BOPC 338 T - Parlament de Catalunya

BUTLLETÍ OFICIAL
D E C ATA LU N YA
DEL PARLAMENT
VI legislatura
Número 338
Setè període
Dilluns, 30 de setembre de 2002
S
3.
3.01.
3.01.01.
3.10.25.
M
TRAMITACIONS EN CURS
Projectes i proposicions de llei i
altres propostes de normes
Projectes de llei
Projecte de llei de protecció de la salut (tram. 200-00068/06). Esmenes a la totalitat
presentades.
3.10.
U
4.53.05.
2
2
Proposició no de llei sobre la dotació
de l’IES de l’Alt Berguedà d’un cicle formatiu de
grau mitjà de conducció i d’activitats fisicoesportives en el medi natural, a partir del curs 2003-2004
(tram. 250-02819/06). Esmenes presentades.
2
Proposició no de llei sobre la reproducció en alabastre del retaule de la Passió, de
Sant Joan de les Abadesses (Ripollès) (tram. 25002825/06). Esmenes presentades.
2
Proposició no de llei sobre el projecte
científic, turístic i cultural L’Or de Balaguer (Noguera) (tram. 250-02834/06). Esmenes presentades.
Proposició no de llei sobre la presentació del certificat d’assistència a l’escola com a
requisit per a obtenir ajuts familiars per als fills
(tram. 250-02845/06). Esmenes presentades.
3.10.65.
4.
4.40.
3
Sessions informatives i compareixences
Sol·licituds de compareixença
4
Sol·licitud de compareixença del senyor Miquel Roca i Junyent davant la Comissió
d’Estudi sobre la Situació de la Joventut a Catalunya perquè presenti l’informe sobre servei civil
(tram. 356-00555/06). Acord sobre la sol·licitud.
4
Sessions informatives i compareixences de membres del Govern
Sessió informativa de la Comissió de
Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana, sol·licitada per
la consellera de Justícia, per a informar sobre les
darreres actuacions amb relació als menors estrangers, indocumentats, no acompanyats (tram.
355-00021/06). Decaïment.
4
Sessió informativa de la Comissió de
Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana amb la consellera de Justícia sobre política penitenciària, en
compliment de les lletres a) i b) de la Moció 35/VI
del Parlament de Catalunya (tram. 355-00042/06).
Decaïment.
4
4.53.15.
3
Compareixences d’autoritats, de
funcionaris i d’altres persones
Compareixença del senyor Miquel
Roca i Junyent davant la Comissió d’Estudi sobre
la Situació de la Joventut a Catalunya perquè presenti l’informe sobre servei civil (tram. 357-00296/
06). Acord de tenir la sessió de compareixença.
4.87.
4.87.05.
3
INFORMACIÓ
Acords, resolucions i comunicacions dels òrgans de la cambra
Delegació de funcions del president
del Parlament de Catalunya.
I
Sol·licitud de compareixença del president del Consell Superior d’Avaluació de Catalunya
i dels coordinadors de les seccions de la Conferència Nacional d’Educació davant la comissió
corresponent perquè informin de les conclusions
de la conferència (tram. 356-00531/06). Sol·licitud.
4.53.10.
Projectes i propostes de resolució
d’actuació davant les Corts Generals
Proposta de resolució per la qual
s.acorda de presentar a la Mesa del Congrés dels
Diputats la Proposició de llei sobre la participació
de les comunitats autònomes en la formació de la
posició espanyola en assumptes relacionats amb
la Unió Europea (tram. 270-00032/06). Pròrroga del
termini de presentació d’esmenes.
R
4.53.
Procediments que es clouen amb
l’adopció de resolucions
Proposicions no de llei
Proposició no de llei sobre la construcció del CEIP Mallorca, de Barcelona (tram.
250-02816/06). Esmenes presentades.
A
4
5
Procediments davant el Tribunal
Constitucional
Recursos
d’inconstitucionalitat
interposats pel Parlament
Recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Parlament contra la Llei orgànica 5/2002,
del 19 de juny, de les qualificacions i de la formació
professional (tram. 380-00004/06). Al·legacions que
formula el Parlament.
5
30 de setembre de 2002
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 338
2
3.
TRAMITACIONS EN CURS
3.01.
PROJECTES I PROPOSICIONS DE LLEI I ALTRES PROPOSTES DE NORMES
3.01.01.
PROJECTES DE LLEI
Proposició no de llei sobre la dotació de l’IES de l’Alt Berguedà d’un
cicle formatiu de grau mitjà de conducció i d’activitats fisicoesportives
en el medi natural, a partir del curs
2003-2004
Tram. 250-02819/06
Esmenes presentades
Reg. 46824 / Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política Cultural, 16.09.2002
Projecte de llei de protecció de la salut
Tram. 200-00068/06
Esmenes a la totalitat presentades
Reg. 46629 / Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política Social, 17.09.2002
ESMENES PRESENTADES PEL G. P. SOCIALISTES CIUTADANS PEL CANVI (REG. 46629)
1
ESMENA NÚM. 1
A la totalitat
G. P. Socialistes - Ciutadans pel Canvi
ESMENES PRESENTADES PEL G. P. DE CONVERGÈNCIA
I UNIÓ (REG. 46824)
1
ESMENA NÚM. 1
De modificació
G. P. de Convergència i Unió (1)
«El Parlament de Catalunya insta el Consell Executiu a:
Estudiar, durant la planificació de l’oferta formativa
de Formació professional per al curs 2003-2004, la
dotació a la comarca del Berguedà d’un cicle formatiu de grau mitjà de Conducció d’activitats fisicoesportives en el medi natural.»
De retorn del Projecte de llei.
3.10.
PROCEDIMENTS QUE ES CLOUEN AMB
L’ADOPCIÓ DE RESOLUCIONS
3.10.25.
PROPOSICIONS NO DE LLEI
Proposició no de llei sobre la reproducció en alabastre del retaule de la
Passió, de Sant Joan de les Abadesses (Ripollès)
Tram. 250-02825/06
Esmenes presentades
Reg. 46821 / Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política Cultural, 16.09.2002
Proposició no de llei sobre la construcció del CEIP Mallorca, de Barcelona
Tram. 250-02816/06
Esmenes presentades
Reg. 46826 / Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política Cultural, 16.09.2002
ESMENES PRESENTADES PEL G. P. DE CONVERGÈNCIA
I UNIÓ (REG. 46826)
1
ESMENA NÚM. 1
De supressió
G. P. de Convergència i Unió
«...i d’altres equipaments...»
3.01.01.
3. TRAMITACIONS EN CURS
ESMENES PRESENTADES PEL G. P. DE CONVERGÈNCIA
I UNIÓ (REG. 46821)
1
ESMENA NÚM. 1
De modificació
G. P. de Convergència i Unió
«El Parlament de Catalunya insta el Govern a fer les
actuacions necessàries per tal que el Bisbat de Vic,
part obligada en el compliment del Conveni sobre
l’establiment de normes reguladores, la gestió i administració de la secció de Sant Joan de les Abadesses
del Museu Episcopal de Vic, plantegi en el si de la
Junta de Govern del Museu Episcopal de Vic totes les
incidències que afectin el contingut d’aquest conveni
i les relacions entre el museu i la nova secció.»
Núm. 338
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
30 de setembre de 2002
3
Proposició no de llei sobre el projecte científic, turístic i cultural L’Or de
Balaguer (Noguera)
3.10.65.
PROJECTES I PROPOSTES DE RESOLUCIÓ
D’ACTUACIÓ DAVANT LES CORTS GENERALS
Tram. 250-02834/06
Esmenes presentades
Reg. 46818 / Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política Cultural, 16.09.2002
ESMENES PRESENTADES PEL G. P. DE CONVERGÈNCIA
I UNIÓ (REG. 46818)
Proposta de resolució per la qual
s.acorda de presentar a la Mesa del
Congrés dels Diputats la Proposició
de llei sobre la participació de les
comunitats autònomes en la formació de la posició espanyola en assumptes relacionats amb la Unió Europea
Tram. 270-00032/06
1
ESMENA NÚM. 1
De supressió
G. P. de Convergència i Unió
Pròrroga del termini de presentació d’esmenes
Sol·licitud: Grup Parlamentari Popular (reg. 47409).
De tot el text de la Proposició
Pròrroga: 8 dies hàbils (del 20.09.2002 al 30.09.2002).
Finiment del termini: 30.09.2002; 09:30 hores.
Acord: Presidència del Parlament, sessió del
20.09.2002.
Proposició no de llei sobre la presentació del certificat d’assistència a
l’escola com a requisit per a obtenir
ajuts familiars per als fills
Tram. 250-02845/06
Esmenes presentades
Reg. 46814 / Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política Cultural, 16.09.2002
ESMENES PRESENTADES PEL G. P. DE CONVERGÈNCIA
I UNIÓ (REG. 46814)
APARTAT 1
1
ESMENA NÚM. 1
De modificació
G. P. de Convergència i Unió
«El Parlament de Catalunya insta el Consell Executiu a estudiar l’efectivitat de demanar en totes les
convocatòries d’ajuts a famílies per a fills o filles el
requisit d’un certificat d’assistència a l’escola
d’aquests, com a mesura per fer disminuir el grau
d’absentisme escolar que actualment es produeix entre els nens i nenes de la població més vulnerable.»
APARTAT 2
2
ESMENA NÚM. 2
De supressió
G. P. de Convergència i Unió
De tot el text de l’apartat
3.10.65.
3. TRAMITACIONS EN CURS
30 de setembre de 2002
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 338
4
4.
4.40.
INFORMACIÓ
Sol·licitud de compareixença del senyor Miquel Roca i Junyent davant la
Comissió d’Estudi sobre la Situació
de la Joventut a Catalunya perquè
presenti l’informe sobre servei civil
ACORDS, RESOLUCIONS I COMUNICACIONS DELS ÒRGANS DE LA CAMBRA
Tram. 356-00555/06
Delegació de funcions del President
del Parlament
Resolució
D’acord amb el que disposa l’article 28 del Reglament, atès que he d’absentar-me de Catalunya del dia 4
al 10 d’octubre de 2002
RESOLC:
Delegar les funcions que em corresponen com a President del Parlament, en el vicepresident primer, l’Il·ltre.
Senyor Higini Clotas i Cierco, del dia 4 al 10 d’octubre de 2002, o eventualment fins el meu retorn.
Acord sobre la sol·licitud
Acord de tenir la sessió de compareixença adoptat per
la Comissió d’Estudi sobre la Situació de la Joventut a
Catalunya, en la sessió núm. 2, tinguda el dia
12.04.2000.
4.53.10.
SESSIONS INFORMATIVES I COMPAREIXENCES DE MEMBRES DEL GOVERN
Palau del Parlament, 25 de setembre de 2002
Joan Rigol i Roig
President del Parlament de Catalunya
Sessió informativa de la Comissió de
Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana,
sol·licitada per la consellera de Justícia, per a informar sobre les darreres
actuacions amb relació als menors
estrangers, indocumentats, no acompanyats
Tram. 355-00021/06
4.53.
SESSIONS INFORMATIVES I COMPAREIXENCES
4.53.05.
SOL·LICITUDS DE COMPAREIXENÇA
Sol·licitud de compareixença del president del Consell Superior d’Avaluació de Catalunya i dels coordinadors
de les seccions de la Conferència
Nacional d’Educació davant la comissió corresponent perquè informin de
les conclusions de la conferència
Tram. 356-00531/06
Sol·licitud
Sol·licitud: G. P. de Convergència i Unió (reg. 45128).
Admissió a tràmit: Mesa de la Comissió de Política
Cultural, sessió del 16.09.2002.
4.53.05.
4. INFORMACIÓ
Decaïment
Decaïment de la sol·licitud el dia 07.02.2001.
Sessió informativa de la Comissió de
Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana
amb la consellera de Justícia sobre
política penitenciària, en compliment
de les lletres a) i b) de la Moció 35/VI
del Parlament de Catalunya
Tram. 355-00042/06
Decaïment
Decaïment de la sol·licitud el dia 07.02.2001.
Núm. 338
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
30 de setembre de 2002
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2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la
Formación Profesional.
4.53.15.
COMPAREIXENCES D’AUTORITATS, DE
FUNCIONARIS I D’ALTRES PERSONES
Que en relación a dicha Ley Orgánica, se ha emitido
dictamen por el Consejo Consultivo de la Generalidad
de Cataluña, según certificado que se adjunta, en
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 41 del
Estatuto de Autonomía.
Basa el presente recurso en los siguientes
Compareixença del senyor Miquel
Roca i Junyent davant la Comissió
d’Estudi sobre la Situació de la Joventut a Catalunya perquè presenti
l’informe sobre servei civil
Tram. 357-00296/06
Acord de tenir la sessió de compareixença
Acord de tenir la sessió de compareixença adoptat per
la Comissió d’Estudi sobre la Situació de la Joventut a
Catalunya en la sessió núm. 2, tinguda el dia
12.04.2000.
4.87.
PROCEDIMENTS DAVANT EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
4.87.05.
RECURSOS D’INCONSTITUCIONALITAT INTERPOSATS PEL PARLAMENT
Recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Parlament contra la Llei orgànica 5/2002, del 19 de juny, de les
qualificacions i de la formació professional
Tram. 380-00004/06
Al·legacions que formula el Parlament
AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Esther Andreu Fornós, letrada del Parlamento de
Cataluña, obrando en nombre y representación de éste
en virtud de los acuerdos del Pleno y de la Mesa del
Parlamento, ambos de 29 de julio de 2002, cuyas
certificaciones acompaña, ante el Tribunal Constitucional comparece y
DICE:
Que por el presente, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 162.1.a de la Constitución española,
34.4 y 41 del Estatuto de autonomía de Cataluña y
32.2 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional,
interpone recurso de inconstitucionalidad contra los
artículos 5.1, 8.4, 11.7 y la disposición final primera,
apartado 2, párrafos primero y segundo, en la medida
en que considera competencia exclusiva del Estado el
desarrollo del artículo 4.1, letras b y c, del artículo 6,
apartados 3 y 4, del artículo 9, del artículo 11.6 y de
la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 5/
FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. ENCUADRAMIENTO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN
UNA «MATERIA» A EFECTOS DE LA DETERMINACIÓN DE
LOS TÍTULOS COMPETENCIALES CORRESPONDIENTES.
La disciplina jurídica de la formación profesional se
ha desdoblado tradicionalmente, al menos en dos
grandes grupos o áreas temáticas, a saber, la formación
profesional reglada o inicial y la formación ocupacional. En efecto, el artículo 30 de la Ley orgánica 1/
1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE), cuando define la formación
profesional, distingue entre «el conjunto de enseñanzas que dentro del sistema educativo, y reguladas en
esta ley, capacitan para el desempeño cualificado de
las distintas profesiones» y «aquellas otras acciones
que, dirigidas a la formación continua en las empresas
y a la inserción o reinserción laboral de los trabajadores, se desarrollen en la formación profesional ocupacional que se regulará por su normativa específica».
Esta distinción en el plano normativo ha tenido también traducción en el terreno de la gestión o ejecución
puesto que la formación profesional reglada es gestionada por la Administración educativa, mientras que la
formación ocupacional y continua lo es por la Administración laboral.
Así mismo, esta subsectorialización de la formación
profesional tiene su correlativo reflejo en el bloque de
constitucionalidad. Así, y como ya ha tenido ocasión
de señalar ese Alto Tribunal (entre otras en las SSTC
45/1985, de 28 de marzo y 95/2002, FJ 6), mientras la
formación profesional reglada, en cuanto perteneciente o integrada en el sistema educativo, es materia susceptible de encuadramiento en los títulos competenciales relativos a la enseñanza (arts. 149.1.1 y 30 CE y
15 EAC en el caso de la comunidad autónoma catalana), no puede afirmarse lo mismo en relación con la
formación profesional ocupacional, que no se integra
ni forma parte del sistema educativo.
En efecto, a pesar de que la formación profesional, en
cualquiera de sus variantes comporta un proceso de
adquisición de conocimientos y técnicas y por tanto
significa el aprendizaje de un variado bagaje de saberes, teorías y prácticas no parece que el de la enseñanza
sea el título competencial prevalente en materia de
formación profesional ocupacional. En este sentido,
no puede perderse de vista que el artículo 3 de la
LOGSE que regula lo que en rigor constituye la esfera
del sistema educativo sólo incluye en ella la llamada
«formación profesional reglada» y excluye la formación profesional ocupacional cuya regulación es remitida por el artículo 30.1 de la propia LOGSE a su
regulación propia y específica. Por otra parte, cuando
4.53.15.
4. INFORMACIÓ
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Núm. 338
6
la regla del artículo 149.1.30, alude a las «normas
básicas para el desarrollo del artículo 27» del propio
texto legal difícilmente puede referirse a la formación
profesional ocupacional, entendida pecisamente como
la que se ejerce fuera del sistema educativo. Sin embargo, si sería de aplicación el título competencial
relativo a «la regulación de las condiciones de
obtención, expedición y homologación de los títulos
académicos y profesionales» en virtud del principio de
especificidad.
Así, aunque los títulos competenciales relativos a la
enseñanza tengan incidencia en el ámbito de la formación profesional ocupacional queda descartado el
encuadramiento de dicha materia de forma exclusiva
en dichos títulos competenciales.
En efecto, la formación profesional ocupacional se
organiza a través de un conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos susceptibles de integrarse en
una pluralidad de títulos competenciales, entre los que
cabe reseñar, además de los ya vistos sobre enseñanza,
los relativos a la materia laboral (arts. 145.1.7 y 11.2
EAC) pues no pueden ignorarse las relaciones materiales entre la formación profesional y el derecho al trabajo o la promoción del trabajador a través del trabajo
(art. 35.1 CE) y los relativos a la planificación
económica (arts. 149.1.13 CE y 12.1.1 EAC) dado que
la formación profesional ocupacional constituye precisamente una de las principales herramientas de las
políticas activas de empleo (art. 40 CE).
En relación con el encuadramiento de la materia
formación profesional ocupacional en el ámbito laboral, ya desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de fijar el significado material
estricto de lo laboral, asignando al adjetivo «laboral»
un sentido concreto y restringido, coincidente por lo
demás con el uso habitual, como referido sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente
como legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral, es decir para recoger los
términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación
que media entre los trabajadores que presten sus servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios»
(STC 35/1982, de 14 de junio).
Entendida en estos términos, la materia laboral penetra en la formación profesional ocupacional. En tal
sentido, el artículo 4.2 del Estatuto de los trabajadores
(texto refundido aprobado por el Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo) confiere a los trabajadores el derecho a la «promoción y formación profesional en el trabajo» y el artículo 23 de ese mismo
texto legal ha procedido al desarrollo de la formación
profesional, atribuyendo a los trabajadores, en los
términos que se pacten en sus convenios colectivos,
una serie de derechos laborales en relación a aquélla.
En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional (STC 195/1996, de 28 de noviembre;
STC 95/2002, de 25 de abril), afirmando, rotundamente que «ésta clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral, con
la consiguiente atribución de de-rechos al trabajador y
correlativos deberes al empresario, determina como
encuadramiento adecuado de la materia el de “legis4.87.05.
4. INFORMACIÓ
lación laboral”. Se puede pues apreciar que la vertiente de la formación profesional ocupacional directamente atraída al ámbito de la materia laboral es
exclusivamente aquella que «concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el
seno de la relación laboral, como el reconocido en el
artículo 4.2 del Estatuto de los trabajadores» (STC 95/
2002, de 25 de abril, FJ 8). En definitiva, aquella que
puede inserirse en la ordenación de todas aquellas
medidas que inciden en el sistema de relaciones
laborales, regulando las reglas del contrato o de las
instituciones colectivas del trabajo. Sin embargo, la
actividad de fomento dirigida a programar, organizar
o controlar medidas formativas para los trabajadores,
sea qual fuere su posición en el mercado de trabajo,
queda al margen de ese concepto restringido de
materia laboral, tal y como el mismo ha sido elaborado
por la doctrina constitucional.
Este conjunto de medidas formativas forman más bien
parte del régimen jurídico de la política de empleo,
que no se inserta en el Estatuto de los trabajadores
sino básicamente en la Ley 57/1980, de 8 de octubre,
básica de empleo. Esta dimensión de la formación
profesional que tiende a propiciar la búsqueda de
equilibrios en el mercado de trabajo es la que contempla el artículo 40.2 CE, al mandatar a los poderes
públicos el fomento de medidas que garanticen la
formación y recualificación profesional y la que la
erige en instrumento esencial de la política de empleo
y, por consiguiente, de la actividad económica. Así los
títulos competenciales referentes a la planificación
económica (arts. 149.1.13 CE y 12.1.1 EAC) son los
apropiados para encuadrar, en general, el conjunto de
decisiones encauzadas al logro de equilibrios a corto,
medio y largo plazo entre la oferta y la demanda de
trabajo en su doble aspecto cuantitativo y cualitativo.
En este sentido se ha de puntualizar que en su reciente
Sentencia núm. 95/2002, de 25 de abril, el Tribunal
Constitucional ha reconocido que «no puede
cuestionarse la incidencia económica que presenta la
adecuación de las aptitudes profesionales de los
trabajadores ocupados a las nuevas necesidades
tecnológicas y a los permanentes cambios del mercado
laboral», aunque en el caso concreto (medidas de
formación profesional continua objeto del acuerdo
tripartito en materia de formación continua de los
trabajadores ocupados suscrito en Madrid el 22 de
diciembre de 1992) considere el Alto Tribunal que
«esa relación económica no resulta determinante para
realizar la adscripción a ese (art. 149.1.13 CE) título
competencial».
Recapitulando, se puede afirmar que, mientras la
formación profesional inicial o reglada se inserta sin
dificultad en los títulos competenciales relativos a la
enseñanza, en la formación profesional ocupacional
inciden con diferente intensidad distintos títulos
competenciales entre los que, además de los específicos que pueden aplicarse a cuestiones concretas
como por ejemplo el relativo al régimen económico
de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE) hay que destacar, con carácter general, los relativos a la materia
laboral (arts. 149.1.7 CE y 11.2 EAC), a la planificación de la actividad económica (arts. 149.1.13 CE y
12.1.1 EAC) y, finalmente los que disciplinan el
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7
reparto competencial en materia de enseñanza (arts.
149.1 y 30 CE, y 15 EAC).
Pues bien, si ello es así y dado que la Ley orgánica 5/
2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la
Formación Profesional tiene por objeto la creación de
un Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación
Profesional, que establece como innovación más
relevante, la integración de las diferentes modalidades
de esta formación, la reglada, la ocupacional y la continua, es obvio que, en principio, la regulación contenida en dicha ley será fruto del ejercicio simultáneo de
competencias estatales reconocidas por el bloque de la
constitucionalidad en los diferentes ámbitos materiales
reseñados. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la
Ley orgánica 5/2002, desde el momento en que crea un
sistema integrado de enseñanza para los tres tipos de
formación profesional diseñando un nuevo sistema de
formación profesional y estable-ciendo un nuevo
diseño de las calificaciones referidas a este ámbito
parece reconducir esta cuestión, al menos a nivel de
ordenación general y de desarrollo normativo, al
ámbito competencial propio de la enseñanza.
En efecto, la ley que nos ocupa, no sólo inicia su
exposición de motivos con una referencia al artículo
27 de la CE, sino que debe su carácter de ley orgánica
precisamente al hecho de contener un desarrollo de
dicho derecho en el campo de la formación profesional. Por otra parte, también se infiere sin dificultad
de la regulación propuesta por la propia ley que la
misma abunda en los aspectos comunes a las antes tres
formaciones profesionales decantándose claramente
por la regulación de los aspectos educativos y ello,
queda perfectamente reflejado en la descripción competencial que realiza la Disposición Final primera, que
si bien enuncia como títulos habilitantes las
disposiciones 1ª, 7ª y 30ª del artículo 149.1 CE, tan
solo enumera expresamente los preceptos vinculados a
la regulación del sistema educativo, deduciéndose de
tal enumeración que la práctica totalidad de la ley trae
causa de los títulos competenciales que el Estado
detenta en materia de educación.
Así, sin desconocer tanto la trascendencia económica
como la dimensión laboral de la nueva regulación
introducida, la misma se encuadra preferentemente en
el ámbito material de la enseñanza, ámbito en el que
las Comunidades Autónomas y concretamente la Generalidad de Cataluña ostenta competencias legislativas de desarrollo y competencias ejecutivas ex
artículo 15 EAC, competencias que, en opinión de
esta representación no son respetadas por la regulación
establecida en la Ley orgánica 5/2002 y concretamente
por los preceptos impugnados por esta parte que como
se tendrá ocasión de argumentar en las presentes
alegaciones excluyen o minimizan la intervención
autonómica en su desarrollo normativo y ejecución.
II. DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y ESTATUTARIA DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE FORMACIÓN PROFESIONAL.
Encuadrada la materia de la formación profesional en
los títulos competenciales referenciados en el apartado I de estas alegaciones, corresponde en este punto
concretar la distribución competencial en dichos ámbitos materiales centrando el análisis principalmente
en la distribución competencial en materia de enseñanza puesto que, como se ha tenido ocasión de
señalar, la regulación establecida por la Ley orgánica
5/2002 y concretamente los preceptos impugnados
por esta parte se amparan supuestamente en los títulos
competenciales estatales relativos a la enseñanza.
Los preceptos constitucionales y estatutarios que hay
que tener en cuenta por lo que se refiere a la delimitación general de competencias en materia de enseñanza son, preferentemente los artículos 27 y 149.1.30
de la CE y, por lo que respecta a Cataluña el artículo
15 de su Estatuto de autonomía.
El artículo 149.1.30 CE, por un lado atribuye al
Estado la competencia exclusiva para la regulación de
las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y por
otro le atribuye la competencia para dictar las normas
básicas para el desarrollo del artículo 27, con el fin de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los
poderes públicos en esta materia. De acuerdo con esta
última declaración, se atribuye al Estado la función de
definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el
artículo 27.
El artículo 15 EAC, por su parte, otorga a la
Generalidad de Cataluña la competencia plena para la
regulación y administración de la enseñanza en toda
su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin
perjuicio de lo que disponen el artículo 27 de la CE y
las leyes orgánicas que, conforme al apartado primero
del artículo 81 de aquélla, lo desarrollen; de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del
apartado 1 del artículo 149 de la CE, y de la Alta
Inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.
A la vista de los preceptos transcritos puede afirmarse
que corresponde al Estado en esta materia la elaboración de la normativa básica y a Catalunya la
función legislativa de desarrollo y la de ejecución.
Por lo que respecta a la naturaleza de las competencias
estatales sobre enseñanza, interesa a esta parte señalar
que el Tribunal Constitucional afirmó muy tempranamente en su Sentencia 6/1982, de 22 de febrero,
el carácter esencialmente normativo de las competencias estatales, afirmando:
«Si prescindimos de la Alta Inspección, las competencias que exclusivamente corresponden al Estado en
orden a la enseñanza (ordenación general del sistema
educativo; fijación de las enseñanzas mínimas;
regulación de las demás condiciones para obtención,
expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales, y establecimiento de normas básicas
para el desarrollo del artículo 27 de la CE que
garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los
poderes públicos y la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y el desarrollo de los
deberes constitucionales) tienen un contenido de
carácter sustancialmente normativo, como se infiere de
su propia significación semántica: “ordenar”, “fijar”,
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“regular”, “establecer”, son verbos que aluden a una
concreción, por quien puede hacerlo, de propósitos,
principios, objetivos y métodos preordenados a un fin,
expresados en declaraciones de carácter imperativo.»
(FJ 4).
Y, sobre esta misma cuestión, en su Sentencia 77/
1985, de 27 de junio, estableció que:
«(...) las competencias estatales en materia educativa
derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y
30 del art. 149, núm. 1, de la CE. De ello resulta que
por un lado, la regulación de las condiciones de
obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales como competencia del
Estado, según el art. 149, núm. 1, 30 de la CE. Supone
la reserva al mismo de toda la función normativa en
relación con dicho sector y, en segundo lugar, que la
competencia estatal en relación con las normas básicas
para el desarrollo del art. 27 de la Constitución a que
se refiere el mismo art. 149, núm. 1, 30 de la CE debe
entenderse en el sentido de que corresponde al Estado
–en la acepción del mismo que venimos utilizando–
la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias
enunciadas en tal art. 27 de la CE.» (FJ 15).
Así mismo, en lo concerniente a la competencia sobre
ordenación general del sistema educativo el mismo
Tribunal Constitucional, en la Sentencia 134/1997, de
17 de julio (FJ 4), ha destacado la necesaria participación de los dos niveles de gobierno, estatal y
autonómico, en la configuración del sistema educativo (en el mismo sentido STC 337/1994, de 23 de
diciembre, FJ 9), expresándose en los siguientes
términos:
«El derecho de todos a la educación, no cabe olvidarlo, se ejerce en el marco de un sistema educativo
en el que los poderes públicos –esto es, el Estado a
través de la legislación básica y las Comunidades
Autónomas en el marco de sus competencias en esta
materia– determinan los currículos de los distintos
niveles, etapas, ciclos y grados de enseñanza, las
enseñanzas mínimas y las concretas áreas o materias
objeto de aprendizaje, organizando asimismo su
desarrollo en los distintos Centros docentes; por lo
que la educación constituye, en términos generales,
una actividad reglada.»
En este sentido, muchas de las competencias que la
LOGSE atribuye al Gobierno de la nación han de
ejercerse «de común acuerdo con las Comunidades
Autónomas» o previa consulta con las Comunidades
Autónomas (por ejemplo: artículos 3.4, 15.2, 27.6,
27.7, 35.1, 62.3, 67.2, DDAA 1ª.1 y 8, 4ª.5, 9ª.1, 10ª.8,
11ª.2 y 3, 14ª.4, 15ª.2 y 3, etc., de la LOGSE), y, por lo
que se refiere a la formación profesional reglada, el
artículo 35.1 de esta misma ley (que no ha estado derogada por la Ley orgánica 5/2002 como explicita su
exposición de motivos) al establecer que «el
Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los
estudios de formación profesional, así como las
enseñanzas mínimas de cada una de ellas. Dichas
enseñanzas mínimas permitirán la adecuación de estos
4.87.05.
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estudios a las características socioeconómicas de las
Comunidades Autónomas» fijaba la participación de
las Comunidades Autónomas en el diseño de la
formación profesional de tal manera que podían
aplicarse a la misma los porcentajes de regulación de
antemano establecidos con carácter general en el
artículo 4.2 de la LOGSE. Así mismo, respecto de los
centros docentes, el artículo 34 de la LOGSE
establecía unos requisitos mínimos respecto de la
titulación académica del profesorado, relación
numérica alumno-profesor e instalaciones docentes,
correspondiendo fijar el resto de la regulación y la
gestión a las administraciones educativas, y, en el caso
de Cataluña, a la Generalidad.
En relación a la competencia exclusiva estatal, para la
regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30 CE) que como el propio
precepto indica abarca principalmente la actividad
normativa, la doctrina constitucional ha considerado
que «(...) comprende la de “establecer los títulos
correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en
sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto
desde el punto de vista académico como para el
ejercicio de profesionales tituladas (...); así como
comprende también la competencia para expedir los
títulos correspondientes y para homologar los que no
sean expedidos por el Estado” (...)» (SSTC 42/1981,
de 22 de diciembre, FJ 3; 82/1993, de 8 de marzo, FJ
5; 122/1989, de 6 de julio, FJ 3 y 337/1994, de 23 de
diciembre, FJ 18 y, el establecimiento de las enseñanzas y horarios mínimos y de su contenido (es decir,
especificaciones de niveles, ciclos, grados, especialidades y criterios curriculares) así como la fijación de
los objetivos concretos de las asignaturas por bloques
temáticos (SSTC 87/1983, de 27 de octubre, FFJJ 4 y 5
y 88/1983, de 27 de octubre, FFJJ 3 y 4).
Así pues, el legislador estatal dispone de un título
competencial que le habilita para modificar la
regulación de la formación profesional en el sistema
educativo y para aunar y unificar si lo cree oportuno
la regulación de las diversas modalidades de formación profesional, lo que no permite dicha habilitación es excluir o minimizar la intervención autonómica en su desarrollo normativo y ejecutivo pues ello
supone una vulneración de las competencias asumidas
por la Generalidad en materia de enseñanza, como sin
duda hacen los preceptos recurridos.
En otro orden de cosas, y dado que de acuerdo con la
DF 2ª de la Ley orgánica 5/2002 parte de los preceptos
impugnados en el presente recurso de inconstitucionalidad tienen carácter de ley orgánica (arts. 8.4 y
11.7) ha de hacerse referencia a la remisión que el
artículo 15 del Estatuto de autonomia de Cataluña
hace a las leyes orgánicas de desarrollo del artículo 27
como límite a las competencias autonómicas en
materia de enseñanza.
En primer lugar ha de señalarse que la reserva de ley
orgánica no supone ningún tipo de habilitación competencial en favor del Estado y que su alcance ha de
ser objeto de interpretación restrictiva, tanto en lo que
atañe a la expresión «desarrollar», como en relación a
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la «materia» objeto de la reserva. En segundo lugar
también debe precisarse que el ámbito reservado a la
ley orgánica no es coextenso al de las competencias
constitucionales atribuidas al Estado; así, la reserva de
ley orgánica ha de cohonestarse con el sistema constitucional y estatutario de distribución competencial
entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En este
sentido la STC 137/1986, de 6 de noviembre, se
expresa en los siguientes términos:
«Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el concepto
del que la Constitución se vale en el citado art.
149.1.30 (“normas básicas para el desarrollo del art.
27...”), no posee el mismo alcance que el que
genéricamente enuncia el art. 81.1. El enunciado de
aquel precepto impone al intérprete considerar, que
respecto de las Comunidades que ostenten competencias en su virtud, las instituciones generales del
Estado no retienen, como competencia exclusiva, la
normación de todo aquello que, en lo relativo al art.
27 de la Constitución, pueda considerarse “desarrollo”
(art. 81.1) de los derechos fundamentales allí
reconocidos. Ni la unidad de la Constitución toleraría
que una de sus disposiciones (art. 149.1.30) se desvirtuase íntegramente por lo establecido en otra (art. 81.1)
ni, de otra parte, un precepto ordenador del sistema de
fuentes en el ordenamiento integral del Estado (art.
81.1) puede sobreponerse a la norma que, en un plano
del todo diverso, busca articular los ámbitos materiales que corresponden a ordenamientos diversos, por
más que obviamente unidos (art. 149.1.30). El criterio
general de que, en el Estado de autonomías territoriales, las normas entronizadoras de reservas a determinadas fuentes no son, sólo por ello, atributivas de
competencia a un cierto ente –Sentencia 37/1981,
(Fundamento Jurídico 2.º)– parece habría aquí de
tenerse en cuenta, tanto más cunato que, según antes se
apuntó, la colaboración –en términos generales- entre
Ley Orgánica y ordinaria no ha de reputarse, en todo
caso, constitucionalmente ilegítima.» (FJ 3)
Resulta pues evidente que en la delimitación de los
derechos de la enseñanza, el legislador estatal debe
armonizar la reserva de ley orgánica ex art. 81 CE con
la competencia estatal del art. 149.1.30 CE, respetando
en todo caso las competencias autonómicas sobre
enseñanza, de tal forma que el desarrollo del derecho
fundamental del artículo 27 que debe contenerse en
una ley orgánica, no invada las competencias autonómicas compatibles con el art. 149.1.30 CE y que las
normas «materialmente básicas» que derivan de este
último precepto, y que han de dejar necesariamente un
margen de desarrollo autonómico, no se aprueben con
el carácter de orgánicas, cosa que, en opinión de esta
parte no hacen los preceptos impugnados en el
presente recurso de inconstitucionalidad.
A continuación, ha de hacerse referencia a la regla
competencial contenida en el art. 149.1.1 CE, dado
que la misma es invocada tanto en la exposición de
motivos como en la DF 1.ª de la Ley orgánica 5/2002
como título habilitante de la regulación contenida en
dicho texto legal.
Sobre el alcance de este título competencial en materia
de enseñanza, el Tribunal Constitucional adoptó en
un primer momento una postura muy extensiva en
detrimento de las competencias autonómicas (STC 5/
1981, de 23 de febrero), pero en un momento posterior
el mismo Tribunal consideró que la cláusula general
del artículo 149.1.1 CE pasaba a un segundo término
puesto que el Estado dispone de la normativa básica
sobre enseñanza (STC 137/1986, de 6 de noviembre,
FJ3), a pesar de que ha continuado invocando este
precepto junto al artículo 149.1.30 CE cuando se ha
pronunciado sobre los diferentes aspectos de la
enseñanza. Concretamente, en su reciente Sentencia
188/2001, de 20 de septiembre (FJ 2) el Tribunal
Constitucional se expresa en los siguientes términos
sobre el alcance del art. 149.1.1 CE:
«Desde una perspectiva de delimitación negativa, hemos manifestado, en lo que aquí interesa, que el art.
149.1.1ª CE “no ha atribuido al Estado la fijación de
las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento –eso sí, entero–
de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad”, de manera que “su regulación no
puede suponer una normación completa y acabada del
derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es
claro que las Comunidades Autónomas, en la medida
en que tengan competencia sobre la materia, podrán
aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese
derecho” [STC 61/1997, de 20 de marzo, F. 7 a)].
»En cuanto a su delimitación positiva, hemos dicho en
la misma Sentencia que “las condiciones básicas
hacen referencia al contenido primario (STC 154/
1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales,
deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas
premisas o presupuestos previos). En todo caso, las
condiciones básicas han de ser imprescindibles o
necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede
consistir en una igualdad formal absoluta. Como hemos insistido, si por condiciones básicas hubiera de
entenderse cualquier condición material, obligado
sería concluir que esa interpretación tan amplia habría
de conducir a un solapamiento con otras competencias estatales explicitadas en el art. 149.1 CE o, lo que
es peor, a una invasión de las competencias autonómicas”.
»En conclusión, según nuestra doctrina, el art.
149.1.1ª CE “constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito
normativo, lo que permite al Estado una regulación,
aunque limitada a las condiciones básicas que
garanticen la igualdad, que no el diseño completo y
acabado de su régimen jurídico”, por lo que “el art.
149.1.1ª CE no debe ser entendido como una
prohibición de divergencia autonómica” [STC 61/
1997, F. 7 b)].»
Pues bien, a la vista de esta doctrina constitucional
parece poderse concluir que tampoco esa regla competencial puede amparar la exhaustiva reserva de competencias al Estado que efectúa la Ley orgánica 5/2002.
En efecto, ni puede ser considerado contenido primario del derecho a la educación el total desarrollo
normativo de todos aquellos aspectos que se refieren
a la regulación de la formación profesional ni puede
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encontrar cobertura en ese título competencial la reserva de funciones ejecutivas al Estatuto.
Para concluir el análisis del reparto competencial en
materia de enseñanza y dado que, como se ha visto el
mismo descansa principalmente en títulos competenciales que reconocen al Estado potestades normativas
de naturaleza básica, es necesario recordar sucintamente el concepto de bases y sus límites materiales y
formales, tal como han sido fijados por la doctrina
constitucional. En este sentido debe recordarse que,
aunque el nucleo sustancial de la doctrina de este Alto
Tribunal siga centrándose en un concepto material de
lo básico, desde hace ya cierto tiempo se ha procedido
a exigir con mayor rigor la condición formal de que las
bases se hallen contenidas en «una ley votada en
Cortes que designe expresamente su carácter de básica
o esté dotada de una estructura de la que se infiera ese
carácter con naturalidad» (STC 69/1985, de 19 de
abril, FJ 6).
Desde un punto de vista material las bases permiten al
legislador estatal establecer un marco normativo
unitario dirigido a asegurar los intereses generales y
dotado en general de estabilidad, de manera que sólo
excepcionalmente puede contener una regulación detallada de la materia, regulación que en cualquier caso
ha de permitir políticas alternativas autonómicas en
dicha materia y no suponer la cercenación o vaciado
de las competencias autonómicas de desarrollo
legislativo atribuidas por el bloque de la constitucionalidad.
Desde el punto de vista formal, ya se ha dicho que
como regla general, el Tribunal Constitucional exige
que las bases se expresen en una norma con rango de
ley que además expliciten ese carácter básico, aunque,
excepcionalmente pueden contenerse en normas
reglamentarias, si ello es necesario por la complejidad
técnica de la materia o cuando resulte completamente
indispensable para garantizar la consecución de la
finalidad objetiva a la que corresponde la competencia estatal sobre las bases y, en cualquier caso
siempre que se haya procedido a la correspondiente
habilitación legal y en tanto en cuanto las materias
básicas hayan sido previamente definidas como tales
en normas con rango de ley. En este sentido se expresa
muy claramente la STC 131/1996, de 11 de julio,
cuando afirma:
«(...) este Tribunal ha declarado en múltiples ocasiones que para garantizar la generalidad y estabilidad
cosustanciales a las reglas básicas (STC 147/1991),
éstas deben establecerse mediante ley formal votada en
Cortes, aunque, como excepción, quepa admitir que
en ciertas circunstancias el Gobierno pueda regular por
Real Decreto aspectos básicos de una determinada
materia. Estas circunstancias excepcionales se dan,
según hemos reiterado, cuando el reglamento resulta
complemento indispensable para asegurar el mínimo
común denominador establecido en las normas
legales básicas (por todas SSTC 25/1983, 32/1983 y
48/1988): es indispensable cuando la ley formal no
resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al carácter
marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y
cambiante” de los mismos (SSTC 76/1983, 87/1995,
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87/1989, 147/1991 y 149/1992, entre otras), y es
complemento de las normas legales básicas, cuando,
además de ser materialmente básico, actúa como
desarrollo de una ley que previamente ha acotado el
alcance general de lo básico “el Gobierno puede regular por vía reglamentaria materias básicas definidas
como tales en normas de rango de ley, porque entonces
su actuación es completiva y no delimitativa o definidora de competencias” (SSTC 25/1983, 32/1983 y 42/
1983, entre otras)» (FJ 2).
Así pues, aun cuando la colaboración del reglamento
en la determinación de lo básico es constitucionalmente admitida en relación a aquellos aspectos
técnicos o de detalle que son impropios de una ley y
que, en consecuencia, requieren indispensablemente el
complemento reglamentario, ello no puede suponer,
en ningún caso, una carta en blanco al Gobierno o lo
que es lo mismo una deslegalización absoluta de lo
básico. Así, el legislador estatal, que es a quien
corresponde con carácter general la fijación de las bases ha de haber acotado previamente el alcance general de lo básico, puesto que de no ser así, el Gobierno
no asumiría la tarea complementaria que le es propia si
no la delimitadora o definidora de competencias que
constitucionalmente corresponde al poder legislativo
del Estado.
Finalmente, y por lo que se refiere a la posibilidad de
que el legislador estatal atribuya carácter básico a
futuras normas reglamentarias, interesa a esta representación destacar la STC 197/1996, de 28 de noviembre, que declara inconstitucional la DF 3.ª de la
Ley 34/1992 por resultar contraria a la doctrina constitucional «La pretensión de atribuir, mediante la DF
3.ª, de modo tan genérico e indeterminado, carácter
básico a tantos desarrollos reglamentarios como los
previstos en determinados preceptos de la Ley 34/
1992», dado que «el intento de atribuir carácter básico
a no importa que disposiciones reglamentarias estatales dictadas en desarrollo de la Ley 34/1992 podría
tener por resultado, de prosperar, el de impedir u obstaculizar el ejercicio por parte de las comunidades
autónomas de la principal competencia de desarrollo
normativo» (FJ 24).
En cuanto a la categoría de actos ejecutivos de
naturaleza básica, ha de precisarse que a pesar de que
también en este caso la doctrina constitucional admite
la constitucionalidad de esta posibilidad, la misma es
considerada muy excepcional y requerida, en cualquier caso, de la presencia de alguna razón especial
que la justifique, como por ejemplo, que afecte a
intereses de distintas Comunidades Autónomas o
comporte un alto margen de discrecionalidad que
sólo puede ser valorado por instancias generales.
Para concluir, debe recordarse que desde su STC 69/
1988, de 19 de abril (FJ 5º), el Tribunal Constitucional
ha venido insistiendo en que en tanto el control material de la normativa básica responde a la necesaria
“evitación de que puedan dejarse sin contenido o
inconstitucionalmente cercenadas las competencias
autonómicas”, el control formal de dicha normativa
trata de “velar para que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría
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reconocer al Estado la facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cual sea su rango o estructura”,
añadiendo que “este componente formal adquiere una
mayor trascendencia como garantía de certidumbre
jurídica en la articulación de las competencias estatales y autonómicas, lo cual se manifiesta imprescindible en logro de una clara y segura delimitación de los
mismos a través de instrumentos normativos que
reduzcan, de manera inequívoca, la indeterminación
formal de las normas básicas hasta el nivel que resulte
compatible con el principio de seguridad jurídica, que
proclama el artículo 9.3 de la Constitución”.
Para dar por terminado este excursus sobre la
distribución competencial en materia de formación
profesional y, a pesar de que ya se ha tenido ocasión
de apuntar que la regulación establecida es encuadrable principalmente en el ámbito de la enseñanza, es
necesario dadas las implicaciones que la Ley orgánica
5/2002 puede tener en el ámbito laboral referirse al
reparto competencial en esta materia tal y como resulta de los artículos 149.1.7 CE y 11.2 EAC y de la
interpretación que de los mismos ha hecho el Tribunal
Constitucional.
De acuerdo con estos preceptos, corresponde al Estado
la competencia exclusiva sobre la legislación laboral,
comprensiva no sólo de las leyes formales sino
también de los reglamentos ejecutivos (SSTC 33/
1981, 18/1982, 35/1982, 155/1996 y 95/2002) y a la
Generalidad de Cataluña la función ejecutiva, incluyendo en ella la adopción de reglamentos internos de
organización de los servicios (SSTC 249/1988, de 20
de diciembre, FJ 2 y 95/2002, de 22 de mayo, FJ 9),
sin perjuicio de la Alta inspección que corresponde al
Estado y de la reserva al Estado de todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores y fondos de ámbito nacional y de empleo, sin
perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado
sobre estas materias (art. 11.2 EAC).
Por lo que se refiere a las modalidades de la formación
profesional relacionadas con el ámbito laboral, se han
producido importantes traspasos del Estado a la
Generalidad de Cataluña mediante los Reales Decretos 1577/1991, de 18 de octubre, de traspaso a la
Generalidad de Cataluña de la gestión de la formación
profesional ocupacional a la Generalidad de Cataluña
(ampliado y modificado por el Real Decreto 47/1993,
de 15 de enero); 1050/1997, de 27 de junio, sobre
traspaso a la Generalidad de Cataluña de la gestión
realizada por el INEM en el ámbito del trabajo, la
ocupación y la formación (ampliado por el Real Decreto 774/1999, de 7 de mayo) y Real Decreto 2227/
1998, de 16 de octubre, de traspaso de funciones y
servicios en materia de asistencia y servicios sociales,
ocupación y formación profesional de los trabajadores
del mar, encargada al Instituto Social de la Marina. En
este sentido debe tenerse presente que el Tribunal
Constitucional por un lado ha mantenido que los
Reales Decretos de traspasos son un elemento de
interpretación de las competencias traspasadas (SSTC
132/1998, de 18 de junio, FJ 9; 36/1994, de 10 de
febrero, FJ 5 y 278/1993, de 23 de septiembre. FJ 4,
entre otras) y, por el otro, ha considerado que “la
transferencia de servicios ha de hacerse necesariamente a través de los acuerdos de las Comisiones
Mixtas, puesto que tal es el procedimiento previsto en
los estatutos de autonomía en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 147.2.d de la CE. Estos
acuerdos se plasman en los correspondientes decretos
y, en consecuencia, no puede alterarse su contenido
mediante una intervención unilateral del legislador
estatal. Hay por así decirlo, una reserva procedimental
para el traspaso de servicios que no puede ser
desconocida (STC 76/1983, de 5 de agosto, citada por
las SSTC 86/1989 y 95/2002, de 25 de abril).
Así, las competencias traspasadas a la Generalidad por
los Reales Decretos de traspasos antes citados, han de
ser tenidas en cuenta como marco competencial de
referencia para el análisis de parte de la materia regulada por la Ley orgánica 5/2002 objeto del presente
recurso. Concretamente, son las siguientes:
1. Ejecución del Plan Nacional de Formación y Inserción Profesional o norma que lo sustituya, comprendiendo la programación, organización, gestión, control administrativo e inspección técnica de las
acciones formativas previstas en el Plan, el establecimiento de contratos programa de aplicación al ámbito
territorial de Cataluña, la homologación de centros
colaboradores para el desarrollo de los cursos y la
selección de los alumnos, de conformidad con los
criterios generales fijados en el Plan.
2. La titularidad de los centros de formación
profesional ocupacional del INEM, tanto las de
carácter fijo como las unidades de acción formativa y
los equipos móviles, en el ámbito territorial de Catalunya, incluyendo los centros nacionales de formación profesional ocupacional de Sant Feliu de Llobregat i l’Hospitalet de Llobregat, cuyas funciones, de
conformidad con lo previsto en el Real Decreto 631/
1993, de 3 de mayo, tienen un carácter marcadamente
prospectivo, dirigido a la innovación y expe-rimentación de nuevas modalidades y contenidos de la formación profesional ocupacional y de la formación y perfeccionamiento de profesores y expertos docentes.
3. La elaboración, aprobación y ejecución de programas de inversiones, en coordinación con la política
general del Estado.
4. La gestión de un Registro de centros y entidades
colaboradoras en el ámbito territorial de Cataluña,
coordinado con el Registro general del INEM, al cual
se tramitarán los certificados de inscripción para la
confección de un Censo Nacional de Centros y Entidades Colaboradoras de la formación profesional ocupacional.
5. La organización y ejecución de proyectos experimentales o innovadores de formación profesional ocupacional, aún no contempladas en el Plan Nacional
de Formación e Inserción Profesional, cuyos resultados
puedan servir para la implantación en otros ámbitos
territoriales o en la promoción nacional.
6. La expedición de títulos o certificados de profesionalidad de acuerdo con la normativa general que se
apruebe en desarrollo del artículo 149.1.30 CE.
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7. El seguimiento de la formación profesional ocupacional en Cataluña, designando para tal cometido los
órganos de participación correspondientes.
funcionamiento de éste y sobre su adecuación a las
necesidades formativas individuales y a las del sistema productivo.»
Para finalizar el presente apartado de estas alegaciones
debe puntualizarse que la limitación sobre política
ocupacional que contiene el artículo 11.2 EAC en
relación a los fondos de ámbito nacional, no existe en
formación profesional ocupacional (STC 95/2002). En
efecto, la Generalidad tiene competencia de ejecución
en materia laboral, y de planificación de la actividad
económica en Cataluña, ex artículo 12.1.1 del Estatuto y, por tanto existe un margen competencial que
requiere la intervención de la Generalidad en la determinación de que formación profesional ocupacional
requiere su sector productivo, y en ejecutarla a través
de centros autonómicos que cumplan los requisitos
básicos fijados por el Estado.
De dicho contenido se infiere que el Estado pretende
asumir la totalidad de la regulación substantiva del
contenido formativo a través del Catálogo Nacional
de Cualificaciones Profesionales, estableciendo, además, los procedimientos de reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones
profesionales e incluso la información y orientación al
ciudadano, así como la evaluación o mejora de la
cualidad del Sistema Nacional de Cualificaciones y
Formación Profesional.
III. ARTÍCULO 5.1
El apartado 1 del artículo 5 de la Ley orgánica 5/2002,
de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la
Formación Profesional, dispone: «Corresponde a la
Administración General del Estado la regulación y la
coordinación del Sistema Nacional de Cualificaciones
y Formación Profesional, sin perjuicio de las
competencias que corresponden a las Comunidades
Autónomas y de la participación de los agentes
sociales».
Del precepto transcrito se desprende que el mismo reserva genéricamente toda la regulación y la coordinación del Sistema Nacional de Cualificaciones y
Formación Profesional no ya al Estado o a su Gobierno
sino a su Administración General.
Por lo que se refiere a la regulación del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional y para
poder precisar cual es la regulación que el Estado
pretende para sí, hemos de remitirnos al contenido del
Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación
Profesional, que viene determinado en el art. 4.1 de la
Ley orgánica 5/2002. Dicho precepto, nos indica que
el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación
Profesional está formado por los siguientes instrumentos y acciones:
«a) El Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que ordenará las identificadas en el sistema
productivo en función de las competencias apropiadas
para el ejercicio profesional que sean susceptibles de
reconocimiento y acreditación.
»El catálogo, que incluirá el contenido de la
formación profesional asociada a cada cualificación,
tendrá estructura modular.
»b) Un procedimiento de reconocimiento, evaluación,
acreditación y registro de las cualificaciones profesionales.
»c) La información y orientación en materia de formación profesional y empleo.
»d) La evaluación y mejora de la calidad del Sistema
Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional
que proporcione la oportuna información sobre el
4.87.05.
4. INFORMACIÓ
Esta total asunción de las competencias normativas
sobre el Sistema Nacional de Cualificaciones y
Formación Profesional choca frontalmente con el
reparto constitucional de competencias tal y como ha
quedado descrito en el segundo apartado de estas
alegaciones.
En efecto, el art. 5.1 de la Ley orgánica 5/2002 es un
precepto dictado al amparo de los arts. 149.1.1 y 30
de la CE, tal y como se desprende de su relación con
el art. 4.1 que define el contenido del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional y de
su inclusión por parte de la DF 1.ª de la misma ley, entre aquellas cuyo desarrollo normativo corresponde en
exclusiva al Estado en virtud precisamente de dichos
títulos competenciales. Así pues, la regulación por él
establecida se encuadra en la materia «enseñanza», en
la que, como se ha visto, corresponde al Estado la
regulación general del sistema educativo (en este caso
de la formación profesional) y las normas básicas de
desarrollo del art. 27 CE, pero, a la Generalidad le
corresponden las competencias de desarrollo normativo en virtud de lo previsto en el art. 15 del EAC,
competencia que desconoce el art. 5.1 de la Ley
orgánica 5/2002, por lo que en opinión de esta parte
ha de reputarse inconstitucional.
El artículo que nos ocupa parece, efectivamente, cerrar
el paso a un posible desarrollo legislativo del Sistema
Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional
por parte de las Comunidades Autónomas con competencias plenas en el ámbito de la enseñanza y ello, a
pesar de que en el mismo artículo se haga constar «in
fine» el «sin perjuicio de las competencias de las
comunidades autónomas».
En efecto, la forma categórica en que se expresa el
precepto impugnado, reservando al Estado la
regulación del sistema sin ningún tipo de acotamiento
de la misma que hiciera pensar en una compartimentación de la función legislativa y la falta de
mención alguna a las competencias autonómicas en
los preceptos que desarrollan los instrumentos y acciones que forman el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, no dejan literalmente margen para una legislación autonómica de
desarrollo. (Exceptuando el art. 17 en relación a los
procesos de evaluación del sistema que puede hacer
pensar en el establecimiento de una regulación básica,
referida a criterios generales, denominador común sobre la evolución y mejora de la calidad del sistema, ni
el art. 7 referido al Catálogo Nacional de Cualifi-
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caciones Profesionales ni el art. 8 sobre el reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las
cualificaciones profesionales hacen mención alguna a
una posible intervención normativa de las Comunidades Autónomas.)
Finalmente, la asunción de toda la regulación por
parte del Estado viene confirmada y reiterada por la
Disposición Final primera, apartado 2, que confía el
desarrollo en exclusiva al Estado, entre otros, del
artículo 5.1.
Así, la cláusula, «sin perjuicio», introducida en este
contexto, sin especificar cuales son las competencias
y por tanto sin la debida concreción de cual es el
objeto de esta remisión parece no tener referente real
en la regulación establecida en la Ley 5/2002 y ser,
por tanto, una pura fórmula carente de contenido y por
ello incapaz de salvar la constitucionalidad del
precepto, que convierte en una competencia normativa exclusiva la que de acuerdo con el Bloque constitucional no es sino una competencia para dictar las
normas básicas ex arts. 149.1.1 y 30 CE.
Por otra parte, aunque la exposición de motivos de la
Ley 5/2002 diga expresamente que esta ley no deroga
el actual marco legislativo de la formación profesional
establecida por la Ley orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo
(LOGSE) y, aunque no se contenga en la parte final de
dicha ley orgánica ninguna disposición derogatoria
del actual marco legal de la formación profesional, es
evidente, si se cotejan ambas regulaciones, que las
mismas resultan altamente contradictorias, pudiendo,
en algunos casos resultar incompatibles, al menos en
orden al reparto competencial en la materia. Concretamente, y por lo que se refiere a la participación de las
Comunidades Autónomas en el contenido de los
currículos, el artículo 35.1 de la LOGSE prevé que «el
Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los
estudios de formación profesional, así como las
enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. Dichas
enseñanzas mínimas permitirán la adecuación de estos
estudios a las características socioeconómicas de las
diferentes Comunidades Autónomas». Este precepto
nos remite a lo establecido con carácter general en el
artículo 4 de la LOGSE, donde se establece: «El
Gobierno fijará, en relación con los objetivos,
expresados en términos de capacidades, contenidos y
criterios de evaluación del currículo, los aspectos
básicos de este que constituirán las enseñanzas
mínimas, con el fin de garantizar una formación
común de todos los alumnos y la validez de los títulos
correspondientes. Los contenidos básicos de las
enseñanzas mínimas, en ningún caso requerirán más
del 55 por ciento de los horarios escolares para las
Comunidades Autónomas que tengan lengua oficial
distinta al castellano, y del 65 por ciento para
aquellas que no lo tengan».
Se deduce de lo anterior, que el Estado, de acuerdo
con la delimitación competencial establecida en la
LOGSE no monopoliza la entera regulación de los
aspectos educativos de la formación profesional, al
contrario se limita a fijar criterios generales, denomi-
nador común, enseñanzas mínimas que pueden
desarrollar las Comunidades Autónomas con
competencias de desarrollo legislativo en la materia,
respetando por tanto el reparto competencial
efectuado por la Constitución y los Estatutos de
autonomía. Además, en relación a este reparto competencial ya existe «una regulación básica y de
desarrollo de los ciclos educativos de formación
profesional, así cabe citar como normas básicas
estatales de desarrollo de la LOGSE en el ámbito de la
formación profesional, el Real Decreto 676/1993, de 7
de mayo, sobre las directrices generales sobre los
títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas, y
el Real Decreto 777/1998, de 30 de abril sobre
formación profesional específica, que desarrolla
determinados aspectos de la ordenación de la
formación profesional en el ámbito del sistema
educativo.
De acuerdo con esta normativa básica, aun cuando el
nuevo Catálogo de títulos de formación profesional
sea aprobado por el Estado ello no comporta el
agotamiento de la regulación, sino sólo sus criterios
generales y mínimos concretos, fijados a través de
Reales decretos específicos para cada título que
pueden ser y han sido desarrollados por las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, el hecho de que el Real Decreto 777/
1998 realizara ya la interconexión de contenidos entre
la formación profesional inicial y la ocupacional
permiten materializar la gran interrelación normativa
existente ya antes de la aprobación de la Ley orgánica
5/2002 en los diversos tipos de formación profesional
y el espacio de regulación concerniente a la materia
«educación» en todo el sistema.
Así, hasta el momento de ser aprobada la Ley orgánica
5/2002, la estructura del reparto competencial
delimitado en la LOGSE y en su normativa básica de
desarrollo respetaban el reparto constitucional y
estatutario de competencias dejando margen al
ejercicio de las competencias de desarrollo normativo
que corresponden a las Comunidades Autónomas. Sin
embargo, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado
5.1 de la Ley orgánica 5/2002 el Estado pretende
reasumir la totalidad de la regulación de la formación
profesional en clara contradicción con la regulación
hasta ahora vigente y con lo previsto en la
Constitución y los Estatutos de Autonomía.
En efecto, como ha destacado reiteradamente este Alto
Tribunal (entre otras STC 5/1982, de 8 de febrero y
STC 137/1986, de 6 de noviembre, FFJJ 2 y 3,
rectificando la doctrina sentada por la STC 5/1981, de
13 de febrero) es el bloque de la constitucionalidad
quien distribuye y atribuye las competencias a las
diferentes instancias estatales y, por tanto, las leyes
como la impugnada en el presente recurso de
inconstitucionalidad o como la propia LOGSE no
atribuyen sino que tan sólo perfilan o delimitan esas
competencias, debiendo respetar al hacerlo el reparto
competencial establecido por la Constitución y los
Estatutos de autonomía, que sólo pueden ser
modificados por el procedimiento que en ellos
mismos se establece.
4.87.05.
4. INFORMACIÓ
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En consecuencia, si bien es cierto que el legislador
básico y orgánico estatal puede perfectamente cambiar
la delimitación competencial establecida en una norma dictando otra posterior en sentido contrario,
también lo es que no puede al hacerlo asumir
competencias que no le corresponden de acuerdo con
el bloque de la constitucionalidad.
Por otra parte, la contradicción evidente entre lo
dispuesto por el art. 5.1 de la Ley orgánica 5/2002 en
relación con la DF 1.ª del mismo texto legal, que
supone una total asunción de las competencias
normativas en relación al Sistema Nacional de
Cualificaciones y Formación Profesional y el hasta
ahora vigente marco legal de la formación profesional
basado en la compartimentación, plantea serios
problemas en orden a conocer cual es el régimen
jurídico de ese sector formativo.
En principio, esta contradicción debería llevar en
aplicación de los principios que rigen la vigencia de
normas en nuestro ordenamiento jurídico a la
substitución de la antigua por la nueva regulación;
siendo las dos del mismo rango lo dispuesto por la
posterior derogaría lo dispuesto en la anterior de
resultarle contrario. Sin embargo, la Ley orgánica 5/
2002, como ya se ha tenido ocasión de señalar, no solo
no incluye en su parte dispositiva ningún precepto
que disponga la derogación formal de alguna o varias
de las previsiones del anterior marco legal sino que en
su exposición de motivos afirma de modo rotundo que
esta ley «no deroga el actual marco legal de la
formación profesional establecido por la Ley orgánica
1/1990». Así, la ley objeto del presente recurso o bien
supone la pervivencia de dos regulaciones contradictorias, con lo que ello conlleva en orden a la
determinación del régimen jurídico aplicable, o bien
ha procedido a derogar la normativa anterior no ya de
forma tácita sino de forma encubierta, vulnerando, en
cualquiera de los dos casos, el principio de seguridad
jurídica recogido en el art. 9.1 CE y resultando
también por este motivo inconstitucional.
Por lo que se refiere a la reserva en favor de la
Administración General del Estado de la coordinación
del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación
Profesional que efectúa el art. 5.1 de la Ley orgánica
5/2002 ha de señalarse, en primer lugar, que la
Constitución no reconoce al Estado una competencia
de coordinación específica en materia de enseñanza.
Sobre la coordinación por parte del Estado en un
determinado ámbito competencial debe recordarse lo
establecido por la STC 104/1988, de 8 de junio, que
en su FJ 2.º preveía:
«(...) no pueden reducirse ni confundirse las
manifestaciones específicas de coordinación que
aparecen en nuestra Constitución (arts. 149.1, 13, 15,
16, etc.) como competencia adicional a una competencia normativa limitada, con las funciones generales
de coordinación que corresponden al Estado cuando
sus competencias normativas son plenas, dado que
aquél no puede desentenderse en absoluto de la
ejecución autonómica de la legislación estatal. Resultan así posibles formas de intervención normativa
que establezcan reglas que cumplan una función coor4.87.05.
4. INFORMACIÓ
dinadora de las Administraciones Autonómicas entre sí
y con el Estado, en su STC 32/1983, este Tribunal ha
reconocido esta competencia estatal de coordinación
que persigue “la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando
contradicciones y reduciendo disfunciones... que
impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema”. Pues cuando se trata de ejecutar una legis-lación,
propia del Estado, los deberes de colaboración y auxilio
mutuo entre las autoridades estatales y autonómicas,
que se encuentran implícitos en la propia esencia de la
forma de organización territorial del Estado (STC 18/
1982, de 4 de mayo), han de entenderse intensificados
en la medida en que el Estado no puede desentenderse
de la aplicación adecuada y de la interpretación uniforme de la Ley, (...).
»Un adecuado equilibrio entre el respeto de las
autonomías territoriales y la necesidad de evitar que
éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema
(art. 2 de la Constitución), puede realizarse a través de
la adopción de formas y fórmulas de coordinación y
colaboración, más abiertas y flexibles que la utilización exclusiva de intervenciones normativas reguladoras que imponen determinadas conductas o decisiones.»
En cualquier caso, y en lo que respecta a la coordinación general en las relaciones entre el Estado y
las Comunidades Autónomas el Tribunal Constitucional recuerda en varias de sus sentencias que la misma
debe instrumentarse con un respeto absoluto a las
competencias autonómicas evitando que se expanda a
tal punto que las vacíe todas de contenido (por todas
SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4 y 102/1995, de 26
de junio, FJ 31).
De acuerdo con lo anterior esta parte entiende que el
art. 5.1 de la Ley orgánica 5/2002, al atribuir a la
Administración General del Estado una competencia
genérica de coordinación del Sistema Nacional de
Cualificaciones y Formación Profesional sin acotar el
alcance de la misma, ni prever en que medidas o
fórmulas se concretará, también vulnera el orden constitucional.
IV. ARTÍCULO 8.4
El apartado 4 del artículo 8 de la Ley orgánica 5/2002
dispone que:
«El Gobierno, previa consulta al Consejo General de
la Formación Profesional, fijará los requisitos y
procedimientos para la evaluación y acreditación de
las competencias, así como los efectos de las mismas».
El precepto transcrito, cuyo desarrollo se califica
como exclusivo del Estado por la disposición final
primera, apartado 2 de la Ley orgánica 5/2002,
contiene una nueva remisión al Gobierno para que fije
los requisitos y los procedimientos para la evaluación
y acreditación de las competencias profesionales, así
como los efectos de las mismas.
En consecuencia, se pretende nuevamente atribuir al
Estado la regulación completa y exhaustiva de los
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procedimientos de evaluación y acreditación sin
permitir ningún tipo de desarrollo normativo autonómico, con lo que se están vulnerando las competencias que la Generalidad detenta en materia de
enseñanza en virtud del art. 15 del EAC.
En efecto, la regulación de los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las
competencias, así como la de sus efectos es un aspecto
esencial del Sistema Nacional de Cualifica-ciones y
Formación Profesional y por ello, la normativa básica
estatal debe contener los aspectos básicos de esa
regulación y ello, comporta fijar de forma más o
menos extensa los requisitos mínimos y los criterios
de evaluación que hay que tener en cuenta pero en
ningún caso puede suponer la atribución de la
regulación entera de la evaluación al Estado porque
ello supone un vaciamiento total de facultades
normativas autonómicas en este aspecto de la
enseñanza de la formación profesional.
En este sentido y como ya se pusiera en evidencia en
relación a lo previsto en el art. 5.1 la contradicción
entre la regulación establecida en la ley orgánica impugnada y el anterior marco orgánico en materia de
formación profesional resulta palmario. Así, el artículo
1 de la Ley orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la
participación, la evaluación y el gobierno de los
centros docentes, establece que el objeto de garantizar
una enseñanza de calidad, los poderes públicos
«establecerán procedimientos para la evaluación del
sistema educativo, de los centros, de la labor docente,
de los cargos directivos y de la propia actuación de la
Administración educativa». De igual forma, el art. 4,
apartados 2 y 3 de la LOGSE prevén:
«2. El Gobierno fijará, en relación con los objetivos,
expresados en términos de capacidades, contenidos y
criterios de evaluación del currículo, los aspectos
básicos de éste constituirán las enseñanzas mínimas,
con el fin de garantizar una formación común de todos
los alumnos y la validez de los títulos correspondientes. (...).
»3. Las Administraciones educativas competentes
establecerán el currículo de los distintos niveles,
etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema
educativo del que formarán parte, en todo caso, las
enseñanzas mínimas.»
Y, para terminar, el art. 62.2 de la LOGSE ubicado en el
capítulo sobre la calidad de la enseñanza, prescribe
que «las Administraciones educativas evaluarán el
sistema educativo en el ámbito de sus competencias».
A la vista de esta normativa orgánica, que la Ley
orgánica 5/2002 afirma no derogar, las Comunidades
Autónomas son competentes para establecer procedimientos de evaluación sobre los diferentes aspectos
del sistema educativo y, en consecuencia, también sobre las enseñanzas que se imparten en este sistema,
incluyendo las competencias profesionales. Así y dado
que más allá de establecer los aspectos básicos de
evaluación de los currículos y sus efectos, el art. 8.4
reserva al Gobierno la regulación entera de unos
procedimientos de evaluación y acreditación que
han de poder ser desarrollados por las Comunidades
Autónomas, merece ser considerado contrario al orden
constitucional.
V. ARTÍCULO 11.7
El apartado 7 del artículo 11 de la Ley orgánica 5/
2002 establece:
«La innovación y experimentación en materia de
formación profesional se desarrollará a través de una
red de centros de referencia nacional, con implantación en todas las Comunidades Autónomas, especializados en los distintos sectores productivos. A tales
efectos, dichos centros podrán incluir acciones formativas dirigidas a estudiantes, trabajadores ocupados y
desempleados, así como a empresarios y formadores.
»La programación y ejecución de las correspondientes actuaciones de carácter innovador, experimental y formativo se llevará a cabo, en el marco de lo
establecido en esta Ley, mediante convenios de
colaboración entre la Administración del Estado y las
Comunidades Autónomas, atendiéndose en todo caso
al ámbito de sus respectivas competencias».
Merced a este precepto, que de acuerdo con la DF 1.ª
tiene naturaleza de norma básica dictada al amparo de
los títulos competenciales contenidos en las reglas 1 y
30 del artículo 149.1 CE, el Estado pretende, de una
parte la existencia de una «Red de centros de
referencia nacional» a través de los cuales se desarrollará la innovación y experimentación en materia
de formación profesional sin que este artículo precise
más en relación a estos centros salvo que los mismos
«tendrán implantación en todas las Comunidades
Autónomas», que «estarán especia-lizadas en los
distintos sectores productivos» y que «podrán incluir
acciones formativas dirigidas a estudiantes, trabajadores ocupados y desempleados, así como a empresarios y formadores». Por otro lado, sobre la base de
que toda la innovación y experimentación se
desarrollará mediante centros de referencia nacional,
el último párrafo del art. 11 prevé que estas
actuaciones innovadoras se programarán y ejecutarán
mediante convenios de colaboración entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, ateniéndose, en todo caso, al ámbito de las
respectivas competencias».
Pues bien, al parecer de esta representación, una
regulación como la propuesta supone un exceso competencial que vulnera la competencia plena de la
Generalidad en materia de enseñanza que le asigna el
art. 15 del EAC y que ha sido interpretado ampliamente tanto por los Reales decretos de traspasos
como por las Cortes generales y el propio Tribunal
Constitucional.
En el apartado II de estas alegaciones se ha tenido
ocasión de analizar el reparto constitucional de
competencias en materia de educación y a lo allí
expuesto debe hacerse remisión en este momento. Sin
embargo, y por lo que respecta al contenido del art.
11.7 de la Ley orgánica que esta parte juzga inconstitucional, debe puntualizarse que en relación a las
experiencias educativas y a los llamados centros
experimentales, este Alto Tribunal ha tenido ocasión
de señalar, que la regulación de los centros
experimentales educativos no debe ser considerada
como de competencia exclusiva estatal (STC 5/1981,
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FJ 24) lo que comporta, en el caso de Cataluña, y en
virtud del art. 15 de su Estatuto de autonomía que sobre esta materia tendrá competencia la Generalidad.
Así mismo, la STC 38/1992 establece que el Estado es
titular de la competencia sobre las experimentaciones
educativas que afectan a las enseñanzas mínimas o a la
ordenación general del sistema educativo y que ello le
permite tanto llevar a cabo experimentaciones educativas sobre materias de su competencia (enseñanzas
mínimas o a la ordenación del sistema educativo) en
todo el territorio nacional, como someter a aprobación
cualquier experiencia educativa o autonómica que
afecte a tales materias. En consonancia con esta doctrina constitucional, el art. 59.2 de la LOGSE prevé que
«corresponde al Gobierno fijar los requisitos de
acuerdo con los que podrían realizarse las experimentaciones que afecten a las condiciones de obtención
de títulos académicos y profesionales» y añade que
«dichas experimentaciones requerirán, en cualquier
caso, autorización expresa a efectos de la homologación de los títulos correspondientes», reconociendo, por tanto, un amplio margen de actuación a las
Comunidades Autónomas con competencias plenas en
materia de enseñanza.
Por otra parte, en orden a determinar el alcance de las
competencias que sobre esta materia corresponden a la
Generalidad, ha de hacerse referencia a los Reales
Decretos de traspasos del Estado a la Generalidad de
Cataluña. En este sentido, debe mencionarse en primer
lugar el Real Decreto 2809/1980, de 3 de octubre, en
virtud del cual se transfirieron a la Generalidad, entre
otras instituciones y servicios, los siguientes:
La titularidad, o en su caso, la dependencia de los
centros docentes públicos, según una relación exhaustiva de las diversas clases de centros existentes, entre
los que se incluyeron también los de formación
profesional y los de enseñanzas integradas.
La creación, transformación, ampliación y supresión
de centros, secciones y unidades públicas de
educación, tanto en régimen ordinario como en
régimen experimental, comprendiendo todas las
modalidades relacionadas en el párrafo anterior y en
consecuencia con inclusión de los de formación
profesional y los de enseñanzas integradas.
Así mismo, se traspasó el Instituto Nacional de
Ciencias de la Educación, con funciones, entre otras,
de innovación, experimentación e investigación educativa.
Posteriormente, mediante el Real Decreto 1577/1991,
de 18 de octubre, la Generalidad de Cataluña asumió
la titularidad de todos los centros de formación
profesional ocupacional, incluyendo, por tanto, los
centros experimentales de su ámbito territorial
(excepto uno situado en Sant Feliu de Llobregat y
otro situado en Hospitalet de Llobregat), así como la
organización y la ejecución de proyectos experimentales o innovadores de formación profesional ocupacional, incluso los no contemplados en el Plan Nacional de Formación Profesional, cuyos resultados
pudieran servir para su implantación en otros ámbitos
territoriales o en la programación estatal.
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Finalmente, por el Real Decreto 1050/1997, de 27 de
junio, se traspasaron los dos últimos centros de
formación profesional que aún eran «centros nacionales» y cuya titularidad había reservado para sí el
Estado en el anterior Real Decreto 1577/1991 antes
citado. En consonancia con estos Reales Decretos de
traspasos y con el reparto constitucional y estatutario
de competencias, la DA 3.ª de la Ley orgánica 5/1980,
de 19 de junio, actualmente ya derogada, estableció
que, entre otros, el art. 21 del mismo texto legal,
relativo a la creación, clasificación y funcionamiento
de centros experimentales, no tenían carácter orgánico
y que podían ser modificadas o substituidas por las
Comunidades Autónomas, lo que implica, como se ha
dicho, que la regulación de estos centros no es considerada como de competencia exclusiva estatal (STC
5/1981, de 13 de febrero, Fundamento Jurídico 24).
Por otra parte, la Ley orgánica 8/1985, de 3 de julio,
sobre la Regulación del Derecho a la Educación
(LODE) en su DA 1.ª, apartado 2, a la que remite la DF
1.ª, apartado 2 de la LOGSE, cuando enumera las
competencias que corresponden al Estado, y a pesar de
que se añade a las relacionadas por la LOECE la de la
programación general de la enseñanza, no incluye
referencia alguna a los centros experimentales, con lo que
ha de interpretarse que la regulación de dichos centros
continua sin ser de competencia exclusiva estatal.
Por último, la LOGSE en su art. 34 y en relación a los
centros docentes, establece, como ya se ha tenido
ocasión de apuntar, unos requisitos mínimos,
correspondiendo el resto de la regulación y la gestión
a las Comunidades Autónomas con competencias en la
materia. Así mismo, en su art. 59.1, ubicado en el título
IV, sobre la calidad de la enseñanza, dispone, en
relación con la innovación e investigación en la
formación que «las Administraciones educativas,
fomentarán la investigación y favorecerán la elaboración de proyectos que incluyan innovaciones
curriculares, metodológicas, tecnológicas, didácticas y
de organización de los centros docentes». Ha de
tenerse en cuenta, en orden a establecer el referente de
la expresión «Administración educativa» que una vez
completado el traspaso de la materia educacional a
todas las Comunidades Autónomas, la Administración
del Estado ya no tiene la consideración de «Administración educativa» a todos los efectos prestacionales y de acuerdo con lo previsto en la LOGSE.
Resumiendo, en mérito de los traspasos y de la normativa orgánica que se acaba de citar, la Generalidad de
Cataluña tiene, entre otras, competencias para la
regulación, creación, gestión, transformación ampliación, clasificación y supervisión de centros de formación profesional de cualquier clase y, así mismo, tiene
competencia para la realización de experiencias e
innovaciones formativas de prácticamente cualquier
modalidad.
En desarrollo de dichas competencias la Generalidad
de Cataluña ha aprobado algunas normas, como la
Ley 8/1983, de 18 de abril, de centros docentes experimentales, que tienen como objetivo prioritario realizar
investigaciones y experiencias encaminadas a introducir nuevos métodos, técnicas y programas de las
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diversas materias y niveles educativos, incluyendo la
formación profesional; el Decreto 288/1995, de 11 de
octubre, de creación de los centros de innovación y
formación ocupacional del Departamento de Trabajo
(modificado por el Decreto 273/2001, de 25 de
diciembre); el Decreto 199/1996, de 12 de junio, por
el que se aprueba el Reglamento orgánico de los
centros docentes públicos que imparten educación secundaria y formación profesional de grado superior y
el Decreto 301/2000, de 31 de agosto, de regulación
de los institutos de educación secundaria y de
enseñanzas profesionales, que crea una red de centros
de referencia (los institutos de educación secundaria y
superior de enseñanzas profesionales) que imparten la
formación profesional específica de grado medio y
superior, y coordinan la impartición de enseñanzas
profesionales en otros institutos públicos (artículo 1),
y que tienen, entre otras funciones la de desarrollar
programas de búsqueda, de innovación y de
evaluación, y de aplicación de normas de calidad en el
ámbito educativo, especialmente en lo que se refiere a
la formación profesional, debidamente aprobadas por
el Departamento de Enseñanza.
Con estos antecedentes y en mérito a lo expuesto en
relación a la distribución de competencias en la
materia hecha por el bloque de la Constitucionalidad e
interpretada y delimitada por los Reales decretos de
Traspasos y la normativa orgánica precitada puede
deducirse la no adecuación de lo dispuesto por el art.
11.7 de la Ley orgánica 5/2002 a este orden constitucional de competencias.
En efecto, por una parte, al afirmar sin ningún tipo de
distinción o matiz que «la innovación y experimentación en materia de formación profesional se
desarrollará a través de una red de centros de referencia
nacional» el precepto impugnado obliga a deducir
que el mismo se refiere a toda la actividad de esta
naturaleza y si bien es cierto que, como se ha visto, la
STC 38/1992, de 23 de marzo, consideró conforme
con la Constitución el art. 6 del Real Decreto 942/
1986, de 9 de marzo, que contemplaba que el Ministerio de Educación y Ciencia se pudiese llevar a cabo,
en todo el territorio del Estado, experimentaciones
educativas sobre materias de su competencia (ordenación general del sistema educativo, fijación de
enseñanzas mínimas o relativas a las condiciones exigibles para la obtención de títulos académicos o
profesionales) también lo es que el resto de las
competencias en la materia corresponden a las
Comunidades Autónomas. Por tanto, y dado que el
precepto que nos ocupa no se limita a estos aspectos,
y comprende en su dicción literal la totalidad de las
funciones innovadoras o experimentales, vulnera con
ello las competencias autonómicas y ha de reputarse
contrario al orden constitucional.
Por otra parte, la alusión a «una red de centros de
referencia nacional», aun cuando no se concrete, ni se
descarte, que ello conlleva la titularidad o dependencia estatal de dichos centros conduce a interpretar
que este precepto comporta, en clara contradicción
con los traspasos efectuados por el Estado a la
Generalidad de Cataluña, la reasunción por el Estado
de dichos centros, máxime si se tiene en cuenta que
cuando el Real Decreto 1577/1991, anteriormente
citado, reserva al Estado la titularidad de dos centros
de formación profesional ocupacional, lo hace
precisamente por su condición de «centros nacionales», así mismo, en materia sanitaria, los diferentes
supuestos de centros nacionales son todos también de
titularidad estatal. Baste citar, por ejemplo el Real Decreto 698/1995, de 28 de abril, designa el «Laboratorio de Sanidad y Producción Animal» de Aljete
(Madrid) como «centro nacional de referencia»; la Ley
31/1995, de 8 de octubre, de seguridad e higiene en el
trabajo, a los efectos de las instituciones de la Unión
Europea, indica que el «Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo» actuará como «centro de
referencia nacional» y, por último el Real Decreto 425/
1985, de 20 de marzo, relativo al programa coordinado
para la erradicación de la peste porcina indica en su
artículo 49 que los controles serológicos y los
métodos de diagnóstico «deben ser homologados por
el Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias» que
actuará de centro de referencia nacional.
Pues bien, la reasunción por el Estado de la titularidad
o dependencia de dichos centros, al ser contraria a los
Reales Decretos de traspasos ha de considerarse inconstitucional no sólo por vulnerar las competencias
autonómicas en materia de enseñanza atribuidas por el
bloque de constitucionalidad sino también por
desconocer la reserva procedimental para el traspaso
de servicios. En este sentido debe recordarse la doctrina sentada al respecto por este Alto Tribunal entre
otras en su Sentencia 95/2002, a la que ya se ha hecho
referencia en el apartado II de estas alegaciones.
En otro orden de cosas, sobre la base de que toda la
innovación y experimentación ha de desarrollarse
mediante centros de referencia nacional, el último
párrafo del art. 11.7 afirma que estas actuaciones
innovadoras se programarán mediante convenios entre
la Administración del Estado y la de las Comunidades
Autónomas. Así, una función típicamente ejecutiva
como es la programación y ejecución de acciones
innovadoras o experimentales, que corresponde a la
Generalidad de forma exclusiva, tanto en relación a la
enseñanza (art. 15 EAC) como desde la formación
profesional ocupacional (art. 11); el art. 11.7 de la Ley
orgánica 5/2002 la convierte en compartida pues ha de
ejercerse necesariamente mediante un instrumento que
requiere de la aquiescencia de las dos partes,
contraviniendo así el Estatuto de Autonomía de
Cataluña y los Reales Decretos de traspasos de
servicios precitados.
La constitucionalidad del art. 11.7 de la Ley orgánica
5/2002 no queda salvada por el hecho de que la
Generalidad pueda tener ciertas intervenciones y
ejecutar las funciones de programación y ejecución
firmando un convenio con la Administración del
Estado ni tampoco por el hecho de que el mismo
precepto disponga que en el ejercicio de estas funciones, tanto por una parte como por la otra se atenderá
«en todo caso al ámbito de sus respectivas competencias», y ello, porque la inconstitucionalidad deriva,
precisamente, de que para ejercer unas funciones que
le corresponden de acuerdo con la distribución constitucional de competencias, la Generalidad deba firmar
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4. INFORMACIÓ
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BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
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necesariamente un convenio con la Administración
General del Estado, exigencia que no deriva ni de la
Constitución, ni del Estatuto de Autonomía de Catalunya ni de los Reales Decretos de traspasos.
Estado y Comunidades Autónomas están sometidos, es
cierto, a un deber general de colaboración en el
ejercicio de sus competencias que está impícito en
nuestro modelo de Estado (SSTC 18/1982 y 152/1988,
entre otras), de tal manera que su consolidación y
buen funcionamiento depende, en buena medida, de la
estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas de
cooperación, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y los
Estatutos de Autonomía (SSTC 181/1988, FJ 7 y 40/
1998, FJ 30). Pero, la necesidad de la existencia de
dichas fórmulas de colaboración, entre las que se
encuentra el convenio, no puede comportar, en ningún
caso, la alteración del reparto competencial establecido
por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, como
pretende el art. 11.7 de la Ley repetidamente citada.
remitimos en aras de la economía procesal, en virtud de los preceptos constitucionales citados, y
exceptuando la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», que corresponde íntegramente al Estado, el reparto de competencias en
materia de eneseñanza descansa en títulos competenciales que reconocen al Estado potestades normativas de naturaleza básica. El ejercicio de estas
potestades normativas estatales, como también se ha
tenido ocasión de destacar, ha de permitir un desarrollo
normativo por parte de las Comunidades Autónomas
con competencias en la materia, siendo tan sólo
posible un desarrollo exclusivo estatal de aquellos
aspectos que tengan carácter básico en orden a
establecer el marco normativo unitario en que se
traduce la competencia estatal.
Concretamente, este Alto Tribunal en su STC 186/
1999, se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la
exigencia de convenio para la gestión de subvenciones en materia de competencia autonómica, remitiéndose a la jurisprudencia contenida en la emblemática
Sentencia 13/1992 donde se entendió expresamente que
«la fórmula del convenio no puede servir para que el
Estado recupere competencias» (STC 13/1992, FJ 10).
En mérito de lo anterior y a fin de no repetir
innecesariamente lo ya dicho, esta representación
juzga que no es adecuado, desde un punto de vista
competencial, la calificación de desarrollo exclusivo
estatal de los arts. 4.1, letras b) y c); 6, apartados 3 y 4;
9; 11.6 y de la DA 3.ª, pues en todos ellos se hace
referencia a aspectos cuyo desarrollo en ningún caso
merece la consideración de básico o esencial para
alcanzar la finalidad pretendida por la reserva al
Estado de los títulos competenciales contenidos en las
reglas 1 y 30 del art. 149.1.1 CE.
VI. DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA, APARTADO 2, PRIMER Y
SEGUNDO PÁRRAFOS
Concretamente, por lo que se refiere al art. 4, que regula el contenido del Sistema Nacional de Educación y
Formación Profesional, nos remitimos a lo ya dicho en
el apartado III de estas alegaciones.
Los párrafos primero y segundo del apartado 2 de la
DF 1.ª de la Ley orgánica 5/2002 disponen:
«Al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.1.a
y 30.a de la Constitución, en lo que se refiere a la
regulación de la formación profesional en el ámbito
del Sistema Educativo, es competencia exclusiva del
Estado el desarrollo de los siguientes preceptos:
»El apartado 1 del artículo 1, los artículos 2 a 5, los
apartados 3 y 4 del artículo 6, los artículos 7 a 9, el
apartado 1 del artículo 10 y el apartado 6 del artículo 11.
»La disposición adicional tercera».
De la Disposición Final transcrita se desprende que la
misma pretende amparar el desarrollo exclusivo por
parte del Estado de una serie de preceptos de la Ley
orgánica 5/2002, en base a los títulos competenciales
del art. 149.1.1 y 30 CE.
En los apartados III y IV de estas alegaciones ya se han
expuesto jurídicamente las razones por las que la reserva estatal dispuesta por la DF primera, apartado 2,
párrafos 1.º y 2.º de la Ley orgánica 5/2002 resulta inconstitucional en relación con los artículos 5.1 y 8.4 de
la misma Ley. Pues bien, esa reserva, también resulta
inconstitucional en relación a otros preceptos de dicha
ley que aun no siendo por sí mismos contrarios a la
Constitución como ocurre con los dos anteriormente
citados, si que resulta inconstitucional la reserva exclusiva al Estado de su desarrollo normativo.
Como ya se ha tenido ocasión de destacar en el
apartado II de estas alegaciones, a las que nos
4.87.05.
4. INFORMACIÓ
El apartado 3 del artículo 6 prevé el establecimiento
de procedimientos de colaboración y consulta con los
diferentes sectores productivos y con los interlocutores
sociales a fin de identificar y actualizar las necesidades
de cualificación y formación profesionales. Se trata
pues de un procedimiento de carácter secundario
tendente a obtener información genérica sobre las
necesidades de formación. Por su parte, el apartado 4
del artículo 6 de la Ley orgánica 5/2002, contiene una
declaración programática sobre el favorecimiento de la
realización de prácticas profesionales y el mandato de
que las mismas no tengan carácter laboral. En ambos
casos, esta representación entiende que no es ajustado
al orden constitucional y estatutario de distribución
de competencias la calificación de desarrollo
exclusivo estatal que realiza la DF 1.ª de la Ley
orgánica 5/2002. En efecto, ambas previsiones legales
habrían de considerarse de naturaleza básica y por
tanto, su desarrollo normativo y posterior ejecución, al
no ser elementos imprescindibles de la regulación estatal del sistema educativo, debería deferirse a las
Comunidades Autónomas con competencia plena en
materia de enseñanza.
El artículo 9 de la Ley orgánica 5/2002 ordena las
actividades que integran la formación profesional y las
enseñanzas que incluye, también en esta ocasión, no
parece conforme al orden constitucional y estatutario
de competencias cerrar el paso al desarrollo normativo
por las Comunidades Autónomas, pues si bien es
cierto que la definición de que se entiende o que integra la formación profesional debe ser fijado en primera
Núm. 338
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
30 de setembre de 2002
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instancia por el legislador estatal, también lo es que
estas previsiones han de poder ser desarrolladas o
concretadas por las Comunidades Autónomas con
competencia en la materia.
Por lo que respecta al apartado 6 del artículo 11 de la
Ley orgánica 5/2002 debe destacarse la evidente
contradicción entre el contenido de dicho artículo, que
atribuye al Gobierno, pero también al Consejo de
Gobierno de las Comunidades Autónomas, en el ámbito
de sus respectivas competencias, competencia para
adaptar por reglamento la composición y funciones de
los centros integrados de formación profesional a sus
características específicas, y la calificación de desarrollo
exclusivo estatal que realiza la DF 1.ª, apartado 2 de la
Ley orgánica 5/2002. Entiende esta parte que si bien se
ajusta al orden constitucional la remisión reglamentaria
que efectúa el art. 11.6, pues se trata, en este caso, de un
supuesto en el que la complejidad técnica y nivel de
detalle justifican la colaboración de la norma reglamentaria, debe considerarse errónea la cualificación competencial de la DF 1.ª, pues el apartado 6 del artículo 11
no puede considerarse de exclusivo desarrollo por parte
del Estado, como bien se desprende de la propia
literalidad de dicho precepto.
Por último, también la Disposición Adicional tercera
que define las áreas prioritarias en las ofertas
formativas, debería ser considerada únicamente como
norma básica que las Comunidades Autónomas con
competencias en la materia pudiesen desarrollar, pues
no parece que el íntegro desarrollo normativo de las
áreas prioritarias en las ofertas formativas sea un
elemento esencial o indispensable para alcanzar la
finalidad a que responden los títulos estatales
reconocidos al Estado ex arts. 149.1.1 y 30 CE y sí que
en cambio puede contribuir a que las Comunidades
Autónomas adapten las necesidades de formación a su
concreto sector productivo.
Por todo ello, al Tribunal Constitucional
SOLICITA
Que teniendo por presentado este escrito con los
documentos adjuntos, se sirva admitirlo y en sus
méritos tener por interpuesto en tiempo y forma, en la
representación ostentada, recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 5.1, 8.4, 11.7 y la disposición final primera, apartado 2, párrafos primero y
segundo, en la medida en que considera competencia
exclusiva del Estado el desarrollo del artículo 4.1,
letras b y c, del artículo 6, apartados 3 y 4, del artículo
9, del artículo 11.6 y de la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las
Cualificaciones y de la Formación Profesional.
Tener por formuladas las anteriores alegaciones y,
previos los trámites pertinentes, dictar en su día sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y la
nulidad, de dichas disposiciones, por ser contrarias al
ordenamiento constitucional.
Barcelona para Madrid, a 18 de septiembre de 2002
Esther Andreu i Fornós
Letrada del Parlamento de Cataluña
4.87.05.
4. INFORMACIÓ