobre que si no se llega a otorgar un
intérprete a una persona que no habla el español, se estaría vulnerando sus derechos a la
defensa adecuada, por lo tanto el 100% de encuestados aprueba que se otorgue un intérprete.
119
Gráfico 15
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
16.- Usted considera que en los actuales momentos tiene lugar el principio de
contradicción en el juicio contencioso administrativo.
Tabla 16
Respuesta
a). Si
b). No
Total
Cantidad
24
26
50
Porcentaje
48%
52%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
El 48% equivalente a 24 abogados encuestados consideran que Si se emplea actualmente el
principio de contradicción en el juicio contencioso administrativo; el 52% en cambio no
considera que se lleve a efecto adecuadamente la contradicción entre las partes, existiendo
deficiencias en el trámite administrativo.
120
Gráfico 16
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
17.- De las siguientes opciones relativas al rol de los jueces de lo contencioso
administrativo, ¿cuál es la más vulnerable?
Tabla 17
Respuesta
a). La competencia
b). La independencia
c). La imparcialidad
Total
Cantidad
7
19
24
50
Porcentaje
14%
38%
48%
100%
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
24 de los 50 encuestados declinaron su respuesta por la opción de la imparcialidad siendo está
a consideración de ellos la más vulnerada por parte de los jueces administrativos; en segundo
lugar se encuentre la independencia, ya que 19 de los 50 encuestados creen que la
independencia es un puntal muy bajo en la función/resolución de los jueces contenciosos
administrativos; y, finalmente los 7 restantes encuestados consideran que la competencia no es
la adecuada por parte de los jueces que dirimen trámites administrativos.
121
Gráfico 17
Fuente: Abogados en libre ejercicio.
Elaborado por: El autor.
5.3. Contrastación de objetivos e hipótesis
En el presente trabajo investigativo fueron planteados un objetivo general y cuatro objetivos
específicos, así como su respectiva hipótesis.
Una vez finalizada la investigación legal y doctrinaria sobre el tema y realizadas las encuestas a
los abogados vinculados a los juicios administrativos, es momento de realizar la contrastación
de los objetivos e hipótesis, en los términos que siguen a continuación:
A fin de cumplir el objetivo general, que se resumía en incorporar los principios y garantías del
debido proceso en el juicio administrativo e impulsar, de esta forma, una reforma sustancial en
la materia, se ha elaborado la respectiva propuesta de reforma tomando en consideraciones
especiales propias para esta clase de juicios.
Así mismo, se cumplieron los objetivos específicos, siendo el primero de ellos la identificación
de los principios y garantías del debido proceso que podían incorporarse al proceso
administrativo. Objetivo que se desarrolla a lo largo del capítulo cuarto del presente trabajo de
fin de maestría, teniendo entre los principios el de garantía de cumplimiento, legalidad, eficacia
probatoria, oralidad, celeridad e inmediación; y, entre las garantías la gratuidad, el derecho a la
122
defensa, la publicidad y transparencia, derecho a un abogado defensor, asistencia gratuita de
traducción, contradicción y juez independiente, imparcial y competente.
También se dio cumplimiento a otro de los objetivos, a través de la correspondiente
aproximación teórica sobre el debido proceso, la Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa y el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, presente a lo largo de
este trabajo.
Así mismo, se realizó el debido estudio de Derecho Comparado sobre el debido proceso y la
incorporación de sus principios al juicio administrativo, en los capítulos I y IV.
El cuarto objetivo, encuentra su asidero en la propuesta de reforma que se halla al final del
capítulo VI.
Finalmente, debemos contrastar la hipótesis, la cual en el presente trabajo se cumple, ya que
en la pregunta número 2 de la encuesta, los abogados encuestados manifestaron, en un 90%,
que el proceso administrativo debe contener en sus disposiciones los principios y garantías del
debido proceso.
Igualmente, en la pregunta número 3 de la misma encuesta, el 34% de encuestados señalan
que se suma importancia garantizar el debido proceso en el juicio administrativo.
Por tanto, el presente trabajo se ajusta a la realidad procesal que actualmente se encuentra
viviendo el proceso administrativo; constituyéndose en un aporte para garantizar el acceso a la
justicia, la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica en nuestro país.
123
CONCLUSIONES
Una vez culminado el presente trabajo de fin de maestría, se ha llegado a las siguientes
conclusiones:
El debido proceso no es aplicable solamente para el campo penal y laboral, sino por el
contrario también se aplicable para las otras materias procesales, entre las cuales se
encuentra el proceso administrativo o contencioso administrativo.
En la nuestra realidad jurídica, principios como el de eficacia probatoria, oralidad, celeridad
e inmediación no se cumplen en el juicio administrativo, por la estructura caduca de su
proceso.
En cuanto a las garantías del debido proceso, no existe igualdad de las partes procesales,
ni tampoco la asistencia de un defensor público especializado en lo administrativo, ni
tampoco la asistencia gratuita de un traductor en el caso de las comunidades indígenas de
nuestro medio.
Que el Proyecto de Código Orgánico General de Procesos, si bien implementa los
principios y garantías del debido proceso en sus diferentes procedimientos, tramita el juicio
administrativo en el doble de tiempo, lo cual violenta el principio de celeridad.
124
RECOMENDACIONES
Una vez expuestas las conclusiones, se ha llegado a las siguientes recomendaciones:
Se recomienda a la Asamblea Nacional proponer una reforma a la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en donde incorpore los principios y garantías del debido
proceso al juicio administrativo o contencioso administrativo a fin de garantizar los derechos
de las partes en juicios.
A fin de dar cumplimiento a los principios del debido proceso se recomienda estructurar un
nuevo proceso administrativo basado en la oralidad, contradicción, celeridad inmediación.
Se recomienda que la prueba no sea anuncia al momento de plantear la demanda, sino con
posterioridad a fin de que las partes se encuentren en igualdad de condiciones, y no tenga
ventaja la una parte sobre la otra.
Se recomienda que exista norma expresa en el proceso administrativo que manifieste que
las partes procesales se encuentren en igualdad de condiciones dentro del juicio.
Se recomienda a la Defensoría Pública incorporar profesionales expertos en derecho
procesal administrativo para que defiendan los derechos de las personas de escasos
recursos económicos cuando litiguen por afectaciones en sus derechos contra la
Administración Pública.
Se recomienda al Consejo de la Judicatura, contar con traductores, en los casos en los
cuales exista controversia entre una comunidad indígena o uno de sus miembros con el
Estado, de tal forma que estén informados de todas las acciones ocurridas dentro de juicio
y en su lengua madre.
125
Se recomienda a la Asamblea Nacional rever los términos de las diferentes actuaciones
realizadas a lo largo del juicio ordinario, a fin de que las acciones administrativas que se
tramiten por esta vía cuenten con el debido principio de celeridad.
Se recomienda, en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reemplazar el
término “procedimiento contencioso administrativo” por “proceso administrativo”; y,
“recurso” por “acción” a fin de incorporar a la norma las nuevas corrientes que sobre
derecho procesal administrativo se discuten hoy en día.
126
PROPUESTA DE REFORMA
REPÚBLICA DEL ECUADOR
ASAMBLEA NACIONAL
EL PLENO
CONSIDERANDO
Que, el artículo 75 de la Constitución de la República del Ecuador establece que todas las
personas sin excepción alguna, tienen el derecho a acceder gratuitamente a la justicia y a la
tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de
inmediación y celeridad; a fin de que, no se encuentren en un estado de indefensión dentro de
cualquier juicio;
Que, el artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador garantiza el derecho al
debido proceso, a través, de una serie de principios y garantías mínimas dentro del juicio, para
que las partes procesales puedan tener una contienda justa y legal entre ellas;
Que, el artículo 167 de nuestra Constitución de la República manifiesta que la potestad de
administrar justicia se ejerce por los diferentes órganos de la Función Judicial;
Que, el artículo 168 numeral 6 de la Constitución de la República dispone que la sustanciación
de los procesos en todas sus materias, instancias, fases y diligencias se llevará mediante el
sistema oral, según los principios de concentración, contradicción y dispositivo;
Que, es urgente armonizar el sistema procesal actual a las normas constitucionales y legales
vigentes en lo actuales momentos;
Que, el procedimiento contencioso administrativo, establecido bajo el imperio de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, desde su vigencia ha sido abandonado por casi cinco
décadas por el legislador, sin presentar cambios sustanciales y procedimentales en su
127
tramitación; convirtiéndose en un proceso caduco que necesita de una debida reforma para
acoplarse a las exigencias constitucionales y legales vigentes hoy en día; y,
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el numeral 6 del artículo 120 de la Constitución
de la República y el numeral 6 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa,
expide la siguiente:
LEY REFORMATORIA A LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Artículo 1.- Sustitúyase el término “procedimiento contencioso administrativo” por “proceso
administrativo” en el Capítulo IV de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Artículo 2.- Sustitúyase el término “recurso” por “acción” en todo el texto de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Artículo 3.- Antes del artículo 22 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se
agregará el siguiente artículo innumerado:
Art. ….- Principios del proceso administrativo.- Durante la tramitación del proceso
administrativo, se observarán los siguientes principios y garantías:
1.
Garantía de Cumplimiento: Corresponde a la Salas Especializadas de lo Contencioso
Administrativo garantizar las normas establecidas en esta Ley así como los derechos de las
partes procesales.
2.
Principio de Legalidad: En materia administrativa sólo se podrá ser juzgado por la Sala
Especializada de lo Contencioso Administrativo competente según el domicilio del actor; y,
con observancia del trámite previsto en esta ley.
3.
Eficacia probatoria: Las partes procesales tendrán derecho a presentar prueba según los
medios legales establecidos para el efecto, en ninguna parte del proceso, se le solicitará a
la parte actora a enunciar su prueba por adelante, sino únicamente ante la presencia de la
128
Sala y en audiencia. La prueba obtenida o actuada con violación de la Constitución y la ley
carecerá de validez y eficacia probatoria.
4.
Oralidad: El proceso administrativo se tramitará en forma oral, dejando únicamente
aquellos actos procesales que por su naturaleza deben ser obligatoriamente escritos. La
audiencia de estrados será obligatoria.
5.
Celeridad: En el proceso administrativo se observarán los términos establecidos en esta
ley para la tramitación del mismo.
6.
Inmediación: Los miembros de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo,
deberán estar presentes, en todos los actos procesales que se desarrollen a lo largo del
proceso administrativo, y celebrarán las audiencias en forma conjunta con las partes
procesales.
7.
Gratuidad.- El acceso a la justicia administrativa será gratuito.
8.
Derecho a la defensa: El derecho a la defensa es inalienable e inviolable. Las partes
procesales no podrán ser privadas de este derecho durante el transcurso del proceso
administrativo; además contarán con el tiempo y los medios adecuados para ejercer su
defensa.
9.
Igualdad de las partes procesales: Aunque en el proceso administrativo una de las partes
procesales es la administración pública, representada por los diferentes organismos
estatales; al momento de tramitarse el proceso administrativo; tanto actor como demandado
se encontrarán en iguales condiciones para hacer valer sus derechos en juicio.
10. Publicidad y transparencia: La información de los procesos sometidos al proceso
administrativo es pública. Son reservadas las diligencias y actuaciones procesales previstas
como tales en la Constitución y la ley.
129
11. Derecho a un abogado defensor: Las personas de escasos recursos económicos que
litiguen en contra de Administración Pública tendrán la asistencia jurídica de un defensor
público a fin de no quedar en indefensión.
12. Asistencia gratuita de traducción: Las personas o comunidades indígenas que litiguen
dentro del proceso administrativo, contarán con un traductor facilitado por el Estado, a fin
de que se halle informado de las actuaciones realizadas en el mismo.
13. Contradicción y dirección procesal: Las partes procesales tendrán las mismas
oportunidades de ser escuchadas en juicio. A fin de evitar dilaciones de cualquier tipo, la
Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo, dirigirá, a través de su presidente la
dirección del proceso administrativo.
14. Juez independiente, imparcial y competente: Los jueces de miembros de la Salas
Especializadas de lo Contencioso Administrativo, en el ejercicio de sus competencias y
atribuciones conferidas por la Constitución y la ley, son independientes e imparciales.
15. Motivación: Las decisiones tomadas por las Salas Especializadas de lo Contencioso
Administrativo, que declaren, reconozcan, modifiquen o extingan sus derechos deberán ser
motivadas, es decir, que en ellas se expresarán los fundamentos de hecho y de derecho
que sirvieron de fundamento para expedir dicha decisión.
16. Derecho a impugnar: Las partes procesales tendrán el derecho a impugnar las decisiones
tomadas por las Salas Especializadas de lo Contencioso Administrativo, cuando se
consideren afectadas en sus derechos e intereses
La presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial.
130
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133
ANEXOS
134
Anexo 1: Modelo de Encuesta
ENCUESTA
1.
En la jurisdicción contencioso administrativa, estamos frente a:
a) un proceso
2.
(
)
b) un procedimiento (
)
c) no responde
)
(
¿Considera usted que el procedimiento contencioso administrativo debe incorporar
los principios y garantías del debido proceso, señalados en la constitución del
2008?
SI (
3.
)
NO (
)
De las opciones que se exponen a continuación, según su criterio ¿Cuál es la de
mayor relevancia para incorporar estos principios y garantías al juicio contencioso
administrativo?
a) Para que exista concordancia con el nuevo marco constitucional.
(
)
b) Para garantizar el debido proceso a las partes litigantes.
(
)
c) Para que exista una correcta y adecuada administración de justicia.
(
)
d) Para que se expida un nuevo proceso contencioso administrativo.
(
)
e) Para que exista se garantice el acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva, y la
seguridad jurídica.
4.
(
)
Está usted de acuerdo con que las autoridades judiciales, garanticen el
cumplimiento de las normas constitucionales y legales, así como los derechos de
las partes en el juicio contencioso administrativo.
SI (
5.
)
NO (
)
Las salas de lo contencioso administrativo de nuestra jurisdicción, al llevar los
diferentes trámites, ¿observan el trámite establecido para los mismos?
SI (
)
NO (
135
)
6.
Está usted de acuerdo que para el procedimiento contencioso administrativo se
utilicen los mismos medios de prueba que en código de procedimiento civil, o que
en su defecto se elaboren medios de prueba propios para esta materia.
7.
a) Medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil. (
)
b) Nuevos medios de prueba.
)
(
Considera usted que se debería incorporar la oralidad en el juicio contencioso
administrativo.
SI (
8.
Considera
que
en
los
)
actuales
NO (
)
momentos
el
procedimiento
contencioso
administrativo goza de celeridad durante su tramitación
SI (
9.
)
NO (
)
Considera que se debe incorporar el principio de inmediación al juicio contencioso
administrativo.
SI (
10.
)
NO (
)
Considera que dentro del juicio contencioso administrativo se cuenta con el tiempo
y los medios suficientes para el ejercicio del derecho a la defensa.
SI (
11.
)
NO (
)
Considera usted pertinente que al presentar la demanda en la jurisdicción
contencioso administrativa, en ella tengan que constar la enunciación de las
pruebas por parte del actor.
SI (
12.
)
NO (
)
Considera usted que en el juicio contencioso administrativo existe igualdad entre
las partes procesales.
SI (
13.
)
NO (
)
Considera usted que se cumple el principio de publicidad en el juicio contencioso
administrativo.
136
SI (
14.
)
NO (
)
Considera que las personas de escasos recursos económicos, que quieran iniciar
un juicio contencioso administrativo, cuenten con la asistencia de un defensor
público experto en la materia.
SI (
15.
)
NO (
)
Dado que en nuestro país existen pueblos y nacionalidades indígenas, y en nuestro
medio local la etnia Saraguro, ¿usted considera que en caso de darse un juicio
contencioso administrativo se les facilite un traductor, si estas personas no hablan
el idioma español?
SI (
16.
)
NO (
)
Usted considera que en los actuales momentos tiene lugar el principio de
contradicción en el juicio contencioso administrativo.
SI (
17.
)
NO (
)
De las siguientes opciones relativas al rol de los jueces de lo contencioso
administrativo, ¿cuál es la más vulnerable?
a) La competencia.
(
)
b) La independencia.
(
)
c) La imparcialidad.
(
)
GRACIAS POR SU COLABORACIÓN
137
