la protección de los derechos económicos y sociales de los
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DERECHO CONSTITUCIONAL LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LOS EMIGRANTES: UNA PROPUESTA DE REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CASTILLA Y LEÓN Manuel García Álvarez Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de León Ex-Procurador del Común de Castilla y León Rubén García López Asesor jurídico del Procurador del Común de Castilla y León Castilla y León ha sido tradicionalmente tierra de emigración y por este motivo los poderes públicos de esta Comunidad Autónoma deben prestar especial atención a la situación en la que se encuentran los castellanos y leoneses que abandonaron en el pasado esta tierra para iniciar una nueva vida fuera de nuestras fronteras. El presente artículo pretende ofrecer una visión general del contenido de la actuación de los poderes públicos dirigida a proteger los derechos económicos y sociales de los emigrantes, con la finalidad de realizar una valoración crítica de ésta y de proponer medidas normativas que contribuyan a mejorar la protección de sus derechos. Con estos objetivos, y con especial atención al ámbito de Castilla y León, se analiza la actual regulación constitucional y estatutaria de la emigración, la actuación administrativa estatal y autonómica que ésta ha generado y, en fin, el papel desempeñado por los Comisionados Parlamentarios autonómicos, y en concreto por el Procurador del Común, en la fiscalización de la actuación pública llevada a cabo en este ámbito. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 183 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Las conclusiones alcanzadas conducen a proponer, como medida normativa que puede contribuir a mejorar la protección de los castellanos y leoneses residentes en el exterior, una modificación puntual del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, modificación que puede ser abordada en el marco del actual proceso de reforma de las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas. SUMARIO I. INTRODUCCIÓN. II. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS EMIGRANTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. 1. La emigración en la Constitución española. 1.1. La cláusula de protección del artículo 42. 1.2. La distribución de competencias en materia de emigración. 2. Los Estatutos de Autonomía y la protección de los emigrantes. III. LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA DIRIGIDA A GARANTIZAR EL BIENESTAR SOCIAL DE LOS EMIGRANTES. 1. Administración estatal. 2. Administraciones autonómicas. Especial referencia a Castilla y León. 3. Entidades locales. IV. LA INTERVENCIÓN DE LOS COMISIONADOS PARLAMENTARIOS AUTONÓMICOS COMO GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS EMIGRANTES: ESPECIAL REFERENCIA AL PROCURADOR DEL COMÚN DE CASTILLA Y LEÓN. V. PROPUESTA DE REFORMA ESTATUTARIA. VI. CONCLUSIONES. 184 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL I. INTRODUCCIÓN El fenómeno migratorio tiene una dimensión histórica, económica y social innegable. España ha sido, en el siglo XX y durante muchas décadas, tierra de emigración, tanto de carácter político, como consecuencia de las exigencias del exilio sufrido por muchos españoles tras la guerra civil, como de carácter económico. Sin embargo, en los últimos años se ha incrementado de forma exponencial el número de inmigrantes que llegan a nuestro país en busca de trabajo y bienestar. Por ello, dentro de los movimientos migratorios, es el tema del número y situación legal de los extranjeros que recalan dentro de nuestras fronteras (fundamentalmente procedentes de Latinoamérica, África y de la denominada Europa del Este), el que centra en la actualidad la preocupación de los poderes públicos y de la sociedad. Ahora bien, no debemos olvidar, y las Instituciones encargadas de velar por el respeto de los derechos de los ciudadanos menos que nadie, la importancia que aún tiene la emigración española en el exterior. Según los datos proporcionados por el Anuario de Migraciones 2002 (1), en el año 2001 1.413.353 españoles residían en el extranjero. Europa y América del Sur eran los lugares donde más españoles mantenían su residencia (638.419 y 561.041, respectivamente). Especial atención merece la situación de los emigrantes que, en su día, eligieron como destino Iberoamérica, por las dificultades económicas y sociales que atraviesan algunos de los países de la zona (como Argentina o Cuba), y por el gradual envejecimiento de los españoles que allí residen. 1. Anuario de Migraciones 2002, elaborado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 185 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Según puso de manifiesto el Informe elaborado por la Subcomisión del Congreso de los Diputados, aprobado en su sesión de 23 de junio de 1998 (2), aproximadamente la mitad de los españoles residentes en países de Latinoamérica tenía en el año 1998 más de sesenta y cinco años y tres cuartas partes de ellos más de cuarenta años. En consecuencia, aunque el retorno de los emigrantes ha sido y es incesante en los últimos veinte años, los datos antes expuestos muestran con claridad que el colectivo de españoles residentes en el extranjero es, cuantitativamente, relevante y, cualitativamente, digno de atención especial por las Administraciones públicas. Entre ellas se encuentran las de las Comunidades Autónomas, desde cuyo territorio partieron muchos ciudadanos al extranjero buscando mejorar su situación económica y laboral. Tres Comunidades Autónomas destacan sobre el resto en cuanto al contingente de personas que, habiendo tenido su última vecindad en alguno de sus municipios, residen aún en países extranjeros: Galicia, Andalucía y Castilla y León. De acuerdo con los datos proporcionados por el Anuario de Migraciones 2002, entre los años 1966 y 2001 347.433 gallegos, 287.266 andaluces y 94.998 castellanos y leoneses habían abandonado sus localidades de origen para iniciar una nueva vida laboral y social en el extranjero. A las Comunidades Autónomas citadas cabría añadir otras con una amplia tradición migratoria, como Extremadura o Asturias. Pues bien, el presente artículo va a tratar de exponer de qué forma las instancias territoriales autonómicas pueden contribuir a la mejora del bienestar de sus emigrantes. Para ello es necesario ocuparse de la regulación constitucional y estatutaria actual de la emigración, de la acción administrativa que ésta ha originado, de su fiscalización por los Comisionados parlamentarios, y, en fin, de las modificaciones normativas que pueden contribuir a mejorar e incrementar aquella actuación. 2. «Informe (1998). Aprobación por el Pleno de la Cámara del Acuerdo de la Comisión de Política Social y de Empleo, relativo al Informe de la Subdelegación para estudiar la situación de los españoles que viven fuera, así como la de los inmigrantes y refugiados que han llegado a nuestro país; conocer a fondo sus necesidades y reivindicaciones prioritarias; proponer las medidas legales y sociales que es conveniente adoptar para conseguir solucionar los problemas existentes». Boletín Oficial de las Cortes Generales-Congreso de los Diputados, Serie D, número 308. 186 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... II. 1. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS EMIGRANTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL LA EMIGRACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Sin perjuicio de que la emigración se contemple en diversos textos internacionales vinculantes para nuestro país (entre otros, el Convenio europeo de 24 de noviembre de 1977, sobre el Estatuto Jurídico del Trabajador Migrante, ratificado por España mediante Instrumento de 29 de abril de 1980), vamos a comenzar aquí la referencia a su regulación con el estudio somero de las previsiones constitucionales relacionadas con este fenómeno. En este sentido, la Constitución española de 1978 considera a la emigración desde una doble perspectiva: material y competencial. 1.1. La cláusula de protección del artículo 42 El derecho a la emigración, que fue recogido por primera vez en un texto normativo en la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789, tienen como finalidad básica garantizar la protección de la persona emigrante. A esta configuración responde el artículo 42 de la Constitución española, de conformidad con el cual: «El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero, y orientará su política hacia su retorno». El precepto señalado no es sino una concreción del derecho a la libertad de circulación reconocido en el artículo 19 de la Constitución, que, a diferencia de lo que ocurría en otros tiempos, no tiene como finalidad fomentar la emigración de los españoles, sino que, muy al contrario, considera ésta de una forma desfavorable, centrándose en la protección del emigrante y en el fomento de su retorno. También cabe relacionar el citado precepto con el mandato que el artículo 9.2 del Texto constitucional dirige a los poderes públicos de promover las condi- REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 187 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López ciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, así como de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Como señala Eduardo ROJO TORRECILLA (3), el contenido del precepto comentado es doble: de un lado, impone un mandato a los poderes públicos de salvaguardar los derechos económicos y sociales de los emigrantes; y, de otro, exige a aquéllos que orienten su actuación hacia la consecución del objetivo de su retorno. Procede recordar aquí que el precepto que nos ocupa se integra dentro del Capítulo III del Título I del texto constitucional, dedicado a los principios rectores de la política económica y social. Según la doctrina del Tribunal Constitucional (4), estos principios no son meras intenciones o normas sin contenido, sino que su reconocimiento, respeto y protección deben informar todas las actuaciones de los poderes públicos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 53 de la Carta magna. En otras palabras, el artículo 42 de la Constitución española exige a los poderes públicos una acción positiva dirigida a la protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes y al fomento de su retorno. En consecuencia, las Administraciones públicas no pueden inhibirse de su deber de proteger a los trabajadores españoles en el extranjero, si quieren dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo 42, en íntima relación con el previsto en el artículo 9.2. 1.2. La distribución de competencias en materia de emigración La Constitución española diseña un sistema jurídico institucionalmente plural, en el cual coexisten varias Administraciones con una base territorial diferente. 3. «El derecho a una política de protección de los trabajadores emigrantes», incluido en el libro colectivo Comentario a la Constitución Socio-Económica de España, Ed. Comares, Granada, 2002. 4. 188 Entre otras, sentencias del Tribunal Constitucional 19/1982, de 5 de mayo y 95/2000, de 10 de abril. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... Para garantizar la correcta convivencia de tales Administraciones se establece un sistema de distribución competencial que no siempre es sencillo de delimitar en sus contornos. A los efectos que aquí nos interesan, la materia de la emigración se encuentra expresamente prevista en uno de los preceptos constitucionales encargados de determinar, en un primer momento, los ámbitos competenciales estatal y autonómico. En concreto, el número 2 del artículo 149 del texto constitucional atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las materias de «nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo». De esta forma, la Constitución deslinda la emigración del ámbito laboral (en el cual se reconoce a las Comunidades Autónomas, en el número 7 del mismo precepto, la posibilidad de asumir la ejecución de la legislación estatal), y se la asimila a otras materias que por su proyección exterior o supranacional son reservadas por entero y en exclusiva al Estado. La interpretación del artículo 42 de la Constitución española, a la luz del número 2 del artículo 149 citado, en palabras de M.ª Emilia CASAS BAAMONDE (5), excluye, en principio, la inclusión, dentro del término Estado utilizado por aquél, de las organizaciones propias de las Comunidades Autónomas que lo integran. Este título competencial ha sido tratado de forma tangencial por el Tribunal Constitucional en varias de sus Sentencias (6), no dudando en ninguna de ellas de la reserva competencial establecida en la Constitución a favor del Estado en materia de emigración. Ahora bien, como resulta evidente, el principio territorial que parece fundamentar la reserva estatal señalada, garante de que se encuentren en manos del Estado todas aquellas competencias con efectos supranacionales, no tiene un carácter absoluto. 5. «Las competencias de las Comunidades Autónomas en las materias laboral, de empleo y emigración: análisis del Estatuto de Autonomía de Galicia», Revista Española de Derecho Constitucional, año 8, núm. 23, mayo-agosto de 1988. 6. Entre otras, SSTC 35/1982, de 14 de junio, 154/1985, de 12 de noviembre, 165/1994, de 26 de mayo, y 195/1996, de 28 de noviembre. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 189 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López En este sentido, otras competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía, con base en las propias previsiones constitucionales, han permitido que las Administraciones autonómicas, como veremos más adelante, hayan desarrollado también actuaciones dirigidas a la protección de los emigrantes originarios de su territorio. Así, competencias como las asumidas en materia de servicios sociales o promoción cultural, y principios rectores incorporados a los Estatutos de Autonomía como la participación en la vida social y cultural de la Comunidad Autónoma de que se trate, o la garantía del derecho a vivir y trabajar en la propia tierra, fundamentan la acción de algunas Comunidades Autónomas dirigida a procurar una adecuada atención a sus emigrantes y a fomentar su retorno. En cualquier caso, el desarrollo de actuaciones dirigidas a la protección económica y social de los emigrantes por parte de las Comunidades Autónomas siempre tendrá como límite insoslayable las directrices que, en materia de política de emigración, fija el artículo 42 de la Constitución española, que ya ha sido comentado. 2. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA PROTECCIÓN DE LOS EMIGRANTES Las referencias constitucionales a la emigración deben ser completadas con las realizadas por los Estatutos de Autonomía, reflejo de la voluntad de algunas Comunidades Autónomas de asumir una función protectora del emigrante y de colaborar en el fomento de su retorno. Un estudio comparado de los diferentes Estatutos de Autonomía (7) muestra, en primer lugar, que en todos ellos se reconoce expresamente la condición 7. Andalucía, Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre; Aragón, Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto; Asturias, Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre; Baleares, Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero; Canarias, Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto; Cantabria, Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre; Castilla-La Mancha, Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto; Castilla y León, Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero; Cataluña, Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre; Comunidad Valenciana, Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio; Extremadura, Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero; Galicia, Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril; Madrid, Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero; Murcia, Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio; Navarra, Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto; País Vasco, Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre; La Rioja, Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio; Ceuta, Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo; Melilla, Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo. 190 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... política individual de miembros de la Comunidad Autónoma de que se trate a aquellas personas que, habiendo tenido su última vecindad en un municipio de la Comunidad Autónoma, residan en el exterior. También se recoge la posibilidad de que tengan el mismo reconocimiento los descendientes de aquellas personas que posean la nacionalidad española. Baste como ejemplo de este reconocimiento lo previsto en el artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (8). Así mismo, también es general el reconocimiento de las comunidades situadas en otros territorios. Sin embargo, en los Estatutos de la Comunidad de Valencia, de Cataluña, de Madrid, de Navarra y del País Vasco no se hace una referencia expresa a este reconocimiento colectivo. En este sentido, se debe indicar que siete Estatutos de Autonomía prevén la posibilidad de que la Comunidad Autónoma pueda solicitar al Estado la celebración de tratados o convenios con los Estados donde existan comunidades originarias de la Autonomía de que se trate, con el fin de facilitar la participación de éstas en la vida social y cultural de la Comunidad (9). Íntimamente relacionado con el reconocimiento de la condición política individual antes citado se encuentra el principio de actuación positiva general reconocido, de forma unánime y análoga a lo dispuesto en artículo 9.2 de la Constitución española, en todos los Estatutos de Autonomía (10). Un paso más en el reconocimiento del emigrante y de su situación económica y social lo dan aquellos Estatutos de Autonomía que prevén expresamente el retorno como un objetivo de la acción de la Comunidad Autónoma. 8. El artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León dispone lo siguiente: «Gozarán de los derechos políticos definidos en este Estatuto, como ciudadanos de Castilla y León, los españoles residentes en el extranjero que hayan tenido la última vecindad administrativa en Castilla y León y acrediten esta condición en el correspondiente Consulado de España. Igualmente gozarán de estos derechos sus descendientes inscritos como españoles, si así lo solicitaren, en la forma que determine la Ley del Estado». 9. Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia, Extremadura y La Rioja. En concreto, el artículo 7.3 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León dispone que «Para facilitar lo anteriormente dispuesto, la Comunidad de Castilla y León podrá suscribir convenios con otras Comunidades Autónomas y solicitar del Estado que se adopten las previsiones oportunas en los tratados y convenios internacionales que se celebren». 10. A modo de ejemplo, el artículo 8.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León señala que «Corresponde a los poderes públicos de Castilla y León promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los castellanos y leoneses en la vida política, económica, cultural y social». REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 191 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López En efecto, los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Galicia imponen a las Comunidades Autónomas la obligación de crear las condiciones que faciliten el regreso de sus emigrantes (11). Sin embargo, sólo en dos Comunidades Autónomas sus Estatutos de Autonomía hacen una referencia expresa a la atención del emigrante mientras éste mantiene su residencia en el exterior: Andalucía y Murcia. Así, en primer lugar, el Estatuto de Autonomía de Andalucía en su artículo 12.3.4.º hace referencia expresa a la «asistencia del emigrado para mantener su vinculación con Andalucía», como objetivo básico que debe perseguir la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus poderes. Más clara aún es la vocación protectora del emigrante del Estatuto de Autonomía de Murcia, cuyo artículo 7.1 prevé expresamente que «La Región prestará especial atención a los emigrantes murcianos, sin perjuicio de lo establecido en la Constitución y en las Leyes del Estado». Las referencias estatutarias hasta aquí comentadas se incluyen en el Título Preliminar de las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas. Desde un punto de vista estrictamente competencial, no aparece en las listas estatutarias de competencias incluidas en los Estatutos de Autonomía una referencia expresa a la protección económica y social del emigrante, lo cual es coherente con la distribución competencial establecida en la Constitución, a la que nos hemos referido con anterioridad. No obstante lo anterior, la combinación de principios rectores incorporados a los Estatutos de Autonomía, como los antes citados, con el ejercicio de competencias exclusivas asumidas por todas las Comunidades Autónomas, como asistencia social o promoción cultural, determinan la acción de las Comunidades Autónomas en relación con sus emigrantes, a la que nos referiremos más adelante. 11. El Estatuto de Autonomía de Castilla y León establece en su artículo 8.3 que «Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma asumen como uno de los principios rectores de su acción política, social y económica el derecho de los castellanos y leoneses a vivir y trabajar en su propia tierra. A este fin se crearán las condiciones indispensables para hacer posible el retorno de los emigrantes para que puedan contribuir con su trabajo al bienestar colectivo de los castellanos y leoneses». 192 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... III. LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA DIRIGIDA A GARANTIZAR EL BIENESTAR SOCIAL DE LOS EMIGRANTES Las previsiones constitucionales y estatutarias hasta aquí expuestas originan una acción administrativa que no siempre es lo completa y adecuada que cabría desear. Administración estatal, autonómica y local forman parte de esta labor de salvaguardia del bienestar de los emigrantes. 1. ADMINISTRACIÓN ESTATAL Como se ha expuesto con anterioridad, es el Estado, en principio, el llamado a desarrollar las labores encomendadas al poder público por el artículo 42 de la Constitución española. El citado precepto constitucional no ha sido desarrollado normativamente con posterioridad al año 1978. En efecto, debemos acudir a la Ley 33/1971, de 23 de julio, para encontrar una norma de rango legal reguladora de esta materia. Sin embargo, la citada norma fue derogada como Ley formal por la Disposición final segunda del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, de Gestión Institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, y mantenida con rango reglamentario en virtud de lo dispuesto en la Disposición final tercera del citado Real Decreto-ley. Sin perjuicio de la vigencia formal de la norma citada, la acción administrativa en materia de emigración debe realizarse desde una perspectiva horizontal, considerando diversos sectores materiales cuya regulación afecta a esta problemática. Así, por ejemplo, en el ámbito civil, es evidente la subordinación del cumplimiento de los objetivos previstos en el artículo 42 de la Constitución española al desarrollo de una adecuada política legislativa en materia de nacionalidad. Por su parte, en el ámbito penal y sancionador, influye directamente en esta materia la adecuada regulación y represión de conductas relacionadas con la emigración que atenten contra la regularidad de la entrada y salida del territorio nacional o contra los derechos laborales de los trabajadores emigrantes. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 193 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Sin embargo, por el propio objeto de este artículo, nos centraremos con mayor detenimiento en la acción estatal dirigida, con carácter específico, a la protección social y económica de los emigrantes, y al fomento de su retorno. El artículo 7.4 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, permite al Gobierno, en el marco de los sistemas de protección social pública, «establecer medidas de protección social a favor de los españoles no residentes en España, de acuerdo con las características de los países de residencia». La redacción de este precepto tiene su origen en la Ley 26/1990, de 20 de diciembre. Fueron las limitaciones de residencia en el territorio español para la percepción de las prestaciones no contributivas de jubilación e invalidez lo que llevó a la Ley antes citada a introducir la facultad del Gobierno señalada. Por ello, una de las manifestaciones más relevantes de la previsión anterior ha sido la regulación de las pensiones asistenciales por ancianidad en favor de los emigrantes españoles, establecidas por el Real Decreto 728/1993, de 14 de mayo, recientemente modificado por el Real Decreto 1612/2005, de 30 de diciembre, y desarrollado por Orden de 22 de febrero de 2000. Tal y como señala la Exposición de Motivos del Real Decreto citado, su finalidad es establecer un mecanismo de protección que garantice «un mínimo de subsistencia para los españoles de origen residentes en el extranjero, que emigraron de nuestro país, y que, habiendo alcanzado la edad de jubilación, carecen de recursos». La importancia que han adquirido estas prestaciones, como instrumento de protección de nuestros emigrantes, se manifiesta en el número de beneficiarios de éstas. Según datos proporcionados al Procurador del Común de Castilla y León por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (12), aquél ha ascendido en el año 2004 a 35.477 (de los cuales 2.609 son originarios de Castilla y León). La previsión contenida en el artículo 7.4 de la Ley General de la Seguridad Social se completa con lo previsto en su Disposición adicional primera, norma que impone al Gobierno un mandato dirigido a la adopción de las medidas necesa- 12. Los datos indicados han sido obtenidos en el curso de una investigación de oficio llevada a cabo en el año 2004 por el Procurador del Común de Castilla y León, con la finalidad de conocer la situación económica de los emigrantes castellanos y leoneses residentes, en la actualidad, en Cuba. 194 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... rias para garantizar la extensión de la acción protectora de la Seguridad Social a los españoles que se trasladen a un país extranjero por motivos laborales. Con esta finalidad, se celebran Convenios bilaterales en materia de Seguridad Social con los países receptores (13), si bien no siempre es posible (14). A lo expuesto hasta aquí en relación con las medidas estatales de protección social de los emigrantes (en ningún caso con carácter agotador), cabe añadir la existencia de otras ayudas de carácter asistencial. En efecto, con carácter periódico el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales viene convocando ayudas y subvenciones correspondientes a los programas de actuación en favor de los españoles emigrantes no residentes en España de carácter asistencial (15). Entre ellas se encuentran las ayudas asistenciales extraordinarias para emigrantes, las ayudas para la cobertura de asistencia sanitaria a emigrantes españoles residentes en el exterior y las ayudas asistenciales ordinarias para emigrantes españoles incapacitados para el trabajo residentes en Iberoamérica y Marruecos. Otras ayudas de carácter educativo, cultural y en favor de instituciones y asociaciones son convocadas también regularmente por la Administración del Estado (16). Otra faceta de la intervención estatal dirigida a la protección de los emigrantes es su política de retorno, que exige medidas de fomento de empleo y la posibilidad de percibir prestaciones a su regreso. La regulación de la protección por desempleo se contempla en el Título III de la Ley General de la Seguridad Social (artículos 203 y siguientes). 13. Se han firmado Convenios internacionales bilaterales en materia de Seguridad de Social, entre otros, con Argentina (BOE de 19 de diciembre de 2002), Brasil (BOE de 15 de enero de 1996), Chile (BOE de 25 de marzo de 1998), Méjico (BOE de 17 de marzo de 1995) o Federación de Rusia (BOE de 24 de febrero de 1996). 14. Por ejemplo, en el caso de Cuba. En la actuación de oficio antes citada, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales puso de manifiesto al Procurador del Común de Castilla y León que, en el supuesto de Cuba, no es posible la firma de un Convenio bilateral en materia de Seguridad Social, entre otros motivos por las diferencias de los sistemas de Seguridad Social español y cubano, así como por la restricción de la protección social al territorio cubano impuesta, por razones obvias, por el Gobierno castrista. 15. La última convocatoria se ha llevado a cabo a través de la Orden TAS/357/2005, que ha derogado la anterior Orden TAS/281/2004, de 4 de febrero. 16. La convocatoria de estas ayudas correspondiente al año 2005 se ha realizado con la aprobación y publicación de la Orden TAS/358/2005. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 195 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López En este sentido, el derecho a la prestación contributiva se obtiene cuando el emigrante retornado hubiera cotizado como mínimo doce meses a la Seguridad Social española durante los últimos seis años anteriores a la salida de España, no tenga derecho a prestaciones en el país donde haya cesado su actividad y que este cese sea por causas no imputables a su voluntad (artículo 208.5). En cuanto al subsidio asistencial, podrá acceder a él el emigrante que, además de cumplir los requisitos generales, haya retornado de países pertenecientes al Espacio Económico Europeo, o con los que no exista Convenio sobre protección por desempleo, no tenga derecho a la prestación contributiva y haya trabajado como mínimo doce meses en el extranjero desde su última salida de España [artículo 215.1.c)]. Asimismo, un emigrante retornado tendrá derecho a percibir el subsidio asistencial por razón del cumplimiento de los cincuenta y dos años siempre que, además de lo ya indicado, haya cotizado durante seis años de su vida laboral y acredite que cumple todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a la pensión contributiva de jubilación (artículo 215.3). Por otro lado, son diversas las ayudas convocadas regularmente por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para los emigrantes retornados (17). Algunas de ellas son las asistenciales extraordinarias para emigrantes retornados, las dirigidas a facilitar su integración laboral o las destinadas a promover su participación en programas de formación para el empleo. Para finalizar la referencia a la acción estatal en favor de los emigrantes procede indicar que, en el ánimo de colaboración con las Comunidades Autónomas, se han firmado diversos Acuerdos para la coordinación en la acción social de los emigrantes y sobre reconocimientos médicos a emigrantes (18). En cualquier caso, la acción estatal dirigida a la protección de los ciudadanos españoles residentes en el exterior se encuentra en un momento de revisión, como prueba la reciente aprobación por el Consejo de Ministros de un Pro- 17. Ayudas convocadas también para el año 2005 por la Orden TAS/358/2005. 18. Algunos de ellos son el Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Junta de Extremadura para la coordinación y cooperación en la acción social de los emigrantes y retornados (BOE de 4 de diciembre de 1992), el Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Trabajo y la Generalidad de Cataluña sobre reconocimientos médicos a emigrantes (BOE de 9 de marzo de 1990) o el Convenio entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia para la colaboración en el desarrollo de programas a favor de los emigrantes (BOE de 10 de octubre de 2000). 196 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... yecto de Ley regulador de su Estatuto, actualmente en tramitación en el Congreso de los Diputados. 2. ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS. ESPECIAL REFERENCIA A CASTILLA Y LEÓN Con base en las previsiones estatutarias antes indicadas, las Comunidades Autónomas también han desarrollado, aunque con menor amplitud que el Estado, como es lógico, una acción propia dirigida a promover el bienestar y el retorno de los emigrantes. En primer lugar, desde un punto legislativo, hasta once Comunidades Autónomas han procedido a reconocer normativamente a las comunidades propias de cada Autonomía en el exterior (19). Las Leyes autonómicas aprobadas hasta la fecha reconocen el origen de la Comunidad Autónoma de que se trate a los emigrantes nacidos en ella y a quienes hayan tenido en ella su última vecindad administrativa, así como a las comunidades en las que se agrupen, determinan el alcance y el contenido de dicho reconocimiento y crean un órgano colegiado, en el cual participan representantes de las comunidades en el exterior, con la finalidad de que su labor contribuya al cumplimiento de los objetivos de la Ley correspondiente. En Castilla y León fue la Ley 5/1986, de 30 de mayo, de Comunidades Castellanas y Leonesas asentadas fuera del territorio de la Comunidad de Castilla y León, la que desarrolló la previsión estatutaria antes indicada, reconociendo el origen castellano y leonés a los ciudadanos no residentes en la Comunidad Au- 19. Andalucía (Ley 7/1986, de 6 de mayo, de Reconocimiento de las Comunidades Andaluzas asentadas fuera del territorio andaluz); Aragón (Ley 7/1985, de 2 de diciembre, sobre participación de las Comunidades Aragonesas asentadas fuera del territorio en la vida social y cultural de la Comunidad Autónoma); Asturias (Ley de 9 de mayo de 1984, sobre reconocimiento de la asturianía); Canarias (Ley 4/1986, de 25 de junio, de Entidades Canarias en el Exterior y del Consejo Canario de Entidades en el Exterior, modificada por Ley 9/1989, de 13 de julio); Cantabria (Ley de 25 de marzo de 1985, de Comunidades montañesas o cántabras asentadas fuera de Cantabria); Castilla-La Mancha (Ley de 19 de diciembre de 1984, de las Comunidades originarias de Castilla-La Mancha); Extremadura (Ley 3/1986, de 24 de mayo, de la extremeñidad); Galicia (Ley 4/1983, de 15 de junio, sobre reconocimiento de la galleguidad); Murcia (Ley 9/1986, de 9 de diciembre, de reconocimiento de las Comunidades Murcianas asentadas fuera de la Región); y, en fin, La Rioja (Ley 4/1989, de 29 de junio, de colectividades riojanas asentadas fuera de su territorio). REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 197 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López tónoma que sean oriundos de ella, a los descendientes de estos últimos, así como a los que, habiendo tenido su última vecindad administrativa en Castilla y León, se sientan vinculados a sus gentes, su historia y cultura. En cuanto al alcance del reconocimiento castellano y leonés, en el orden social éste incluye el derecho a compartir la vida social de los castellanos y leoneses. Por su parte, en el orden cultural se reconoce el derecho a disfrutar de bibliotecas, museos, archivos y a acceder a otros servicios de carácter social, cultural y deportivo. La aplicación de las previsiones relativas a los emigrantes de los Estatutos de Autonomía y de las Leyes citadas han dado lugar a la puesta en funcionamiento por parte de varias Comunidades Autónomas de diversas actuaciones en favor de aquéllos. Algunas de las Comunidades Autónomas que han desarrollado actuaciones en esta materia son Galicia, Asturias, Andalucía y Canarias. Sin duda es Galicia la Comunidad Autónoma donde mayor relevancia tiene el fenómeno migratorio, tanto en términos históricos como en la actualidad. También es la Autonomía gallega el paradigma de atención por parte de la Administración autonómica a sus emigrantes. La importancia de la emigración en Galicia se manifiesta en la propia estructura organizativa del Gobierno gallego, donde tuvo entrada una Consellería dedicada en exclusiva a la emigración (20). A través de la citada Consellería (en la actualidad, Secretaría General de Emigración), son numerosas las actuaciones que han sido y continúan siendo desarrolladas en favor de los emigrantes residentes en el exterior y retornados. Cabe citar aquí, sin ánimo exhaustivo, las ayudas asistenciales individuales a emigrantes gallegos (21), y las ayudas y subvenciones para la promoción asistencial, social, cultural e informativa de las comunidades gallegas en el exterior, de las que pueden ser beneficiarias las en- 20. La Consellería de Emigración se preveía en el Decreto 215/2004, de 23 de septiembre, que modificaba el Decreto 23/2003, de 20 de enero, en el que se establecía la estructura orgánica de los Departamentos de la Xunta de Galicia. En la actualidad, las funciones de la citada Consellería han sido asumidas por la Secretaría General de Emigración adscrita a la Presidencia de la Xunta. 21. 198 Estas ayudas se convocaron para el año 2005 por Orden de 30 de diciembre de 2004. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... tidades gallegas que tengan reconocida la galleguidad o su condición de centro colaborador (22). En el Principado de Asturias las acciones autonómicas en favor de los emigrantes también han tenido su reflejo en la estructura administrativa de la Comunidad Autónoma, mediante la creación, como organismo encargado de las actuaciones dirigidas a garantizar el bienestar de los emigrantes y su retorno, de la Agencia Asturiana de Emigración (23). A través del organismo citado se llevan a cabo diversas actuaciones, tanto destinadas con carácter general a todos los emigrantes asturianos que cumplan determinados requisitos (24) como dirigidas con carácter específico a los residentes en determinados países con especiales dificultades económicas (25). Otras Comunidades Autónomas que destacan por su desarrollo de actuaciones a favor de sus emigrantes y de los retornados son Andalucía y Canarias. En el caso de Andalucía, se convocan regularmente subvenciones para la atención de emigrantes andaluces en el exterior y retornados (26). En el supuesto de Canarias, su Viceconsejería de Emigración convoca anualmente ayudas económicas dirigidas a los canarios residentes en el exterior en situaciones de precariedad económica (27). Otras Comunidades Autónomas, por el contrario, son mucho más parcas a la hora de iniciar actuaciones de este tipo y de comprometer los recursos económicos que llevan aparejadas. 22. La convocatoria de estos programas de ayudas y subvenciones para el ejercicio 2005 se ha llevado a cabo mediante la aprobación de la Orden de 30 de diciembre de 2004. 23. La Agencia Asturiana de Emigración, dependiente de la Consejería de Justicia, Seguridad y Relaciones Exteriores, fue creada mediante Decreto 205/2003, de 2 de octubre, donde se regularon sus atribuciones, su organización y su funcionamiento. 24. Por ejemplo, las ayudas individuales para asturianos o descendientes residentes en el exterior, convocadas para el año 2005 mediante Resolución de 28 de febrero de 2005, de la Consejería de Justicia, Seguridad Pública y Relaciones Exteriores, o el programa Añoranza (Señaldá) convocado para el año 2005 por Resolución de 10 de febrero de 2005, de la misma Consejería. 25. Baste citar aquí las ayudas técnicas a asturianos o descendientes con discapacidad residentes en Argentina convocadas para el año 2005 mediante la Resolución de 28 de febrero de 2005. 26. La convocatoria de estas ayudas y su tramitación y resolución se lleva a cabo por la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social. 27. Para el año 2005 estas ayudas han sido convocadas mediante Resolución de 23 de diciembre de 2004. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 199 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Es el caso de Castilla y León, donde las escasas ayudas existentes tienen como destinatarias a las comunidades castellanas y leonesas y se conceden a través de subvenciones directas, sin una convocatoria pública y regular. Estas ayudas tienen como objeto dotar a tales comunidades de material educativo y cultural, así como de equipo informático (28). Únicamente con carácter excepcional, y en atención a situaciones socioeconómicas extremas, se han convocado en el pasado ayudas directas dirigidas a beneficiarios individuales (29). En cualquier caso, prueba de lo escaso de la actuación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en favor de sus emigrantes es el hecho de que dentro de aquélla no existe ni tan siquiera un servicio administrativo dedicado en exclusiva a dicha actuación. Resulta paradójico que una Comunidad Autónoma como Castilla y León, tercera del Estado en número de residentes en el exterior, no empeñe mayor esfuerzo y recursos en atender los derechos económicos y sociales de sus emigrantes y en fomentar su retorno. 3. ENTIDADES LOCALES La existencia de localidades o provincias con una gran tradición migratoria justifica que, residualmente, Diputaciones provinciales y Ayuntamientos se ocupen de la situación económica y social de sus antiguos vecinos, ahora residentes en el exterior. Lo anterior no deja de ser una manifestación de lo insuficiente que, en ocasiones, resulta la acción estatal y autonómica, en orden a la adecuada protección de los derechos de los emigrantes. 28. Información relativa a las relaciones entre la Junta de Castilla y León y las comunidades castellanas y leonesas en el extranjero ha sido proporcionada al Procurador del Común de Castilla y León por la Consejería de Presidencia y Administración Territorial, en el marco de una actuación de oficio desarrollada por aquella Institución. 29. En el año 2000, mediante Acuerdo de la Junta de Castilla y Léon, se llevó a cabo una convocatoria de ayudas económicas dirigidas a castellanos y leoneses residentes en Cuba que estuvieran atravesando situaciones de necesidad económica extrema. 200 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... Las notas fundamentales que caracterizan estas acciones de las Entidades locales en favor de los emigrantes son su falta de regularidad y su carácter discrecional. Organización de viajes temporales a sus localidades de origen y subvenciones directas de escasa cuantía dirigidas a comunidades formadas, predominantemente, por antiguos vecinos, con finalidades concretas (como la adquisición de material o la reparación del local de reunión), son las acciones más comunes desarrolladas en este ámbito por Diputaciones provinciales y Ayuntamientos (30). En cualquier caso, no puede afirmarse que esta acción de las Entidades locales se encuentre generalizada, sino más bien que es puntual, respondiendo a circunstancias concretas, como la especial significación de la emigración para una localidad o provincia y su concentración en determinados países con situaciones especialmente deprimidas. IV. LA INTERVENCIÓN DE LOS COMISIONADOS PARLAMENTARIOS AUTONÓMICOS COMO GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS EMIGRANTES: ESPECIAL REFERENCIA AL PROCURADOR DEL COMÚN DE CASTILLA Y LEÓN El tiempo transcurrido desde la puesta en funcionamiento de la Institución del Defensor del Pueblo y de los Comisionados parlamentarios autonómicos permite afirmar que la actuación de estas Instituciones ha tenido especial repercusión en el campo de los derechos sociales. Incluso no resultaría atrevido señalar que, en un país con el nivel de desarrollo de España, es la protección de tales derechos la que dota de verdadero sentido a los Ombudsman. 30. En este sentido, como consecuencia de la tramitación de diversos expedientes de queja presentados por la Agrupación de Sociedades Castellanas en Cuba y por algunos de sus miembros, el Procurador del Común de Castilla y León ha tenido conocimiento, por ejemplo, de actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Burgos con la finalidad de organizar viajes temporales (denominados viajes añoranza) para los antiguos vecinos de Burgos ahora residentes en el exterior, y de subvenciones directas concedidas por la Diputación Provincial de Palencia para la reparación de los Panteones de las Casas Regionales. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 201 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Pues bien, como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, el artículo 42 de la Constitución española contiene un mandato dirigido a los poderes públicos de atender adecuadamente a los emigrantes españoles, procurando su bienestar y su retorno. En consecuencia, aunque los titulares de los derechos residan en el exterior y no en nuestro país, corresponde a los Defensores del Pueblo velar por el cumplimiento de aquel mandato y fiscalizar la observancia por las Administraciones públicas de las normas emanadas en favor de los emigrantes y retornados. Considerando que es la Administración del Estado quien desarrolla en la actualidad una acción más intensa en orden a la protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes, es el Defensor del Pueblo el Comisionado parlamentario que con más frecuencia se ha ocupado de esta cuestión (31). Sin embargo, por el propio objeto de este artículo, vamos a ocuparnos aquí de la intervención de los Defensores del Pueblo autonómicos en este ámbito, con especial mención a la desarrollada por el Procurador del Común de Castilla y León. Como hemos visto, las Comunidades Autónomas, y en menor medida las Entidades locales, desarrollan, con fundamento en previsiones estatutarias y legales, acciones en favor de los emigrantes. Esta actuación autonómica debe ser objeto de supervisión por parte de los Comisionados parlamentarios, como garantía del respeto de los derechos de los españoles residentes en el exterior. Así lo ha entendido el Procurador del Común de Castilla y León, Institución que ha llevado a cabo diversas actuaciones de fiscalización de la acción administrativa dirigida a los castellanos y leoneses residentes en el extranjero y a la adecuada protección de sus derechos. En primer lugar, en relación con la normativa estatal reguladora de las prestaciones asistenciales por ancianidad en favor de los emigrantes españoles, presentada una queja por un castellano y leonés residente en Cuba (32), se 31. En el Informe presentado por el Defensor del Pueblo a las Cortes Generales en el año 1983 ya se encuentran referencias a actuaciones de esta Institución en materia de emigración. 32. En la queja se manifestaba la disconformidad de su autor con el requisito de edad (ser mayor de sesenta y cinco años) exigido en la legislación estatal para ser beneficiario de una pensión asistencial por ancianidad, 202 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... propuso al Defensor del Pueblo que promoviera ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales modificaciones normativas (33). En concreto, se puso de manifiesto al Defensor del Pueblo estatal la conveniencia de que se procediera a modificar el Real Decreto 728/1993, de 14 de mayo, en el sentido de establecer como requisito para ser beneficiario de la prestación por ancianidad haber cumplido la edad de jubilación forzosa prevista en el sistema de protección social del país de residencia. Se trataría de modificar la letra b) del artículo 2 de la citada norma, sustituyendo el requisito de «haber cumplido sesenta y cinco años de edad en la fecha de solicitud», por el de haber cumplido la edad de jubilación forzosa establecida en el sistema de protección social del país de residencia. Existen argumentos suficientes para apoyar esta modificación. El primer argumento es de tipo conceptual. El concepto de ancianidad, a los efectos que aquí interesan, no es un concepto físico sino jurídico. Desde el punto de vista de los sistemas de protección social, lo que se considera para estimar conveniente el otorgamiento de una prestación económica de jubilación no es tanto haber alcanzado una determinada edad, sino cesar en la actividad laboral por ese hecho y dejar de percibir, en consecuencia, la retribución económica correspondiente. Por otra parte, la Exposición de Motivos del reiterado Real Decreto 728/1993, de 14 de mayo, señala expresamente como fundamento de estas prestaciones «las carencias en los sistemas públicos de protección social». Así mismo, continúa indicando la citada Exposición de Motivos que la finalidad del Real Decreto es «establecer un mecanismo de protección que garantice, en términos de derecho subjetivo, un mínimo de subsistencia para los españoles de origen residentes en el extranjero, que emigraron de nuestro país, y que, habiendo alcanzado la edad de jubilación, carecen de recursos». considerando que la jubilación en Cuba tiene lugar a los cincuenta y cinco y sesenta años respectivamente, según se trate de mujeres u hombres. Asimismo, también se denunciaba la situación de desprotección en la que puede quedar la familia más cercana del emigrante español que viene percibiendo la pensión, en el momento del fallecimiento de este último. 33. La Institución del Defensor del Pueblo puso de manifiesto al Procurador del Común la remisión de sus propuestas de modificación normativa al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, organismo que ha procedido a su estudio y valoración a los efectos de su posible inclusión en la futura Ley del Estatuto de los ciudadanos españoles en el exterior. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 203 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Parece evidente, por tanto, la vinculación entre la prestación y la situación jurídica de jubilación. Otra modificación propuesta se encuentra relacionada con la situación de desamparo económico en la que puede quedar la familia más cercana del emigrante que venía percibiendo la pensión asistencial por ancianidad, en el momento de su fallecimiento. Al respecto, si bien es cierto que no cabe hablar de una continuidad en la percepción de la prestación asistencial por ancianidad, una vez fallecido su beneficiario, por tener aquélla un carácter personal e intransferible, también lo es que las Administraciones públicas españolas no debieran desentenderse absolutamente de la situación de necesidad en la que pudieran quedar los parientes más cercanos del emigrante (mujer o marido e hijos) que con él convivieran hasta su fallecimiento, y del que dependieran económicamente. En este sentido, puede valorarse por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales la inclusión, dentro de los programas de actuación en favor de los emigrantes españoles, de uno que tenga como finalidad paliar la situación de necesidad en la que puede quedar la familia más cercana del emigrante español que venía percibiendo la pensión asistencial por ancianidad, cuando éste fallece y, en consecuencia, se pierde un recurso económico que puede ser vital para su familia. La cuantía de la ayuda podría consistir en una cantidad a tanto alzado, los beneficiarios podrían ser el cónyuge del emigrante y los familiares por consanguinidad o adopción en primer grado que dependan económicamente de aquél y, en fin, la obtención de la ayuda se subordinaría al cumplimiento de los requisitos que se establecieran, entre los cuales debería incluirse el de la carencia de rentas o ingresos. Por otro lado, el Procurador del Común de Castilla y León también se ha ocupado de las medidas que, desde la Administración autonómica, se pueden realizar para conocer y atender adecuadamente la situación económica y social de muchos castellanos y leoneses, y de los descendientes de éstos, residentes en el extranjero (34). 34. Las especiales circunstancias sociales y políticas existentes en Cuba, que no es necesario explicar, han motivado que la Institución del Procurador del Común de Castilla y León se encuentre llevando a cabo una serie de actuaciones, tanto de oficio como a instancia de parte, en relación con la situación de los castellanos y leoneses en Cuba y de sus descendientes, así como de las comunidades en las que se agrupan. 204 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... En otra parte de este artículo ya se ha comentado la poca operatividad en Castilla y León de la mención estatutaria relativa a los emigrantes. Desde el punto de vista de la consideración de las posibles dificultades económicas y sociales que puedan atravesar los emigrantes de Castilla y León, se puede afirmar que la Administración autonómica tiene un conocimiento muy superficial de ésta y que las ayudas específicas existentes, propias de la Comunidad Autónoma, son prácticamente inexistentes. La especial atención que merecen los ciudadanos de Castilla y León y sus descendientes residentes en países extranjeros, y la difícil situación que atraviesan algunos de estos países, aconsejan que esa atención administrativa se vea notablemente incrementada (35). En este sentido, es necesario que la Administración de la Comunidad Autónoma obtenga un conocimiento mayor que el actual acerca del número exacto de castellanos y leoneses residentes en el extranjero y de sus descendientes, así como de su concreta situación económica, social y familiar. Datos relevantes al respecto serían los ingresos económicos que perciben, su origen, sus cargas familiares, sus posibilidades de acceso a recursos sociales como la sanidad o la educación, o cualquier otra circunstancia determinante de una situación económica o social merecedora de ayuda. Para la obtención de los datos generales indicados puede ser muy útil la colaboración de las comunidades castellanas y leonesas en el extranjero. Esta labor debe tener como finalidad, entre otras, detectar la posible existencia de situaciones de precariedad entre los emigrantes de Castilla y León, para poder valorar el establecimiento de unas ayudas dirigidas a proporcionar un suplemento económico a las personas que sufren aquella precariedad y a sus familias. Su objetivo sería atender situaciones concretas de necesidad que afecten a emigrantes castellanos y leoneses en el extranjero, debiendo ir destinadas a cubrir las necesidades básicas de subsistencia como manutención, alojamiento y atención socio-sanitaria. Serían prestaciones económicas directas, individuales, extraordinarias y no periódicas de las que podrían ser benefi- 35. Cuba y Argentina, por ejemplo, son dos países que cuentan con una amplia colonia castellana y leonesa. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 205 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López ciarios aquellos que cumplieran los requisitos establecidos en la correspondiente convocatoria, entre los cuales se incluiría necesariamente la carencia de ingresos o rentas de todo tipo que permitan un nivel mínimo de subsistencia (36). Por último, el Procurador del Común de Castilla y León también se ha ocupado del vacío legal existente en Castilla y León en relación con los problemas económicos que pueden afectar a ciudadanos de la Comunidad Autónoma mayores de sesenta y cinco años de edad que, tras pasar su vida laboral fuera de España, desean regresar a sus localidades de origen una vez jubilados (37). En relación con la problemática expuesta, se hace preciso articular ayudas económicas para aquellos ciudadanos de Castilla y León que deseen regresar, dirigidas a sufragar los gastos derivados de sus primeros meses de estancia, como ya existen en otras Comunidades Autónomas (38). La línea de ayudas a los emigrantes castellanos y leoneses retornados debería centrarse no sólo en una subvención urgente y extraordinaria para paliar los primeros gastos de establecimiento, sino también en una prestación de naturaleza periódica que palie la carencia de recursos económicos hasta que aquéllos puedan acceder a una pensión de jubilación en su modalidad no contributiva. En este sentido, es común que muchos de los emigrantes retornados no cumplan el requisito de residencia exigido en el artículo 167 de la Ley General de la Seguridad Social. 36. Las propuestas indicadas fueron puestas de manifiesto a través de una Resolución del Procurador del Común de Castilla y León a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León, centro directivo encargado de las políticas de bienestar social en Castilla y León. La Consejería citada ha aceptado la Resolución formulada, de lo cual es una manifestación los trabajos que la Vicepresidencia de la Junta de Castilla y León, en coordinación con la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, está realizando con la finalidad de establecer líneas de subvención dirigidas a incrementar el número de servicios a disposición de los emigrantes y a facilitar su retorno. 37. En concreto, se planteó ante el Procurador del Común una queja por un emigrante español, nacido en el año 1931 en un pueblo de la provincia de Burgos, que había emigrado a Argentina a los dieciocho años y que había regresado a España en diciembre del año 2000. En 1968 había tenido que dejar de trabajar por una operación que le dejó la cadera totalmente inmóvil, motivo por el cual percibía una pensión de jubilación del Gobierno argentino de 93,64 €. Con fecha 6 de marzo de 2001 había solicitado la percepción de una pensión asistencial de ancianidad, siéndole denegada al no haber sido beneficiario de esta pensión los dos años consecutivos e inmediatamente anteriores al retorno definitivo a España. 38. Baste citar aquí el caso de Extremadura que, a través de la Orden de 17 de abril de 2002, procedió a la convocatoria de una ayuda inmediata y urgente para el retorno a Extremadura de los emigrantes extremeños residentes en Argentina que carecieran de recursos suficientes. 206 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... En definitiva, se trataría de articular un sistema de protección social generalizado para los emigrantes retornados, mediante ayudas de naturaleza periódica a percibir hasta que aquéllos cumplan los requisitos exigidos para ser beneficiarios de la pensión de jubilación en su modalidad no contributiva (39). En conclusión, también los Defensores del Pueblo autonómicos están llamados a desempeñar un papel relevante en la protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes, mediante el incentivo y el control de la actuación desarrollada por las Administraciones autonómicas con la finalidad de mejorar aquella protección. V. PROPUESTA DE REFORMA ESTATUTARIA A modo de resumen de lo hasta aquí expuesto cabe señalar que, por la propia distribución competencial establecida en la Constitución, ha sido el Estado quien ha asumido fundamentalmente el papel protector de los emigrantes, aplicando para ello los principios contenidos en el artículo 42 de la Constitución española. Sin embargo, algunas Comunidades Autónomas no han renunciado a llevar a cabo acciones propias en orden a mejorar los derechos sociales y económicos de sus emigrantes, asumiendo para ello los objetivos que sus propios Estatutos establecen al respecto. Desde una perspectiva crítica, las políticas de bienestar dirigidas a los emigrantes y desarrolladas por el Estado ya fueron puestas en tela de juicio por 39. Las medidas propuestas se comunicaron a la Administración autonómica a través de una Resolución que fue aceptada. La aceptación citada se plasmó en la aprobación, a través del Decreto 126/2004, de 30 de diciembre, de una nueva normativa de los Ingresos Mínimos de Inserción, entre cuyas novedades se encontraba la excepción al límite de los sesenta y cinco años de edad para su percepción, en el caso de los emigrantes retornados (mayor información acerca del expediente de queja comentado puede encontrarse en los Informes presentados por el Procurador del Común a las Cortes de Castilla y León en los años 2002, 2003 y 2004). En el ámbito estatal, la reciente reforma de las prestaciones asistenciales por ancianidad en favor de los emigrantes, llevada a cabo por el Real Decreto 1612/2005, de 30 de diciembre, ha venido a contribuir también a la solución de situaciones como la estudiada en la Resolución citada, permitiendo a los emigrantes españoles que retornen a España y que reúnan los requisitos para tener derecho a una pensión de jubilación en su modalidad no contributiva del sistema español de la Seguridad Social, salvo el referido a los períodos de residencia en territorio español, acceder a tales prestaciones. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 207 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López el Congreso de los Diputados, quien en el año 1998 (40) anunció diversas líneas de mejora de la acción de la Administración estatal en favor de los emigrantes. En cuanto a la actuación de las Comunidades Autónomas, ya hemos visto que tanto la asunción de objetivos en este ámbito como la acción efectiva desarrollada pueden calificarse de desiguales. En cualquier caso, puede afirmarse que varias Comunidades Autónomas, entre ellas algunas como Castilla y León que cuenta con una amplia colonia de emigrantes, desarrollan una actuación escasa y puntual. Por estos motivos, en el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía al que parece que nos vemos abocados, no debe ser olvidada la situación de nuestros emigrantes y la necesidad de que se incremente eficientemente la actuación de las Administraciones autonómicas con la finalidad de garantizar su bienestar y de promover su retorno. Sin duda, una mayor atención de los textos estatutarios a la emigración operaría como estímulo definitivo de la acción de las Comunidades Autónomas en este ámbito. Varias son las propuestas que se pueden realizar en este sentido. La primera de ellas consistiría en incluir en los Títulos Preliminares de todos los Estatutos de Autonomía, como objetivo de la acción de los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, la protección económica y social de los emigrantes, mientras dure su residencia en el exterior, y la creación de las condiciones que faciliten su retorno a sus localidades de origen. Como hemos señalado con anterioridad, sólo dos Estatutos de Autonomía (los de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Murcia) establecen un mandato expreso dirigido a los poderes públicos de la Comunidad, de atención al emigrante mientras permanezca su situación de residencia en el exterior. Incluir como objetivo básico del ejercicio del poder público de la Comunidad Autónoma la protección económica y social de sus emigrantes condicionaría de una forma efectiva la actuación de aquélla y operaría como garantía estatutaria de los derechos de los emigrantes. 40. 208 V. nota 2. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... Análogas afirmaciones pueden realizarse respecto al compromiso de fomento del retorno de los emigrantes, si bien en este caso son menos las Comunidades Autónomas que necesitan innovar su norma institucional básica, puesto que cinco de ellas ya tienen incluido dicho objetivo en el articulado de su Título Preliminar (41). Se trataría, en definitiva, de trasladar la cláusula prevista en el artículo 42 de la Constitución Española a los Estatutos de Autonomía, en su doble vertiente de salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los españoles residentes en el exterior y de fomento de su regreso. No se puede objetar, a nuestro juicio, que esta propuesta atente contre el orden de distribución de competencias en materia de emigración previsto en la Constitución, y ello por cuanto no se trataría sino de asumir objetivos generales por las Comunidades Autónomas, objetivos que tratarían de ser cumplidos por ellas en el ejercicio de competencias que sí son propias de las Autonomías, como la asistencia social o la promoción cultural. En otras palabras, las medidas que fueran adoptadas por las Comunidades Autónomas en cumplimiento de tales objetivos generales serían complementarias, y nunca sustitutivas, de las adoptadas por el Estado en el ejercicio de la competencia exclusiva reconocida en el artículo 149.2 de la Constitución Española (42). Cuestión diferente sería pretender que la acción de las Comunidades Autónomas dirigida a la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los emigrantes, así como a procurar su retorno, sustituyera a la llevada a cabo en la actualidad por el Estado. En este supuesto, siendo la competencia de emigración, en principio, indisponible para los Estatutos de Autonomía, una posible reforma de éstos en este sentido exigiría acudir previamente al mecanismo previsto en el artículo 150.2 de la Constitución Española (43). 41. Andalucía, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Galicia. 42. Esto es lo que ocurre, en realidad, con las medidas llevadas a cabo en la actualidad por las Administraciones autonómicas en favor de sus emigrantes, algunas de las cuales han sido comentadas en este artículo. 43. El artículo 150.2 de la Constitución española dispone que «El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad esta- REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 209 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López Aunque no es éste el lugar para entrar a estudiar en profundidad los límites que es necesario imponer a la facultad reconocida en este precepto, no parece que tales límites se vieran superados por su ejercicio respecto a la materia de protección de los emigrantes y de fomento de su retorno. De ello es prueba la adopción en la actualidad por parte de las Comunidades Autónomas de medidas en materia de emigración que, aunque se fundamenten en otros títulos competenciales, coexisten con las estatales. Por ello, en el caso de que se produzca una futura ampliación competencial de las Comunidades Autónomas ex artículo 150.2 de la Constitución española, podría incluirse la protección de los emigrantes y el fomento de su retorno dentro de ella. A favor de esta ampliación se encontraría la posibilidad de que cada Comunidad Autónoma modulara la intensidad y amplitud de las medidas a adoptar en este ámbito, en función de sus necesidades y problemáticas específicas. Es evidente que el fenómeno de la emigración no ha afectado, ni afecta en la actualidad, de una manera uniforme a todo el territorio nacional (44). En cualquier caso, el supuesto ejercicio de esta competencia en exclusiva por las Comunidades Autónomas tendría como límites insuperables los principios establecidos en política de emigración en el artículo 42 de la Constitución española y el ejercicio por parte del Estado de otras competencias exclusivas que pueden afectar a la situación de los emigrantes, como la función legislativa laboral, civil o básica en materia de Seguridad Social (45). VI. CONCLUSIONES 1. El fenómeno de la emigración continúa teniendo hoy una gran relevancia en España, permaneciendo en la actualidad un amplio colectivo de españo- tal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado». 44. Por decirlo claramente, no tiene nada que ver la forma en la cual el fenómeno de la emigración afecta a una Comunidad Autónoma como Galicia, a como lo hace en otra como las Islas Baleares. 45. 210 Reconocidas en los números 7, 8 y 17 del artículo 149.1 de la Constitución española, respectivamente. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 DERECHO CONSTITUCIONAL La protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes: una propuesta de reforma... les en el exterior que requieren una especial protección por parte de los poderes públicos. La salvaguardia de sus derechos económicos y sociales y el fomento de su retorno son los objetivos que los poderes públicos deben asumir en este ámbito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Constitución española. 2. La distribución de competencias establecida en la Constitución en materia de emigración designa al Estado, en principio, como instancia territorial responsable del cumplimiento de los objetivos previstos en el artículo 42 del texto constitucional. Ahora bien, ese mismo orden de distribución de competencias no excluye que las Comunidades Autónomas también lleven a cabo acciones en favor de sus emigrantes en el ejercicio de competencias propias, como la asistencia social o la promoción cultural. 3. Los Estatutos de Autonomía reconocen, con carácter general, la condición política de miembros de la Comunidad de que se trate a todas aquellas personas que, habiendo tenido su última vecindad en su territorio, residan en el exterior. Sin embargo, sólo cinco Comunidades Autónomas configuran en sus Estatutos el regreso de los emigrantes como un objetivo de su acción pública, y en únicamente dos se asume como compromiso su protección y atención, mientras permanece su residencia en el exterior. 4. Desde el punto de vista de la acción administrativa, la distribución competencial anterior ha determinado que sea la Administración estatal la que se haya ocupado con mayor intensidad del bienestar social de los emigrantes. Programas de ayudas y subvenciones para emigrantes y retornados, y para sus asociaciones, prestaciones asistenciales de ancianidad o Convenios bilaterales internacionales de Seguridad Social con países receptores son algunas de las medidas adoptadas en este ámbito. 5. Varias Comunidades Autónomas, como Galicia, Asturias o Andalucía, también han desarrollado una labor destacable a favor de sus emigrantes. Por el contrario, otras, algunas con una amplia colonia de emigrantes como Castilla y León, sólo han realizado actuaciones de protección puntuales y de escasa relevancia. Algunos Ayuntamientos y Diputaciones provinciales, con amplia tradición migratoria entre sus vecinos, también han llevado a cabo, de forma residual, acciones en favor de sus antiguos vecinos residentes en el extranjero. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006 211 DERECHO CONSTITUCIONAL Manuel García Álvarez y Rubén García López 6. Los Comisionados parlamentarios autonómicos, en su función de defensa de los derechos de los ciudadanos, deben prestar también atención a la situación de los emigrantes, fiscalizando la actuación autonómica y local dirigida a mejorar su protección económica y social, y promoviendo, si ello fuera necesario, nuevas acciones de las Administraciones autonómicas con la finalidad de mejorar el bienestar de aquéllos y de facilitar su retorno. 7. En el marco de los procesos de reforma de los Estatutos de Autonomía y como estímulo definitivo de la acción de las Comunidades Autónomas, sería conveniente introducir en todos ellos, como objetivo de las políticas autonómicas, la atención al emigrante, mientras permanezca su situación de residencia en el exterior, y la creación de las condiciones que faciliten su retorno. La asunción estatutaria de estos compromisos generaría, sin duda, una mayor atención por parte de las Administraciones autonómicas a esta problemática, mediante el ejercicio de competencias propias, como la asistencia social o la promoción cultural, competencias que coexisten con las del Estado en materia de emigración. 8. La sustitución de la competencia estatal en materia de protección económica y social de los emigrantes sería posible a través del mecanismo previsto en el artículo 150.2 de la Constitución española. Aun en el caso de que las Comunidades Autónomas pudieran asumir, previa transferencia estatal, una competencia exclusiva en esta materia, su ejercicio siempre tendrá como límites los principios previstos en el artículo 42 del texto constitucional y el ejercicio de otras competencias exclusivas del Estado, como las atribuidas en materia de legislación civil, laboral, o, con carácter básico, de Seguridad Social. 212 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006
