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Esta publicación corresponde al Consejo de Modernización de la Labor Legislativa
Diciembre de 2015, Santiago, Chile.
La versión electrónica de este documento se encuentra disponible en
http://consejomodernizacion.congreso.cl/
Índice
Palabras de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados....5
Acta de Constitución del Consejo............................................................7
Prefacio...................................................................................................9
Consejo de Modernización de la Labor Legislativa del Congreso
Nacional.................................................................................................11
El Congreso Nacional y el Ejercicio de la Labor Legislativa..................25
Propuestas del Consejo de Modernización de la Labor Legislativa........49
Proceso Legislativo.......................................................................49
Técnica Legislativa.......................................................................53
Transparencia en el proceso de formación de la Ley........................54
Mecanismos de Participación Ciudadana en el proceso de
formación de la ley.......................................................................55
Uso de tecnologías en el procesamiento de la información
legislativa......................................................................................56
Mecanismos que permitan al Congreso evaluar los proyectos
de ley y las leyes vigentes.............................................................58
Instancias de formación de los profesionales dedicados
a la elaboración de textos legales..................................................59
Otras propuestas............................................................................60
Agradecimientos....................................................................................63
3
Palabras de los Presidentes del Senado
y de la Cámara de Diputados
Con fecha 3 de septiembre de 2015 se constituyó el Consejo de Modernización de la Labor Legislativa, dando cumplimiento al anuncio que
realizáramos con ocasión de la primera Cuenta Pública del Congreso
Nacional, el pasado 21 de julio. Dicho Consejo tiene por objeto formular propuestas para mejorar la función legislativa.
Para su conformación convocamos a un conjunto de académicos y
juristas de destacada trayectoria, a quienes encomendamos formular un diagnóstico del proceso legislativo y, a partir de ello, elaborar
proposiciones sobre técnica legislativa; transparencia del proceso de
formación de la ley; participación ciudadana; aplicación de tecnologías
en el procesamiento de la información legislativa; evaluación de las
iniciativas y de las leyes vigentes; sugerir mecanismos de formación de
profesionales en este ámbito; y otras que estime pertinente.
El trabajo de este Consejo se desarrollaría en un plazo de tres meses, al
término del cual el respectivo informe será puesto en conocimiento de
los Senadores y Diputados para que sus propuestas sean evaluadas y así
implementar los cambios constitucionales, legales y reglamentarios que
se consideren necesarios.
Patricio Walker Prieto
Presidente del Senado
Marco A. Núñez Lozano
Presidente de la Cámara de Diputados
5
Prefacio
Mediante esta presentación, los miembros del Consejo de Modernización
de la Labor Legislativa del Congreso Nacional ponemos a disposición
de ambas Cámaras el informe que compendia los resultados del trabajo
que nos fuera encomendado en el mes de septiembre pasado por los
presidentes de dichas Corporaciones con el propósito de colaborar a la
adopción de decisiones que contribuyan a la optimización de la labor
legislativa. Para llevar a cabo esta tarea hemos sostenido encuentros
semanales durante tres meses, en el transcurso de los cuales se recibieron
opiniones y sugerencias de diversos especialistas e interesados en distintas
aristas del tema, las que nutrieron el intercambio de ideas y aportes entre
los consejeros, fruto de cuyos debates son las propuestas que en este
documento se someten a consideración de nuestros mandantes.
El informe que presentamos a continuación se compone de un
cuerpo principal, constituido por el dignostico y las propuestas y
recomendaciones que el Consejo somete al conocimiento y ponderación
de sus destinatarios, como, asimismo, de un anexo que contiene la
transcripción de las exposiciones de los invitados y de los intercambios
de opiniones sostenidos entre los miembros del Consejo, a modo de un
diario de sesiones.
Para cumplir nuestro cometido, discutimos y elaboramos proposiciones
de normas y medidas que se relacionan con el fortalecimiento de la
calidad y la agilización del proceso legislativo; con la preconización
y obtención de un mayor equilibrio entre las potestades del Congreso
Nacional y del Poder Ejecutivo en la elaboración y tramitación de las
leyes, propendiendo a la intensificación de su colaboración recíproca en
este ámbito, así como también con el fortalecimiento de la transparencia
y de la participación ciudadana en el ejercicio de esta función pública.
También hemos sugerido iniciativas vinculadas al perfeccionamiento de
la técnica legislativa y de la actividad vinculada a la evaluación tanto
prospectiva como retrospectiva de las normas legales.
9
Esperamos que el fruto de los debates y proposiciones de sus miembros,
así como las aportaciones efectuadas por los invitados, insumos todos
ellos que se condensan en el compendio de propuestas que formulamos
en este informe, contribuyan efectivamente a la consecución del
objetivo de mejorar crecientemente la calidad, oportunidad y eficacia de
la producción normativa a cargo de nuestros legisladores.
Francisco Fernández Fredes
Presidente del Consejo
Santiago, diciembre de 2015.
10
Consejo de Modernización de la Labor
Legislativa del Congreso Nacional
A.
Origen
El Consejo de Modernización Legislativa del Congreso Nacional, en
adelante “el Consejo”, fue creado para dar cumplimiento a uno de los
compromisos anunciados durante la primera Cuenta Pública de los
Presidentes de la Cámara y del Senado, llevada a cabo el 21 de julio del
2015.
En dicha oportunidad, y refiriéndose a este punto, las autoridades
señalaron: “De igual modo, queremos modernizar y optimizar el
proceso de tramitación legislativa. Por ello, en el mes de agosto, junto
a la Cámara de Diputados, convocaremos una comisión de académicos
y juristas de reconocida trayectoria para que en un plazo de tres meses
nos entreguen un conjunto de propuestas destinadas a mejorar el
proceso de generación de las leyes, incorporando nuevos mecanismos
de participación ciudadana”.
Así, con fecha 3 de septiembre recién pasado, en la Sala de Lectura del
Ex Congreso Nacional de Santiago y con la presencia de los Presidentes
del Senado y de la Cámara de Diputados, se celebró la Sesión de
Constitución del Consejo de Modernización de la Labor Legislativa.
En esa ocasión, fue suscrita por los propios Presidentes y por los
integrantes del Consejo el Acta de Constitución, la que da cuenta de la
conformación del Consejo.
11
B.
Tareas encomendadas
En concecuencia, la labor del Consejo consiste en conocer, debatir,
deliberar, escuchar a las personas o instituciones que hayan sido
convocadas a las audiencias públicas y hacer propuestas respecto de las
materias que son propias de su ámbito de conocimiento.
Los temas de su competencia se encuentran contemplados en el artículo
2 del Reglamento, aprobado en sesión del 11 de septiembre de 2015, y
son las siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Realizar un diagnóstico del proceso legislativo vigente,
considerando especialmente sus elementos de contexto, contenido
y principales dificultades;
Abordar los aspectos básicos comunes de técnica legislativa;
Proponer medidas de transparencia del proceso de formación de
la ley;
Sugerir mecanismos de participación ciudadana en el referido
proceso;
Proponer la aplicación de tecnologías en la gestión de la
información derivada del proceso de formación de la ley;
Proponer mecanismos que permitan al Congreso evaluar los
proyectos de ley así como las leyes que se encuentran vigentes;
Plantear instancias de formación concretas de los profesionales
dedicados a la elaboración de textos legales;
Sugerir las modificaciones normativas necesarias para materializar
lo indicado en las letras anteriores;
Diseñar una institucionalidad encargada de la implementación de
las medidas propuestas.
Además de dedicarse al análisis y debate de las materias señaladas, al
Consejo le corresponde, dentro de los cinco días siguientes a la última
sesión que celebre, a través de su Secretario Ejecutivo, entregar a los
Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados un informe final
aprobado por sus integrantes.
12
C.
Integración
Con el objeto de procurar una cabal comprensión acerca de la integración
del Consejo, hay que tener presente que la labor del Parlamento se
nutre de una doble dimensión: por una parte, los aspectos teóricos y
doctrinarios y, por otra, la experiencia del conocimiento práctico de la
labor desarrollada en el Congreso Nacional.
Teniendo presente esta realidad, la composición del Consejo es plural
y considera autoridades, catedráticos y funcionarios. Así se encuentra
prescrito en el artículo 3 de su propio Reglamento. Además, y en lo que
respecta a su organización interna, se estimó conveniente la presencia
de un Presidente y un Secretario Ejecutivo.
Presidente
El Consejo es presidido por uno de sus integrantes, don Francisco
Fernández Fredes. El es abogado, ex-funcionario profesional del
Senado, ex-diplomático, entre los años 1983 y 1989 se desempeñó como
abogado normativista de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de
la Secretaría (Ministerio) de Educación Pública de México. El 29 de
agosto de 2006 fue designado miembro del Tribunal Constitucional por
la Excma. Corte Suprema, por un período de 9 años.
Secretario Ejecutivo
El rol de Secretario Ejecutivo fue asumido por el abogado de la Biblioteca
del Congreso Nacional Sr. Rodrigo Obrador Castro, quien fuera
designado por los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados.
Rodrigo Obrador es abogado de la Universidad de Chile, Magíster
en Ciencia Política de la Universidad de Chile y Magíster en Gestión
Pública de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente se
desempeña como Jefe del Departamento de Servicios Legislativos de
la Biblioteca del Congreso Nacional.
13
Consejeros
·
María Soledad Aravena Cifuentes: abogada de la Universidad
de Chile, ha sido funcionaria del Senado desde el año 1993,
desempeñando diversos roles, tales como abogado ayudante,
oficial de oficios y oficial de partes. Actualmente ejerce como
Oficial Mayor de Secretaría.
·
Alan Bronfman Vargas: abogado de la Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso, Doctor en Derecho de la Universidad
de Santiago de Compostela. Hoy se desempeña como Ministro
suplente del Tribunal Constitucional, Decano de la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y
catedrático de la misma casa de estudios.
·
Julio Cámara Oyarzo: abogado de la Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso. Ha sido funcionario del Senado desde
el año 1991, en diversos roles, tales como abogado ayudante y
secretario de comisiones. En la actualidad se desempeña como
Secretario Jefe de Comisiones.
·
Carlos Carmona Santander: abogado de la Universidad de Chile.
Se desempeñó como Subsecretario General de la Presidencia y
Jefe de la División Jurídica del mismo Ministerio. En abril de
2009 fue nombrado Ministro del Tribunal Constitucional. En
agosto de 2014 fue elegido Presidente del mismo.
·
Miguel Angel Fernández González: abogado de la Pontificia
Universidad Católica de Chile, Magíster en Derecho Público de
la misma casa de estudios, Magíster en Investigación Jurídica por
la Universidad de los Andes, Doctor en Derecho. Actualmente
se desempeña como socio en CFMV Abogados, Director del
Programa de Magister en Derecho, LLM, de la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
14
·
Luis Rojas Gallardo: abogado de la Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso, Magíster en Derecho, Mención en Derecho
Constitucional por la Universidad de Valparaíso y Máster en
Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos por
la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente ejerce el
cargo de Prosecretario de la Cámara de Diputados.
·
John Smok Kazazian: abogado de la Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso, Magíster en Derecho, Mención en Derecho
Constitucional por la Universidad de Valparaíso y Máster en
Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos por
la Universidad Complutense de Madrid. Hoy es Oficial Mayor
de Secretaría de la Cámara de Diputados.
·
Sebastián Soto Velasco: abogado de la Pontificia Universidad
Católica de Chile, Máster en Derecho (LLM) Universidad
de Columbia, Nueva York. Ha sido Profesor de Derecho
Constitucional de la Pontificia Universidad Católica y Profesor
Visitante, Universidad de Harvard (2014-2015) y Jefe de
la División Jurídica del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia. Actualmente trabaja en Libertad y Desarrollo.
·
Paulina Veloso Valenzuela: abogada de la Universidad de
Concepción. Fue parte del Consejo Asesor Presidencial contra la
Corrupción (Comisión Engel) y Abogado Integrante de la Corte
de Apelaciones de Santiago desde marzo de 2003 a octubre de
2005. Entre 2006 y 2007 fue Ministra Secretaria General de la
Presidencia. Entre 1988 y 2011 desarrolló labores como profesora
de Derecho Civil de la Universidad de Chile. Actualmente es
consejera del Consejo de Defensa del Estado.
·
Patricio Zapata Larraín: abogado, Pontificia Universidad
Católica de Chile, Magister en Ciencia Política de la misma
universidad, y Máster en Derecho, Universidad de Harvard.
Decano de la Facultad de Derecho, Universidad de Las Américas,
15
profesor de la misma casa de estudios y Profesor de Derecho
Constitucional, Pontificia Universidad Católica de Chile.
·
Francisco Zúñiga Urbina: abogado de la Universidad de Chile.
Doctor (c) en Derecho, Universidad Autónoma de Madrid y
Doctor (c) en Ciencias Políticas, Facultad de Ciencias Políticas,
Universidad Complutense de Madrid. Postgraduado en Derecho
Comparado, Instituto de Derecho Comparado, Facultad de
Derecho, Universidad Complutense de Madrid y Post-graduado
en Derecho Constitucional y Ciencia Política, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid. Actualmente
se desempeña como Abogado socio del bufete “Zúñiga, Donoso,
Campos & Abogados Asociados” y profesor titular de Derecho
Constitucional del Departamento de Derecho Público de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
D. Modalidad de Trabajo
En el desarrollo de las actividades propias del Consejo es posible
distinguir dos aspectos:
Funcionamiento
2) Documentación
1)
1)
Funcionamiento
El Consejo de Modernización de la Labor Legislativa funciona sobre
la base de la deliberación. Para ello, se consideró que existieran dos
formas de generar el debate: sesiones y audiencias. Las sesiones se
encuentran destinadas a reflexionar respecto de los temas objeto de la
Tabla, la que se forma teniendo a la vista las temáticas que, conforme a su
Reglamento, son materia de conocimiento del Consejo. Las audiencias,
por su parte, tienen por objeto escuchar a las personas y organizaciones
interesadas en los temas materia de competencia del Consejo.
16
Sesiones
Al momento de constituirse, el Consejo definió que se celebraría una
sesión semanal, quedando fijada para los días viernes por la mañana en
dependencias del ex Congreso Nacional en Santiago. Así, a partir de
la sesión de constitución se realizaron nueve sesiones, cuyo detalle se
desarrolla:
·
Con fecha 11 se septiembre se verificó la primera sesión. En dicha
oportunidad fueron aprobados el Reglamento y el cronograma
de sesiones y audiencias. En la misma oportunidad comenzó el
tratamiento del primer tema materia del Consejo: “Diagnóstico
del Proceso Legislativo vigente”.
·
El 28 de septiembre se realiza la segunda sesión. Se reúne el
Consejo para continuar con el tratamiento del tema “Diagnóstico
del proceso legislativo vigente”.
·
En la tercera del día 9 de octubre, los temas tratados por los
consejeros fueron: abordar los aspectos básicos comunes de
técnica legislativa; proponer actividades de formación de los
profesionales dedicados a la elaboración de textos legales y
evaluar la aplicación de tecnologías en la gestión de la información
derivada del proceso de formación de la ley.
·
Con fecha 16 de octubre, se celebra la sesión destinada a tratar
las siguientes materias: proponer medidas de transparencia
del proceso de formación de la ley y sugerir mecanismos de
participación ciudadana en el proceso de formación de la ley.
·
La quinta sesión se cumple el 30 de octubre, con el objetivo de
discutir acerca de los mecanismos que permitan al Congreso
evaluar proyectos de ley que se presentan a tramitación, así como
las leyes que se encuentran vigentes.
17
·
Luego, el 6 de noviembre se realiza una nueva sesión para
deliberar acerca de las primeras propuestas que se plasmarán en
el informe final, atendida la cantidad de audiencias y sesiones
celebradas y los temas ya debatidos. Asimismo, la sesión tiene
como objeto evaluar acerca de los mecanismos o herramientas
para concretar tales propuestas.
·
Con fecha 20 de noviembre se celebra la sesión destinada a
continuar la revisión de las propuestas que serán consideradas en
el informe final que debe presentar el Consejo como resultado de
su trabajo.
·
El día 27 de noviembre, en su octava sesión, se aprueba el Informe
Final que contiene las propuestas del Consejo a ser presentadas a
los Presidentes de las Cámaras.
·
Finalmente, el lunes 30 de noviembre se desarrolla una sesión
extraordinaria conclusiva.
Audiencias
Las audiencias fueron concebidas como el mecanismo que permite a
los consejeros tener acceso a las opiniones de personas y entidades
vinculadas a las temáticas objeto del trabajo encomendado a esta entidad.
De esta forma, sus integrantes pueden conocer mayores elementos de
juicio e, incluso, propuestas interesantes de considerar.
El llamado a participar en las audiencias fue de carácter público y las
tres audiencias celebradas, conforme a lo establecido en el Reglamento,
se transmitieron por el canal de televisión TV Senado.
La lista de invitados a las audiencias fue elaborada, en partes, por los
propios consejeros y se completó con aquellos que de propia iniciativa
solicitarion ser oidos.
18
Invitados asistentes
A la Primera Audiencia Pública concurrieron los siguientes invitados:
·
·
·
·
Secretario General del Senado, Sr. Mario Labbé.
Secretario General de la Cámara de Diputados, Sr. Miguel
Landeros.
Director de la Biblioteca del Congreso Nacional, Sr. Manuel
Alfonso Pérez.
Jefe de la División Jurídico-Legislativa de la Segpres, Sr. William
García.
En la Segunda Audiencia Pública, se contó con la asistencia de las
siguientes personas:
·
·
·
·
Marco Riveros, Coordinador Legislativo de la bancada de Renovación Nacional de la Honorable Cámara de Diputados.
Natalia Alviña, Coordinadora Legislativa del Comité Independientes del Senado.
Sebastián Abarca, Secretario Ejecutivo del Comité PPD del Senado.
Sra. Rosario Pérez, Coordinadora Legislativa de la bancada de
Renovación Nacional del Senado.
A la Tercera Audiencia Pública asistieron los siguientes invitados:
·
·
·
·
Alumnos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, señores
Rodrigo Pérez de Arce y Jorge Sáez.
Oficina de Evaluación de la Ley de la Cámara de Diputados, Sr.
René Arrayet.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Sra. Marcela Ríos.
Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales
(CLAPES), Sr. Francisco Moreno.
19
·
Iván Obando Camino, Profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de Talca.
Por determinación del Consejo y atendida la necesidad de escuchar al
mayor número posible de asistentes en las audiencias, se acordó celebrar
una Cuarta Audiencia Pública el día 13 de noviembre por la tarde, con
los siguientes invitados:
·
·
·
·
·
2)
Fundación Ciudadano Inteligente, Sr. Octavio del Favero.
Sociedad Chilena de Derecho Parlamentario, Sr. Rodrigo Pineda.
Profesor Sr. Rafael Mery, U.D.P.
Profesor Sr. Hernán Ampuero Villagrán.
Sr. Julio Pallavicini Magnere, Profesor Pontificia Universidad
Católica de Chile y Universidad de Chile.
Documentación
Durante el desarrollo de la labor encomendada, el Consejo ha elaborado
cierta documentación y ha recibido otra que ha sido aportada por los
propios consejeros, invitados e instituciones que han hecho envío de ella
a la Secretaría.
Documentación elaborada por el Consejo
·
·
Diario de Sesiones del Consejo: publicación que recoge el debate
de las sesiones del Consejo y las Audiencias, y da cuenta de la
documentación aportada. Se publica un Diario de Sesiones por
cada sesión o audiencia celebrada.
Informe Final: documento final aprobado por los consejeros, que
contiene la relación de las sesiones efectuadas y los temas tratados,
las propuestas concretas aprobadas, así como los fundamentos
generales de las mismas.
20
Documentación recibida por el Consejo
A continuación se presenta el listado de documentos que se han hecho
llegar a la Secretaría Ejecutiva y cuyo contenido ha sido distribuido
entre los consejeros:
·
·
·
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·
·
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Experiencia Comparada en calidad técnica de las leyes:
evaluaciones y asesorías parlamentarias. Biblioteca del
Congreso Nacional, Paola Álvarez.
Modelos de Redacción Legislativa. Biblioteca del Congreso
Nacional, Karem Orrego.
Experiencias comparadas novedosas asociadas al proceso
legislativo. Biblioteca del Congreso Nacional. Christine
Weidenslaufer.
Experiencias y recomendaciones en materia de transparencia
parlamentaria. Biblioteca del Congreso Nacional. Guido
Williams.
Participación ciudadana en la formación de la Ley: experiencia
extranjera. Biblioteca del Congreso Nacional. Matías MezaLopehandía.
Proposiciones del Secretario General del Senado. Mario Labbé.
Minuta de Director de la Biblioteca del Congreso Nacional.
Alfonso Pérez Guíñez.
Libro “Parlamento y Acción Legislativa”. Rodrigo Obrador,
Alfonso Pérez Guíñez.
Minuta Número de iniciativas aprobadas en parlamentos
extranjeros. Biblioteca del Congreso Nacional. Ángelo Palli.
Proyectos sobre Modernización del Proceso Legislativo.
Biblioteca del Congreso Nacional. Denisse Espinace.
Informe Contexto y Diagnóstico del proceso Legislativo.
Biblioteca del Congreso Nacional. Karem Orrego, Rodrigo
Obrador, Guido Williams, Allen Guerra y Rodrigo Bermúdez.
Diagrama Proceso de Formación de la Ley. Cámara de Diputados.
21
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Formación de la Ley y Técnica Legislativa. Alejandro Vergara
Blanco.
Borrador Tesis Magister sobre el funcionamiento de las urgencias
en el período 2006-2010. María Christina Durrels.
Transparency vs. Informality in Legislative Committees:
Comparing the US House of Representatives, the Italian Chamber
of Deputies and the European Parliament. Cristina Fasone &
Nicola Lupo.
Participación de organizaciones de la sociedad civil en el proceso
legislativo. Biblioteca del Congreso Nacional. Angelo Palli.
Normas de Transparencia en la Cámara de Diputados. Luis
Rojas.
Informe Propuestas para el Consejo de Modernización de la
Labor Legislativa. Universidad de Chile.
Informe Propuestas sobre las Facultades Fiscalizadoras. Luis
Rojas.
Informe “Algunos antecedentes sobre la función legislativa de la
Cámara de Diputados de Chile”. Hernán Ampuero.
Minuta de participación en Audiencia. Iván Obando.
Propuestas para el Consejo de Modernización de la Labor
Legislativa. Sociedad Chilena de Derecho Parlamentario.
Minuta Consejo de Modernización de la Labor Legislativa.
Ciudadano Inteligente.
Presentación ante el Consejo de Modernización de la Labor
Legislativa. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Propuestas puntuales de modernización del proceso legislativo.
Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales,
Pontificia Universidad Catótica de Chile.
22
E.
Herramientas de transparencia y participación en la labor del
Consejo
Para dar a conocer el trabajo del Consejo y fomentar la participación en
él, se tomaron las siguientes medidas:
·
Como medio de difusión de las actividades del Consejo, se
encuentra disponible la página http://consejomodernizacion.
congreso.cl/, en la cual es posible encontrar información relativa
a los integrantes del Consejo, documentos, sesiones y contacto.
Este último fue el mecanismo idóneo para que la ciudadanía y
los interesados formularan sus consultas o hicieran llegar sus
aportes a la instancia, así como para que también manifestaran
su interés en participar de las audiencias públicas.
·
Senado, Cámara de Diputados y Biblioteca del Congreso cuentan
con un banner en sus respectivos sitios web que permite acceder
a la página del Consejo.
·
En la primera sesión de trabajo el Consejo acordó oficiar a distintas
universidades con el objeto de que ellas pudieran hacer llegar
sus aportaciones por escrito. Dichos oficios fueron enviados con
fecha 16 de septiembre de 2015.
·
El Consejo cuenta con el correo electrónico:
consejomodernizacion@congreso.cl
·
Las audiencias públicas son trasmitidas por el canal de televisión
del Senado y por internet en vivo.
23
El Congreso Nacional y el
Ejercicio de la Labor Legislativa
El Consejo ha estimado de utilidad entregar una visión ilustrativa de
ciertos aspectos del proceso legislativo vigente, con el objeto de facilitar
a todos los interesados en esta temática una mejor comprensión del
sentido de la labor efectuada por los consejeros.
A. Antecedentes históricos del Congreso Nacional
La existencia de nuestro Congreso Nacional se encuentra vinculada a los
albores de Chile como República. Así, el 4 de julio de 1811, en Santiago
se realizó la Sesión de Instalación del Primer Congreso Nacional: “En
este Congreso de carácter unicameral se dio cabida, por primera vez,
a las principales tendencias predominantes en la época: la realista,
partidaria de la sujeción monárquica a España, y la patriótica, partidaria
de la independencia.”1.
Posteriormente, el Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva
Provisoria de Chile le entregaba al Congreso como función general
la de ser contrapeso de la autoridad ejecutiva. Luego, el Reglamento
Constitucional Provisorio de 1812 dispuso la existencia de un Senado,
compuesto por siete individuos, cuya principal tarea era “resolver
los grandes negocios que interesen a la seguridad de la Patria”. En la
Constitución Política de 1822 se crea un Congreso con dos cámaras,
Senado y Cámara de Diputados, organización que se mantiene hasta el
día de hoy, sin perjuicio de que las atribuciones de una y otra Cámara
hayan variado a través del tiempo.
Actualmente, las facultades que les corresponden a ambas Cámaras o que
se encuentran entregadas de manera exclusiva a una de ellas, se establecen
en el Capítulo V de la Constitución Política. Asimismo, la Ley Nº 18.918,
1
Historia del Congreso Nacional. Disponible en https://www.camara.cl/camara/historia_congreso.aspx (noviembre 2015).
25
Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, complementa dicha
regulación en diversos ámbitos (orgánico, transparencia y publicidad,
y ejercicio de determinadas competencias, entre otras). Finalmente, a
través de sus respectivos Reglamentos, tanto el Senado como la Cámara
de Diputados fijan reglas propias para su funcionamiento.
B.
El Rol del Congreso en la actualidad
Históricamente se entendió que la función principal de todo órgano
legislativo es ser origen y lugar de aprobación de la ley que rige en
un territorio y que define los derechos y deberes que las personas y el
propio Estado deben respetar y garantizar. Para evaluar adecuadamente
la contribución del Congreso en esta materia resulta esencial analizar sus
principales atribuciones en el proceso de formación de la ley. Estas no le
son exclusivas, puesto que el Ejecutivo cuenta también con importantes
facultades en la materia.
En cambio, hoy, respecto de las Funciones Parlamentarias, se debe
hacer referencia a la actual ampliación del paradigma en esta materia,
como ha señalado la Unión Interparlamentaria: “El parlamento, en tanto
órgano constituido en base a elecciones libres, desempeña un lugar
central en toda democracia […] Los expertos difieren a veces acerca de
la lista precisa de sus funciones, pero las que se indican a continuación
parecen recoger un amplio consenso:
·
·
·
·
·
legislar;
aprobar los ingresos y los gastos públicos, por lo general en el
contexto del presupuesto nacional;
ejercitar control sobre los actos, políticas y agentes del poder
ejecutivo;
ratificar tratados y supervisar la actividad de los órganos
relativos a los tratados;
debatir de temas de importancia nacional e internacional;
26
·
·
recibir quejas y rectificar abusos;
aprobar enmiendas constitucionales”2.
Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) señala que “se espera que el Congreso y los parlamentarios
cuenten con atribuciones en materia legislativa que les permitan
efectivamente proponer, negociar y lograr consenso en materia de
generación de leyes. A la vez, se espera que el Legislativo cuente con
facultades para controlar la acción de los otros poderes del Estado y
sus funcionarios, y que su uso cumpla con el objetivo esperado y no
se transforme en una herramienta meramente declarativa. Finalmente
se espera que la composición del Congreso represente a la población
en materia de intereses políticos y de composición sociodemográfica.
La ausencia de los mínimos señalados o la falta de avances en dicha
línea darán cuenta de déficits en materia democrática y aspectos a
mejorar para garantizar el ejercicio de derechos de los ciudadanos y
sus posibilidades de desarrollo.”3.
C.
El sistema político y su importancia en el proceso legislativo
Hay quienes afirman que la actual época se caracteriza por la existencia
de Ejecutivos fuertes y Parlamentos débiles. En efecto, el Poder
Ejecutivo formula, implementa y evalúa las políticas públicas, lleva a
cabo planes, programas y proyectos, cuenta con financiamiento para
el desempeño de sus funciones, especialistas, recursos tecnológicos
y de información. No obstante, un Estado democrático no puede ser
concebido sin la existencia del Parlamento. Éste, en su origen, buscaba
limitar el poder absoluto del rey en resguardo de los derechos e intereses
de la población. El liberalismo y la doctrina de la separación de los
poderes del Estado fundamentan los controles y contrapesos de las
2
Unión Interparlamentaria, El Parlamento y la Democracia en el Siglo Veintiuno. Una Guía
de Buenas Prácticas (2006), página 5.
3
PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Auditoría a la Democracia.
Más y Mejor Democracia para un Chile Inclusivo (2014), página 334.
27
funciones del Estado, para dar eficacia a las libertades políticas. Hoy, el
Parlamento es aquel Poder del Estado capaz de analizar en profundidad
y desde distintas visiones los grandes temas nacionales y dictar normas
que regulen la organización de la sociedad, previniendo o resolviendo
los conflictos, representando y armonizando los intereses de los distintos
segmentos de la sociedad, y controlando y fiscalizando las acciones del
Poder Ejecutivo. El contexto político institucional que determina la
acción legislativa está configurado básicamente por: la forma de Estado,
el régimen de gobierno, el sistema electoral, la opción unicameral o
bicameral y el sistema de partidos.
·
Forma de Estado: la Constitución Política de 1980 dispone,
en el artículo 3º, contenido en el Capítulo I, Bases de la
Institucionalidad:
“El Estado de Chile es unitario.
La administración del Estado será funcional y territorialmente
descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad
a la ley.
Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la
regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario
entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”.
Sobre este punto, el caso chileno corresponde a lo que la teoría
ha calificado como “Estado Unitario Complejo”, el Estado es
políticamente centralizado y su administración es desconcentrada
y descentralizada funcional o territorialmente.
Por otra parte, en el marco del proceso de globalización, los Estados
en general han visto afectados elementos de su configuración
tradicional esencial, como es el caso de la soberanía. Algunos
aspectos del quehacer del Estado han transitado desde la esfera
de su autonomía a una en que la heteronomía cobra terreno
progresivamente. Esta situación también tiene un fuerte impacto
en el rol de los parlamentos nacionales y en su acción legislativa,
la que se ve determinada por estas interacciones a nivel mundial
que se traducen, entre otros aspectos, en el fenómeno de
28
progresiva homologación de la legislación, lo que en el caso de
Chile, en virtud de su fuerte impulso de inserción internacional
y la gran suscripción de acuerdos internacionales, se presenta
con especial acentuación.
·
Régimen de gobierno: El régimen de gobierno chileno es de corte
presidencial, lo que queda de manifiesto a partir del artículo 24
CPR, en el cual se dispone que al Presidente de la República
le corresponde “[e]l gobierno y administración del Estado” y
además lo denomina como “Jefe del Estado”, extendiéndose
su autoridad “a todo cuanto tiene por objeto la conservación
del orden público en el interior y la seguridad externa de la
República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Duverger sostiene que “El sistema presidencial se caracteriza
por el principio de la separación de poderes, la elección del
presidente a través del sufragio universal, el nombramiento y
la remoción de los ministros por parte de aquél, y porque todos
ellos no son responsables políticamente ante el parlamento”.
Normalmente, se sostiene que el Presidente de la República en
Chile tiene un predominio sobre el Congreso Nacional, incluso
en el ámbito legislativo. Tal aserto se fundamenta en las materias
de iniciativa exclusiva presidencial; el manejo y calificación de
las urgencias y el poder de veto de que goza el Presidente.
Sin embargo, no por ello se puede considerar que el Congreso
Nacional no tenga influencia ni que sea un actor político irrelevante
dentro de nuestro régimen de gobierno. Por el contrario: si bien
el diseño e implementación de las políticas públicas corresponde
al Presidente de la República, el Congreso cumple un importante
rol en las mismas, pues muchas de ellas son establecidas mediante
leyes, en las cuales, a través de la presentación de indicaciones,
tanto Diputados como Senadores pueden incidir. Por lo demás,
muchas políticas públicas son establecidas mediante la ley de
29
presupuestos del sector público, por lo que deben obtener la
aprobación parlamentaria de los fondos públicos necesarios
para su ejecución. A lo anterior se debe agregar la existencia de
quórums reforzados para la aprobación de determinadas leyes
(en particular, leyes de quórum calificado y leyes orgánicas
constitucionales). En este sentido el PNUD señala respecto
del Congreso Nacional que su participación “en todo proceso
legislativo es necesaria y sin su aprobación ningún proyecto
puede llegar a convertirse en ley. Más aun, diversos analistas
coinciden en que, más allá de las normas formales, el Congreso
en Chile, a través de las prácticas y precedentes, tiene mayor
poder en el proceso legislativo del que la mera formalidad
establece.”4.
La posibilidad de incidir en el gobierno del país también se
ve reflejada en otras facultades que la Constitución le asigna
de manera específica a la Cámara de Diputados y al Senado,
respectivamente. En el caso de la primera, principalmente se
refieren a la función de fiscalización que le corresponde; respecto
del Senado, en tanto, se puede observar dicha incidencia en el
nombramiento de autoridades de órganos del Estado, tanto
unipersonales como colegiados.
·
4
Sistema electoral: cabe precisar que al utilizar la expresión
“democracia”, nos estamos refiriendo a democracia representativa,
esto es, aquella en que desde un punto de vista procedimental,
los cargos elegidos, según las normas establecidas en el sistema
electoral, asumen la función de representar, y desde un punto de
vista sustantivo, lo hacen representando los intereses de la nación
o de los ciudadanos, fundado en la teoría liberal del mandato
representativo que, en definitiva, permite entender que quien
gobierna es precisamente la nación o el pueblo representado
por los elegidos por el universo electoral. Siguiendo el diseño
propuesto por Lijphart, se identifican cuatro dimensiones que
Informe PNUD, página 340.
30
componen un sistema electoral, a saber: la magnitud de la
circunscripción, el umbral electoral, las fórmulas electorales y el
tamaño de la asamblea.
Las últimas modificaciones constitucionales y legales sobre la
materia son relevantes: por una parte, se ha pasado de un sistema
de voto obligatorio, previa inscripción voluntaria en los Registros
Electorales, a un sistema de voto voluntario e inscripción
automática de todas aquellas personas que han cumplido la
mayoría de edad.
En segundo término, se debe tener a la vista el aumento del número
de cargos de Senadores y Diputados a elegir. Hasta la última
elección (2013) se elegían 2 Diputados y 2 Senadores por cada
distrito y circunscripción, respectivamente. Las modificaciones
introducidas por la Ley Nº 20.840 producirán efectos a partir
del año 2017, en que se deben realizar las nuevas elecciones:
en el caso de los Diputados, existirán 28 distritos, cada uno
de los cuales elegirá entre 3 y 8 Diputados. En el caso de los
Senadores, se reemplazan las 19 circunscripciones existentes
por 15 nuevas circunscripciones, cada una correspondiente a una
región, las que elegirán entre 2 y 5 Senadores. Esta modificación
se aplicará primero respecto de las regiones impares (2017) y
para la siguiente elección a las regiones pares y Metropolitana
(2021).
·
Opción unicameral o bicameral: La Constitución de 1980
establece un régimen bicameral (artículo 46 CPR). Este sistema,
según Lijphart, encuentra justificación en tanto se cumpla con
determinados requisitos o condiciones. La primera de éstas es la
no congruencia en los mecanismos electorales para configurar
las dos cámaras. La segunda es la simetría o asimetría que
muestra el bicameralismo, en relación a si la segunda cámara
dispone de atribuciones o posibilidades diversas a la primera
en cuanto a iniciativa legislativa. Esta condición se refiere a
31
la posibilidad de presentar propuestas de ley por parte de los
grupos no representados en la primera cámara. Adicionalmente,
existen otras tres características que también indican cierto grado
de diferenciación entre ambas cámaras: respecto al tamaño, las
segundas cámaras suelen ser más pequeñas que las primeras;
en cuanto a los plazos, los mandatos legislativos suelen ser más
largos en las segundas cámaras que en las primeras y, por último,
en lo tocante al momento de los actos electorales, las segundas
cámaras suelen tener una elección escalonada, a diferencia de
las primeras, que se renuevan en su totalidad en una misma
oportunidad.
El bicameralismo cobra pleno sentido en los Estados Federados,
ya que en este caso la existencia de las dos cámaras implica
establecer diversos esquemas de representatividad. No siendo
ésta la forma de Estado en el caso chileno, la segunda Cámara
encuentra justificación en la medida que cumpla funciones
diversas a las de la primera Cámara. En esta línea, el Senado,
en nuestro país, juega el rol de posibilitar una segunda revisión
en la tramitación legislativa, pues concurre con la Cámara de
Diputados a la formación de las leyes y a la aprobación de los
tratados internacionales. Por otra parte, posee las atribuciones
exclusivas indicadas en la Constitución.
·
Sistema de partidos: A propósito del sistema de partidos, como se
ha señalado, la democracia representativa en vigencia es, en buena
medida, lo que se ha venido en llamar “democracia de partidos”.
El sistema de partidos contempla diversas nomenclaturas
que incluyen el sistema de partido único, el bipartidismo y el
multipartidismo y la relación entre los partidos puede presentar
grados diversos de polarización, esto es, un factor determinante
de la representación y de la legislación consecuente. Resulta
interesante complementar este aspecto del análisis con una cita
de Burgos y Walker, que hace referencia a la complejidad de
32
la relación entre estas variables5: “Si alguna lección podemos
extraer de todo esto es que la combinación de presidencialismo
con representación proporcional resulta poco aconsejable,
especialmente cuando tiene lugar bajo un sistema multipartidista.
El problema, entonces, no reside en la forma de gobierno en
sí misma (presidencialismo - parlamentarismo), en el sistema
de partidos en sí mismo (bipartidismo – multipartidismo), o en
el sistema electoral en sí mismo (mayoritario - representación
proporcional o uninominal – plurinominal - binominal), sino que
en el tipo de combinación que encontramos en estos tres niveles.
Ninguno de ellos es bueno o es malo, democrático o
antidemocrático. El punto consiste en analizar qué tipo de
combinación entre forma de gobierno, sistema de partidos y
sistema electoral es la más apropiada, en un lugar y tiempo
determinados, es decir, no en abstracto, sino que de acuerdo
a las condiciones políticas, sociales, culturales y de todo otro
tipo”.
D.
El proceso legislativo
1. Panorama General
El desarrollo del proceso legislativo chileno se encuentra enmarcado
a partir de normas contenidas en la Constitución Política de la
República (en adelante CPR), en la Ley Orgánica Constitucional del
Congreso Nacional (en adelante LOCCN) y en las disposiciones de los
Reglamentos del Senado y de la Cámara de Diputados. En estos cuerpos
normativos se regula el rol de los colegisladores, esto es, el Presidente
de la República, la Cámara de Diputados y el Senado.
5
Burgos, Jorge, y Walker, Ignacio, “Hacia el Parlamentarismo”, p 5, Revista En Foco, Santiago de Chile nº 4, 2003.
33
Al Presidente de la República le corresponde concurrir a la formación
de las leyes (artículo 32, Nº 1, CPR) y, además, le pertenece la iniciativa
exclusiva en aquellas materias establecidas en los incisos tercero y
cuarto del artículo 65 CPR6. Asimismo, respecto de todo proyecto de
ley, le compete su aprobación (para su posterior promulgación) o bien su
rechazo total o parcial, formulando las observaciones correspondientes,
que deben ser posteriormente aprobadas por ambas Cámaras (artículos
71, 72, 73 y 75 CPR).
También es facultad del Presidente hacer presente la urgencia en el
despacho de un proyecto de ley (artículo 74 CPR y artículos 27 y 28 de la
LOCCN). Finalmente puede, como atribución especial, dictar decretos
con fuerza de ley, previa delegación de facultades. Esta delegación no
puede tener una duración superior a un año y además debe ser respecto de
ciertas materias precisas señaladas en la ley delegatoria. Sin perjuicio de
lo anterior, sin necesidad de ley delegatoria, el Presidente de la República
está autorizado a fijar el texto refundido, coordinado y sistematizado de
las leyes para su mejor ejecución, pudiendo en tal caso introducir los
cambios de forma indispensables, sin que ello signifique la alteración de
su sentido y alcance (artículos 32, Nº 3, y 64 CPR).
Respecto de la Cámara de Diputados y del Senado, el artículo 46 de
la CPR les asigna el rol de colegisladores. Una primera diferencia
que es posible observar entre ambas cámaras en esta labor es el que
determinadas leyes deben tener su origen en una u otra. En este sentido,
el artículo 65, inciso segundo, dispone que deben originarse ante la
Cámara de Diputados las leyes sobre presupuestos de la Administración
Pública y sobre reclutamiento. En tanto, las leyes sobre amnistía y sobre
indultos generales deben tener origen en el Senado. Respecto del resto
de las materias de ley, no se establece una regla especial, salvo en el
caso de las mociones que deben ser presentadas en la cámara a la que
6
Sobre la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, Bronfman et al. [2013) señalan
que “el constituyente de 1980 ratifica la línea seguida por las reformas constitucionales de 1943 y
1970, marcadas por el propósito de asegurar al Gobierno la posibilidad de mantener cierta coherencia y dirección en las políticas de gasto público e inversión fiscal. Cabe añadir que la Carta Suprema
elimina la controvertida excepción consagrada por la reforma de 1943, referida al orden interno del
Congreso en materias propias de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República.”.
34
pertenece su autor (artículo 12, LOCCN). La tramitación legislativa,
una vez iniciada, sigue las diversas etapas que se encuentran reguladas
a nivel constitucional, legal y reglamentario. Desde la perspectiva
constitucional y legal se consultan, entre otras, normas sobre:
·
Proyectos desechados en general por la Cámara de origen: se
dispone que ellos no pueden ser renovados sino hasta después
de un año, salvo cuando se trate de iniciativas presentadas por el
Presidente de la República, caso en el cual se puede solicitar que
pase a la otra Cámara, evento en el que si es aprobado por los
dos tercios de sus miembros presentes, volverá a la de su origen
y sólo se considerará desechado si esta Cámara lo rechaza con
el voto de los dos tercios de sus miembros presentes (artículo 68
CPR).
·
Indicaciones: se establece que ellas deben tener relación directa
con las ideas matrices o fundamentales del proyecto de ley
respectivo7; en caso contrario, no deben ser admitidas (artículo
69, inciso primero, CPR e inciso primero del artículo 24 LOCCN).
Tampoco se admiten indicaciones que sean contrarias a la
Constitución Política ni que importen nuevos gastos con cargo
a los fondos del Estado o de sus organismos, o de empresas de
que sea dueño o en que tenga participación, sin crear o indicar,
al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender
a tales gastos (inciso segundo, artículo 24, LOCCN). A fin de
asegurar esta iniciativa exclusiva, el inciso final del artículo 24
de la LOCCN impide a los miembros del Congreso Nacional
formular indicaciones que se refieran a materias cuya iniciativa
corresponda exclusivamente al Presidente de la República, ni
siquiera para el mero efecto de ponerlas en su conocimiento.
No obstante, se admitirán las indicaciones que tengan por
objeto aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos,
emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas
sobre la materia que haya propuesto el Presidente de la República.
7
El artículo 23, inciso final, de la LOCCN define ideas matrices o fundamentales de un proyecto como “aquéllas contenidas en el mensaje o moción, según corresponda.”.
35
·
Comisiones mixtas: se contemplan para dos casos: 1. Proyecto
desechado en su totalidad por la Cámara revisora (artículo 70
CPR), 2. Adiciones o enmiendas introducidas a un proyecto por la
Cámara revisora, cuando éstas no sean aprobadas por la Cámara
de origen (artículo 71 CPR). En ambos supuestos, la propuesta
de solución que proponga la comisión mixta debe ser aprobada
por la mayoría de los miembros presentes tanto en la Cámara de
origen como en la revisora. Las propuestas de estas comisiones no
pueden ser objeto de indicación y deben ser votadas en conjunto
(artículo 31 LOCCN).
·
Urgencias: La presentación y calificación de las urgencias
corresponde al Presidente de la República, conforme con el
artículo 74 CPR. Dicha urgencia puede ser para uno o todos los
trámites de un proyecto y, en cuanto a su calificación, puede ser
simple, con lo que su discusión y votación en la Cámara requerida
deberán quedar terminadas en el plazo de treinta días; suma, con
lo que el plazo será de quince días; o de discusión inmediata, caso
en el cual el plazo será de seis días (artículos 26 y 27 LOCCN).
En el caso de que un proyecto de ley se encuentre en tramitación
ante una comisión mixta, los plazos de las urgencias se reducen.
Así, se establecen diez días para la emisión del informe por dicha
comisión e igual plazo para la votación por cada Cámara, en el caso
de la urgencia simple; en el caso de suma urgencia los referidos
plazos se reducen a cinco días; y en la discusión inmediata se
reducen a dos días. Todas las urgencias legislativas caducan al
término del respectivo período de sesiones (artículos 28 y 29
LOCCN).Ni la Constitución ni la Ley Orgánica Constitucional
del Congreso contemplan alguna consecuencia o efecto para el
caso de que un proyecto de ley no sea despachado del respectivo
trámite dentro del plazo correspondiente a la respectiva urgencia.
36
·
Discusión de los proyectos de ley: Conforme con el artículo 23 de
la LOCCN, los proyectos de ley pueden ser discutidos en general
y en particular por cada Cámara, o bien mediante otra modalidad
que se fije por el respectivo reglamento. La discusión general
dice relación sólo con las ideas matrices o fundamentales del
proyecto y tiene por objeto admitirlo o desecharlo en su totalidad.
En tanto, la discusión en particular corresponde al examen de un
proyecto en sus detalles.
2. Iniciativa Legal, Urgencias y Agenda Legislativa
En la conformación de la agenda legislativa inciden tanto la iniciativa
legal como el régimen de las urgencias legislativas. Como señalamos,
la iniciativa de ley se encuentra entregada a la Cámara de Diputados,
al Senado y al Presidente de la República8. Lo relevante en este
punto es la iniciativa exclusiva que al Presidente de la República9 le
corresponde en una serie de materias, principalmente vinculadas con la
organización administrativa del Estado y la administración financiera,
además de la que tiene en materias laborales, como la determinación de
la remuneración mínima, entre otras. Respecto de la conveniencia de
que existan materias de iniciativa exclusiva, no hay una posición única
en la doctrina ni en el derecho comparado. Se puede concluir que la
iniciativa exclusiva se justifica en los sistemas presidencialistas para el
manejo del sistema económico.
Sin embargo, en el caso chileno, existe un gran número de materias
sujetas a esta facultad, lo que impide al Congreso tener un rol más
significativo en el impulso de reformas de alto impacto social. Diputados
y Senadores representan a los ciudadanos en sus intereses ante el Estado,
8
Artículo 65 de la Constitución Política de la República.
9
La iniciativa exclusiva del Presidente de la República se encuentra presente en la legislación chilena desde el año 1833 y surge, en principio, como una respuesta frente a un período
de parlamentarismo que se caracterizó por su inercia frente a la denominada “cuestión social”. Sin
embargo, en su evolución y muy vinculado al sistema presidencial, la iniciativa exclusiva se ha ido
acrecentando, con lo que el Presidente de la República se ha transformado en el impulsor de las
reformas trascendentales en el plano legislativo.
37
ellos son los que mejor conocen o debieran conocer las temáticas sobre
las cuales existe interés de parte de la ciudadanía; sin embargo, al no
tener impulso legislativo, ven reducida su capacidad para iniciar estos
procesos de reforma sólo a solicitar al Presidente de la República
(solicitud no vinculante en el caso chileno) que presente algún Mensaje
en materias de esta naturaleza. Durante la tramitación legislativa, en
tanto, en algo se ve reducida esta asimetría, pues tanto a Diputados como
a Senadores les asiste la facultad de presentar indicaciones, eso sí con
la limitación de que ellas no pueden invadir el ámbito de la iniciativa
exclusiva presidencial.
El segundo aspecto a considerar es la facultad de presentar urgencias
que, como señalamos más arriba, corresponde al Presidente de la
República. A través de ella delimita el tiempo que tanto la Cámara de
Diputados como el Senado tienen para discutir y votar los proyectos de
ley sometidos a su conocimiento en cada trámite.
A través de las urgencias, el Presidente de la República tiene la
posibilidad de priorizar el conocimiento de los proyectos de ley que se
encuentren en el marco de su plan de gobierno y de su propia agenda
legislativa: al calificar con urgencia un mensaje o moción, será conocido
con preferencia respecto de otros proyectos de ley que puedan ser de
interés parlamentario. En el caso de la Cámara de Diputados el artículo
108 de su Reglamento entrega a los comités, previo acuerdo unánime,
en conjunto con la mesa de la Corporación, la posibilidad de definir la
tabla de la sesión de sala, con lo que, de alguna manera, se restituye la
posibilidad de definir el orden de sus debates y, por tanto, las materias
que son de su interés10.
10
Es interesante observar que actualmente se encuentra en tramitación una serie de proyectos de ley (Boletines 10073-07, 8966-07, 8547-07, 7296-07, entre otros) que tienen por objeto limitar
el uso de las urgencias. Por ejemplo, existen iniciativas que buscan delimitar plazos para la presentación de urgencia y otros que tienen por finalidad, tal como ocurre en países como España, Francia,
Argentina e Italia, entregar al Congreso la facultad de calificar la urgencia bajo ciertos quórums.
38
3. Quórum Legislativo
La Constitución establece diversos quórums de aprobación de leyes.
Mientras para algunas se establece un quórum de mayoría simple, para
otras se contempla un sistema de quórum supramayoritario (leyes de
quórum calificado, orgánicas constitucionales, interpretativas de la
Constitución, reformas constitucionales y reformas de la ley electoral), lo
que es cuestionado por algunos, por cuanto implica una ponderación de
los votos, pues confieren a la minoría la posibilidad de vetar la voluntad
mayoritaria. Por otra parte, los proyectos de leyes interpretativas de
la Constitución, las leyes orgánicas constitucionales y las normas de
un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas deben
someterse a un control preventivo de constitucionalidad por el Tribunal
Constitucional11.
·
11
Quórum de Asistencia: se encuentra regulado en el artículo 56
CPR, que dispone que las Cámaras “no podrán entrar en sesión
ni adoptar acuerdos sin la concurrencia de la tercera parte de sus
miembros en ejercicio.” A este respecto, los artículos 7° de la
LOCCN, 5º del Reglamento del Senado y 40 del Reglamento de
la Cámara de Diputados establecen que se consideran en ejercicio
los Senadores y Diputados que se hayan incorporado a la cámara
respectiva y que no se encuentren suspendidos o ausentes del
país con permiso constitucional.
Artículo 93, N° 1, de la Constitución Política de 1980.
39
·
Tipo
Quórum de Aprobación: se encuentra regulado de la siguiente
manera:
Potestad Legislativa
norma
Ley de reforma
Art. 127 CPR
3/5
o 2/3, según la materia,
de los diputados y senadores
en ejercicio
constitucional
3/5
o 2/3, según la materia,
de los diputados y senadores
en ejercicio
Ley interpretativa Art. 66
CPR
Ley Orgánica Constitucional
Art. 66 CPR
Ley de Quórum Calificado
Art. 66 CPR
Ley
simple
·
Potestad Constituyente
4/7
de diputados y
senadores en ejercicio
Mayoría
absoluta de los
diputados y senadores en
ejercicio
Mayoría simple de los
Diputados y Senadores
presentes
Quórum especiales: Hay ciertas situaciones en las que es
necesario un quórum distinto para la aprobación de un proyecto.
Proyecto desechado en general por la cámara de origen (Art. 68
CPR): el Presidente de la República, tratándose de un proyecto de
su iniciativa, puede enviarlo a la otra cámara, la que si lo aprueba
en general con 2/3 de los miembros presentes, lo devuelve a la
de origen y sólo se considera desechado si ésta lo rechaza con el
voto de los 2/3 de los miembros presentes.
Proyecto desechado en su totalidad por Cámara revisora (Art.
70 CPR): será considerado por comisión mixta. En ese caso, en
ambas cámaras requiere la mayoría de los miembros presentes.
Si la comisión mixta no llega a acuerdo o si la Cámara de origen
lo rechaza, el Presidente de la República puede pedir que esa
Cámara se pronuncie sobre si insiste por los 2/3 de sus miembros
presentes en el proyecto que aprobó en el primer trámite.
Acordada la insistencia, el proyecto pasa por segunda vez a la
Cámara que lo desechó, y sólo se entenderá que lo reprueba si
concurren los 2/3 de sus miembros presentes.
40
Proyecto adicionado o enmendado por la Cámara revisora (Art.
71 CPR): se entenderán aprobadas las adiciones y enmiendas en
la cámara de origen con el voto de la mayoría de los miembros
presentes. En caso contrario, se forma comisión mixta. Si aún no
se produce acuerdo, el Presidente de la República podrá solicitar
a la Cámara de origen que considere nuevamente el proyecto
aprobado por la revisora. Si se rechazan modificaciones por los
2/3 de sus miembros presentes, no habrá ley en esa parte o en su
totalidad; si hubiere mayoría para el rechazo, menor a los 2/3, el
proyecto pasará a la Cámara revisora, y se entenderá aprobado
con el voto conforme de las 2/3 partes de los miembros presentes
de esta última.
4. Diferencias en la regulación del Senado y la Cámara de Diputados
Dada la autonomía que el Senado y la Cámara de Diputados tienen para
normar su funcionamiento interno, al momento de establecer reglas para
la tramitación legislativa se presentan ciertas diferencias entre ambas
Corporaciones, las que suponen, en todo caso, que tal regulación se
enmarque dentro de las exigencias y requisitos que tanto la Constitución
como la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional disponen.
Si bien la tramitación legislativa en ambas Cámaras se rige por la
Constitución y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, se
observan ciertas diferencias a nivel reglamentario, las que se pueden
justificar en la composición (número de parlamentarios) de ellas y
de sus Comisiones, en las funciones que la Constitución les asigna
privativamente (por ejemplo, la función de fiscalización que queda
radicada de manera exclusiva en la Cámara de Diputados), así como
en los usos y costumbres parlamentarios. Un aspecto que debe ser
considerado también son las prácticas, costumbres o usos que cada una
de las corporaciones tiene dentro del proceso legislativo.
41
No obstante que los autores reconocen su existencia (Zúñiga; Bronfman
et al, 2013), dado su carácter de regla no escrita se dificulta determinar
si tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados son las mismas
o si ellas difieren en un caso y otro12.
A continuación se presentan algunas de estas diferencias:
E.
·
Omisión del Informe de Comisión: La LOCCN, en su artículo
21, dispone que se puede omitir este trámite de un proyecto de
ley por acuerdo unánime de la respectiva sala. Sobre este punto,
se puede observar una diferencia entre el Reglamento del Senado
y el de la Cámara de Diputados, pues en el caso del primero se
permite la omisión del primer informe de Comisión por acuerdo
unánime de los Comités, opción que no es contemplada en el
caso de la Cámara de Diputados.
·
Plazo para emitir informe por parte de la Comisión: En el caso
del Senado, no se contempla una sanción o efecto específico para
el caso que la sala haya fijado un plazo para la emisión del informe
y éste no se haya evacuado. Por el contrario, el Reglamento de la
Cámara de Diputados establece que si llegado el último día del
plazo fijado para emitir el informe, éste no hubiese sido emitido,
se procede a la clausura del debate en general y particular y,
además, se entiende prorrogada la sesión de la Comisión hasta el
total despacho del proyecto.
El trabajo legislativo
El trabajo legislativo de Diputados y Senadores lo realizan o bien en
Comisiones o en Sala. Para el caso de la Cámara de Diputados, durante
12
Por ejemplo, señala Bronfman “la práctica de solicitar una especie de patrocinio legislativo
presidencial a iniciativas promovidas por parlamentarios”, cuando una determinada moción se refiere
a materias que son de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Sobre este punto agrega
que se trataría de una “práctica recurrente en la Cámara de Diputados y menos extendida en el Senado”.
42
el año 2014 se hicieron 127 sesiones de Sala, en las que se despachó un
total de 149 proyectos de ley. En tanto, en el caso de las comisiones,
se realizó un total de 1.058 sesiones13, despachándose 202 informes
de proyectos de ley14. En el caso del Senado durante el año 2014 se
efectuaron 85 sesiones de sala15 y se despacharon 123 proyectos de ley.
Además se realizaron 636 sesiones de comisión16 y se emitieron 206
informes17.
F.
Preponderancia del poder ejecutivo en aspectos de la actividad
legislativa
La función Legislativa es central dentro del quehacer parlamentario.
En el caso chileno, el Presidente de la República tiene una especial
incidencia en dicha actividad, cumpliendo un rol de importancia en la
etapa prelegislativa, sobre todo en lo que dice relación con aquellas
materias que son de su exclusiva iniciativa. Asimismo, a través de las
urgencias y su calificación, ordena la agenda legislativa. Desde el punto
de vista de las materias de ley, al radicarse en su iniciativa exclusiva
todas aquellas materias que tienen que ver con aspectos presupuestarios,
reduce de manera significativa la iniciativa legislativa de Diputados y
Senadores.
En este sentido, el PNUD señala que “si bien los proyectos de ley
ingresados por el Ejecutivo son mucho menores a aquellos que han tenido
origen al interior del parlamento, más de tres cuartas partes de todos
los proyectos aprobados corresponden a mensajes presidenciales.”.
Para fundamentar esta afirmación se desglosan dichas cifras. Así, en
13
Considerando las sesiones de Comisiones Permanentes, Investigadoras, Unidas y
Especiales.
14
Fuente: Boletín estadístico, 1º de enero a 31 de diciembre de 2014, disponible https://www.
camara.cl/camara/media/docs/estadisticas/resumen_14.pdf (noviembre 2015).
15
Considerando sesiones ordinarias, especiales y extraordinarias.
16
Considerando las sesiones de las comisiones permanentes y especiales.
17
Fuente: Síntesis Legislativa Nº 56, disponible en http://www.senado.cl/prontus_senado/site/
artic/20140106/asocfile/20140106181242/sintesis_legislativa_2014.pdf (noviembre 2015).
43
primer lugar, señala que entre 1990 y el 31 de diciembre de 2013 se
ingresaron un total de 9.070 proyectos de ley, de los cuales el 79,5% ha
sido producto de mociones de parlamentarios y sólo el 20,5% restante ha
sido iniciativa del Ejecutivo18. La participación de mociones y mensajes
en el total de proyectos de ley ingresados y su evolución se aprecia en
el siguiente gráfico:
GRÁFICO 2
Número de proyectos de ley presentados: 1990-2013
600
1.000
500
800
400
600
300
400
200
200
100
0
1990 1991 1992 1993
1994 1995
1996
1997 1998 1999
Mociones Diputados
2000 2001 2002 2003
Mociones Senadores
2004 2005 2006 2007
Mensajes
2008 2009 2010 2011 2012 2013
0
Total
Fuente: Elaboración propia. Para serie 1990-2009, a partir de datos oficiales recopilados para el proyecto Auditoría a la Democracia. Desde 2010 a partir de
Boletines estadísticos elaborados por la Oficina de Informaciones de la Cámara de Diputados.
* Para “Mociones Diputados”, “Mociones Senadores” y “Mensajes” se utiliza como referencia el eje izquierdo. Para “Total” se utiliza como referencia el eje derecho.
Por otro lado, en lo que dice relación con la efectividad legislativa, el
PNUD señala que “Si se analiza la producción legislativa entre 1990
y 2013, se reafirma la proposición sobre el poder del Ejecutivo para
controlar tanto la agenda legislativa como el resultado final del proceso.
Desde 1990 se ha desarrollado una intensa actividad legislativa, en
tanto al 31 de diciembre de 2013 se han aprobado, según datos del sitio
web del Senado, un total de 2.399 proyectos”.
Lo anterior se puede verificar a partir de las estadísticas del trabajo
legislativo. Según el PNUD, “del total de 2.399 iniciativas aprobadas
entre 1990 y 2013, menos de un cuarto de ellas (557) fueron iniciadas
por parlamentarios mediante mociones.”19; es decir, del total de leyes
18
Cfr. Informe PNUD, páginas 341 y 346.
19
Informe PNUD página 346.
44
aprobadas en ese período 1.842 leyes corresponden a Mensajes del
Presidente de la República.
Así, dicha participación se expresa en el siguiente gráfico (PNUD):
GRÁFICO 3
Leyes aprobadas según origen entre el 11 de marzo de 1990 y el 31 de diciembre de 2013
23,2%
Mociones
76,8%
Mensajes
Fuente: Elaboración propia a partir de datos recolectados desde la sección “Trámite de proyectos”
del sitio web del Senado.
Esta evidencia empírica encuentra parte de sus causas en las condiciones
institucionales que dan contexto a la acción legislativa.
F.Transparencia en EL Congreso Nacional
El Congreso Nacional se rige, en materia de transparencia y publicidad,
por la Constitución Política de 1980, la Ley N° 18.918, Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional, la Ley N° 20.285, sobre Acceso
a la Información Pública, y los reglamentos del Senado y de la Cámara
de Diputados.El inciso segundo del artículo 8° de la Constitución
Política establece los principios de publicidad y de transparencia,
señalando: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del
Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin
embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva
45
o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido
cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las
personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.”.
Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sostiene que
la publicidad recae sobre actos definitivos y no sobre deliberaciones.
La Ley N° 20.285, en su artículo 6°, establece el deber del Senado y
de la Cámara de Diputados de publicitar activamente un determinado
catálogo de antecedentes de dichas corporaciones. Por su parte, la
Ley N° 18.918 (artículo 5º A) dispone que los senadores y diputados
“ejercerán sus funciones con pleno respeto de los principios de probidad
y transparencia, en los términos que señalen la Constitución Política,
esta ley orgánica constitucional y los reglamentos de ambas Cámaras”.
Asimismo, la norma define como públicos un conjunto de información
de la Sala y de las comisiones. Sin embargo, la disposición legal no
explicita, en todos los casos, si es por transparencia pasiva o activa.
Asimismo, son públicas las sesiones de Sala, los documentos y registros
de las mismas, las actas de sus debates, la asistencia y las votaciones.
Durante la discusión legislativa de la Ley N° 20.477, modificatoria de la
Ley N° 18.918, hubo consenso en la necesidad de que esta información
fuese pública.
Por último, son públicos los acuerdos, antecedentes considerados,
asistencia e invitados a sesiones de las comisiones, así como sus informes,
una vez que quedan a disposición de la Sala. Por el contrario, no son
públicos los materiales de registro de Secretaría de las Comisiones.
Durante la discusión legislativa de la mencionada Ley N° 20.477,
diversos senadores sostuvieron que estos materiales no debían ser
públicos, por ser instrumentales a sus deliberaciones y decisiones y no
actos definitivos, en coherencia con lo sostenido por la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional.
46
A lo anterior se debe agregar, desde el punto de vista de la administración
de los recursos públicos que se entregan a Diputados y Senadores para
el ejercicio de sus funciones, y como avances importantes en materia
de transparencia, la creación mediante la Ley Nº 20.447 del Consejo
Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias y del Comité de Auditoría
Parlamentaria. Al primero de ellos le corresponde la determinación
“con cargo al presupuesto del Congreso Nacional y conforme a los
principios que rigen la actividad parlamentaria, el monto, el destino, la
reajustabilidad y los criterios de uso de los fondos públicos destinados
por cada Cámara a financiar el ejercicio de la función parlamentaria.”
(artículo 66 LOCCN).
Por su parte, al Comité de Auditoría Parlamentaria le corresponde
“controlar el uso de los fondos públicos destinados a financiar el ejercicio
de la función parlamentaria y revisar las auditorías que el Senado, la
Cámara de Diputados y la Biblioteca del Congreso Nacional efectúen de
sus gastos institucionales.” (artículo 66 A, LOCCN).
Finalmente, la Ley Nº 20.730, que Regula el Lobby y las Gestiones que
Representen Intereses Particulares ante las Autoridades y Funcionarios,
dispone que son sujetos pasivos “los diputados, los senadores, el
Secretario General y el Prosecretario de la Cámara de Diputados, el
Secretario General y el Prosecretario Tesorero del Senado, y los asesores
legislativos que indique anualmente cada parlamentario” (artículo
4º, Nº 5). Así, Diputados y Senadores, como los demás funcionarios
antes mencionados, están sujetos a la obligación de registro de agenda
pública, en que se deben consignar, en general, audiencias y reuniones
sostenidas y que tengan por objeto el lobby o la gestión de intereses
particulares; los viajes realizados en el ejercicio de sus funciones; y los
donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre
(artículo 8º).
47
48
Propuestas del Consejo de
Modernización de la Labor Legislativa
A)
En materia de Proceso legislativo
Como todo proceso, el legislativo busca a través de su aplicación obtener
un determinado resultado. En este caso, se trata de la dictación de una
ley, esto es, una preceptiva de carácter general y abstracto, destinada a
regular la vida en sociedad. Así, el proceso legislativo forma parte de uno
de los aspectos centrales de las funciones que cumplen los Diputados y
Senadores. De esta forma, las modificaciones que en esta materia se
proponen no sólo apuntan a hacer el trabajo legislativo más eficiente,
sino que, con ello, obtener mejores leyes para los ciudadanos.
1.
Hacer más eficiente el proceso legislativo, lo que tiene diversas
manifestaciones:
·
Reglamentar con mayor densidad la existencia de comisiones
bicamerales. Estas son comisiones compuestas por igual número
de diputados y senadores que elaborarían un solo informe para
ciertos proyectos de ley de fácil despacho o de urgencia manifiesta.
La ley puede establecer los proyectos que serán informados por
esta vía (Ej. Reajuste, salario mínimo) y las circunstancias que
harían posible utilizar esta vía rápida, cuestión esta última que
será calificada por acuerdo amplio de los comités de cada Cámara.
·
Propender a la observancia efectiva de las normas reglamentarias
que limitan el debate en el proceso de tramitación de la ley.
·
Simplificar la tramitación de los proyectos de fácil despacho,
correspondiendo su votación y sanción sólo a la comisión
encargada de su estudio, abriéndose un plazo, una vez despachado
por aquélla, para que la sala determine si conocerá o no de dicho
proyecto.
49
·
·
Establecer un mecanismo que posibilite concluir en un lapso
razonable la tramitación de los proyectos de ley, con el fin de que
éstos sean votados dentro de un período determinado.
Elaborar un instructivo o guía técnica que permita incentivar
y desarrollar la colaboración entre poderes colegisladores
mediante el uso de la ley delegatoria en todos los
ámbitos previstos por la Constitución: materias precisas,
limitaciones, restricciones y formalidades. Este instructivo
técnico informaría a los parlamentarios acerca de todas
las posibilidades de colaboración legislativa que ofrece
la ley delegatoria conforme con el artículo 64 de la CPR.
Para este propósito puede encomendarse a las Secretarías
Generales de ambas Cámaras u otro órgano técnico la
elaboración de un informe. Las Mesas de ambas Corporaciones
podrían promover la implementación de dicho informe y,
en su caso, impulsar las reformas normativas necesarias.
A su vez, una guía técnica propiciaría el estudio de la reforma
del artículo 64 CPR para incorporar nuevas modalidades de
delegación, como las existentes en el Derecho comparado. Estas
nuevas modalidades de delegación son concebidas no para
ampliar el poder presidencial, sino más bien para expandir las
posibilidades de colaboración entre los poderes colegisladores en
el ejercicio de la función legislativa. Por ejemplo, estableciendo
procedimientos especiales para la elaboración de distintos tipos de
DFL; generando modelos a los cuales pueden sujetarse tanto los
DFL como la ley que delega la facultad de legislar; disponiendo
mecanismos de control previo sobre los proyectos o borradores
de DFL (por parte de una comisión permanente, por ejemplo) o
de aprobación posterior para ciertas materias relevantes (también
por una comisión permanente), de acuerdo a la clasificación y
relevancia de las materias delegadas determinadas de antemano
o por el propio Congreso Nacional en la ley delegatoria.
50
2.
Crear o desarrollar normas y convenciones que aseguren
cierta uniformidad en diversos aspectos procedimentales de
especial relevancia para el ejercicio más ágil y expedito de las
competencias legislativas de ambas Cámaras. Para este propósito
el Consejo estima que es posible encomendar a las Secretarías
Generales de ambas Cámaras la elaboración de un informe
técnico que sistematice la regulación aplicable al procedimiento
legislativo y sus criterios de aplicación en materias en las que
ambas Corporaciones emplean reglas diferentes (v. gr. votaciones
y quórum de votación, discusión en general y particular en sala y
comisión, contenido de los informes de comisión).
Un informe técnico de este tipo puede, asimismo, proponer
criterios de armonización de las prácticas divergentes en aquellos
casos en que sea necesario o conveniente. El informe técnico
indicado debe ser entregado a las Mesas de ambas Cámaras, para
que éstas debatan y acuerden la implementación de criterios de
armonización mediante resoluciones o recomendaciones y, en su
caso, impulsen la reforma de los respectivos reglamentos si tal
cambio es imprescindible para su vigencia efectiva.
3.
·
Revisión del régimen de urgencias:
Crear un mecanismo de tramitación parecido a la Ley de
Presupuestos, para la agenda prioritaria del gobierno, construido
sobre las siguientes bases.
Al principio de cada año, el Gobierno debe anunciar sus 10
proyectos prioritarios. El proyecto debe quedar despachado al
año de darse cuenta del mismo en el Congreso Nacional, quien
tendrá plena libertad para determinar sus tiempos de tramitación
en cada rama, sin que quepa respecto de ellos urgencia alguna. Al
término del año, de no haberse despachado, quedará en estado de
votación en la Sala de la Cámara en que se encuentre, y deberá
ser despachado en el plazo de 30 días del Congreso Nacional.
51
·
Limitar el número total de urgencias que el Presidente de la
República puede formular de modo simultáneo, para evitar
la acumulación de proyectos urgentes en Sala y en Comisión.
Del conjunto de proyectos urgentes incluidos en la tabla (o en
condiciones de ser incluidos en la tabla) de Sala o Comisión,
sólo es posible debatir y votar aquel que ocupa el primer lugar.
La propuesta consiste en limitar el número máximo de urgencias
vigentes en Sala y Comisión (por ejemplo: dos para proyectos
en tabla de Sala y una para proyectos en tabla en Comisión).
El Presidente, según esta propuesta, no podría declarar urgente
un proyecto en tanto se mantengan vigentes las urgencias que
completan el máximo de urgencias autorizadas. Esta reforma
exige modificación de la Constitución;
·
De modo alternativo, sin necesidad de limitar el número total
de urgencias, puede disponerse la suspensión del plazo de una
urgencia solicitada por el Presidente de la República toda vez
que haya ingresado al orden del día de Sala o Comisión un
proyecto declarado urgente, conforme con la prelación prevista
en los reglamentos camarales. La suspensión afectaría a todos los
proyectos declarados urgentes que se encuentren en condiciones
de ser incluidos en el orden del día de Sala o de la pertinente
Comisión. Esta suspensión del plazo de la urgencia sólo recoge
una situación de facto, que es la postergación del debate y
votación de todos los proyectos urgentes que no forman parte del
orden del día.
·
Reforma al efecto del incumplimiento del plazo de la urgencia.
Asimismo, el Consejo propone agregar una disposición
sancionatoria en el caso de incumplimiento de la urgencia. Esta
disposición no existe en el ordenamiento constitucional vigente.
Ella consiste en que una vez vencido el plazo de la urgencia fijado
sin que el proyecto haya sido despachado, éste pasa al orden del
día de la sesión de Sala o Comisión inmediatamente posterior
al vencimiento del plazo, con exclusión de cualquier otro, hasta
52
finalizar su debate y votación. Dicho proyecto permanece en
el orden del día de las sesiones posteriores, con exclusión de
cualquier otro proyecto, hasta finalizar su debate y votación. Una
reforma de este tipo podría bien aplicarse a un tipo de urgencia
(v. gr. discusión inmediata) o bien a todas, previa revisión de los
plazos fijados por la Constitución y la Ley Orgánica.
4.
b)
Otorgar publicidad a los documentos que dicen relación con el
proceso legislativo desde que ingresan a la oficina de partes,
mediante su publicación en la página web respectiva. Esto
permitirá a los parlamentarios y asesores acceder y estudiar con
mayor detención temas que muchas veces deben conocer en
plazos muy breves.
En materia de técnica legislativa
Tanto a nivel internacional como nacional, la técnica legislativa, como área
del conocimiento, se encuentra en pleno desarrollo y constante evolución.
Su importancia radica en que, asegurando una buena calidad formal
de los proyectos de ley, ayuda a generar leyes claras y comprensibles,
contribuyendo a la certeza del derecho. En Chile, son escasas las normas
que abordan este tema. Entre ellas encontramos el artículo 14 de la LOCCN
y algunas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por tanto, se hace necesario proponer medidas concretas que releven la
importancia de esta materia en el ámbito del Congreso Nacional, como
órgano generador de normas.
5.
Elaborar un Manual de Estilo para la redacción de proyectos
de ley e indicaciones. Este manual debe tener las siguientes
características:
·
Debe ser común para Cámara y Senado, lo que requiere un trabajo
interinstitucional desde el comienzo de la redacción;
53
c)
·
Ser elaborado por especialistas en la materia, con la debida
consideración de la experiencia parlamentaria en este ámbito;
·
Incorporar, en la medida de lo posible, al Ejecutivo en la
elaboración.
6.
Crear un órgano común en materia de técnica legislativa. Este
órgano debería ser creado en la LOCCN con carácter de servicio
común, similar al de la BCN. En cuanto a su integración, debería
conformarse por personal calificado para la función y definir con
precisión los servicios que va a prestar. Además debería efectuar
una revisión formal ex ante de los proyectos de ley, como
asimismo una revisión al término de cada trámite constitucional.
En ejercicio de esta facultad, podrá introducirle los cambios de
forma que sean indispensables, sin alterar, en caso alguno, su
verdadero sentido y alcance. Asimismo se estima necesario, en
el desempeño de su labor, que trabaje en colaboración con el
órgano colegislador.
Proponer medidas de transparencia del proceso de formación de
la ley
Desde la dictación de la Ley N° 20.285, sobre Transparencia en la
Función Pública, se ha asentado progresivamente en nuestro país
una cultura favorable a ésta en el ejercicio de las funciones de todos
los poderes del Estado. En el caso del Congreso Nacional, han sido
varias las medidas que se han implementado en la materia, siendo
de las más relevantes la dictación de la Ley N° 20.477, que modifica
la LOCCN, así como la puesta en práctica de la Ley de Lobby.
Si bien los avances han sido importantes, los requerimientos de la
sociedad civil y de la ciudadanía en general hacen necesario plantearse
fórmulas que propendan a mejorar las herramientas existentes y a
proponer otras, que fomenten el ejercicio de la labor parlamentaria de
la forma más transparente posible.
54
7.
Rendición de cuenta de cada parlamentario, estandarizada en
sus contenidos, mismos que deben ser de fácil comprensión y
exposición, reconociendo las particulares características de sus
distritos y circunscripciones. Se sugiere organizar audiencias
públicas participativas en las que se puedan hacer consultas al
parlamentario.
8.
Actuar, en el trabajo de comisiones, conforme al principio general
de la transparencia. La deliberación debe ser siempre pública,
en tanto respecto de la negociación pueden existir instancias
reservadas, siempre que esta negociación se dé en el ámbito
institucional y que el resultado del proceso de negociación sea
público.
Adicionalmente, las comparecencias y la documentación allegada
al trabajo de las comisiones deberán ser siempre públicos.
d)Sugerir mecanismos de participación ciudadana en el proceso de
formación de la ley
Si bien Diputados y Senadores son representantes del pueblo en el
ejercicio de la función legislativa, en la actualidad se entiende que el
cumplimiento de dicha función debe considerar la participación de la
ciudadanía organizada, con el fin de que ella pueda entregar su parecer
respecto de una determinada materia. Por ejemplo, a través de la
Ley Nº 20.500 se regulan instancias de participación ciudadana ante
la Administración del Estado. En el caso del proceso legislativo, se
reconocen instancias de participación, las cuales requieren ser reforzadas
con el objeto de que ella sea lo más simple, expedita y representativa
posible.
9.
Mayor difusión y perfeccionamiento de los mecanismos de
participación existentes, por ejemplo, generar una figura similar
a la del Senador Virtual, extendida a ambas cámaras, cuya
denominación podría ser “Parlamentario Virtual”.
55
·
Generar resúmenes o subproductos derivados de la ley y de
los proyectos en tramitación, en lenguaje sencillo exento de
tecnicismos, facilitando su comprensión.
·
Integrar a la labor legislativa un esquema de procesamiento de
argumentaciones relativas a los distintos proyectos de ley.
10. Normar
y/o perfeccionar los procedimientos de audiencias
públicas, estableciendo procedimientos más claros, llevando
a cabo las audiencias en lugares especialmente diseñados para
ello, fijando fechas determinadas, estableciendo mecanismos
para asegurar asistencia de todos los sectores que puedan ser
aporte a la discusión y facilitando la celebración de audiencias
por medios telemáticos.
11. Fortalecer
la participación ciudadana en el trabajo de las
comisiones. Se propone favorecer la participación más amplia
de los interesados en emitir sus opiniones, consultando al efecto
la intervención de sectores representativos de diversas corrientes
de opinión. Asimismo, se recomienda fomentar la realización
de sesiones de comisión en regiones, cuando el contenido del
proyecto en estudio lo amerite.
e)
En
materia del uso de tecnologías en el procesamiento de la
información derivada del proceso de formación de la ley
El Congreso Nacional genera información jurídica legislativa. Esta
información se plasma en documentos de alto valor, por cuanto ellos
recogen el contenido del proceso legislativo. Si bien, en la actualidad,
tal información se procesa y se almacena en plataformas informáticas,
cabe replantearse la forma en que se desarrolla dicho procesamiento y
almacenamiento. Así, atendidos los estándares tecnológicos existentes,
se hace necesario que dicha documentación se elabore sobre la base
de la última tecnología y se almacene en plataformas comunes del
56
Congreso, que permitan asegurar su conservación, validez, autenticidad
en el tiempo, así como la posibilidad de que dicha información sea
interoperable y reutilizable.
12. Aplicación
de tecnologías al procesamiento de la información
jurídico-legislativa producida en el Congreso Nacional:
·
Utilizar el XML Legislativo en el procesamiento de la información
emanada del Congreso Nacional, considerando la aplicación del
estándar Akoma Ntoso, lo que facilitará la reutilización de dicha
información, así como la interoperabilidad intra y extra Congreso
Nacional.
·
Incorporar la Firma Electrónica a los documentos que se generan
durante la tramitación legislativa, tanto en el trabajo en comisiones
como en sala, lo que permitirá establecer la trazabilidad y
autenticidad de los mismos dentro del proceso legislativo.
·
Unificar en una sola página web la información sobre la tramitación
de los proyectos de ley, en cualquier estado de tramitación en que
se encuentren.
·
Fortalecer los mecanismos de acercamiento del proceso
legislativo a la ciudadanía, mejorando los sitios web del Congreso,
de manera que su organización sea sencilla, permitiéndole al
usuario identificar la información relevante y acceder fácilmente
a ella. Otra herramienta consiste en desarrollar aplicaciones
informáticas para acercar la institución al ciudadano.
57
f)
Proponer
mecanismos que permitan al
Congreso
evaluar los
proyectos de ley, así como las leyes que se encuentran vigentes
La calidad normativa o la mejora en la regulación son conceptos
utilizados por la Unión Europea y la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE), y se conciben como una política
de Estado. Con la finalidad de obtener dicho resultado se utilizan
procedimientos de evaluación de las leyes, de carácter técnico, con
los que se estudian los efectos de la ley para establecer relaciones de
causalidad útiles para el legislador. Tradicionalmente, se acostumbra a
dividir la evaluación legislativa en dos tipos. La primera, denominada
Evaluación ex ante o Prospectiva, tiene como propósito mejorar la toma
de decisiones, al describir los efectos potenciales de la legislación en
estudio. La segunda, llamada Evaluación Retrospectiva o ex post, sirve
para establecer qué sucede con la legislación una vez que entra en vigor.
13. Crear
una oficina común del Congreso Nacional dedicada a la
evaluación de la ley. Asimismo, se estima conveniente proponer
al Poder Ejecutivo la creación de una agencia interinstitucional
de evaluación de la ley que pondere la eficacia normativa de la
legislación vigente.
14. Se
propone agregar una norma reglamentaria (por ejemplo,
complementando el artículo 13 del RCD) o recomendación que
solicite incluir en los documentos y antecedentes de todo Mensaje
o Moción información básica sobre los propósitos de la propuesta
legislativa y objetivos y cambios perseguidos con su aprobación
como norma legal. Estos documentos y antecedentes permiten
contar con información útil para el enriquecimiento del debate
legislativo y, si es pertinente, para la evaluación ulterior de la ley
ya en vigencia. Los documentos y antecedentes requeridos deben
tener armonía con las metodologías de evaluación de la ley que
se estimen adecuadas para nuestro sistema legislativo.
58
15. Hacer disponibles los proyectos de ley y los informes financieros
durante todo el proceso de formación de la ley, proponiendo al
Ejecutivo desagregar la información contenida en tales informes.
En la misma línea se propone que los antecedentes que fundan la
moción o mensaje sean acompañados con ésta en la medida que
se haga referencia a ellos en el texto de la iniciativa.
16. Elaborar un texto con las prácticas parlamentarias de las secretarías
generales, secretarías de comisiones y con los pronunciamientos
de las comisiones de Constitución, Legislación, Justicia y las
mesas de ambas cámaras, que interpretan la Constitución, la
Ley Orgánica del Congreso Nacional y los reglamentos de
las corporaciones. Dicho texto debiese estar disponible y en
permanente actualización.
g)
Proponer
las
instancias
de
formación
concreta
de
los
profesionales dedicados a la elaboración de textos legales
En la experiencia comparada, la formación de profesionales vinculados
a la labor legislativa es un tema que día a día va adquiriendo mayor
importancia. La diversidad de temas que a Diputados y Senadores les
corresponde conocer no permite muchas veces que ellos se inserten a
fondo en los mismos, por lo cual los equipos de apoyo, tanto institucionales
como personales, adquieren relevancia. Por esto, se deben considerar
medidas vinculadas con su formación y especialización con el fin de que
ellos puedan realizar de la mejor manera posible la labor de asesoría que
les corresponde.
17. Capacitar
de manera permanente en materia de técnica
legislativa, especialmente a los funcionarios que se desempeñan
en las comisiones legislativas, así como en los ministerios, en
particular a quienes trabajan en la elaboración de los proyectos
de ley sectoriales.
59
18. Fortalecimiento
de equipos técnicos: se plantea la necesidad
de fortalecer los equipos técnicos de apoyo tanto de diputados
como de senadores, para así mejorar la calidad de las leyes. Para
estos efectos es necesario fortalecer las asesorías institucionales;
potenciar las asesorías individuales, así como de las bancadas; y
robustecer las asesorías que se entregan mediante instituciones
vinculadas a partidos o sectores políticos. Es necesario reforzar
principalmente las asesorías a las bancadas, pues éstas, a diferencia
de las otras opciones, permiten involucrar a personas que cuentan
con la confianza de los congresistas en las actividades propias
de la labor legislativa. De esta forma se aumenta la influencia
del Congreso en la definición de la política pública. Con todo,
los asesores de la bancada deben estar sometidos a un riguroso
estatuto que impida que su trabajo se destine a labores diversas
de las propiamente legislativas.
h)
Cualquier otra materia que el Consejo considere como necesaria
para el cumplimiento de su mandato
Una visión amplia del proceso legislativo conduce inevitablemente
a presentar ciertas propuestas que no se encuentran vinculadas con
el proceso legislativo, pero que conducen a mejorar el acceso a la
información por los ciudadanos y con ello la democracia.
19. Fortalecer
la Formación Cívica desde el Congreso Nacional,
con el objeto de dar a conocer el trabajo legislativo de ambas
Cámaras, entregando, además, herramientas a la ciudadanía para
poder mejorar su participación en dicho proceso y, también,
conocer mejor las funciones que corresponden a diputados y
senadores.
20. Dotar
de oficialidad a la Base de Datos “Ley Chile” con el
objeto de difundir el trabajo legislativo que realiza el Congreso
y, además, permitir el acceso a una fuente oficial de legislación
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de carácter digital, gratuito, actualizado, reutilizable y enlazable,
tanto para la generalidad de la ciudadanía como también para los
demás organismos del Estado. Se debe propender a la completitud
de la base de datos en un proceso gradual.
21. Fortalecer
la dimensión ética en el desempeño parlamentario,
perfeccionando los instrumentos de revisión periódicos y
promoviendo el establecimiento de estándares de conducta
parlamentaria acordes con las exigencias políticas y sociales
nacionales e internacionales. Para este propósito el Consejo
propone la creación de un órgano de Estándares Éticos
Parlamentarios, integrado por destacados profesionales
que aporten conocimientos, experiencia y autoridad para la
identificación y respuesta frente a situaciones que amenazan la
legitimidad y valor de la función parlamentaria. Asimismo, este
órgano podría colaborar con la revisión regular de la actividad
parlamentaria sometida a su examen. Sus opiniones debiesen
formalizarse en recomendaciones transmitidas semestral o
anualmente a las Mesas de ambas Corporaciones y, en su caso, a
las comisiones de ética de la Cámara de Diputados y del Senado.
Se propone que este órgano tenga una composición estable y
un vínculo jurídico permanente con las comisiones de ética de
ambas cámaras.
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Agradecimientos
Dar cumplimiento al trabajo encomendado por los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados en el breve plazo dispuesto para ello
no hubiera sido posible sin colaboración de un gran número de personas
cuya contribución resultó significativa.
En primer lugar, debemos agradecer a los académicos, organismos internacionales, centros de estudio, autoridades del Congreso, instituciones del Estado y participantes en general que acudieron a las audiencias
públicas del Consejo a presentar sus puntos de vista y propuestas.
Damos las gracias asimismo, al Senado, por la colaboración prestada
a través de sus funcionarios, en particular a la Señora Elisa Calderón,
quién actuó como secretaria administrativa de la Comisión, a doña María Teresa Romero y don Cristian Lazaeta, del Área de Redacción, trabajo necesario para la elaboración de los diarios de sesiones del Consejo,
a don Ramón Salas y Rodrigo Toledo por su ayuda con el formato de
los mismos documentos y a don Kevin Felgueras, quién colaboró en la
tarea de televisar las audiencias públicas a través del canal del Senado.
En tercer término, es preciso reconocer la labor de la Cámara de Diputados, llevada a cabo a través de sus funcionarios, destacando entre ellos
don Roberto Correa, que desde el Área de Informática colaboró en la
elaboración y actualización de la página web del Consejo y a don Osvaldo Fernández de la oficina de publicaciones, por su rol en la confección
de los informes.
Finalmente, dejamos constancia del valioso apoyo prestado a la Secretaría Ejecutiva por parte de los abogados de la Biblioteca del Congreso
Nacional don Rodrigo Bermúdez, doña Karem Orrego y don Guido Williams. Asimismo, agradecer a don David Manríquez, que colaboró con
el diseño del documento final que presentamos.
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