la argentina y los organismos financieros internacionales

LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS
FINANCIEROS INTERNACIONALES
(1955-1963)*
Raúl García Heras**
'^^¿Qué imagen tiene el FMI en su país?", me preguntó Johannes
Witteven, su titular, en 1975. "Pésima", le dije.
(Memorias del exministro de Economía argentino, Antonio Ccifíero. Clarín, Buenos Aires, 24 de agosto de 1999, p. 16.)
El Fondo Monetario, ese desconocido.
(Primera Plana, Buenos Aires, 17 de octubre de 1967, p. 220.)
RESUMEN
Hacia mediados de los años sesenta las políticas económicas de corte liberal
adoptadas por la Argentina después del derrocamiento de Perón, para obtener el apoyo financiero del Fondo Monetario Internacional (FMl) y del Banco Mundial no habían dado los resultados esperados. Más aún, la Argentina
ya se encaminaba hacia varios decenios de crecientes conflictos poUticos,
económicos y sociales.
¿Por qué la Argentina no ingresó al FMI y al Banco Mundial hasta fines de
1956? ¿Qué problemas socavaron las políticas económicas liberales adoptadas por la Argentina entre 1955 y 1963 para tener acceso a los créditos del
FMI y del Banco Mundial? ¿Hasta qué punto estuvo sometido el país a la
"condicionalidad" impuesta por estos organismos financieros internacio* Este artículo es parte de una investigación del papel del Fondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial, el Club de París y la banca privada europea y estadunidense en la política económica argentina entre 1955 y 1966. Las investigaciones y la redacción de este trabajo en la Argentina y en el exterior fueron posibles gracias al apoyo financiero del Conicet, la Secretaría de
Ciencia y Técnica de la Universidad de Buenos Aires, la Fundación Antorchas de Buenos Aires,
la Britisb Academy de Londres y la American Philosophical Society de Filadelfia. Agradezco los
comentarios de Jorge Gilbert (Universidad de Buenos Aires) y de un dictaminador anónimo de
El.TUlMKSTRK EOONOMKlO.que han contribuido a mejorar versiones anteriores de este trabajo. También tengo una deuda de gratitud con los exfuncionarios argentinos entrevistados durante mis investigaciones, con los familiares cercanos de algunos de ellos por permitirme consultar
sin restricciones sus archivos privados y, sobre todo, con Roberto T. Alemann por su ayuda en
ambos sentidos.
** Profesor adjunto de Historia Económica y Social en la Facultad de Ciencias Económicas
de la Universidad de Buenos Aires e investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la Argentina (Conicet).
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524
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
nales? ¿Influyeron realmente el FMI y el Banco Mundial en la política económica argentina durante los años cincuenta y sesenta? ¿En qué medida se
relaciona el fracaso de los programas económicos respaldados por los organismos financieros internacionales con las convulsiones políticas, económicas y sociales que sufrió la Argentina desde mediados de los años
sesenta?
Con base en fuentes primarias locales y extranjeras hasta ahora no utihzadas, este artículo aborda estos interrogantes mediante el primer anáUsis
histórico de la participación del FMI y el Banco Mundial en las políticas económicas apücadas en la Argentina entre 1955 y 1963. Además, ofrece una
perspectiva histórica fundamentada para entender por qué en los años ochenta fervientes defensores de las ideas económicas liberales, como los exministros
de Economía Alemann, Alsogaray y Krieger Vasena, comenzaron a apoyar
decididamente las actuales reformas económicas y se convirtieron en influyentes "magos financieros" en el panorama político nacional.
ABSTRACT
By the early 1960s, the liberal economic poUcies adopted by Argentina after
the overthrow of the Peronist regime in order to qualify for financial assistance from the World Bank and the International Monetary Fund had not
yielded the expected results. Moreover, by then Argentina was already on
the threshold of several decades of growing social, poütical and economic
conflicts.
Why did Argentina join the World Bank and the International Monetary
Fund only in late 1956? Which problems undercut the liberal economic policies adopted by Argentina between 1955 and 1963 to obtain loans from the
World Bank and the International Monetary Fund? Was the country subject to the "conditionahty" imposed by these multilateral financial institutions? Did the World Bank and the International Monetary Fund really
influence Argentine economic policies during the 1950s and the 1960s? To
what extent is the failure of the economic pohcies endorsed by the multilateral financial institutions related with the social, pohtical and economic
upheavals suffered by Argentina since the mid-1960s?
Drawing upon hitherto unused primary Argentine and foreign sources,
this article broaches these issues through the first historical analysis of the
involvement of the World Bank and the International Monetary Fund in
the economic policies implemented m Argentina between 1955 and 1963. It
also offers a historical perspective to understand why staunch advócales of liberal economic ideas such as former Ministers of Economy Alemann, Alsogaray and Krieger Vasena began to support the current economic reforms and
became influential "money doctors" in the national polilical scenario.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
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IlNTRODL'CCIÓN
Uno de los temas de más actualidad es el decisivo, polémico, censurado y en muchos aspectos muy poco conocido papel que los organismos financieros internacionales, y en especial el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, han cumplido en la política económica argentina a partir de 1955. Por eso el tema ha sido tratado
en diversas publicaciones académicas, en algunos casos con cierta
profundidad.' Aún así, creemos que al menos dos motivos justifican
el análisis que nos proponemos ofrecer en este artículo. Por un lado,
se trata de un minucioso trabajo centrado en los años cincuenta y
sesenta, cuando la Argentina estableció sus primeras relaciones con
el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y adoptó políticas económicas que suscitaron conflictos muy similares a los que
por idénticos motivos se plantearon en otros países de la América
Latina.^ Por otro lado, nuestra investigación se basa en fuentes primarias y secundarias de la Argentina y el exterior que, en ciertos
casos con algunas restricciones importantes para citarlas de modo libre, actualmente permiten a los investigadores ampliar o revisar con
una base empírica más extensa la historia de los lazos de la América
Latina con los organismos financieros internacionales.'
En este artículo examinaremos el papel del Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional en la política económica argentina
durante los años que siguieron al derrocamiento de Perón en 1955.
Basándonos en la novedosa documentación anteriormente citada,
trataremos sólo un aspecto primordial de la tantas veces discutida
reformulación de las relaciones económicas internacionales de la
Argentina, que se caracterizaron por su ingreso al régimen multila' Véase por ejemplo Eshag y Thorp (1969), Manzelti (1991) y Sikkink (1991).
2 Sobre el particular véase Kofas (1995). pp. 213-235, y Kofas (1997), pp. 157-182. Ambos
artículos se basan en fuentes del exterior idénticas a las que hemos utilizado para nuestra investigación.
' Los principales archivos relevantes para nuestro estudio que están abiertos a los investigadores en el exterior son los del Foreign Office, el Departamento de Estado, el Banco de Inglaterra, Baring Brothers Ltd., el Banco de Londres y América del Sud (Bolsa), el FMl y el Banco
Mundial. La información recopilada en los archivos del Foreign Office, el Departamento de Estado y el Banco de Inglaterra puede utilizarse libremente. En el caso de los demás archivos se re(|uiere autorización previa de sus autoridades. Además, en nuestro caso los principales archivos
argentinos utilizados han sido los del Banco de Crédito Industrial, del Banco Central y de varios
exministros de Economía, cuya documentación hemos podido citar sin ningún condicionamiento
previo.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
teral de comercio y de pagos que iba prevaleciendo durante la segunda posguerra.
La sección l del trabajo bosqueja brevemente la difícil situación
en la que se encontraban las relaciones económicas internacionales
de la Argentina a fines de 1955 como consecuencia de la política seguida por el ¡jeronismo, así como los motivos por los cuales durante
esos años la Argentina se mantuvo al margen de los organismos financieros internacionales. En la siguiente tratamos el ingreso de la
Argentina al FMi y al Banco Mundial, y las principales cuestiones que
marcaron los complejos vínculos con ambos organismos durante el
gobierno de la Revolución Libertadora, En la sección iii nos detenemos en los hechos más importantes ocurridos en la época del "desarroUismo", cuando se acentuó el carácter polémico y contradictorio
de la inserción de la Argentina en el régimen financiero internacional de los años cincuenta. La sección rv está dedicada a la crisis política y económica de 1962-1963, durante la cual se agudizaron las
tensiones que trababan la aplicación de políticas económicas liberales en un país que había seguido los pasos pioneros de Chile y Bolivia y era considerado clave para evaluar los resultados de dichos
experimentos en la América Latina. La sección v resume las principales conclusiones preliminares de nuestra investigación, con hincapié
en los problemas de fondo que afectaron los lazos de la Argentina
con el FMI y el Banco Mundial a fines de los años cincuenta y principios de los sesenta.
I.
EL LEGADO DEL PERONISMO
En sus casi diez años en el poder el peronismo había intentado insertar ventajosamente a la Argentina en un orden económico internacional, cuyas características principales eran la gradual vigencia
del régimen multilateral de comercio y de pagos, la indiscutida supremacía económica y financiera de los Estados Unidos, y la injerencia
de organismos como el Banco Mundial y el FMI en la configuración de
un orden mundial caracterizado por la liberación paulatina de la
economía, el comercio y las finanzas internacionales. Para ello, además de mejorar sus relaciones con los Estados Unidos a partir de
1949, había firmado convenios bilaterales con Inglaterra, España,
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
527
Francia, Italia, la Unión Soviética y los países de la Cortina de Hierro. No obstante, su política económica había mantenido matices
nacionalistas y "estatistas", así como significativos límites al accionar
del sector privado en la economía nacional. Además, el peronismo
no había resuelto conflictos pendientes con empresas extranjeras de
servicios públicos que en algunos casos databan de los años treinta
y, como se oponía al multilateralismo, la Argentina era el único país
de la América Latina que no se había incorporado a los organismos
financieros internacionales creados dentro de la Carta de las Naciones Unidas.
Por varios motivos, el peronismo se había opuesto al régimen multilateral de comercio y de pagos y al ingreso de la Argentina al FMI
y al Banco Mundial. El primero de ellos eran las profundas e irreconciliables discrepancias entre el sustento ideológico nacionalista
y "estatista" de su política económica y las políticas de liberación y
apertura económicas que impulsaban ambos organismos. En segundo lugar, el acentuado intervencionismo estatal que caracterizaba la
política económica del peronismo gozaba de un amplio y ya institucionalizado consenso social que excedía los límites del respaldo partidario. Unido a ello, aun cuando a principios de los años cincuenta
comenzó a cambiar ciertos matices de su política económica inicial,
el peronismo carecía de la fortaleza política, de la capacidad de gestión y la convicción ideológica necesarias para profundizar dicha
reorientación con éxito. Por último, los costos político, económico y
social de una auténtica reforma económica de corte liberal eran
muy altos en comparación con los beneficios concretos a corto y mediano plazos que habrían de redituar una economía de mercado y el
ingreso a los organismos multilaterales de crédito.*
La política diversa de relaciones económicas y financieras internacionales que ensayara el peronismo no redituó los resultados esperados. Hacia fines de 1955 la Argentina necesitaba un nuevo régimen
de comercio exterior sin la notoria rigidez del que estaba vigente,
debía recuperar su capacidad exportadora y el crédito internacional, y adecuarse a las nuevas tendencias del comercio y las finanzas
internacionales. Tal como estaba planteado el panorama internacio* Véase las características de la política económica del peronismo en Gerchunoff y Llach,
(1998), Di Tella y Dornbusch (1989) y Wynia (1986).
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
nal a mediados de los años cincuenta, para ello era necesario ingresar
a los organismos internacionales, mejorar todavía más los vínculos
con los Estados Unidos, cancelar importaciones de pago diferido,'
que se habían acumulado desde comienzos de los años cincuenta, y
los saldos deudores en las cuentas de convenio con la Europa Occidental mediante un acuerdo global de consolidación de deudas estatales y privadas/'
II. Los COMIENZOS DE UNA RELACIÓN PERDURABLE
El gobierno provisional surgido de la Revolución Libertadora que
derrocara al peronismo carecía de un plan económico. Por eso, impresionados por el prestigio profesional e intelectual de Raúl Prebisch, en octubre de 1955 le encargaron un estudio de la situación
económica general y un programa económico de urgencia. En enero
de 1956 Prebisch presentó un "Plan" de orientación liberal moderada que fue la base de la política económica de la Revolución Libertadora.' En materia de relaciones económicas internacionales
dicho "Plan" recomendó enviar misiones a Europa y a los Estados
Unidos para negociar la solución de problemas financieros y comerciales pendientes, obtener ayuda crediticia, el estímulo a las inversiones privadas de capital extranjero y el ingreso al Banco Mundial
y al Fondo Monetario Internacional, a los cuales Prebisch consideraba "dos fuentes muy sanas de crédito internacional destinadas a
promover el desarrollo económico y la estabilidad monetaria"."
El convencimiento del gobierno de la Revolución Libertadora de
([ue la Argentina necesitaba incorporarse a los organismos financieros internacionales y al régimen multilateral de comercio y de pagos
se apoyaba en un descarnado análisis de la situación en materia eco■' Las importaciones de pago diferido tenían plazos de pago superiores a los 12 meses posteriores a la fecha de las ventas. La Argentina comenzó a recurrir a ellas con mayor frecuencia para
abastecerse de insumos y bienes de capital indispensables en momentos en que la escasez de divisas y sus problemas comerciales se tornaron más acuciantes.
'' Véase un análisis detallado de estos temas en García Heras (1996). En cuanto a las relaciones económicas internacionales del peronismo, véase Rapoport y Spiguel (1994), Rein (1993),
Sieppe, Moserrat y Gale (1994) y Rapoport (1986).
' Véase las características del "Plan Prebisch" en Sikkink (1991), pp. 7.5-79, y Gerchunoff y
Llach(1989),pp. 235-239.
" En relación con estas propuestas véase Prebisch (1955) y (1956), pp. 47-48.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
529
nómica y de relaciones económicas internacionales en que el país se
encontraba hacia fines de 1955. Los convenios bilaterales suscritos
con distintos países de la Europa Occidental durante el peronismo
debían renegociarse no sólo en virtud de los problemas que su aplicación había planteado sino tomando en cuenta que estas naciones
marchaban hacia el multilateralismo financiero y comercial y la plena convertibilidad de sus monedas. A su vez, los tratados firmados
con España, la Unión Soviética y los países de la Cortina de Hierro
no habían resuelto los problemas comerciales y cambiarios que impulsaran su concreción. La plena normalización de los lazos con los
Estados Unidos que trabajosamente había intentado el peronismo
desde 1949 podía significar una renovada corriente de inversiones
directas y el acceso a créditos oficiales y privados necesarios para
capitalizar la economía nacional y resolver problemas de infraestructura y servicios básicos. En último término, mediante la incorporación al FMI y al Banco Mundial, la Argentina finalmente tendría
acceso a las principales fuentes de ayuda técnica y financiera de índole multilateral disponibles para resolver problemas crónicos de.
estabilización y de desarrollo económicos.
En resumen, la política económica y de relaciones económicas internacionales seguida por el peronismo virtualmente había llevado
a la Argentina a un callejón sin salida. Fue entonces que, siguiendo
los consejos de Raúl Prebisch, la Argentina inició una nueva etapa
en sus relaciones financieras y comerciales e ingresó al FMI y al Banco Mundial. Esta decisión fue acompañada de la polémica e inevitable adopción de políticas económicas de corte más liberal y suscitó
interminables controversias técnicas e ideológicas. Asimismo, con
este paso comenzó una relación perdurable y muchas veces controvertida, censurada, política y socialmente confiictiva de la Argentina con ambos organismos.
A mediados de 1956 la Argentina envió una misión para suscribir
los acuerdos de su incorporación al FMl y al Banco Mundial, lo cual
debía hacerse de modo simultáneo, y para gestionar ayuda financiera
en los Estados Unidos. Esta misión culminó a mediados de septiembre de 1956 cuando la Argentina se incorporó a ambos organismos y
el Export Import Bank de los Estados Unidos otorgó al país créditos
por 100 millones de dólares para mejorar su sistema de transportes.
530
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
La encabezaron Carlos Coll Benegas y Adalbert Krieger Vasena,
dos jóvenes figuras de una primera generación de liberales de posguerra vinculados a Raúl Prebisch en el banco central y el Ministerio
de Economía hasta comienzos de los años cuarenta y que estaban
muy familiarizados con los paradigmas del comercio y las finanzas
internacionales de la época.'
El ingreso al FMI y al Banco Mundial no presentó mayores problemas. Además, le permitiría al país tener acceso a programas de ayuda destinados a financiar proyectos de desarrollo e infraestructura
básica, y a resolver problemas transitorios de balanza de pagos sin
recurrir forzosamente a medidas cambiarías y comerciales de índole
defensiva e intervencionista que muchos países adoptaron en los años
treinta y cuarenta. Aún así, este paso no redituó la ayuda inmediata
que las autoridades locales necesitaban, porque ambas instituciones
se ajustaban a procedimientos bastante meticulosos y burocratizados para proporcionar dicha ayuda, que comenzaban a actuar en la
América Latina, y que anteriormente hicieron requerimientos específicos que por diversos motivos la Argentina no podía cumplir del
todo con rapidez.
El Banco Mundial requería la presentación de proyectos concretos cuidadosamente elaborados y fundamentados, con sus respectivos planes de ejecución y de financiamiento, y una política que
permitiese al capital privado participar en él desarrollo de los servicios eléctricos y la industria petrolera en el país. Esto obedecía a su
orientación económica liberal, a que carecía de recursos suficientes
para solventar todo pedido de ayuda que recibía y a que debía responder ante su directorio por el otorgamiento de fondos a distintos
países miembros. El FM reclamaba la abolición del control de cambios y el sistema de cambios múltiples vigentes en el país, un gradual
ordenamiento de las finanzas públicas y del comercio exterior, una
reforma del banco central y del sistema bancario argentino en general, así como la compilación de estadísticas confiables de la Argentina que fuesen de conocimiento público y destinadas a publicarse
anualmente en la International Financial Statistics. En este caso
sus exigencias se debían a que compartía la orientación económica
'* Véase los resultados de la misión en The Times, Londres, 19 de septiembre de 1956, p. 14, y
La Nación, 18 de septiembre de 1956, p. 1.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
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del Banco Mundial y a sus finalidades explícitas de impulsar la liberación total del comercio y las finanzas internacionales en la posguerra,
a las cuales por motivos políticos e ideológicos, así como por su carácter controvertido y su costo social, se había opuesto el peronismo.'"
El estricto cumplimiento de estos requisitos —una tarea de por sí
técnicamente muy compleja— se hizo más difícil, porque estaba
acompañado de tres problemas adicionales que durante el gobierno
de la Revolución Libertadora dificultaron aún más el pronto otorgamiento a la Argentina de ayuda financiera por parte del FMI y del
Banco Mundial. En principio ambos organismos no fijaban sus políticas hacia la Argentina con base en afinidades ideológicas con
funcionarios del ámbito económico, exigiendo, en consecuencia, la
adopción previa de medidas concretas, como las mencionadas. En
segundo lugar, el gobierno provisional debió atender graves problemas estructurales, con un aparato estatal cuya capacidad de gestión
no era óptima y que se resistía a abandonar las políticas populistas
del peronismo, durante un mandato que apenas se extendió por casi
tres años. Por último, en la sociedad argentina de la época no había
un consenso global en favor de las profundas reformas que requería
la economía nacional, y que en buena medida exigían los organismos
internacionales. Esto explica el rechazo casi generalizado que desde
un principio despertó el Plan Prebisch, cuyo liberalismo económico
moderado fue interpretado en muchos ámbitos como abiertamente
antinacional y un intento de retrotraer la situación económica y social del país al decenio de los treinta."
Ante esta situación, ¿qué medidas económicas logró tomar el gobierno provisional durante el periodo 1955-1958 para que la Argentina estableciera los primeros vínculos con el FMI y el Banco
Mundial? Básicamente devaluó la moneda, remplazó el sistema de
tipos de cambio múltiples por un mercado cambiario dividido en
'" En parte estas conclusiones surgen de la revelación de los documentos acerca de la Argentina de los archivos del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Departamento de
Estado. Este último participó de las negociaciones con la misión CoU Benegas y siguió de cerca la
marcha de los vínculos de la Argentina con los organismos internacionales. Véase un estudio detallado más reciente de las operaciones del Banco Mundial en Kapur (1997), vol. I, pp. 85-138.
Respecto a los requerimientos del Fondo Monetario véase por ejemplo Buira (1983).
'' Respecto a los condicionamientos políticos e ideológicos que sufrió la política económica
de la Revolución Libertadora véase García Heras (1996). Véase algunas de las críticas contra el
Plan Prebisch en Jauretche (1955) y Somnii (1956).
532
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
uno oficial y otro libre, y fijó una nueva paridad peso-dólar en el
mercado oficial. De esta manera la Argentina se acercó en materia de
libertad cambiaría y de convertibilidad de su moneda a lo que requerían las cláusulas de su incorporación al FMI.'^ Asimismo, en octubre
de 1957 reorganizó el sistema bancario nacional, saneó las finanzas de
los bancos estatales," y compiló y dio a conocer la información monetaria y financiera que requerían las autoridades del Fivn para su
difiísión pública y entre los países miembros de la institución. Aunque de manera gradual, también adoptó el sistema multilateral de
comercio y de pagos para sus relaciones con la Europa Occidental, y
comenzó a resolver algunos litigios con empresas extranjeras.
¿Cuál fue la aportación concreta que hicieron el FMI y el Banco
Mundial a la resolución de los problemas de estabilización y desarrollo económicos de la Argentina durante el gobierno de la Revolución
Libertadora? Siguiendo procedimientos habituales ya establecidos,
y pese a la urgencia de las autoridades argentinas por contar con su
ayuda de manera casi inmediata, el Banco Mundial sólo envió sus
primeras misiones al país para estudiar el estado y las necesidades
de sus instalaciones generadoras de energía eléctrica e infraestructura de transportes. En este sentido, dicha operación se ajustó a los
procedimientos mediante los cuales la institución había evaluado
solicitudes de ayuda similares por parte de Chile y Colombia a fines
de los años cuarenta.'^
Al ingresar como miembro, sobre la base de ciertos indicadores
económicos que por lo común tomaba en consideración, el FM asignó
a la Argentina una cuota de 150 millones de dólares como aportación
'^ En principio el Fondo Monetario pedía a los países miembros que abandonasen el control
de cambios, declarasen una paridad real entre sus monedas y el dólar, no realizaran devaluaciones compensatorias de manera inconsulta y mantuvieran la convertibilidad de sus monedas. Al
igual que otros países como los miembros de la Unión Europea de Pagos, la Argentina no estaba
en condiciones de declarar una paridad fija ni de garantizar la plena convertibilidad de su moneda porque no tenía suficientes reservas internacionales para sustentarla. En virtud de ello, se
limitó a fijar un tipo de cambio más real en el mercado oficial y a marchar hacia la plena liberación de su mercado cambiario, lo cual habría de producirse en diciembre de 1958.
''' Esta reforma comprendió la restauración de la tradicional autonomía del banco central, la
desnacionalización de los depósitos bancarios, la sanción de nuevas cartas orgánicas y la consolidación de los pasivos en el Banco de la Nación, el Hipotecario Nacional y el Industrial. Respecto
a este punto véase The Times, 25 de octubre de 1957, p. 9, y Banco Central de la República Argentina (1957).
I* Véase Escobar (1995), pp. 24-26 y 86-87, y Kofas (1997).
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
533
al capital de esa entidad. De acuerdo con los estatutos del organismo, esto le permitiría a la Argentina obtener en ciertas condiciones
ayuda por un total de 187.5 millones de dólares, a la que técnicamente se le denominaba "derechos de giro", y que equivalía a 125%
de su cuota como país miembro.'^
En 1957 varias misiones del Fivn colaboraron con funcionarios del
banco central en la compilación de las estadísticas financieras y monetarias a las que ya hicimos referencia. Además, siguiendo procedimientos habituales de acuerdo con los cuales cada país miembro
que alegara problemas de balanza de pagos y delineara un programa general razonable para resolverlos, podía contar con ayuda financiera por un monto equivalente a 50% de su cuota, en el mes de
abril el Fivn otorgó a la Argentina un crédito, es decir una autorización de giro por 75 millones de dólares."^' Esta suma se utilizó para
recomponer una delicada posición de reservas internacionales del
banco central producto de una sequía reciente que había reducido
los ingresos devengados por exportaciones agrícolas, del mayor costo de los combustibles importados debido al aumento de los precios
y los fletes navieros del petróleo tras la crisis del Canal de Suez, y de
los efectos residuales de la política económica del peronismo.'^
A modo de recapitulación, puede decirse que el ingreso de la Argentina al FMI y al Banco Mundial durante el gobierno de la Revolución Libertadora implicó importantes reformas institucionales y de
política económica, pero sin grandes préstamos de ambos organismos que la apoyaran y diesen un relativo margen de credibilidad y
legitimidad al nuevo camino emprendido. Aun así, durante un nuevo gobierno constitucional, que llegó al poder a mediados de 1958,
ambas instituciones continuaron cumpliendo un papel clave, relativamente influyente, y cada vez más polémico y socialmente conflictivo en la política económica argentina.
'■' Como luego veremos, la Argentina prácticamente recurrió a todo este tope en abril de 1957
y en diciembre de 1958. Véase el uso de estos derechos de giro en las notas 16 y 24 de pie de página de este trabajo.
"' Desde el punto de vista técnico, mediante esta operación la .\rgentina hizo uso de derechos
de giro equivalentes a 50% del monto total de su cuota como país miembro. Véase los criterios
que aplicaba el Fondo para autorizar el uso de sus recursos en Costanzo (1961), pp. 12-13, y
KJ-OC(1967), pp. 7-11.
'" Véase The Wall Street Journal, 16 de abril de 1957, p. 6; La Nación, 13 de enero de 1957,
p. 11, y Economic Survey, 16 de abril de 1957, p. 3.
534
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
III. Los AÑOS DE LA ILUSIÓN 'DESARROLLISTA"
Al gobierno de la Revolución Libertadora lo sucedió otro encabezado por Arturo Frondizi, candidato presidencial de la Unión Cívica
Radical Intransigente (LICRI), una rama escindida del Partido Radical que triunfó en las elecciones generales de febrero de 1958. Durante la campaña electoral la UCRI había criticado duramente al
gobierno de la Revolución Libertadora, sobre todo por su notorio
antiperonismo y su programa económico, al que consideraba excesivamente liberal y retrógrado, presentando una plataforma partidaria
con ideas nacionalistas y "estatistas" que estaban muy arraigadas
en el país. Pero durante su campaña la UCRI también había propuesto otro proyecto de país inspirado en el "desarrollismo", una concepción no menos atractiva para gran parte del electorado, en la que
—sin desconocer los logros delperonismo— la Argentina debía realizar amplias y profundas reformas estructurales en su economía
sin recurrir a las políticas liberales y populistas implantadas en el
pasado.'"
Al principio el gobierno de Frondizi siguió la política económica
prometida en la campaña electoral.''^ En tal sentido, impuso controles
a los precios de los artículos de primera necesidad, acordó un aumento de 60% en los salarios básicos de convenio que estaban congelados desde febrero de 1956, incrementó el gasto público e impulsó
políticas monetarias y crediticias expansivas por medio del banco
central y el Banco de Crédito Industrial para financiar estas erogaciones. Por ejemplo, ambos bancos otorgaron créditos extraordinarios a las empresas para el pago del sueldo anual complementario
de diciembre de 1958, conocido con la denominación popular de
"aguinaldo".'"
Tales medidas produjeron un mayor déficit fiscal, un abrupto
aumento en la tasa de expansión monetaria anual y un rebrote inflacionario que coincidieron con la pérdida de reservas internaciona'" Véase las características del progi-ama "desarroUista" y sus críticas contra el gobierno
provisional en Sikkink (1991), pp. 81-82, y Gerchunoff y Llach (1998), pp. 249-255.
''' Véase la política económica "desarroUista" en Zuvekas (1968), Wynia (1986), Di Telia y
Dornbusch (1989) y Gerchunoff y Llach (1998).
2" En cuanto a estas líneas de créditos bancarios véase el acta de la reunión de directorio del
Banco Central de la Repúbhca Argentina del 18 de diciembre de 1958 y la correspondiente a la
reunión del directorio del Banco Industrial del 11 de noviembre de 1958.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
535
les y una nueva crisis de la balanza de pagos.^' Debido a ello, sin
abandonar sus ideas "desarrollistas" y manteniendo una significativa intervención estatal en la economía, el gobierno reorientó su política económica hacia posiciones más afines al pensamiento ortodoxo
del gobierno de los Estados Unidos, de los organismos financieros y
de la banca privada internacional. Es decir, actuó con total pragmatismo, tal como lo hiciera al lanzar "La batalla del petróleo", al
sancionar una nueva ley de inversiones extranjeras y resolver los
conflictos pendientes con empresas eléctricas extranjeras/^ Pero al
mismo tiempo, el gobierno actuó muy presionado por el deterioro
de la situación económica y por las influyentes reclamaciones de
diversos ámbitos políticos y financieros liberales del país y del extranjero.^'
Tras complejas negociaciones, este giro culminó en diciembre de
1958 con un plan de estabilización económica respaldado por los
organismos financieros internacionales, el gobierno de los Estados
Unidos y un consorcio de bancos estadunidenses.^* Para ello, merced a un acuerdo stand by suscrito con el FMI, entre otras medidas,
la Argentina debió liberar el mercado cambiario y se comprometió
ante este organismo a recortar el gasto público, a mejorar la recaudación tributaria para disminuir el déficit fiscal, a financiar al sector
público con recursos genuinos, a liberar más su comercio exterior y
-' V éase la evolución de la expansión monetaria durante esos años en Economic Surtey, Buenos .Aires. 9 de marzo de 1965. p. 53. El Survey era un respetado semanario de orientación liberal especializado en cuestiones económicas. Lo dirigía Rodolfo Katz, especialista en economía
agrícola.
'^ "La batalla del petróleo" fue un programa para lograr el autoabastecimiento petrolero con
la aportación de empresas privadas extranjeras. Véase más detalles respecto a este giro de la política económica en García Heras (2000).
^'' Véase las exigencias del gobierno de los Estados Unidos en un memorándum del embajador Willard L. Beaulac, Buenos Aires, 13 de octubre de 1958, Archivo de Arturo Frondizi, Centro de Estudios Nacionales (Buenos Aires), Estados linidos: carpeta 22 y memorándum from the
Director of the Office of International Financial and Developmenl Affairs to the Assistant Secrelary of State for Economic Affairs, Washington, 28 de septiembre de 1958, Foreign Relations of
the United States, 1958-1960, vol. V: Western Hemisphere, pp. 510-512, véase dos buenos ejemplos de las críticas locales en un memorándum de Alvaro Alsogaray al presidente Frondizi, Buenos Aires. 31 de agosto de 1958. en Archivo de .Arturo Frondizi (Buenos Aires), carpeta 17:
Economía, y las noticias y comentarios publicados por el Economic Survey durante el último trimestre de 1958.
-^ El KMI otorgó un préstamo por 75 millones de dólares, con lo que la .Argentina utihzó toda
la ayuda financiera a la cual tenía derecho según los estatutos del Fondo. Para los orígenes de esta
prerrogativa y su utilización previa véase las notas 15 y 16 de pie de página de este trabajo.
536
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
a adoptar políticas monetarias y crediticias restrictivas para reducir la inflación/'
Con la aplicación del plan de estabilización se alcanzaron parte
de los objetivos propuestos. Algunos de los más importantes fueron
la reducción del déficit fiscal, la estabilización del tipo de cambio y
el fortalecimiento de la posición de reservas internacionales del banco central. Empero, la Argentina no resolvió todos los problemas
que obligaran al gobierno de Frondizi a pedir el auxilio de la comunidad financiera internacional para aplicar dicho programa. Entre
ellos se destacaban la necesidad de financiar el gasto público con recursos genuinos, de erradicar la inflación y de racionalizar la administración pública y las empresas estatales.^'' Por eso el acuerdo de
diciembre de 1958 fue renovado a fines de 1959,1960 y 1961 sobre la
base de que la Argentina cumpliría con las metas pendientes y resolvería las cuestiones de fondo que impedían una auténtica estabilización de su economía. En otras palabras, aunque los funcionarios y
autoridades del FMI estaban relativamente conformes con la tendencia de la economía y la orientación general de la política económica
argentinas, cuando menos cuatro cuestiones originaron permanentes problemas muy preocupantes en la ejecución del plan.
La primera eran las permanentes discrepancias en el gobierno de
Frondizi entre quienes de 1959 a 1962 destacaban la necesidad de
cumplir con la política de estabilización (como los ministros de Economía Alsogaray y Alemann y las máximas autoridades del banco
central, de neta extracción liberal) y los partidarios de políticas monetarias y crediticias expansivas para impulsar el desarrollo. Entre
estos últimos se destacaban Rogelio Frigerio (influyente asesor "desarrollista" de Frondizi) y sus seguidores, quienes nunca se identificaron con los planes de estabilización en curso. Según su criterio, la
excesiva preocupación del gabinete económico por la estabilización
significaba postergar el programa "nacional" que el electorado había plebiscitado en febrero de 1958 y la ejecución de impostergables
^■^ Véase el anuncio oficial del programa en Department of State BuUetin, Washington, 19 de
enero de 1959, pp. 105-106. Véase el texto de la habitual carta de intención con el plan enviado al
Fondo Monetario Internacional en Economic Suney, Buenos Aires, 24 de marzo de 1959, páginas 156-158.
2'' Véase los estudios detallados más recientes de este plan de estabilización en Manzetti
(1991), pp. 43-57, y García Heras (2000).
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
537
obras de infraestructura y de programas de desarrollo, mediante los
cuales la Argentina superaría su atraso económico.^'
Otro problema, en parte proveniente de esta falta de cohesión entre todos los funcionarios, fue la imposibilidad de que la Argentina
aplicara el severo ajuste presupuestario y la política de financiamiento del sector público comprometidos con el FMi. Esto suponía
que el gasto público fuese eficiente y se costeara exclusivamente con
recursos genuinos, es decir sin la ayuda crediticia del banco central.^"
También requería una auténtica racionalización de la administración pública,^"' y que los proyectos de desarrollo encarados por los
gobiernos nacional y provinciales se ajustasen a su real capacidad
de financiamiento y ejecución, sobre todo en el interior del país.'"
A ello se agregaron otras crecientes presiones de diversas reparticiones estatales y del sector privado para que el gobierno aplicase
políticas monetarias y crediticias menos restrictivas que las que imponía el plan de estabilización y que, como luego veremos (véase
la p. 542), se sintieron sobre todo hacia fines de 1961. Por un lado,
muchas veces el banco central y el de Crédito Industrial tuvieron
que otorgar líneas de redescuento especiales para atender requerimientos estacionales de la industria azucarera, de los productores
cerealeros y de la industria en general.
-' Véase un memorándum de James F. O'Connor titulado "Argentine Economic Policy",
Buenos ,\ires, 3 de junio de 1959, en National Archives, General Records of the Department of
State, Records of Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs Roy Rubottom, Subjecl Files, 1957-1959, Box 11 Lot 61 D279. Frigerio (1960), y Frigerio a Frondizi, Buenos Aires,
12 de diciembre de 1960, en archivo Frondizi, carpeta 88: Frigerio.
'^'' Aunque en menor escala que en 1958, el gobierno nacional continuó financiando parte del
déficit de la Tesorería General de la Nación mediante la suscripción de títulos públicos y adelantos transitorios de fondos por parte del banco central. Estas operaciones estaban autorizadas
por los artículos 27 y 49 de la Carta Orgánica del banco central sancionada en 1957. Véase un excelente análisis crítico de la situación durante el gobierno de Frondizi en Economic Survey, 10
de diciembre de 1963, pp. 880-881.
^'' Entre 1958 y 1962 la reducción del número de empleados en el gobierno central fue muy
modesta, muchas veces acompañada de nuevos nombramientos en las empresas estatales o los
organismos descentralizados. Véase Lewis (1993), pp. 312-314.
"' Véase el memorándum de Frank O'Connor titulado "IMP V iews on Argentine Situation"',
Buenos Aires, 11 de junio de 1959, General Records of the Department of State, Records of Assistant Secretary for Inter-American Affairs Roy Rubottom, Subject Files, 1957-1959, Box 11
Lot 61 D279; el memorándum de Maurice Bernbaum titulado "Iraportance of the Budgetary
Déficit in the Stabilization Program", 7 de abril de 1960. General Records of the Department of
State, Burean of Inter-Anierican Affairs, Records Relating to .\rgentina, 1956-1964, Box 1 Lot
62 D420, y un comentario muy crítico en Economic Surtey, 20 de enero de 1959, p. 27.
538
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Uno de los casos más representativos de este tipo de problemas se
planteó durante una reunión del directorio del banco central de fines
de diciembre de 1961. Esta había sido convocada para tratar la falta de liquidez del Banco de la Nación Argentina motivada por la alta
morosidad de su cartera de créditos, por el pedido de su directorio
de una línea de redescuento para financiar la cosecha fina de 19611962 y por otra solicitud para ayudar a la Compañía Azucarera Tucumana, uno de sus habituales clientes, a resolver su delicada situación financiera. En esta ocasión, luego de un agitado debate, en el
que participó el ministro de Economía Alemann (quien insistió en la
necesidad de conservar la estabilidad económica y de mantener la política crediticia restrictiva), el banco central sólo accedió al pedido
referido al financiamiento de la cosecha fina, aunque por un monto
menor al solicitado."
Unido a ello, los bancos privados permanentemente reclamaban,
y muchas veces obtenían, reducciones en los encajes bancarios requeridos por el banco central con el fin de ampliar su capacidad prestable a tasas de interés más bajas. En efecto, con estas decisiones el
banco central se veía impedido de utilizar libremente un instrumento de política monetaria del cual disponía desde la reforma bancaria de
1957 para expandir o contraer el crédito durante un programa de
estabilización económica.'^
El último inconveniente, que también alarmaba a funcionarios
del Banco Mundial y el Export Import Bank del gobierno de los Estados Unidos, fue la tendencia del gobierno y los empresarios priva■'' Véase un buen ejemplo de los problemas del Banco Industrial durante 1959 en Archivo del
Banco Industrial de la República Argentina (Buenos Aires), Sección Expedientes Administrativos, Legajo número 69615: Normas relativas a la contención del crédito. Véase el caso que
comprometió al Banco de la Nación en la versión taquigráfica de la reunión del directorio del
Banco Central del 28 de diciembre de 1961, en Archivo Privado de Roberto T. Alemann (Buenos Aires) y el acta reservada de la reunión de directorio del Banco Central del 28 de diciembre
de 1961.
'^ La exigencia de los encajes bancarios había sido incluida por primera vez en la Ley de
Bancos de 1935 para salvaguardar la liquidez de las entidades bancarias y proteger a los depositantes. Véase el cambio en la fínalidad de los encajes bancarios en Tamagna (1963), pp. 135-143,
y Alemann (1981), tomo I, pp. 374-376. Véase dos decisiones tendientes a atender necesidades
crediticias de fin de año no especificadas y alentar determinadas actividades económicas en ciertas regiones del país en las actas de las reuniones de directorio del banco central del 25 de noviembre de 1960, p. 5, y la del 27 de febrero de 1961, pp. 1-3. Véase las reclamaciones de los
bancos privados a fines de 1961 en The Review ofthe River Píate, 21 de noviembre de 1961,
p. 11, y 30 de noviembre de 1961, p. 20, y La Prensa, 23 de noviembre de 1961, p. 1.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
539
dos a contraer muchas deudas en el exterior en condiciones de repago
muy onerosas para financiar proyectos de desarrollo o erogaciones
corrientes y de capital. Uno de los indicios más preocupantes de esta
tendencia fue el hecho de que durante el periodo 1958-1962 gran
parte del crédito externo obtenido por la Argentina lo otorgaron
proveedores y bancos privados en esos términos." Además de pasar
por alto las metas monetarias y crediticias pactadas al concertarse
los distintos acuerdos stand by con el FMI, el incremento de estos pasivos socavaba las medidas tomadas para equilibrar la balanza de
pagos del país y la solvencia de los bancos oficiales que habían avalado dichas operaciones."
En consonancia con sus ideas ""desarroUistas", el gobierno de Frondizi también gestionó ayuda financiera del Banco Mundial para ejecutar proyectos específicos de modernización y ampliación de la
infraestructura del país. Estas negociaciones estuvieron referidas a
su propuesta de integración y desarrollo nacionales y, entre otros fines, buscaban impulsar el desarrollo del sur del país, resolver el déficit energético que databa de mucho tiempo atrás, sobre todo en el
Gran Buenos Aires, mejorar y ampliar la red caminera, y hacer eficientes y rentables a los ferrocarriles estatales.
La necesidad de una presa hidroeléctrica conocida con el nombre
del Chocón-Cerros Colorados en el sur del país comenzó a debatirse a principios de 1956. El proyecto fue concebido para atender demandas energéticas del Gran Buenos Aires. Pero luego el hincapié
cambió para convertirlo en la base de un amplio programa de industrialización y de riego artificial del área norte de la Patagonia.
La intervención e insistencia de Frondizi lograron que hacia fines
de 1961 el entonces presidente Kennedy se interesase personalmente en dicho proyecto. En tanto, tras un extenso estudio de su viabilidad y costo, en junio de 1960 consultores del Banco Mundial habían
■'•' Al respecto véase las actas de las reuniones de directorio del Banco de Crédito Industrial y
Sikkink (1991), pp. 46-49 y 217-219.
•'^ Véase por ejemplo Linder a Conover. Washington. 21 de noviembre de 1961, General Records of the Department of State, Bureau of ínter-American Affairs, Records Relating to Argentina, 1956-1964, Box 5 Lot 64 D249; las afirmaciones del ministro de Economía .\lemann en la
versión taquigráfica de la reunión del directorio del banco central del 28 de diciembre de 1961, y
un memorándum de la Overseas Office del Banco de Inglaterra titulado "Argentina: Official
Guarantees for Provincial Contracta", Londres. 13 de mayo de 1960. Bank of England Archive
(UKA), Representative Country Files: Argentina OV102/69.
540
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
llegado a la conclusión de que el proyecto era muy caro y requería
cuantiosas inversiones en divisas extranjeras. Además, aún no se
había desarrollado la tecnología para transportar energía eléctrica
a larga distancia a un costo económico y el gobierno argentino tardó
en obtener el financiamiento externo necesario en condiciones ventajosas, con lo cual la represa finalmente se construyó y entró en
funcionamiento cuando el "desarrollismo" ya no estaba vigente.^'
Durante el gobierno de la Revolución Libertadora, y como parte
de sus esfuerzos por resolver diversos problemas estructurales, la
Argentina había iniciado negociaciones en los Estados Unidos y ante
el Banco Mundial para financiar obras tendientes a superar su déficit de generación y distribución de energía eléctrica en el Gran Buenos Aires. Estas negociaciones habían estado a cargo de la misión
Coll Benegas-Krieger Vasena a la cual ya hicimos referencia (véase
las pp. 529-530). Dichas gestiones fructificaron en enero de 1962
cuando el Banco Mundial concedió a Servicios Eléctricos del Gran
Buenos Aires (SEGBA), una compañía estatal formada en 1958, un préstamo por 95 millones de dólares para terminar una planta eléctrica
con capacidad de generación de 600 mil Kw, una red de alto voltaje
para distribuir electricidad en el Gran Buenos Aires y una ampliación necesaria del sistema de distribución. El rembolso del préstamo estaba garantizado por el Estado argentino y se haría en un
plazo de 25 años, se abonaría una tasa de interés de 5.5% anual, y la
amortización del capital comenzaría en marzo de 1965."'
El otorgamiento de este préstamo estuvo sujeto a varias condiciones
que quedaron asentadas en los documentos suscritos por el Banco
Mundial y el gobierno argentino, SEGBA se comprometía a cobrar tarifas realistas, las cuales se ajustarían de acuerdo con sus necesidades de financiar los costos operativos y la expansión de sus servicios.
También debía ser la única responsable de la producción y distribución de energía eléctrica en el Gran Buenos Aires. Por último, el gobierno argentino y el Banco Mundial designarían de mutuo acuerdo
•'■' The Review oflhe River Píate, 30 de septiembre de 1961, p. 17; entrevista con Roberto
T. AJeniann (Buenos Aires), 5 de septiembre de 1994; Frondizi a Kennedy, Buenos Aires, 31 de
octubre de 1961, archivo privado de Emilio Donato del Carril (Buenos Aires), carpeta presidente John F. Kennedy; Salvador San Martín a Frondizi, Buenos Aires, 2 de septiembre de 1961,
Archivo Frondizi, carp)eta Asuntos Económicos, 4 (I).
'f' Véase The Times, 20 de enero de 1962, p. 13, y Sábalo (1971).
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
541
un vicepresidente ejecutivo, técnica y profesionalmente idóneo para
administrar la empresa.'' En resumen, siguiendo criterios que guiaban su operativo crediticio, mediante estas cláusulas el Banco Mundial quiso asegurarse de que, tratándose de una empresa estatal,
ésta fuese rentable, operase con economía de escala y tuviese una sólida dirección gerencial.^
En materia vial, tras largas negociaciones con funcionarios y técnicos del Banco Mundial hasta acordar un programa convincente
para el organismo, a mediados de 1961 este banco otorgó a la Argentina un primer préstamo por 48.5 millones de dólares para obras
de envergadura en su red caminera troncal. La tasa de interés era de
5.5% anual, su plazo de cancelación de 16 años y la amortización
del capital prestado comenzaría a mediados de 1965.''
Un resultado diferente tuvieron los planes para hacer eficientes y
rentables los ferrocarriles estatales y las negociaciones para que el
Banco Mundial apoyase dicha iniciativa. Por pedido de las Naciones
Unidas, a quien el gobierno recurrió jiara resolver el problema, en octubre de 1960 el Banco Mundial designó al general Thomas Larkin
para encabezar un grupo de estudio al cual se le encargó un diagnóstico de la situación. Este equipo preparó un informe sobre cuya
base, en mayo de 1961, el gobierno de Frondizi anunció una profunda
reorganización de la empresa que comprendía cesantías de personal, el cierre de ramales, aumentos de fletes y tarifas, la racionalización de ciertos servicios y la privatización de algunos servicios
auxiliares. Esta decisión desató una larga y costosa huelga ferroviaria que concluyó cuando el gobierno cedió ante las demandas obreras
y susjjendió la aplicación del plan de racionalización. En consecuencia, el Banco Mundial canceló un préstamo que iba a dar a la Argentina
para reestructurar los ferrocarriles, perdieron vigencia las metas
'" Este nombramiento recayó en el ingeniero Luis María Golelli. Según Roberto Aleniann.
era un ingeniero muy capaz y prestigioso que se destacó por su injerencia en la solución de ios
problemas energéticos del [jais a partir de 1955 y entabló excelentes relaciones con los funcionarios
del Banco Mundial. Entrevista con Roberto T. Alemann (Buenos Aires). 13 de junio de 1997.
■'" Las condiciones del préstamo pueden verse en los textos completos del contrato j)ertinente
y de un contrato de garantía adicional que se publicaron en ;?K<;HA (1962) y en la correspondencia intercambiada entre Burke Knapp (vicepresidente del Banco Mundial) y el ministro de Economía .Alemann a mediados de 1961 que se conserva en el archivo .Alemann.
''' X'éase The Times, ]- de julio de 1961. p. 13, v The Retietv oflhe River Píate. 11 de julio de
1961,pp. 13-U.
542
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
fiscales pactadas poco antes con el F\n para renovar el acuerdo
stand by de 1958, y en enero de 1962 los dos principales defensores
de esta medida, los ministros de Economía, Roberto T. Alemann,
y de Obras y Servicios Públicos, Arturo Acevedo, renunciaron a su
cargos.40
Estos acontecimientos coincidieron con dos tendencias que también marcaron un empeoramiento de la situación económica del
país y el fin del programa de estabilización y desarrollo del gobierno
de Frondizi. Una fue la caída de las reservas internacionales del
banco central, provocada por la retracción en el ingreso de capitales
extranjeros que tanto había contribuido a su mejora en años anteriores, y la sólida tendencia compradora del mercado cambiario,
que se anticipaba a los rumores de una posible devaluación del peso.
A ello se agregaron crecientes exigencias de reparticiones estatales y
del sector privado para que el gobierno aplicase políticas monetarias y crediticias menos restrictivas (véase la p. 537), y que se venían
manifestando con mayor insistencia y periodicidad, sobre todo desde el último trimestre de 1961.*'
Carlos Coll Benegas, prestigioso hombre de negocios de orientación liberal, partidario de las políticas monetarias y crediticias más
flexibles y por ende más permeable a las exigencias ya citadas, sucedió a Roberto Alemann en la cartera de Economía. Por ello atendió
algunos de estos pedidos para mantener la situación y mejorar las
posibilidades electorales de la UCRI frente al peronismo en las decisivas elecciones legislativas y de gobernadores de marzo de 1962. Para
ello recurrió a las políticas monetarias expansivas a cargo del banco
central que su antecesor se había negado a aplicar. Por ejemplo,
para financiar el déficit de la Tesorería General de la Nación y ciertos pagos que el ala política del gobierno consideraba impostergables
en vísperas de los comicios, durante su gestión el gobierno recurrió
*" En relación con el fracaso del plan ferroviario véase The Times, 1- de octubre de 1960,
p. 13, y 22 de mayo de 1961, p. 6; Lewis (1993), pp. 315-316, y Economic Survey, 12 de diciembre de 1961, p. 765. Véase la renuncia del ministro Alemann en particular, en Middleton al Secretario de Asuntos Exteriores, ConfidenliaU Buenos Aires, 24 de enero de 1962, Foreign Office
371 A1015/7; The Times, 13 de enero de 1962, p. 7, y Economic Survey, 16 de enero de 1962,
páginas 11-12.
■*' Véase los comentarios del Economic Survey en esos meses y memorándum de la conversación del señor Presidente con el ministro de Economía, Alemann, el 12 de septiembre de 1961,
archivo Frondizi, carpeta Asuntos Económicos, legajo L.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
543
con mayor frecuencia a la suscripción de títulos públicos y adelantos transitorios de fondos por parte del banco central, autorizados
por los artículos 27 y 49 de su carta orgánica/^
Sin embargo, con la renuncia del ministro Alemann y el descrédito provocado por la falta de soluciones a estos problemas fiscales y
cambiarios, a los cuales se agregaron las derrotas electorales de la
UCRI y el derrocamiento del gobierno de Frondizi en marzo de 1962,
estalló en el país una profunda crisis política y económica con la cual
se inició una nueva etapa en los lazos de la Argentina con los organismos internacionales.
IV.
LA CRISIS
DE 1962-1963
El estudio de la crisis económica de 1962-1963 en la Argentina excede
los alcances de este trabajo. Sin embargo, como marco de referencia
es necesario señalar que estuvo signada entre otros problemas por
la recesión industrial y el desempleo, la falta de liquidez, el sobreendeudamiento estatal y privado, un deterioro de la balanza comercial y de pagos, y un colapso financiero casi total del sector público.
A este problemático contexto económico se unieron la virtual falta de
consenso en favor de las medidas de política económica liberales
aplicadas hasta el momento por los motivos ya analizados y problemas políticos provenientes de las luchas internas entre "azules" y
"colorados" en el ejército y de la debilidad institucional del nuevo gobierno encabezado por José María Guido, expresidente del Senado.*'
Durante ese periodo las principales prioridades de los funcionarios de la esfera económica fueron lograr la recuperación de la liquidez monetaria y de la producción industrial sin que hubiese un
rebrote inflacionario, el descenso en las tasas de desempleo, el equi*^ Nuestro análisis de la política monetaria de Coll Benegas se basa en las actas de las reuniones de directorio del Banco Central del primer trimestre de 1962; en un memorándum de Luis
María Otero Monsegur, vicepresidente del Banco Central, de marzo de 1962, en Archivo Privado de Carlos A. Coll Benegas (Buenos Aires), carpeta Varios: 1962; Economic Survey, 6 de marzo
de 1962, pp. 137-138, y 13 de marzo de 1962, pp. 153-154. y en una entrevista con Otero Monsegur (Buenos Aires), 18 de septiembre de 1997.
^■' Véase la situación política y económica durante ese periodo en las conocidas obras de Potash y Rouquié acerca de las fuerzas armadas en la política argentina y Gerchunoff y Llach
(1998), pp. 283-285. También son de suma utilidad las memorias anuales del banco central, el de
la Nación .Argentina y el de Crédito Industrial.
544
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
librio de las cuentas del sector público o cuando menos una reducción apreciable del déficit fiscal, la renegociación de la gran deuda
externa, y seguir contando con el apoyo financiero del gobierno de
los Estados Unidos y los organismos financieros internacionales. En
relación con esto último, las políticas del Banco Mundial y del Fm ante
la crisis argentina fueron muy diferentes.
El Banco Mundial adoptó una actitud muy cautelosa y suspendió
el otorgamiento de nuevos créditos hasta tener un panorama claro
respecto a los futuros planes del gobierno argentino y sus resultados
concretos.^ Se limitó a dar asesoramiento técnico para la puesta en
marcha del Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), un organismo creado en 1961 en el marco del programa de la Alianza para el
Progreso con la finalidad de planear las políticas de desarrollo nacional y su financiamiento respectivo, sobre todo si éste habría de
provenir de créditos externos con garantía de repago estatal.
Por lo contrario, a la vez que reclamaba al gobierno de Guido que
mantuviera la orientación general del plan de estabilización económica de diciembre de 1958 y aplicara severas medidas de ajuste, el
FMI tuvo un papel mucho más activo en el reordenamiento de la economía nacional y la renegociación de las deudas de la Argentina en
el exterior. Esta postura se plasmó en ocasión de las negociaciones
que culminaron con la firma en mayo de 1962 de un nuevo acuerdo
stand by que la Argentina necesitaba concertar como condición previa para renegociar sus deudas con los acreedores europeos reunidos en el Club de París desde mediados de 1956, en un acuerdo de
ayuda técnica firmado con el banco central en diciembre de 1962,
en una inusual prórroga del acuerdo stand by de 1962 con metas
más flexibles y por un periodo de duración menor al habitual, y durante la posterior renegociación de las deudas de la Argentina con
los acreedores europeos en marzo de 1963.
La preparación y el cumplimiento de un plan de estabilización
económica aprobado por el directorio del FMI mediante un acuerdo
stand by fueron muy problemáticos. Siendo ministro de Economía
^ Véase las reclamaciones de Roberto Aleniann consignadas en la nota 64 de pie de página y
el comunicado de Burke Knapp (vicepresidente del Banco Mundial) a ,\rturo Acevedo (presidente de ACINDAR), 10 de agosto de 1962, Archivo Privado de Eustaquio Méndez Delfino (Buenos Aires), correspondencia y documentación varia acerca de las negociaciones con organismos
financieros internacionales y el Club de París, 1962-1963.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
545
Alvaro Alsogaray, en mayo de 1962 se firmó un primer acuerdo de
esta índole por un año. Empero, diversas circunstancias estrechamente vinculadas entre sí impidieron su cumplimiento.
La primera fueron los vaivenes políticos y la grave crisis económica
ya citados, así como la consecuente falta de consenso de la opinión
pública en favor de otro programa de estabilización. También incidieron los errores e ineficiencia del ministro Alsogaray y su equipo
al preparar y aplicar este plan. En relación con ello cabe subrayar
la discutible renegociación de las deudas con el ya citado Club de
París —que había requerido el "sello de aprobación" previo del FMI
a la política económica argentina— y cuyas cláusulas la Argentina
no pudo cumplir por su comprometida situación económica y elevados coeficientes de endeudamiento externo.^' Profundas discrepancias
entre el ministro Alsogaray y algunos de sus principales colaboradores en materia crediticia, monetaria y tributaria fueron el tercer
factor que socavó las posibilidades de éxito del programa económico
avalado por el Fondo Monetario Internacional.*'' Por último, un irreconciliable enfrentamiento de Alsogaray con los principales grupos
empresarios del país y un sector del ejército por razones políticas,
económicas y personales finalmente llevaron al fracaso del programa y a su posterior renuncia en diciembre de 1962.*'
Eustaquio Méndez Delfino, un decidido partidario de las políticas
liberales ortodoxas en materia monetaria y crediticia que había presidido el banco central hasta mediados de 1962, sucedió a Alsogaray
en la cartera de Economía. Dadas las difíciles circunstancias por las
cuales atravesaba la Argentina, la capacidad personal del nuevo ministro para aquietar las tensiones que signaron la gestión de su ante*' Estas negociaciones culminaron en septiembre de 1962. La misión financiera argentina estuvo encabezada por Juan Bautista Peña, hombre de confianza del ministro .Alsogaray muy
vinculado a la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, pero que aparentemente carecía de la experiencia necesaria para asumir dicha responsabilidad.
*'' En mayo de 1962 Eustaquio Méndez Delfino, quien presidía el banco central desde mediados de 1959, renunció a su cargo por desacuerdos en materia de políticas monetaria y crediticia.
En octubre hizo otro tanto César L'rien, secretario de Agricultura, en discrepancia con la política impositiva con respecto al agro.
^' La mejor fuente para ponderar la gestión de .Alsogaray como ministro de Economía en
1962 son los informes de los diplomáticos estadunidenses en la .Argentina. Véase las críticas de
los grupos empresarios en La Prensa, 11 de noviembre de 1962, p. 16, y 16 de noviembre de 1962,
p. 13; The Times. 3 de noviembre de 1962, p. 7, v The ¡Sew York Times, 18 de noviembre de
1962, p. 35.
546
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
cesor, su programa y la orientación ideológica de su equipo eran las
mejores opciones para garantizar la continuidad de las políticas
económicas liberales en la Argentina. Por ello, aun cuando no lo conformaba totalmente, el FTVn aprobó los lincamientos generales de dicho
plan y respaldó de diversas maneras la gestión de Méndez Delfino y
la de Luis María Otero Monsegur, liberal ortodoxo que asumió como
nuevo presidente del banco central y luego habría de cumplir un papel destacado en una nueva ronda de negociaciones con el Club de
París, a las cuales hemos de referirnos más adelante.*"
Por la ya citada crisis política y económica del país, el gobierno de
Guido tenía muy pocas posibilidades de cumplir por sí mismo con
las metas pactadas con el Fondo Monetario Internacional. Por eso a
fines de 1962 Otero Monsegur, presidente del banco central, solicitó
y obtuvo del FMI el envío de un veedor encargado de supervisar la
marcha del plan económico, incluyendo la eficiencia del gasto público. Este tipo de misiones era parte de las labores habituales de ayuda técnica que funcionarios de carrera del FMI cumplían en países
miembros del organismo que desearan mejorar las perspectivas de
éxito de los programas de estabilización ortodoxos que tuvieran en
curso. Estuvo a cargo de Jack Guenther, un economista que había
integrado varias misiones enviadas por el FMI a la Argentina, y se extendió hasta los comienzos del gobierno constitucional elegido en los
comicios generales de 1963.*'^
Además, con motivo de una nueva reunión del Club de París, en
marzo de 1963 el FMI intercedió sin éxito para (jue los acreedores europeos acordasen con la Argentina mejores condiciones de repago de
sus deudas que las convenidas durante la gestión de Alsogaray y las
que ahora podía obtener una nueva misión financiera argentina encabezada por Otero Monsegur."" Por último, por iniciativa de Per
Jacobson (su director gerente), durante la gestión de Méndez Delfi^" Véase una ñola muy clara de este respaldo en la carta de Roberto AJeinann (en ese entonces embajador argentino en los Estados Unidos) al ministro de Relaciones Exteriores Carlos M.
Muñiz, Washington, 15 de febrero de 1963, en Archivo Alemann, Correspondencia Privada con
.alejandro Shaw y el ministro de Relaciones Exteriores Carlos Muñiz, 1962-1963.
^'' Entrevista con Luis María Otero Monsegur (Buenos Aires), 18 de septiembre de 1997; testimonio escrito de Jack Guenther (Nueva York), 5 de diciembre de 1996.
■'" Los hitos más destacables de la política adoptada por el KMl, en esta oportunidad sobre la
Argentina, están ampliamente documentados en los archivos de Méndez Delfino, del Fondo Monetario y del Banco de Inglaterra.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
547
no la Argentina suscribió un acuerdo especial con el FMI que por la
flexibilidad de sus términos y su corto periodo de vigencia se apartó
de los cánones de los clásicos stand by y evitó que empeorase la situación económica hasta la llegada de un gobierno constitucional en
octubre de 1963.
Estos logros no llenaron todas las expectativas del ministro Méndez Delfino, de su equipo económico, ni de altos funcionarios de la
cancillería argentina que colaboraron en algunas de estas negociaciones.'' De todas maneras, es importante subrayar que se consiguieron en un marco de creciente |)olitización por las elecciones generales
de julio de 1963 y de nuevos cuestionamientos a las políticas económicas ortodoxas. Estas críticas tomaron fuerza sobre todo en mayo
con motivo de la presencia en el país de Raúl Prebisch durante una
asamblea de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).
Fueron acompañadas de especulaciones periodísticas, que luego resultaron infundadas, respecto a la posibilidad de que el gobierno
fuese a aplicar un programa económico más afín a las ideas estructuralistas de la CEPAL.'^
Méndez Delfino dejó la cartera de Economía varios meses antes de
la entrega del mando al gobierno constitucional de la Unión Cívica
Radical encabezado por Arturo Illía. Esto ocurrió con motivo de una
de las periódicas crisis políticas que asolaron al gobierno de Guido.
Pero esto no trajo consigo cambios apreciables en la orientación de la
política económica ni en los vínculos de la Argentina con el FMI y el
Banco Mundial porque su sustituto, José Alfredo Martínez de Hoz,
compartía sus ideas económicas y hasta ese momento se había desempeñado como secretario de Agricultura de la Nación. Estos cambios, sin embargo, rápidamente habrían de producirse con la llegada
al poder de un nuevo gobierno constitucional en octubre de 1963.
■'' Entre las colaboraciones en la cancillería argentina se destacaron las de Carlos Muñiz y
Roberto Alemann, quienes eran ministro de Relaciones I^xteriores y embajador argentino en
Washington, respectivamente. Véase las preocupaciones de los funcionarios argentinos en la
correspondencia y los memoranda del archivo privado de Eusla<|uio Méndez Delfino (Buenos
Aires), carpeta Acuerdo Stand-By de 1963 con el Fondo Monetario Internacional y archivo Alemann, correspondencia privada con Alejandro Shaw v el ministro de Relaciones Exteriores Carlos Muñiz. 1962-1963.
'2 V éase por ejemplo la cobertura |)eriodística de la participación de Prebisch en un panel
televisivo de la situación económica en La !\ación. 21 de mayo de 1963, p. 12, y los artículos de
Federido Pinedo publicados en La Prensa en la segunda quincena del mes de junio.
548
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
V.
BALANCE DE LOS OBSTáCULOS INSALVABLES
El ingreso de la Argentina al FMI y el Banco Mundial en la segunda
mitad de los años cincuenta significó el comienzo de una relación estrecha y perdurable con ambos organismos. Además, fue el núcleo
de la polémica incorporación del país al sistema multilateral de comercio y de pagos de la segunda posguerra. En relación con ello, también es importante señalar que estos vínculos no estuvieron exentos
de episodios conflictivos y que, pese a las diferencias ideológicas de
los políticos que gobernaron el país durante el periodo estudiado,
fueron afectados por contratiempos políticos, económicos y sociales
sorprendentemente similares entre sí.
En primer lugar, los gobiernos de la Revolución Libertadora y de
Frondizi carecieron de la cohesión política e ideológica necesarias
para aplicar las medidas de estabilización económica que el país requería (como la reducción de empleados públicos, las privatizaciones y la eliminación de subsidios a los precios de productos de la
canasta familiar) y reclamaban los organismos financieros internacionales, los inversionistas extranjeros y la banca privada internacional. Por la idiosincrasia de la coalición que derrocó al peronismo,
durante la Revolución Libertadora coexistieron en el ámbito económico funcionarios con ideas que podrían considerarse como "estatistas" con otros de orientación liberal. En tanto, durante los primeros
años del gobierno de Frondizi los ministros de Economía Alemann y
Alsogaray y las autoridades del banco central tuvieron que compartir
o disputar esferas de influencia con políticos de la UCRi o "desarrollistas" que carecían de la convicción ideológica y la voluntad política necesarias para mantener la continuidad y congruencia del plan
de diciembre de 1958.
Luego, durante las postrimerías del gobierno de Frondizi, hubo
evidentes discrepancias en materia monetaria, crediticia y cambiaría entre el ministro de Economía Coll Benegas y Eustaquio Méndez
Delfino, liberal ortodoxo que presidía el banco central y se oponía
a que las decisiones de política económica se fundaran en consideraciones políticas o electorales."' Este problema subsistió durante el
'•' Estos desacuerdos pueden encontrarse en la correspondencia intercambiada entre Méndez Delfino y Coll Benegas. Al respjecto, véase las cartas publicadas en Economic Survey, 24 de
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
549
primer año del gobierno provisional de Guido —en el cual seguían
coexistiendo liberales, "desarrollistas" y políticos de la UCRI. En efecto, durante su gestión como ministro de Economía a comienzos de
1963, Méndez Delfino finalmente logró cohesionar su gabinete e imponer un plan de estabilización económica relativamente satisfactorio
para el FMI, el Club de París y la banca privada internacional. "*
Otro problema que también condicionó los alcances, la congruencia y los resultados de las políticas de estabilización fue el consenso
minoritario en favor de las ideas económicas liberales y el profundo
arraigo de las de intervención estatal en la economía que pueden observarse en la Argentina a fines de los años cincuenta y comienzos
de los sesenta. Esto explica la falta de gravitación política de los funcionarios liberales que ocuparon cargos clave en los equipos económicos y eran los interlocutores habituales de los funcionarios del FMI
y el Banco Mundial. En efecto, a fines del decenio de los ochenta las
ideas económicas de lo que consideramos una primera generación
de liberales de posguerra ganaron aceptación y se convirtieron en
influyentes "magos financieros" en la política nacional."
Por otra parte, este respaldo mínimo a las ideas de apertura económica en la Argentina también ayuda a entender la manera en que
a partir de 1955 se planteó el debate de la política económica del peronismo y el curso futuro que ésta debería seguir. En esos años no se
cuestionaba la intervención del Estado como tal sino sus aparentes
septiembre de 1963, pp. 670-672, y archivo Méndez Delfino, correspondencia con los ministros
de Economía Roberto T. Alemann, Carlos Col! Benegas y Alvaro Alsogaray. 1961-1962.
■''* Entre otras medidas, esto requirió la designación como presidente de Yacimientos Petrolíferos Fiscales de José Luis Mazaferri, liberal ortodoxo, con la misión de reordenar las fínanzas
de la empresa y presionar a Horacio Zubiri, político de la \J('A{[ que era ministro de Obras y Servicios Públicos, para que cumpliera las directivas del programa económico. Véase Parsons a Slater. Confidencial, Buenos Aires, 8 de febrero de 1963, UKA. Representative Country Files:
Argentina OV102/90; Economic Survey, 29 de enero de 1963, pp. 40 y 45-46, y 5 de febrero de
1963, pp. 63-64, y la correspondencia intercambiada entre Méndez Delfino y .\lemann a comienzos de 1963 que se conserva en el archivo .\lemann.
'•' Las fíguras más destacadas de esta generación son Roberto Alemann, Julio Alizón García,
Alvaro Alsogaray, Carlos Coll Benegas, Juho Cueto Rúa, Julio González del Solar. Guillermo
Waller Klein. Adalbert Krieger Vasena, Luis .María Otero .Monsegur y Roberto Verrier. Alizón
García, Coll Benegas. González del Solar y Krieger Vasena fallecieron. Otero Monsegur está retirado. Solamente .«Vlemann (1922-). Alsogaray (1913-) y Cueto Rúa (1920-) continúan en actividad en el sector privado. Sus convicciones ideológicas y la experiencia de sus frustrados
esfuerzos [K)r erradicar las políticas económicas nacionalistas e intervencionistas cuando estuvieron en la función pública al comienzo de sus carreras (>olíticas o profesionales explican su decidido apoyo a las actuales reformas económicas en la .Argentina.
550
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
excesos o errores burocráticos, su corrupción administrativa, o que
el peronisno no lo hubiese utilizado como un instrumento de auténticos cambios revolucionarios en el país. '^' La única excepción la constituían algunas críticas aisladas como las de Alvaro Alsogaray y sus
seguidores del Partido Cívico Independiente, una agrupación minoritaria de corte liberal fundada a fines de 1956, o de antiguas figuras
del establishment como los exministros de Economía Alberto Hueyo y Federico Pinedo."^
La falta de una política económica ordenada, principalmente en
materia de gasto público, endeudamiento externo y formulación de
proyectos de desarrollo, también afectó las relaciones de la Argentina con los organismos internacionales. Los problemas inflacionarios, de gasto público y el excesivo endeudamiento externo hicieron
eclosión en la crisis de 1962-1-963. Por eso, antes de que esto ocurriese, a comienzos de 1962, funcionarios del FMI y del Banco Mundial intentaron sin éxito que la Argentina tomara conciencia de ellos
y que el entonces ministro de Economía, CoU Benegas, adoptase políticas más racionales en la materia.*"
La inexistencia de un programa orgánico de desarrollo para cuyo
financiamiento el gobierno nacional gestionaría ayuda externa quedó en evidencia durante la Revolución Libertadora, y sobre todo
durante las negociaciones de la misión Coll Benegas-Krieger Vasena
en los Estados Unidos a mediados de 1956. Esto se acentuó durante
el gobierno de Frondizi, con el agravante de que —a veces al margen
de las políticas y directivas del gobierno nacional— muchas provincias y reparticiones nacionales comenzaron a buscar y en muchos
''' Distintas publicaciones del Partido Comunista, de intelectuales afines a él o de izquierda,
subrayaban que la intervención del Estado en la economía durante el peronismo no había producido cambios revolucionarios. Véase por ejemplo Ortiz (1958) y Kaplan (1957). Desde el radicalismo más bien se reinvindicaba la intervención estatal y se destacaban la corrupción y las
fallas burocráticas. Véase por ejemplo Liceaga (1953) y Ferrer (1956).
■''' En cuanto a las ideas de Alsogaray y su partido, véase, por ejemplo, Alsogaray (1993) y
"Nuestra posición", en La Razón (Buenos Aires), 26 de febrero de 1959, p. 5. Véase las críticas
de personalidades anteriores en Alberto Hueyo, "Reflexiones económicas", en La Prensa, 13 de
mayo de 1957, p. 6, y Pinedo (1956).
■'" Véase por ejemplo la carta del 7 de febrero de 1962 de Eugene Black, presidente del Banco
Mundial, al presidente Frondizi en el archivo Donato del Carril, carpeta correspondencia del
presidente Arturo Frondizi, 1959-1962. En esta carta Black evaluaba los resultados del programa de estabilización y señalaba que el Banco sólo iba a respaldar con créditos un programa integral de desarrollo nacional.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
551
casos obtuvieron financiamiento externo en condiciones onerosas,
para lo que ya a comienzos de 1959 un funcionario del Banco de Inglaterra denominaba "proyectos preferidos" y que carecían de coordinación entre sí.'''
La viabilidad de las políticas económicas ortodoxas en la Argentina y su adecuación para resolver problemas inflacionarios, de gasto
público y de balanza de pagos durante los años cincuenta y sesenta
también merecen una breve reflexión final. Como ya vimos en un
párrafo anterior de este balance, por falta de consenso y el rechazo
a su efecto en la distribución del ingreso nacional, en la Argentina de
aquellos años no era posible aplicar en su totalidad un programa
de estabilización. Además, como ya lo han demostrado Manzetti y
Eshag y Thorp, dicha política logró resultados limitados y efímeros.
De todos modos, dada la mayor disponibilidad de fuentes primarias
y secundarias que mencionamos al comienzo de este trabajo, el corpus de obras empíricas y teóricas ya publicadas, y la perspectiva de
largo plazo que nos brinda el tiempo transcurrido, queda pendiente
un trabajo más completo para dilucidar si las recetas de los organismos internacionales eran las correctas para resolver los problemas
económicos del país durante esos años.'""
Por último, en un balance de nuestra investigación son ineludibles algunas conclusiones preliminares de la influencia política de
los organismos financieros internacionales en la formulación y posterior aplicación de una determinada política económica en la Argentina. Esto implica abordar la llamada "condicionalidad" de la
política económica, un concepto con el que la comunidad financiera
internacional, e incluso el gobierno de los Estados Unidos, apoyan a
países en crisis que requieran su ayuda sólo si éstos adoptan medidas de índole ortodoxa para superarlas.'"'
Esta política ya era habitual en la América Latina desde los ini•''' Whilehouse a Bryant, Lima, 20 de abril de 1959, I1K\: Representativa Country Files: Argentina OV102/61.
'"" Respecto a la elaboración y los resultados de los programas económicos respaldados por
los organismos internacionales en la Argentina durante ese periodo, véase Eshag y Thorp (1969)
y Manzetti (1991), pp. 191-200. Este último hace un excelente resumen de los debates teóricos y
metodológicos que han suscitado estas políticas en la América Latina.
''' Véase el concepto de "condicionalidad" que hemos utilizado en Haggard y Kaufman
(1992), pp. 89-90.
552
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
cios de la segunda posguerra.''^ En el caso de la Argentina su continuidad quedó en evidencia cuando menos en dos medidas muy bien
documentadas que vale la pena mencionar nuevamente aquí. La
primera de ellas fue en diciembre de 1958, cuando el gobierno de
Frondizi lanzó su primer plan de estabilización (véase la p. 535). La
segunda tuvo lugar en septiembre de 1962 con motivo de la renegociación de las deudas de la Argentina con el Club de París que encaró
el entonces ministro de Economía Alsogaray (véase la p. 544), para
lo cual fue necesario suscribir previamente un acuerdo stand by
con el Fondo Monetario Internacional.
No obstante, la experiencia de las políticas de estabilización económica aplicadas en la Argentina entre 1955 y 1963 también ilustra
la relativa debilidad de los organismos financieros internacionales
para moldear e imponer programas genuinamente ortodoxos. El
plan de estabilización de 1958, así como otros posteriores, coexistieron con una significativa intervención del Estado en la economía y
la aplicación de ciertos instrumentos de política económica que los
funcionarios y técnicos del FMi nunca dejaron de objetar. Entre estos últimos cabe destacar el financiamiento del déficit fiscal mediante
recursos proporcionados por el banco central y el cobro de recargos
aduaneros a ciertas importaciones, que el FMi consideraba discriminatorios, contrarios a la liberación total del comercio, y una fuente
de ingresos fiscales discutible.''*
En resumen, durante los años cincuenta y sesenta existieron formidables obstáculos de tipo político-social y de intereses económicos
contrapuestos que dificultaron la adopción de políticas netamente
liberales en la Argentina. Además, tal como en distintos momentos
lo hicieron notar hasta los exministros de Economía Alemann, Alsogaray y Méndez Delfino —todos ellos de neta orientación liberal—,
la ayuda que estaban dispuestos a brindar el FMI y el Banco Mundial
era insuficiente y su grado de "condicionalidad" muy alta. Consecuentemente, no podía contrarrestar los costos político y económico
'>2 Véase Kofas (1995 y 1997).
^'•' La controversia por los recargos aduaneros a ciertas importaciones se planteó al comenzar
a aplicarse el plan de estabilización económica de 1958. No obstante, los compromisos asumidos
por la Argentina y sus ideas económicas liberales, en un principio el ministro de Economía Alsogaray se resistía a anularlos porque eran una importante fuente de ingresos fiscales y protegían a
ciertos sectores de la industria nacional en relación con la competencia externa.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
553
de un programa de estabilización y allanar el de por sí difícil tránsito
hacia una auténtica economía de mercado en la Argentina/"* Es por
ello que, en consonancia con objetivos que se habían fijado al iniciarse la posguerra, a fines de los años ochenta, y luego de que el paradigma de la intervención estatal en la economía sufriese su crisis
terminal, el ambiente político e ideológico cambió y los organismos
financieros internacionales pudieron imponer completamente esta
"condicionalidad" a la política económica argentina.
Julio de 2000
APéNDICE
1. Cronología de 1962
Enero. Fracaso del plan de racionalización de los ferrocarriles estatales y renuncia de los ministros Roberto T. Alemann (Economía) y Arturo Acevedo (Obras y Servicios Públicos). Pierde vigencia el acuerdo stand by
suscrito con el FMI a fines de 1961. Carlos Coll Benegas asume la cartera
de Economía y comienza a aplicar políticas monetarias y crediticias más
expansivas.
Marzo. Derrota del gobierno de Arturo Frondizi en las elecciones legislativas y de gobernadores. Luego del derrocamiento de Frondizi por las
Fuerzas Armadas, José María Guido, presidente provisional del Senado,
asume la Presidencia de la Nación.
Abril. Conflictos internos dentro de las Fuerzas Armadas. El banco central
deja de sostener el tipo de cambio, con lo cual se produce una profunda
devaluación del peso. Se agudizan la recesión económica y el desempleo.
Mayo. Nombramiento de Alvaro Alsogaray como ministro de Economía. Renuncia de Eustaquio Méndez DeUino como presidente del banco central
por discrepancias con su política monetaria y crediticia. Firma de un nuevo acuerdo stand by con el Fondo Monetario Internacional.
'"^ A mediados de 1960 Alsogaray mencionaba "incomprensiones de orden interno y externo
que no facilitan la tarea" y subrayaba que "esperábamos tener totalmente de nuestro lado" al
Fondo Monetario Internacional. A su vez, en marzo de 1963 /Vlemann señalaba que el Banco
Mundial había sido muy reticente para apoyar a la Argentina durante la crisis económica de
1962-1963. Respecto a estas quejas en particular véase la correspondencia de Méndez Delfino
con Roberto Alemann y el director gerente del Fondo Monetario en archivo Méndez Delíino,
carpeta Acuerdo Stand-By de 1963 con el Fondo Monetario Internacional; Alsogaray a Per Jacobson (director gerente del Fondo Monetario), Buenos Aires. 4 de mayo de 1960, en archivo
Alemann, car|)eta Correspondencia Privada con Eustaquio Méndez Delfino. 1959-1963; y .Alemann (embajador argentino en los Estados I nidos) al ministro de Relaciones Exteriores Carlos
Muñiz, Personal-confidencial. Washington, 28 de marzo de 1963, en archivo .AJemann. carpeta
Correspondencia Privada con .\lejadro Shaw y el ministro de Relaciones Exteriores Carlos Muñiz. 1962-1963.
S54
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Septiembre. Participación del ministro de Economía Alsogaray en las asambleas anuales del FMI y el Banco Mundial. Renegociación de las deudas de
la Argentina con los acreedores europeos reunidos en el Club de París.
Renovados conflictos internos dentro de las Fuerzas Armadas.
Octubre-noviembre. Incongruencias técnicas y políticas con el ministro Alsogaray llevan a las renuncias de fiuicionarios clave de su equipo económico.
Enfrentamiento de las principales cámaras y asociaciones empresariales
con el ministro de Economía Alsogaray. Cuestionamientos de un sector
del ejército al programa de estabilización económica y la idoneidad profesional del ministro Alsogaray.
Diciem,bre. Renuncia del ministro de Economía Alsogaray. Designación de
Eustaquio Méndez Delíino y de Luis María Otero Monsegur como ministro
de Economía y presidente del banco central, respectivamente. Comienza
otra ronda de negociaciones para la firma de un nuevo acuerdo stand by
con el FMI. El presidente del banco central solicita la asistencia técnica del
FMI para aplicar y supervisar el nuevo plan de estabilización económica.
2. Cronología de 1963
Enero. Comienza a instrumentarse un convenio de ayuda técnica del Fondo
Monetario Internacional con el banco central.
Marzo. Firma de un acuerdo especial con el FMI para estabilizar la situación
económica hasta la asunción de un nuevo gobierno constitucional. Nueva
renegociación de las deudas de la Argentina con el Club de París.
Abril. Renovados conflictos internos dentro de las Fuerzas Armadas derivan en nuevos enfrentamientos militares que acentúan el ambiente de incertidumbre política y económica. Entre tanto, continúan la recesión
económica y los cuestionamientos obreros y empresarios contra la política económica del gobierno, y en especial contra las restrictivas políticas
monetaria y crediticia vigentes.
Mayo. Renuncia del ministro de Economía Eustaquio Méndez Delfino por
cuestionamientos políticos del ministro del Interior a su gestión. Es remplazado por José Alfredo Martínez de Hoz, exsecretario de Agricultura de
la Nación.
Julio. Comicios generales para elegir un nuevo gobierno constitucional. Al
no recibir la mayoría del voto popular, la victoria de la fórmula presidencia de la Unión Cívica Radical del Pueblo se concreta en una posterior votación del Colegio Electoral.
Octubre. Asume el nuevo gobierno constitucional encabezado por el presidente Arturo lUía. Culmina la vigencia del acuerdo especial suscrito con
el Fondo Monetario Internacional en marzo.
LA ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS FINANCIEROS
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