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Diario Constitucional y Derechos Humanos Nro 96 – 21.12.2015
Precisiones sobre la posibilidad de decretar amnistías en Venezuela
Por Ramsis Ghazzaoui 1
Luego de la contundente victoria obtenida el pasado 6 de diciembre por parte de la oposición en las
elecciones legislativas nacionales en Venezuela, representada por el partido MUD (“Mesa de la Unidad Democrática”)
en donde la misma obtuvo 112 diputados de los 167 que forman la totalidad de los curules de la Asamblea Nacional, los
líderes de oposición y diputados electos asomaron formalmente su intención de dictar conforme a la previsión
constitucional una amnistía en favor de los presos políticos y de todos y cada uno de los perseguidos políticos del
régimen totalitario, militarista, policial y represivo del fallecido ex-presidente Hugo Chávez y del actual presidente
Nicolás Maduro en que vive sumergida Venezuela desde hace ya 17 años continuos. Se trata de suspender los efectos
(mediante la amnistía) de todas las penas y las causas a favor de todos los ciudadanos que se encuentren bajo
investigación penal, administrativa, judicial y policial, y procedimientos administrativos sancionatorios con ocasión de
protestas políticas y posiciones disidentes al régimen de gobierno antes señalado, incluidos los relativos a los
procedimientos de allanamientos de inmunidad parlamentaria de diputados electos a la Asamblea Nacional y la
terminación de las inhabilitaciones políticas producto de sanciones principales y accesorias en que se encuentren
inmersos cualquier persona.
Ahora bien, producto de la diatriba mediática política en la cual se encuentra Venezuela producto de
esta legitima decisión de la mayoría calificada del cuerpo legislativo nacional electo y en vista de la clara decisión del
Ejecutivo de declararse contumaz y negado a tal posibilidad de aceptar una amnistía, haré unas precisiones sobre el
régimen constitucional de las amnistías, la posibilidad por parte de la Asamblea Nacional de decretarlas y lo que es mi
opinión sobre los distintos escenarios constitucionales posibles, así:
1) La atribución para decretar amnistías por parte de la Asamblea Nacional está contemplada expresamente en el artículo
187 numeral 5° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 2.
2) La posibilidad de decretar amnistías es una prerrogativa exclusiva y privativa de la Asamblea Nacional de carácter
político, como lo es el conceder indultos por parte del Presidente de la República (artículo 236, numeral 19° CRBV) 3.
3) Al ser una actuación en ejecución directa e inmediata de la Constitución 4 de carácter político y privativo de la
Asamblea Nacional, únicamente tiene por control constitucional por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
1
Profesor de Derecho Administrativo y Derecho Constitucional en la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), Caracas, Venezuela. Profesor invitado en
la Maestría en Derecho Administrativo y Administración Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA), Buenos Aires,
Argentina.
2
Gaceta Oficial N° 5.908 Extraordinario del 19 de febrero de 2009 (CRBV).
3
La misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia venezolano (máximo y último interprete de las normas y principios constitucionales por
previsión constitucional, artículo 335) ha planteado el carácter político de la facultad presidencial de conceder indultos, sin lugar a dudas aplicable con las
reservas del caso mutatis mutandi a la posibilidad de decretar amnistías por parte de la Asamblea Nacional como único órgano constitucional de
representación popular a nivel nacional e integrado unicameralmente por diputados elegidos por votación universal, directa, personalizada y secreta;así, en
sentencia N° 1.122 del 8 de junio de 2006, caso “CONINDUSTRIA”, la citada Sala dijo “Los actos de rango legal pertenecen generalmente a la esfera de
los órganos parlamentarios, independientemente del nivel territorial. El Poder Ejecutivo –y de allí su nombre- dicta actos de rango sub-legal, es decir, de
ejecución de las leyes. Tales actos son calificados como actos administrativos, si bien existe la tendencia a limitar esa denominación a los actos
particulares (aquellos con destinatarios determinados), reservando la denominación de reglamentos para los de contenido normativo. Ahora bien, el
Ejecutivo Nacional tiene la potestad para dictar también actos de rango legal, ya sea en ejercicio de la función de gobierno (actos de gobierno) o bien en
ejercicio excepcional de función legislativa (decretos legislativos, dictados previa Ley Habilitante)…En efecto, los actos de gobierno son aquellos que
constituyen materialización del poder de dirección política del Estado, pues es sabido que el Ejecutivo Nacional reúne una doble condición: la de Gobierno
y la de Administración. En razón de su actividad de Gobierno puede dictar actos que encuentran su cobertura inmediata en la Constitución (nombrar
ministros, dirigir relaciones internacionales de la República, conceder indultos, decretar el estado de excepción, por citar los casos más conocidos y
relevantes)” (resaltado nuestro).
4
Respecto a la impugnación de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
en sentencia N° 2.748 del 20 de diciembre de 2001, caso “Javier Elechiguerra Naranjo”, indicó: “El artículo 334 de la vigente Constitución, establece que
corresponde exclusivamente a esta Sala, como jurisdicción constitucional, ‘declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el
Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley’. Es decir que sólo esta Sala tiene jurisdicción para
de Justicia lo estipulado en el artículo 29CRBV referido a que ni la amnistía ni el indulto se pueden decretar ni conceder
respecto de delitos de lesa humanidad, violaciones graves de los derechos humanos y crímenes de guerra.
4) La amnistía tiene como efecto extinguir la acción penal, hace cesar la ejecución de la condena y todas las
consecuencias penales de la misma (artículo 104 del Código Penal 5). Asimismo, la amnistía está referida a hechos
determinados, no a personas, su efecto es despenalizar los mismos, los cuales siguen siendo delictivos pero producto de la
decisión de la mayoría parlamentaria como cuerpo de representación popular los mismos quedan extinguidos, sin efectos
jurídicos penales, obteniendo esta especie de perdón todas las personas (sin exclusión) que se encuentren en inmersos en
esos hechos.
5) El Ejecutivo Nacional y todos los órganos del Poder Público están obligados a acatar la decisión de la Asamblea
Nacional que decreta una amnistía.
6) Conforme a la Constitución, la atribución de la Asamblea Nacional está referida a decretar amnistías. Los actos
parlamentarios generalmente se materializan en forma de leyes, y en el caso venezolano, las amnistías tradicionalmente
han transitado a través de una ley (Ley de Amnistía), sin embargo, al establecerse la posibilidad de decretar amnistías, la
Asamblea Nacional bien podría dictar un “Decreto” Legislativo de Amnistía, que sería un acto parlamentario sin forma
de Ley, como lo es por ejemplo, un Acuerdo de la mayoría del cuerpo legislador, “Decreto” este que una vez dictado por
la Asamblea Nacional, ella misma ordenaría su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, sin necesidad de remitirla al Presidente de la República para su promulgación y publicación, que solo procede
con los actos parlamentarios con forma de ley (artículo 213 CRBV).
7) Si como es la costumbre en Venezuela, la Asamblea Nacional decide decretar una Amnistía a través de una ley, como
cuerpo legislador (artículo 202 CRBV) deberá necesariamente seguir las pautas relativas a la formación de las leyes (ley
conocer de los recursos de inconstitucionalidad que se interpongan contra leyes o actos de los poderes públicos que se dicten en ejecución directa de la
Constitución o que tengan rango de ley. Por su parte, el numeral 4 del artículo 336 eiusdem, atribuye a esta Sala la función de declarar la nulidad total o
parcial de los actos de cualquiera de los órganos de la Administración, dictados en ejercicio del Poder Público ‘en ejecución directa e inmediata de la
Constitución’. No define la norma fundamental lo que debe entenderse por acto del Poder Público dictado en ejecución inmediata y directa de la
Constitución, lo cual resulta determinante a objeto de establecer la competencia exclusiva de la Sala, conforme al señalado artículo 334.
Corresponde entonces determinar el sentido que debe darse a la expresión ‘acto dictado en ejercicio del Poder Público en ejecución directa e inmediata de
la Constitución’, es decir, cuál es el contenido del concepto ‘directo e inmediato’ en el contexto de las normas constitucionales.
El artículo 334 citado atribuye a esta Sala el monopolio jurisdiccional para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de las leyes y ‘demás’ actos
dictados en ejercicio del Poder Público por los poderes constituidos ‘en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley’. El
artículo 336 eiusdem, en su numeral 4, atribuye a esta Sala, la competencia para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de los actos dictados en
ejercicio del Poder Público y en ejecución inmediata y directa de la Constitución, por cualquier órgano estatal distinto al Poder Ejecutivo Nacional; en su
numeral 3, le atribuye competencia para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional (con
excepción de los reglamentos cuya nulidad le compete a la Sala Político Administrativa conforme al numeral 5 del artículo 266 eiusdem); y en su numeral
2, atribuye a esta Sala la competencia para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución por los cuerpos deliberantes de los estados y municipios, tales como constituciones y leyes estadales y ordenanzas municipales pero sin
excluir otros actos de igual rango, es decir que tal como dijo esta Sala en su sentencia de 27 de enero de 2000 (Caso: Milagros Gómez y otros) ‘el criterio
acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control’ y exige que
dichas actuaciones sean dictadas en ejecución directa de normas constitucionales, lo que, en criterio de esta Sala significa que la competencia para
ejecutar dichos actos esté de tal manera, clara e indubitable, atribuida por la Constitución al órgano ejecutante que no requiera de una ley habilitante que
regule su ejercicio y que, la misma Constitución no lo reserve (su ejercicio) a la creación de una ley por el Poder Legislativo. Si bien esta Sala afirmó, en
su sentencia de 20 de enero de 2000 (caso: Emery Mata), que ‘es principio aceptado en la doctrina constitucional, que los preceptos orgánicos son de
inmediata aplicación por todos los poderes públicos, y, en particular, por los órganos a los que la disposición constitucional se refiere. Existan o no las
normas que desarrollen la regulación constitucional, ésta es plenamente eficaz por sí misma y, por lo tanto, establece pautas para el funcionamiento del
órgano al que se refiera la norma constitucional’, no es menos cierto que la Constitución contiene normas que establecen principios, valores y lineamientos
que si bien son plenamente eficaces no contienen prescripciones para una determinada y específica conducta en una situación concreta sino que enuncian o
definen valores y principios que deben estar presentes en todo acto que dimane del Estado y de la Nación y, así también, contiene otras que atribuyen a los
ciudadanos derechos, organizan el Estado, crean sus órganos y les atribuyen competencias específicas, reservando, en ocasiones, el ejercicio de algunas de
ellas a las determinaciones que establezca la ley respectiva y, es en este último caso, cuando la misma Constitución reserva a la ley la determinación del
modo de ejercicio del derecho y sus limitaciones o restricciones o la forma de ejercicio de una función pública, que no existe, ejecución inmediata y directa
de la Constitución. Pero cuando el derecho o la función se encuentran consagrados de tal manera que nada obsta a su ejercicio, que no requiere ser
desarrollado ni sustancial ni formalmente y, además, la misma norma fundamental no reserva la forma y limitaciones de su ejercicio a la ley, entonces,
entiende esta Sala, que se trata de una norma directa e inmediatamente aplicable y, por lo tanto, directa e inmediatamente ejecutable.
Puede afirmarse, que la calificación de acto dictado en ejecución directa de la Constitución, está referida a la forma de cómo un determinado acto jurídico
se articula con las normas constitucionales, es decir si su ejecución obedece en primer término a una disposición legal que regula su práctica o si deriva
directamente de una norma constitucional que no requiere de ley alguna que regule el ejercicio del derecho o de la atribución que fundamenta el acto. Es
un hecho bastante generalizado que los derechos fundamentales y la normativa que se refiere a la creación de órganos de los poderes públicos y su
habilitación, en la mayoría de las constituciones vigentes en distintos países, son considerados de aplicación inmediata y directa.”
5
Gaceta Oficial N° 5.768 Extraordinario del 13 de abril de 2005.
formal) establecidas en los artículos 207 al 216 de la Constitución. En este caso, la Asamblea Nacional deberá remitir la
ley sancionada por la mayoría parlamentaria al Ejecutivo Nacional a efectos de su promulgación (artículo213) quien la
promulgara dentro de los diez días siguientes a aquel en que la haya recibido, pudiendo dentro de ese lapso ejercer de
manera razonada el veto a la sanción de la ley o a parte de ella, o que modifique alguna de las disposiciones de la misma.
Una vez conocida y resueltas las observaciones por la mayoría absoluta de la Asamblea Nacional remitirá la ley al
Presidente de la República para su promulgación definitiva, ya que no podrá hacer nuevas observaciones a la misma
(artículo 214), si no lo hiciere en los términos previstos el Presidente y los dos Vicepresidentes de la Asamblea Nacional
procederán directamente a su promulgación (artículo 216).
8) En el caso que el Presidente de la República considere que la Ley de Amnistía sancionada por la mayoría
parlamentaria o parte de sus disposiciones es inconstitucional, conocerá la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia (artículo 25, numeral 15° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia 6) quien sólo podría pronunciarse
sobre los límites constitucionales a los indultos y las amnistías, esto es, a la imposibilidad de estipular despenalizaciones
de hechos delictivos calificados jurídicamente como de lesa humanidad, violaciones graves a los derechos humanos y
crímenes de guerra.
9) Por último, es importante señalar que a pesar que como dijimos, puede decretarse amnistías mediante ley formal, esto
es, como cuerpo legislador, la misma Ley de Amnistía sancionada por la Asamblea Nacional no puede ser objeto de
referendo abrogatorio, conforme lo establece el artículo 74 de la Constitución; disposición por cierto que permite
desprender dos ideas: una, que al ser la atribución de decretar amnistías producto de la mayoría de la Asamblea Nacional
una decisión exclusiva y privativa de la misma como único órgano constitucional de representación popular nacional, la
misma se constituye en una decisión de eminente carácter político, de oportunidad y conveniencia de la mayoría de sus
miembros, que no puede ser objetada ni derogada por otros poderes públicos, ni siquiera a través del procedimiento
delreferendo de abrogación de leyes a instancias, por ejemplo, del Presidente de la República en Consejo de Ministros,
únicamente pudiendo ser eliminada del ordenamiento jurídico por una Ley derogatoria emanada de la misma Asamblea
Nacional (artículo 218 CRBV), y dos, que materialmente es posible, conforme a la práctica constitucional, decretar
amnistías a través de una ley.
6
Gaceta Oficial N° 39.522 del 1 de octubre de 2010.