“Las participaciones locales en los tributos de las Comunidades

“Las participaciones locales en los tributos de las Comunidades Autónomas:
Una revisión crítica”
Francisco Pedraja Chaparro
Departamento de Economía
Universidad de Extremadura
(pedraja@unex.es)
José Manuel Cordero Ferrera
Departamento de Economía
Universidad de Extremadura
(jmcordero@unex.es)
Área temática: Financiación autonómica y local
1 INTRODUCCIÓN
La literatura económica justifica la existencia de la Hacienda local desde la
perspectiva del gasto y no desde los ingresos; es decir, desde la atribución de aquellas
competencias o funciones que permiten mejorar el bienestar de los individuos. La
regulación legal, mantiene ese orden lógico de atribuir primero competencias o
funciones a los distintos niveles de Hacienda como un paso previo al diseño del
correspondiente sistema de financiación. Así lo hace nuestra Constitución cuando en su
artículo 142 establece que las Haciendas locales “deberán disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones
respectivas...”. En definitiva, la delimitación competencial aparece como condición
previa al cumplimiento del principio básico de suficiencia; se trata de garantizar un
adecuado ajuste, de carácter global y cuantitativo, entre gastos e ingresos.
El principio de suficiencia ha de relativizarse no solo con respecto a las
competencias asignadas sino también con los demás niveles de la Hacienda pública. No
debe pretenderse alcanzar una suficiencia absoluta sino más bien relativa de manera
que, los distintos niveles de Hacienda, alcancen, con las fuentes de financiación
asignadas, un nivel de cobertura de sus competencias similar o, lo que es lo mismo, el
logro de un equilibrio fiscal en sentido vertical.
En la consecución del objetivo de una Hacienda relativamente suficiente, la
financiación ordinaria debe combinar una serie de instrumentos que añadan, al principio
de suficiencia, otros adicionales derivados de su propia especialización. En términos
generales, los ingresos propios, fundamentalmente tributarios, se dirigen al principio de
autonomía, mientras que los transferidos se centran en el principio de equidad. La
anterior recomendación teórica de especialización de los instrumentos en el logro de
principios básicos en la financiación descentralizada, puede también reconocerse en el
mencionado artículo 142 cuando, una vez establecida la referencia competencial, señala
que las Haciendas locales “…se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la
participación en los del Estado y de las CCAA ambos instrumentos con el objetivo de
alcanzar la suficiencia”. Esa doble participación de la Hacienda local en los tributos
del Estado y de las CCAA resulta coherente, según el comentario anterior, con la
2 capacidad de ambas en la determinación de sus competencias; en efecto, en la medida
que ambos niveles de gobierno tienen capacidad para delimitar competencias o
funciones locales, deberán acompañar esas modificaciones con recursos para garantizar
una financiación suficiente. Otra cosa es, como veremos más adelante, que la
participación de las CCAA de régimen común, a diferencia de lo ocurrido con la del
Estado (PIE), apenas se haya desarrollado.
El presente trabajo se centra precisamente en la participación de las haciendas
locales en los tributos de las comunidades autónomas (conocidas como PICAS) de
régimen común. Con ese objetivo, en primer lugar, destacamos los elementos
estructurales que, de acuerdo con la teoría y el análisis comparado, ha de caracterizar a
un sistema idóneo de transferencias generales. A continuación, esos elementos nos
servirán de referencia para describir las características y, sobre todo, valorar dichas
participaciones en el ámbito autonómico actual. Cerramos el trabajo destacando las
luces y las sombras en el desarrollo futuro de este instrumento fundamental de la
financiación local 1 .
ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE UN ADECUADO SISTEMA DE
TRANSFERENCIAS GENERALES
Como señalamos en la introducción, la literatura económica justifica la
existencia de las transferencias generales por razones de equidad. De manera más
precisa, para cubrir desequilibrios tanto verticales (equidad entre las distintas esferas de
gobierno) como horizontales o la nivelación (equidad entre unidades de una misma
esfera de gobierno; los municipios, en nuestro caso).
Como consecuencia de la distribución de competencias (generadoras de
necesidades de gasto) e ingresos propios entre las distintas esferas de gobierno (central,
regional y local), suele ser habitual que exista un desequilibrio relativo desfavorable
para las haciendas subcentrales (regional y local), conocido como desequilibrio (fiscal)
1
Este trabajo es una versión actualizada y mejorada del realizado por los mismos autores (Pedraja y
Cordero, 2008).
3 vertical. El desequilibrio vertical puede corregirse ajustando competencias o ingresos y,
en este último caso, acudiendo a mayores ingresos propios o aumentando las
transferencias.
Con independencia de la importancia del desequilibrio vertical, si se opta por
cubrirlo mediante transferencias, la experiencia comparada aconseja que aquéllas sean
flexibles y gocen de cierta estabilidad. Ello puede conseguirse asociando la
transferencia, una vez determinada su cuantía, al conjunto de los recursos de la hacienda
de la que procede y revisando su importe cada cierto tiempo.
En la medida que las necesidades de gasto y las capacidades fiscales no se
distribuyan uniformemente entre los municipios, habrá diferencias en los niveles de
prestación de los servicios municipales aunque todos ellos realicen un mismo esfuerzo
fiscal. Las transferencias pueden ser utilizadas para garantizar la igualación entre las
necesidades de gasto y las capacidades fiscales en la esfera municipal. Son razones de
eficiencia y, fundamentalmente, de equidad horizontal (interpersonal) las que justifican
este objetivo de nivelación.
Las transferencias deberían ser distribuidas entre los municipios siguiendo una
fórmula sencilla, garantizándose así, no solo la transparencia del sistema, sino
otorgando a estos ingresos una estabilidad que resulta imprescindible para una correcta
labor presupuestaria.
La fórmula puede diseñarse de manera que se alcance el objetivo de nivelación,
eliminando las diferencias entre las capacidades fiscales municipales y permitiendo que
municipios con esfuerzos impositivos similares puedan cubrir sus necesidades de gasto
en proporciones equivalentes. Otra opción es una fórmula distributiva de factores
múltiples con la que simplemente se pretende mejorar la suficiencia de los municipios
sin un objetivo de nivelación; para ello la transferencia se divide en partes que se
reparten en función de una serie de indicadores o factores 2 .
2
Una discusión sobre los distintos tipos de fórmulas y su aplicación al caso de la PIE en Pedraja y
Pandiello (2004).
4 La elección entre un tipo de fórmula u otra e incluso la importancia de estas con
respecto a los ingresos tributarios propios o las características de estos últimos
dependerá del tipo de competencias, de la naturaleza de éstas. Lo que decimos tiene, no
solo una base teórica sino que puede contrastarse con la experiencia comparada 3 . Una
Hacienda local que tenga asignados unos servicios locales tradicionales normalmente
podrá alcanzar la suficiencia con un sistema tributario en el que su figura fundamental
sea la imposición sobre la propiedad inmobiliaria (con la que están relacionados esos
servicios) y un conjunto de tasas e ingresos públicos junto con una transferencia
general, como mecanismo de cierre de la financiación ordinaria, sin excesivas
pretensiones, que mejore la suficiencia relativa. Si a esos servicios tradicionales típicos
de la hacienda municipal, le añadimos otros de carácter más personal e incluso social,
será necesario buscar bases amplias y más flexibles que las tradicionales lo que nos
lleva a la renta y, en consecuencia, a la consideración del impuesto sobre la renta de las
personas físicas. Por su parte, las transferencias, no solo serán relativamente más
importantes, sino también más exigentes, acentuando su carácter nivelador e
incorporando, en el índice de capacidad, las nuevas bases utilizadas en la tributación
municipal 4 .
La fórmula de distribución de las transferencias ha de contar, al margen de que
tenga o no una pretensión niveladora, como ingredientes imprescindibles, con unos
adecuados indicadores de las necesidades de gasto y de las capacidades fiscales
municipales.
Las necesidades de gasto dependerán también del tipo de competencias y
aquellas serán diferentes, en términos generales, porque lo son tanto los costes por
unidad de servicio, como las unidades de servicio requeridas por habitante. Las
capacidades fiscales son los ingresos que los municipios pueden obtener si aplican un
esfuerzo estándar a sus bases fiscales disponibles. En uno y en otro caso, existen
diferentes alternativas de cálculo en las que la precisión de los resultados está
directamente relacionada con los requerimientos de información y la complejidad del
proceso.
3
En este sentido resulta ilustrativo el trabajo de McMillan (2008).
Sobre esta especialización financiera en relación a la naturaleza de las competencias y sus consecuencias
para la reforma local en España, véase Pedraja (2009).
4
5 En definitiva, de la exposición anterior es fácil deducir los elementos
estructurales de un sistema apropiado de transferencias incondicionado 5 :

Relacionado con el objetivo de equilibrio vertical, la determinación de su
cuantía y los compromisos sobre su evolución y revisión con el fin de lograr
un sistema estable y flexible.

Relativo al equilibrio horizontal, la existencia de una fórmula para distribuir
la transferencia cuyo tipo, más o menos nivelador, estará condicionado por la
naturaleza de las competencias atribuidas

Entre los criterios de distribución debe haber factores de necesidad y
capacidad. Los primeros ajustados a las competencias y los segundos a las
bases impositivas propias

Por último, como recomendación general, las decisiones básicas sobre esos
elementos estructurales deberían quedar al margen del comportamiento de
las unidades que entregan y reciben las transferencias.
CARACTERÍSTICAS Y VALORACIÓN DE LAS PICAS
Los anteriores elementos estructurales que han de caracterizar un sistema
apropiado de transferencias generales nos servirán de guía en análisis y valoración de la
situación en la que se encuentran las PICAS en las distintas CCAA de régimen común
(Cuadro 1).
En primer lugar, se trata de un instrumento que se encuentra ausente en algunas
CCAA, al menos si le exigimos la característica de un fondo incondicionado (Valencia,
Madrid, Murcia y Asturias 6 ) o que, en su mayor parte, lo sea (Baleares y Rioja) 7 .
5
Un análisis actualizado de este instrumento tanto en su vertiente teórica como en la experiencia
comparada se encuentra en Martinez-Vazquez y Searle (2007).
6
En esta comunidad se crea, a finales de 2008, un Fondo de Cooperación Municipal que, aunque se
define como incondicionado, ha de destinarse a gastos de capital.
7
Canarias destina el 50% de su Fondo a saneamiento económico financiero o inversión; además, el
carácter incondicionado del otro 50%, se supedita al logro de unos objetivos mínimos de gestión tributaria
y esfuerzo fiscal por parte del municipio.
6 Tampoco es extraño que, en aquellas CCAA que lo tienen establecido, estos ingresos
tengan una naturaleza mixta, en parte condicionada, a políticas específicas de
inversiones, empleo o saneamiento financiero entre otras.
No criticamos el que las CCAA, en el ámbito de sus competencias, puedan
orientar las decisiones de gasto local al objeto de desarrollar políticas territoriales y
sectoriales, sino que se utilicen las participaciones para esos objetivos específicos sin
atender al principio de suficiencia limitando la autonomía del gasto de los municipios.
Los objetivos específicos requieren instrumentos distintos y más eficaces como son las
transferencias condicionadas.
Con respecto a las cuestiones relativas al equilibrio vertical, cuantía y
automatismo en su dotación, el juicio general tampoco es favorable.
La importancia relativa de los fondos con respecto a los presupuestos
autonómicos (descontamos la parte condicionada) es ciertamente reducida, superando el
1% solo en los casos de Canarias y Galicia. La misma conclusión sobre su mínima
relevancia se obtiene si calculamos los valores en euros por habitante o en relación al
PIB regional (ninguna comunidad supera los 50 euros ni el 0,25%) (Cuadro 2). Si la
importancia de los fondos se mide en relación a los ingresos tributarios, como
aproximación a los ingresos que deben financiar estos fondos, sus resultados siguen
siendo pobres aunque ofrecen una notable variación como consecuencia del distinto
grado de dependencia financiera de las CCAA de la Hacienda central, derivado de sus
distintas capacidades fiscales.
En definitiva, aunque el desequilibrio vertical debe referirse a la suficiencia
relativa de la Hacienda local de la región con respecto a la de su comunidad autónoma,
es difícil pensar que cantidades tan exiguas eliminen tal desequilibrio. Cosa distinta es
que, en algún caso se establezca alguna dotación mínima (en Baleares, por ejemplo, un
0,7% de sus ingresos propios) o que al compás de la anterior fase expansiva del ciclo
económico los fondos hayan crecido en términos absolutos.
7 Por otra parte, la falta de automatismo es evidente ya que, con alguna excepción,
en la gran mayoría de CCAA, son las leyes de presupuestos las que fijan su cuantía.
Entre las excepciones distinguimos dos casos, uno de automatismo directo y otro que
podríamos calificar como indirecto.
El primero es el de Galicia, donde se establece la dotación del fondo como
porcentaje en la recaudación líquida de los capítulos I, II y III del Presupuesto de
ingresos de la Administración general de la comunidad autónoma. Además de ser el
único caso en el que se participa en los ingresos tributarios (cumpliendo lo establecido
en la CE), al comprometerse a mantener ese porcentaje (para el Fondo Principal y
Adicional) en una serie de años, la evolución del Fondo sigue automáticamente la de los
ingresos que lo nutren.
El segundo es el de Canarias, que hace evolucionar la cuantía del Fondo,
previamente fijada, según lo haga la mayor de entre dos macromagnitudes regionales
alternativas, el PIB nominal regional o IPC regional.
En algunos casos se establecen garantías individuales (municipios) con respecto
bien a sus dotaciones previas, bien en relación a la evolución general del fondo lo que
favorece la planificación financiera de los municipios pero a costa de no hacer
totalmente efectivos los criterios distributivos. Ejemplos de ello lo tenemos en Baleares,
que garantiza una participación en el fondo al menos igual a la del año anterior o
Galicia, cuya garantía se fija en un crecimiento mínimo igual al 30% crecimiento del
conjunto del fondo.
Sobre cuestiones relacionadas con el equilibrio horizontal, la primera se refiere a
la existencia de una fórmula, lo que resulta clave para la transparencia y estabilidad de
los criterios distributivos. Adicionalmente, podemos preguntarnos por el tipo de fórmula
según esté o no diseñada para alcanzar la nivelación.
Los criterios de distribución, al igual que sucedía con la determinación de la
cuantía de los fondos, se establecen en las correspondientes leyes de presupuestos o
8 incluso en disposiciones reglamentarias por lo que no se puede afirmar que, en general,
exista una fórmula.
Los criterios de reparto del Fondo de Apoyo Municipal de Castilla La Mancha
son fijados por el gobierno regional previo informe de la Federación Regional de
Municipios y Provincias; algo similar sucede en Baleares.
En Andalucía los criterios de distribución también se fijan en cada ejercicio
mediante orden de la consejería correspondiente (Gobernación). La experiencia de esta
comunidad es sumamente ilustrativa de los problemas que plantea una “fórmula”
distributiva compleja 8 con algunos defectos técnicos en su configuración 9 ante un
continuado aumento de la dotación del fondo. El resultado fue que, en una fase
intermedia, los criterios distributivos solo se aplicaron a los incrementos hasta llegar a
desaparecer tales criterios y convertirse el fondo en un mecanismo de reparto a la carta
con garantías específicas de crecimiento.
Con cierta benevolencia podría interpretarse que existe una fórmula en algún
caso, como el de Cataluña, donde los criterios distributivos se mantienen estables en las
leyes de presupuestos de los últimos años. La simplicidad de los criterios de reparto, a
diferencia del ejemplo anterior, ha facilitado esta situación.
Interpretada como fórmula la existencia de unos criterios de reparto, el tipo es
claramente distributivo más que nivelador. Se trata de una distribución sobre la base de
factores de necesidad exclusivamente o, caso de existir algún factor de capacidad, el
peso asociado a él es muy reducido. Lo anterior no debe resultar extraño de acuerdo con
el análisis teórico previo y el tipo de competencias tradicionales de la hacienda
municipal española; sin ir más lejos, el otro instrumento de participación en ingresos de
los municipios, el del Estado (PIE), ha respondido a una fórmula de carácter
distributivo.
8
Nueve variables de necesidad para ajustar la población.
Variables desconectadas de las competencias municipales (por ejemplo, tasa de paro, población en edad
escolar,..) y/o con elevada variación a diferencia de lo que caracteriza a la financiación ordinaria de la que
forma parte este instrumento; variables de capacidad para ajustar positivamente (a más capacidad más
financiación) la población (por ejemplo, renta media declarada, viviendas por habitante,..); utilización de
ponderaciones directamente obtenidas de procedimientos estadísticos; etc.
9
9 Antes de pasar a analizar los factores distributivos, es preciso destacar el
tratamiento diferenciado que, en función de su tamaño, se aplica a los municipios y que
adopta distintas modalidades.
En general, a los municipios mayor tamaño se les asignan cantidades fijas,
mientras que los criterios distributivos, son aplicados al resto de unidades (Andalucía,
Cataluña, Cantabria, etc.). Incluso las ponderaciones de los factores distributivos varían
con el tamaño (Galicia).
Más interesante por sus implicaciones teóricas y consecuencias empíricas, es la
existencia de cuotas fijas municipales en sus distintas versiones. La misma para todos
los municipios (Extremadura, Aragón, Cataluña, Castilla La Mancha, Baleares),
inversamente proporcionales al tamaño (Cantabria), destinar parte del fondo a los de
menor población (Canarias 10 ) o establecer un fondo adicional específico para ellos
(Galicia 11 ).
Esas asignaciones fijas, en sus distintas versiones, se fundamentan en la
existencia de gastos independientes de la población o, si se prefiere, en ciertas
deseconomías de escala en la prestación de los servicios municipales. Con
independencia de que puedan estar bien fundamentadas teóricamente no deberían
despreciarse, en la medida que las cantidades sean relevantes, los desincentivos que
puedan generar a la prestación mancomunada de servicios. En relación a ese problema,
algunos fondos reservan una parte para incentivar la prestación supramunicipal de
servicios (un 8% en Cataluña).
Si desde un punto de vista normativo pasamos a un planteamiento más positivo
buscando otras posibles explicaciones, el tratamiento dado a los municipios de menor
población puede formar parte de una política regional encaminada a favorecer
municipios pequeños de carácter rural o como un medio de compensar el tratamiento
favorable que la Hacienda central proporciona a los municipios de mayor tamaño
mediante la PIE.
10
11
Un 11% para municipios con menos de 11.000 habitantes y un 5% para el resto.
Para los de menos de 15.000 habitantes con cantidades inversamente proporcionales al tamaño.
10 Entre los factores distributivos, los de necesidad son exclusivos o predominantes
tanto por su número como por sus correspondientes ponderaciones. De ellos la
población es, con diferencia, el más importante o incluso el único (Extremadura). Su
disponibilidad, la ausencia de manipulación y su relevancia en la mayoría de los
servicios municipales avalan su preeminencia. En algún caso (Cataluña), se afina,
ponderando la población con pesos decrecientes por tramos de habitantes. El supuesto
implícito, cuando además se añade el componente fijo por municipio, es el de existencia
de costes decrecientes por habitante en la prestación de los servicios municipales 12 . Este
supuesto es el contrario del asumido en la PIE (servicios adicionales al margen) donde
la población ha venido ponderándose tradicionalmente de modo creciente con el tamaño
del municipio.
Los otros factores de necesidad que acompañan a la población son de tipo
geográfico y tratan de recoger también diferencias en costes de prestación: superficie
(Asturias, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia), núcleos de población (Aragón,
Cataluña, Galicia, Castilla La Mancha), dispersión (Asturias y Canarias), capitalidad
comarcal (Cataluña). Más extraño resulta encontrar factores asociados a demandas
diferenciadas derivados de la estructura demográfica: envejecimiento población
(Andalucía y Asturias), población en edad escolar (Andalucía) o unidades escolares
(Castilla La Mancha y Canarias). Ese predominio de factores de coste que se añaden al
elemento poblacional, parece coherente con el tipo de competencias de la hacienda
municipal española donde los servicios personales y sociales no son los fundamentales.
Por último y en relación a las variables de necesidad puede apreciarse un cierto
ajuste a las características propias de las distintas CCAA; así ocurre en factores como la
dispersión, la orografía, la (doble) insularidad, los espacios naturales, las plazas
hoteleras, etc.
En cuanto a los factores de capacidad, son ciertamente excepcionales como
criterios de distribución por lo que de existir diferencias significativas en capacidad
12
Lógicamente en casos como el de Cataluña el decrecimiento de los costes es más acusado que si
utilizamos la población sin ponderar a igualdad de cuota fija por municipio. Como curiosidad en el caso
de Cataluña y, a diferencia de los que ha venido sucediendo en el caso de la PIE, las ponderaciones se
aplican por escalones y no por tramos con lo que se evita el correspondiente error de salto.
11 fiscal entre los municipios dentro de las distintas comunidades, como es evidente que
ocurre, éstas no serán consideradas al distribuir las transferencias. Además, cuando
aparecen lo normal es encontrarse con aproximaciones defectuosas al concepto de
capacidad por su parcialidad y escasa representatividad, calculadas, por ejemplo, a partir
de los ingresos patrimoniales (Castilla La Mancha) o, lo que es más grave, por estar
erróneamente definidas a partir de recaudación por habitante de los ingresos tributarios
(Castilla La Mancha y Baleares) mezclando capacidad con esfuerzo fiscal. Andalucía
distribuyó, cuando los criterios de reparto fueron efectivos, parte de la transferencia
(14%) de acuerdo con un indicador correcto de capacidad fiscal a partir de dos de los
impuestos obligatorios municipales (IBI e IAE). En alguna ocasión (Canarias), la
variable esfuerzo se utiliza como factor distributivo apareciendo bien definida como
relación entre recaudación real y potencial aunque no podemos desconocer, por la
experiencia de la PIE, los problemas derivados de los resultados que se obtienen 13 .
EL FUTURO DE LAS PICAS
Hasta la fecha, las PICAS de las CCAA de régimen común, no se han
desarrollado con la generalidad e intensidad que le corresponde a este instrumento de
acuerdo con el artículo 142 de la CE y la relevancia alcanzada por las CCAA en España.
Sus dotaciones presentan una naturaleza mixta con elevada condicionalidad, son
reducidas, carecen de automatismo y sus criterios distributivos además de discutibles no
ofrecen la estabilidad necesaria.
En su evolución reciente, sin embargo, es posible apreciar algunos aspectos
positivos en el desarrollo de las PICAS de ciertas CCAA como, por ejemplo, el
crecimiento en sus dotaciones y en el peso de la parte incondicionada, el automatismo
en su determinación y evolución, la diversidad en los factores de necesidad ajustada a
las peculiaridades de los territorios y la incorporación de algún factor de capacidad.
En el futuro de este instrumento financiero es posible detectar diversos
elementos cuya influencia en su consolidación tendrán signos opuestos. Comenzando
por las luces, hay tres factores que tendrán (tienen) una influencia favorable, los nuevos
13
Sobre esta cuestión puede consultarse Pedraja (2005).
12 estatutos de autonomía, el desarrollo del Pacto Local y el reforzamiento del sistema
fiscal autonómico. Frente a esas luces existen dos sombras principales que limitan un
verdadero desarrollo de las PICAS; una transitoria, la crisis económica, otra
permanente, la falta de una visión integradora de las esferas de la Hacienda pública y de
sus procesos de reforma. Comentemos a continuación cada uno de ellos.
Las luces
La aprobación de los nuevos estatutos de autonomía (Valencia, Cataluña,
Baleares, Andalucía, Aragón y Castilla León) constituye sin duda el elemento más
favorable en la incorporación definitiva de este instrumento a la financiación local.
También es cierto que el compromiso no es igual en todos ellos, siendo más o menos
exigentes en la medida que reclamen o no, su regulación mediante ley, con un fondo de
carácter incondicionado, a partir de los ingresos tributarios de la comunidad autónoma y
que en esa ley se establezcan, además, los criterios de distribución (tanto de necesidad
como de capacidad). En función de los anteriores compromisos los más exigentes son
los de Andalucía, Cataluña y Aragón, los menos los de la Comunidad Valenciana y
Castilla La Mancha, ocupando una posición intermedia el de Baleares 14 .
Lo más probable es que esas situaciones se generalicen con la aprobación de los
restantes estatutos y que acaben cristalizando en las versiones más exigentes 15 . En todo
caso, el nuevo escenario creado por los estatutos de segunda generación comienza a dar
sus frutos, Andalucía ha aprobado una ley específica sobre la materia (Ley/2010, de 11
de junio, reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos de la
14
Sirva para ilustrar lo que decimos la comparación entre los artículos correspondientes de los nuevos
estatutos andaluz y valenciano:
 Artículo 192.1: “Una ley regulará la participación de las entidades locales en los tributos de la
comunidad autónoma, que se instrumentará a través de un fondo de nivelación municipal, de
carácter incondicionado”. Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo de reforma del Estatuto de
Autonomía para Andalucía.
 Artículo 64.3: “Para potenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsiedariedad,
por ley de Corts, se creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunidad Valenciana con
los mismos criterios que el fondo estatal”. Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril de reforma del
Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
15
Así sucede con la propuesta de reforma estatutaria remitida a las Cortes Generales que en su artículo
60.2 dice: “La Comunidad Autónoma de Extremadura velará por el equilibrio territorial y la realización
efectiva del principio de solidaridad. Con esta finalidad mediante ley de la Asamblea, se establecerá un
fondo de finalidad incondicionada, dotado a partir de los ingresos tributarios de la Comunidad y que se
distribuirá entre los municipios teniendo en cuenta, entre otros factores, su población, sus necesidades de
gasto y su capacidad fiscal”.
13 Comunidad Autónoma de Andalucía) cuya descripción y valoración realizamos de
modo resumido en el Cuadro 4.
Otro factor que favorecerá la consolidación de las PICAS será el desarrollo del
Pacto Local. Esta segunda descentralización, como también se conoce, constituye una
oportunidad para, una vez calculado convenientemente el coste de los servicios
traspasados de la comunidad autónoma al ámbito local con el fin de garantizar la
suficiencia, utilizar la participación en los tributos como un instrumento idóneo para
lograr ese principio. Alguna prueba de lo que decimos existe en comunidades que han
comenzado este proceso como sucede en Galicia donde una parte del actual Fondo de
Cooperación Local, el denominado Fondo Complementario, se dedica a financiar el
desarrollo del Pacto Local.
Un último elemento positivo es el reforzamiento del sistema fiscal autonómico
derivado de la ampliación y metamorfosis producida en los tributos cedidos a las CCAA
desde el Acuerdo de 1996 (y reforzada en el de 2001), otorgando sobre ellos capacidad
normativa e incorporando, a este grupo, alguna figura relevante como el IRPF. La
situación actual es bien distinta si se la compara con la capacidad real (y potencial) de
los tributos propios autonómicos que, teóricamente, deberían nutrir esas participaciones
y cuya relevancia en términos recaudatorios ha sido siempre marginal, o incluso con la
de unos tributos cedidos que, sus primeras etapas y hasta las mencionadas reformas,
estaban más próximos a simples participaciones territorializadas que a verdaderos
recursos tributarios propios 16 .
Las sombras
La experiencia descentralizadora en España nos ofrece una característica que ha
limitado el efectivo desarrollo de instrumentos como el que analizamos. La ausencia de
una visión integradora de los distintos niveles de la Hacienda pública donde lo
16
No entramos en cuestiones legales que escapan al ámbito de nuestra especialidad sobre la conveniencia
de modificar el art 39.2 del TRLHL para ampliar el objeto de dicha participación de manera que junto a
los tributos propios de las CCAA se integren los impuestos cedidos a las CCAA así como de la LOFCA
de modo que, a efectos de las participaciones del artículo 142 de la CE, los impuestos cedidos se
consideren ingresos tributarios de las CCAA. Sobre estas cuestiones puede consultarse el excelente
trabajo de Ramos (2009).
14 municipal acaba siendo el elemento residual, lo que queda después de diseñar los otros
niveles de la Hacienda pública, sin contemplarlo como una unidad más en la discusión.
Un ejemplo de lo que decimos, repetido en el tiempo, son las sucesivas reformas
en el sistema de financiación autonómica que se producen sin tener en cuenta su posible
efecto sobre la financiación local e incluso se desarrollan al margen de la propia reforma
de esta última. La reciente reforma de la financiación autonómica ha sido una prueba
más de lo que decimos con el agravante de esta vez, desde distintas instancias, se
apostaba por una reforma conjunta de la financiación autonómica y local.
Derivada de esa posible reforma coordinada se había planteado, en un estudio
promovido por la FEMP sobre la reforma local española, una propuesta de
reforzamiento del sistema de PICAS en los siguientes términos:
“Una forma de incentivar la creación de las PICAS en la futura revisión del
modelo de financiación autonómica podría ser vincular una parte de la participación en
los ingresos del Estado asignada a las Comunidades Autónomas a la creación de las
PICAS, de manera que las propias Comunidades Autónomas puedan establecer
parcialmente los criterios de distribución basados en necesidades y que deberían ser
aplicados, de forma más ajustada, en su territorio” 17
La urgencia de acometer la reforma de la financiación autonómica, como
consecuencia de las últimas reformas estatutarias (en especial, la del Estatuto catalán) y
su carácter limitado a ese ámbito regional, ha provocado que esa propuesta, viable
jurídicamente de articularse de manera adecuada 18 , se haya desaprovechado y con ella
una vía de consolidar unos ingresos fundamentales en la financiación local como sucede
con la participación en los tributos de las CCAA.
La crisis económica está teniendo, en general, un efecto negativo en el
desarrollo de las PICAS si comparamos esta fase del ciclo con la anterior expansiva en
la que los ingresos de las CCAA crecieron de manera notable. En todo caso, la respuesta
17
18
Suárez et al. (2009), pág. 282.
Lasarte y Ramos (2009).
15 cuantitativa y cualitativa de las CCAA no puede caracterizarse como homogénea
(Cuadro 3). Comparado el importe de los fondos incondicionados del presente año con
los recibidos en 2008 (presupuestados en 2007, año previo a la crisis) las comunidades
que vinculan su financiación a la evolución de ingresos o macromagnitudes regionales
(Canarias y Galicia), han visto reducidas sus dotaciones, aunque en algún caso (Galicia)
la disminución haya procurado compensase con la creación de un fondo extraordinario.
El descenso de ingresos otras veces es fruto de decisiones autónomas como ajuste a la
situación de crisis (Aragón y Cataluña, por ejemplo). Sin embargo, también se
encuentran respuestas contracíclicas de incremento de las dotaciones del fondo general
(Andalucía) o creación de alguno extraordinario, se argumenta, para compensar la
disminución de las transferencias corrientes procedentes del Estado (Murcia). Por
último, pueden detectarse respuestas de tipo cualitativo en algunas comunidades que,
aunque mantienen su dotación, amplían la parte incondicionada (Castilla-La Mancha y
Extremadura).
16 Cuadro 1. Análisis comparado de los sistemas de transferencias
por Comunidades Autónomas
ANDALUCÍA
Instrumento y
Dotación
Normativa
reguladora
Plan de Cooperación
Municipal (incluye):
Decreto 51/1989
de 14 de marzo
Fondo para la nivelación
de servicios municipales
Orden de 19 de
marzo de 2010
Dotación en 2010:
200.000.000 euros
Ley 5/2009, de 28
de diciembre, del
Presupuesto
de la Comunidad
Autónoma de
Andalucía para el
año 2010.
Fondo Local de Aragón
Ley 7/1999 de 9
de abril de
Administración
Local de Aragón
(incluye):
ARAGÓN
Fondo de Cooperación
Municipal
Dotación en 2010:
19.235.000 euros
ASTURIAS
Fondo de Cooperación
Municipal
LEY 12/2009, de
30 de diciembre,
de Presupuestos
de la Comunidad
Autónoma de
Aragón
para el ejercicio
2010
Ley del Principado
de Asturias
4/2009, de 29 de
diciembre, de
Medidas
Administrativas y
Tributarias de
Acompañamiento
a los
Presupuestos
Generales para
2010
Criterios de distribución
Reparto según fórmula
distributiva:
- 47,3 % partes iguales
- 14 % según inversa de la
capacidad fiscal
- 38,7 % según población
ponderada por un indicador de
necesidades que incluye:
 Número de núcleos
 Población < 16 años
 Población > 65 años
 Incremento relativo de pob.
 Viviendas por habitante
 Plazas alojamiento
 Tasa de paro
 Renta media
El Fondo se reparte entre todos
los municipios, excepto Huesca,
Teruel y Zaragoza, atendiendo a
los siguientes criterios:
- 40 % partes iguales
- 45 % población
- 15 % núcleos de población
diferenciados.
La fórmula de reparto tiene dos
bloques diferenciados:
- Una partida fija de 50.000 euros
por concejo
- Una variable, determinada por
cinco parámetros:
 Población
 Envejecimiento
 Superficie
 Orografía (porcentaje de la
superficie con pendiente superior
a 20%)
 Dispersión
17 BALEARES
Fondo de
Cooperación
Municipal
Dotación en 2010:
16.241.442 euros
Fondo Canario de
Financiación
Municipal
CANARIAS
Dotación en 2010:
198.512.978 euros
Fondo de
Cooperación
Municipal
CANTABRIA
Dotación en 2010:
15.452.024 euros
Decreto 22/2005,
de 4 de marzo, de
la Consellería de
Interior del
Gobierno
Autónomo Balear
Ley de la
Comunidad
Autónoma de las
Islas Baleares
9/2009, de 21 de
diciembre, de
presupuestos
generales para el
año 2010
Ley autonómica
3/1999 de 4 de
febrero, del Fondo
Canario de
Financiación
Municipal
Ley 13/2009, de
28 de diciembre,
de Presupuestos
Generales de la
Comunidad
Autónoma de
Canarias para
2010
Decreto 109/2006,
de 26 de octubre
Ley de Cantabria
5/2009, de 28 de
Diciembre, de
Presupuestos
Generales de la
Comunidad
Autónoma de
Cantabria para el
2010
Palma de Mallorca:
4.231.459 euros.
El resto de la cuantía se distribuye
entre el resto de municipios
según:
 Población
 Solidaridad (partes iguales)
 Insularidad
 Doble insularidad
 Incremento de población
 Protección del territorio
 Municipios de interior
 Municipios pequeños
 Municipios con diversos
núcleos de población
 Renta municipal
 Presión fiscal municipal
La distribución de los recursos del
Fondo atiende a los siguientes
criterios:

Población (88%)

Solidaridad (16%). Se
asigna el 11 % a los municipios
menores de 10.000 habitantes y el
5 % al resto.

Insularidad periférica:
pertenencia a una isla diferente a
Tenerife o Gran Canaria (1%)

Superficie (2%)

Espacios naturales
protegidos (2%)

Plazas turísticas (2%)

Dispersión territorial (5%)

Unidades escolares (4%)
Hay dos sistemas de distribución:
- Sistema de asignación fija
destinado a los municipios con
más de 20.000 habitantes.
- Sistema de asignación variable
aplicado al resto de municipios
que se reparten según la
población relativa (85 %) y la
extensión (15 %).
18 Ley 3/1991, de 14
de marzo, de
Entidades Locales
de Castilla-La
Mancha
CASTILLA LA
MANCHA
Fondo Regional de
Cooperación Local
Decreto 35/2009, de
28 de abril
Dotación en 2010:
61.944.500 euros
Ley 5/2009, de 17
de diciembre, de
Presupuestos
Generales de la
Junta de
Comunidades de
Castilla La Mancha
para el año 2010
Decreto 7/2010, de
16 de febrero
Fondo de
Cooperación Local
Dotación en 2010:
57.454.186 euros
Criterios de reparto:
- 95 % municipios y entidades
locales de ámbito inferior al
municipal
- 4 % para mancomunidades
- 1 % se reserva para atender
incidencias imprevisibles
Criterios de reparto de la parte
incondicionada del Fondo
destinada a municipios y entes
locales menores:
 Cuota fija
 Cuota variable: Nº habitantes
x Coeficiente en función de:
- Existencia de núcleos de
población diferenciados dentro
del municipio
- Ingresos patrimoniales
- Esfuerzo fiscal
- Unidades escolares
Decreto 57/1990, de
5 de abril, regulador
de la gestión del
Se incluye el Fondo
de Apoyo Municipal
CASTILLA Y
LEÓN
Dotación en 2010:
6.271.302 euros
Fondo de
Cooperación Local
Fondo de
Cooperación Local
CATALUÑA
(se distribuyen entre
municipios,
comarcas y
entidades
municipales
descentralizadas)
Dotación destinada
a Ayuntamientos:
117.849.360 euros
población igual o superior a
20.000 hab.
Ley de la
Comunidad
Autónoma de
Castilla y León
11/2009, de 22 de
diciembre, de
Presupuestos
Generales para
2010
Dotación en 2010:
156.372.696 euros
Se destina a los municipios con
Ley autonómica
8/1987, de 15 de
abril, Municipal y de
Régimen Local de
Cataluña
Ley 25/2009, de 23
de diciembre, de
presupuestos de la
Generalidad de
Cataluña para 2010
Los criterios para su distribución
se acuerdan cada año
El importe destinado a los
ayuntamientos se distribuye del
siguiente modo:
- Libre disposición: 109.349.360
- Fomento de la prestación
supramunicipal de servicios:
8.500.000
La participación de libre
disposición se distribuye del
siguiente modo:
- Barcelona: cantidad fija
(5.000.000 de euros)
- Resto de municipios según:
 Población
 Existencia de núcleos de
población diferenciados fuera
de la entidad
 Capitalidad comarcal
 Superficie
19 No existe ningún
instrumento
específico de
cooperación
COMUNIDAD
VALENCIANA
Existe una
propuesta de
creación de un
Fondo de
Cooperación local
Fondo Regional de
Cooperación
Municipal
Dotación en 2010:
40.270.162 euros
Anteproyecto de Ley
de Régimen Local
de la Comunidad
Valenciana
Ley 8/2009, de 28
de diciembre, de
Presupuestos
Generales de la
Comunidad
Autónoma de
Extremadura para
2010
Criterios de reparto (según la
propuesta establecida en el
anteproyecto de Ley):

Población (ponderada):
50 %

Esfuerzo fiscal: 10 %

Inversa
de
la
capacidad recaudatoria en el
ámbito tributario: 10 %

Situación
dotacional
relativa de la entidad local: 20
%

Prioridades
de
la
política local: 10 %
Criterios de reparto:
- Una parte se dedica al fin
concreto de creación de empleo
(11.293.740,19 euros) en los
municipios con población
superior a los 2.000 habitantes.
EXTREMADURA
- Una cantidad fija por cada
municipio o entidad local menor
(17.000 euros)
- Una cuantía adicional de
10.160 euros para cada
municipio o entidad local menor
con una población igual o
menor de 2.000 habitantes
- Resto según población
Fondo de
Cooperación Local
Dotación en 2010:
126.500.000 euros
GALICIA
(2,8574 % de la
recaudación líquida
de los capítulos I, II
y III del Presupuesto
de ingresos)
Fondo
Extraordinario de
apoyo a los
ayuntamientos
Dotación en 2010:
18.309.079 euros
Real Decreto
373/1990
Ley 5/2000, de 28
de diciembre
(Disposición
Adicional Octava)
Decreto 5/2004, de
8 de enero
Decreto 197/2006,
de 19 de octubre
Ley 9/2009, de 23
de diciembre, de
presupuestos
generales de la
Comunidad
Autónoma de
Galicia para el año
2010
El reparto de estos recursos se
desglosa de la siguiente forma:
- Un 1,8945 % se distribuye
entre todos los municipios
distinguiendo tres tramos de
población (menos de 15.000
habitantes, entre 15.000 y
50.000 y más de 50.000) según:
población, superficie, esfuerzo
fiscal y núcleos de población.
- Un 0,3599 % se reparte entre
los municipios con población
inferior a los 15.000 habitantes
por cuotas fijas, distinguiendo
varias escalas en función del
número de habitantes.
- 0,1641 % se destina a
financiar las competencias
transferidas en virtud del Pacto
Local
20 Fondo Regional de
Cooperación
Municipal
MADRID
Dotación en 2010:
2.228.656 euros
Ley 9/2009, de 23
de diciembre, de
Presupuestos
Generales de la
Comunidad de
Madrid para 2010
Plan de
Cooperación Local
(incluye varios
bloques)
Fondo de
Cooperación Local
(financiación
incondicionada)
MURCIA
Ley 2/2003, de 11
de marzo, de
Administración Local
de la Comunidad
Decreto 66/2003, de
22 de mayo
Dotación en 2010:
13.398.345
Beneficiarios de las
transferencias del Plan de
Cooperación Local:
Ley 14/2009, de 23
de diciembre, de
Presupuestos
Generales de la
Comunidad
Autónoma de la
Región de Murcia
para el ejercicio
2010
Fondo adicional que
tiene por objeto
ayudar a los
municipios con
dificultades
Dotación en 2010:
25.000.703 euros
Fondo de
Cooperación Local
RIOJA (LA)
Dotación en 2010:
23.159.664 euros
La Dirección General de
Administración Local de la
Consejería de Justicia y
Administraciones Públicas,
establece los criterios y
variables de distribución a los
efectos de la asignación
máxima anual que corresponde
a cada uno de los
Ayuntamientos beneficiarios:
- Población (60%)
- Ingresos corrientes
municipales (20%)
- Medioambiente (20 %)
Ley 1/2003 de la
Administración Local
de La Rioja (artículo
113)
Ley 5/2009, de 15
de diciembre, de
Presupuestos
Generales de la
Comunidad
Autónoma de La
Rioja para el año
2010
Municipios de más de 50.000
habitantes: Financiación de
gastos corrientes mediante
convenios singulares
Municipios con población
inferior a 50.000 habitantes:
- Subvenciones condicionadas
destinadas a disminuir los
déficits en infraestructura y
equipamientos básicos
- Subvenciones con destino a la
realización de toda clase de
obras (Caja de Cooperación
Municipal)
- Subvenciones con destino a
sufragar gastos corrientes
(Fondo de Cooperación
Municipal).
Líneas de actuación:
- Sección de capitalidad:
Cantidad fija para Logroño.
- Sección de cabeceras de
comarca. Se destina una
cantidad fija a los municipios
considerados cabeceras de
comarca.
- Sección de municipios de
población superior a 2.000
habitantes. Reparto según
cuota fija y población.
- Sección de pequeños
municipios (Carácter finalista)
- Sección de otras líneas
finalistas (resto)
21 Cuadro 2. Importancia relativa de las transferencias en las distintas CCAA (2010)
Importe
Transferencias
incondicionadas
20
Población
19
PIB
(en miles de
euros)
Presupuesto Total
Ingresos
corrientes
Ingresos
Tributarios
Importe
por
habitante
%
PIB
%
Ppto.
% Ing.
Corr.
% Ing.
Trib.
Andalucía
200.000.000
8.302.923
142.874.209
33.737.698.011
26.303.142.633
10.072.917.629
24,09
0,14%
0,59%
0,76%
1,99%
Aragón
19.235.000
1.345.473
32.473.353
5.560.217.395,71
4.349.718.024,61
2.298.038.120
14,30
0,06%
0,35%
0,44%
0,84%
Asturias
8.500.000
1.085.289
22.736.137
4.428.303.000
3.377.082.065
1.802.663.702
7,83
0,04%
0,19%
0,25%
0,47%
Baleares
16.241.442
1.095.426
26.327.368
1.966.597.484
14,83
0,06%
0,48%
0,62%
0,83%
99.256.489
2.103.992
41.411.271
3.384.430.275
7.741.117.421
2.639.232.613
Canarias 21
5.287.388.028
1.857.554.892
47,18
0,24%
1,58%
1,87%
5,35%
Cantabria
15.452.024
589.235
13.479.588
2.457.374.277
1.936.167.800
1.037.147.600
26,22
0,11%
0,63%
0,80%
1,49%
Castilla-La
22
Mancha
43.361.150
2.563.521
35.040.473
9.616.878.150
7.249.470.322
3.033.536.870
24,16
0,12%
0,45%
0,60%
1,43%
23
6.271.302
2.081.313
55.981.738
10.575.537.036
8.322.206.237
3.594.751.376
4,85
0,01%
0,06%
0,08%
0,17%
Cataluña
156.372.696
7.475.420
195.402.673
39.699.266.067
25.912.075.809
15.651.734.693
20,92
0,08%
0,39%
0,60%
1,00%
Com. Valenciana
-
5.094.675
101.608.347
14.392.849.570
11.820.004.560
7.917.556.341
-
-
-
-
-
28.976.422
1.102.410
17.608.711
5.620.156.525
4.360.254.736
1.253.724.278
26,28
0,16%
0,52%
0,66%
2,31%
Galicia
126.000.000
2.796.089
54.685.978
11.371.001.928
8.596.484.844
3.450.980.131
45,06
0,23%
1,11%
1,47%
3,65%
Madrid
-
6.386.932
189.059.610
21.441.553.433
17.993.444.452
12.393.473.697
-
-
-
-
-
38.399.048
1.446.520
27.017.880
5.067.293.622
3.967.410.267
2.125.986.016
0,76%
0,97%
1,81%
321.702
7.825.018
1.345.360.000
1.078.089.438
552.249.003
26,54
25,76
0,14%
8.287.758
0,11%
0,62%
0,77%
1,50%
Castilla y León
Extremadura
Murcia
Rioja (La)
25
24
19
Los datos de población proceden del Padrón Municipal a 1 de enero de 2009 (Fuente: Instituto Nacional de Estadística).
Los datos sobre el PIB regional corresponden a la estimación realizada por el Instituto Nacional de Estadística para el año 2009.
21
El importe global del Fondo asciende a 198,5 millones de euros, pero sólo el 50 % tiene carácter incondicionado.
22
El importe a repartir representa la parte incondicionada (70%) de la cantidad total presupuestada para el Fondo, que asciende a 61,94 millones de euros.
23
El importe del Fondo incondicionado se reparte únicamente entre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes, de modo que para calcular el importe por
habitante sólo se ha tenido en cuenta la población de estos municipios.
24
Se recoge únicamente la parte del Fondo que corresponde a financiación incondicionada.
25
Se incluyen sólo los importes relativos a las líneas de actuación que reciben transferencias incondicionadas.
20
22 Cuadro 3. Evolución del importe de las participaciones en el período 2008-2010
2008
2008-2010
2010
Evol. TR
Evol.
TRpc
Evol.
TR/Ppto.
Importe
Importe por
habitante
%
Presupuesto
Importe
Transferencias
Importe por
habitante
%
Presupuesto
Andalucía
127.000.000
15,92
0,40%
200.000.000
24,09
0,59%
57,48%
51,32%
47,50%
Aragón
24.040.485
18,82
0,43%
19.235.000
14,30
0,35%
-19,99%
-24,02%
-18,60%
Asturias
-
-
-
8.500.000
7,83
0,19%
Baleares
-
-
-
16.241.442
14,83
0,48%
Canarias
96.015.000
48,11
1,34%
99.256.489
47,18
1,28%
3,38%
-1,93%
-4,48%
Cantabria
15.149.043
26,67
0,63%
15.452.024
26,22
0,63%
2,00%
-1,69%
0,00%
Castilla-La
26
Mancha
19.320.000
10,00
0,22%
43.361.150
24,16
0,45%
124,44%
141,60%
104,55%
Castilla y León 27
6.271.302
4,85
0,06%
6.271.302
4,85
0,06%
0%
0%
0%
Cataluña
167.561.191
23,49
0,48%
156.372.696
20,92
0,39%
-6,68%
-10,94%
-18,75%
C. Valenciana
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Extremadura
17.500.000
16,11
0,32%
28.976.422
26,28
0,52%
65,58%
63,13%
62,50%
Galicia
125.499.067
45,35
1,09%
126.000.000
45,06
1,11%
0,40%
-0,64%
1,83%
Madrid
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Murcia
-
-
-
38.399.048
26,54
0,76%
-
-
-
Rioja (La)
7.646.519
24,96
0,59%
8.287.758
25,76
0,62%
8,39%
3,21%
5,08%
26
27
El importe a repartir representa la parte incondicionada del Fondo, que asciende al 30 % en 2008 y al 70% en 2010.
El importe del Fondo incondicionado se reparte únicamente entre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes en los dos años considerados.
23 Cuadro 4. La nueva Participación de las entidades locales en los tributos
de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Ley 6/2010)
Fondo: medio de instrumentar la participación de las entidades locales en los tributos de la
Comunidad Autónoma de Andalucía (sustituye al anterior Fondo de nivelación de servicios
municipales).
Carácter incondicionado.
Ámbito subjetivo: todos los municipios de Andalucía.
 Con distinción de grupos de municipios (cuatro 28 ) según tamaño de la población.
 Posibilidad, municipios < 20.000 habitantes, de asignar la participación a la provincia si
los servicios de tales municipios se gestionan por ella.
 Los municipios han de solicitar la participación en el Fondo 29 .
Dotación y evolución:



Inicial (primer año aplicación: 2011): 420 millones €
Incremento anual 60 M€ hasta 2014.
A partir 2015: actualización según evolución de los Ingresos Tributarios de Andalucía
(ITA) 30 .
ITA = impuestos propios, tributos cedidos tradicionales e impuesto de matriculación y de
ventas minoristas sobre determinados hidrocarburos.
Distribución por grupos:
 Año inicial (2011): Cantidades específicas por grupos 31 .
 Resto años hasta 2014: El incremento de la cuantía se reparte entre los cuatro grupos
de municipios según la evolución de la población de cada grupo respecto al total de
Andalucía, aunque se establecen unos coeficientes correctores para evitar posibles
desequilibrios que beneficien a los municipios de mayor tamaño 32 .
Garantía (permanente) = cantidad recibida en 2009
Fórmula distributiva (variables y pesos: iguales para todos los grupos):

Variables de necesidad:
o Población (85%)
o Superficie urbana (6%)
o Dispersión 33 (5%)

Variable de capacidad:
o Estimación a partir del IBI 34 (4%).
28
Hasta 5.000, de 5.000 a 20.000, de 20.000 a 50.000 y más de 50.000.
Si no lo hacen se le entrega (cada año que estén fuera del sistema) la cantidad percibida en 2009 por el
anterior fondo.
30
La actualización se hace para la dotación de cada grupo y, en consecuencia, para el total del fondo.
31
En porcentajes la distribución del fondo por grupos en ese año es: 1 (26,6%), 2 (23,2%), 3 (14,9%) y 4
(35,4%).
32
La fórmula correspondiente al grupo 2 (G2) sería la siguiente:
∑ Importes F. Nivelación 2009 G2 + (Dotación global del Fondo - F. Nivelación 2009) x Población G2
Población total Andalucía
La fórmula aplicable a los municipios del grupo 3 (G3) es la misma, pero multiplicando el segundo
componente por 0,95, mientras que para los del grupo 4 (G4) el segundo bloque se multiplica por 0,90.
Por último, a los municipios del grupo 1 (G1) les corresponde el remanente del Fondo, una vez aplicadas
las operaciones anteriores.
33
Número entidades singulares.
29
24 Valoración:
 Previo: mejora significativa en relación al anterior Fondo.
 Importancia relativa en términos comparados (si se cumplen los compromisos de la
ley) 35 .
 Respeta autonomía del gasto: carácter incondicionado.
 Automatismo en la evolución: asocia su evolución a la de un subconjunto de ingresos
tributarios (ITA). No obstante, la base que nutre al fondo (ITA) es manifiestamente
mejorable desde el punto de vista económico 36 .
 Reparto mediante fórmula distributiva (pocos factores y relevantes): sencillez y
estabilidad + apropiada por tipo competencias municipales.
o
o
Necesidades de gasto (preeminencia: 96%):

Peso del pasado: statu quo (tratamiento preferente municipios menor
población) + cambio: ajuste de incrementos hacia la proporcionalidad
poblacional (no estricta).

Población 37 (fundamental) con ajustes por costes de prestación
asociados variables geográficas (superficie) y de aquellas en relación
con la población (dispersión 38 ).
Capacidad fiscal (peso muy reducido: 4%): bien definida y calculada pero
limitada al principal impuesto municipal.
34
Al ser una fórmula aditiva se utiliza el inverso. La capacidad se estima a partir de la recaudación
correspondiente de aplicar un tipo medio a la base liquidable del IBI del municipio; el tipo medio es el
resultado, para cada grupo, del cociente entre la suma de cuotas líquidas y de bases liquidables de ese
impuesto.
35
Claramente por encima del 1% del Presupuesto y próximo a los porcentajes de las CCAA con mayores
valores (Canarias y Galicia).
36
La base parece bastante razonable en la medida que incluye tributos propios sobre los que no cabe
discusión y parte de los cedidos en los que concurre que se encuentran cedidos al 100 por 100, sobre los
que las CCAA poseen capacidad normativa y de gestión. El problema es que desde un punto de vista
económico se excluye de la base aquellas figuras cuya recaudación más se ajusta al ciclo económico por
lo que la recaudación de los seleccionados puede acabar siendo bastante errática. Desde esa perspectiva
económica, lo más razonable sería incorporar a la base (y a su evolución) la totalidad de los impuestos
cedidos. Lo anterior eliminaría la necesidad de hacer ajustes para obtener una recaudación
homogeneizada que lo más probable es que no se lleve a cabo.
37
Sin ponderar pero no olvidar el efecto de la garantía de statu quo.
38
Con una variable poco sofisticada (número de entidades singulares).
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