"LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES Y SU

"LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
MUNICIPALES Y SU FINANCIAMIENTO".
Ernesto Herrera.
FUNDACOMUN
La gestión de los servicios públicos municipales ha estado limitada a los recursos del situado
constitucional y a la casi gratuidad de las tarifas. Esto ha generado efectos perversos como la
imposibilidad de reclamo por parte de la comunidad, que se convirtió en receptor pasivo, y ha
propiciado el descuido de las infraestructuras antes que la inversión en mantenimiento
preventivo, rutinario y correctivo. Además, los ingresos y los costos presupuestarios de los
servicios públicos municipales no se corresponden con los ingresos y costos realmente
producidos por ellos, ni se han intentado, en general, la modernización o innovación en las
formas administrativas, formales y prácticas de cubrir eficientemente las necesidades de la
población. Ante este panorama, se proponen algunas recomendaciones y principios que
promuevan la participación ciudadana en la planificación, ejecución, prestación y evaluación
de los servicios públicos que le son inherentes.
Palabras claves:
Populismo, gestión, servicios públicos, municipio, desarrollo, participación.
La gestión de los Servicios Públicos Municipales y su financiamiento.
Soc. Ernesto Herrera
A manera de diagnóstico
En Venezuela, el financiamiento de los servicios públicos se realizó, durante muchos años,
con ingresos provenientes de otras fuentes distintas al cobro tarifario, especialmente de las
transferencias del gobierno central derivadas del poder fiscal que le otorgó al Estado la
riqueza petrolera.
La casi gratuidad de los servicios públicos, bajo la exclusiva responsabilidad del Estado,
convirtió a la comunidad en receptor pasivo, sin moral para reclamar la calidad de los mismos
por su carácter prácticamente de dádiva de los políticos de turno.
Esta dinámica ha incidido a pensar a la población que la provisión y mantenimiento de
servicios es una exclusiva responsabilidad del gobierno, todos los reclamos en la materia son
realizados en términos de la cultura clientelar: "El gobierno no me ha dado", "El gobierno no
ha hecho", sin asumir responsabilidad alguna como contraparte del apoyo recibido de las
autoridades.
Esta enajenación unida a la casi gratuidad ha generado otro efecto "perverso": resulta más
fácil y económico dejar que el servicio presente desperfectos que intervenir en su
mantenimiento preventivo, rutinario y correctivo.
Por otra parte, el populismo - entendido como la falta de voluntad política de asumir
decisiones que puedan resultar antipáticas para el electorado - limita la gestión de los
servicios públicos municipales en Venezuela, pues las autoridades, con frecuencia, prefieren
inmolar la calidad del servicio en aras de mantener tarifas anacrónicas, que no se
corresponden con los costos reales de operación, mantenimiento e inversión de los servicios
públicos, concentrar su atención sobre los aspectos aparenciales y no estructurales de los
servicios públicos (por ejemplo: limitarse a recoger las basuras de las calles, sin preocuparse
por su tratamiento y disposición final) y engrosar las nóminas con activistas políticos que no
laboran en los servicios de competencia municipal.
En esta situación, ha surgido la perspectiva neoliberal y la estrechez financiera del Estado que
al enajenarse ahora él de las condiciones de vida de la gente con menores recursos coadyuga
al incremento de la población en situación de pobreza (absoluta o relativa).
Dentro de este marco general se desarrolla la gestión de los servicios públicos por parte de los
municipios.
Son numerosos los municipios que no prestan bajo condiciones de continuidad y eficiencia
los servicios mínimos obligatorios, sin embargo, pese a la sanción que pauta la ley, no hay
iniciativas de las Asambleas Legislativas para reducir a parroquias a los municipios que no
cumplan con esta obligación legal.
En el caso de los municipios, el déficit presupuestario de los servicios se ha venido
enjugando, fundamentalmente, con recursos derivados del situado constitucional, debido a la
extrema dependencia de los gobiernos locales de estas transferencias incondicionales.
Por otro lado, los municipios tienen casi totalmente comprometidos sus ingresos propios en el
pago de sus respectivas nóminas y en general, de su gasto corriente, el financiamiento de las
inversiones en materia de servicios públicos se efectúa prácticamente de manera absoluta con
los fondos nacionales e internacionales de apoyo municipal (FIDES,PROMUEBA,
PROINSOL, FONTUR).
Así mismo, los fondos del FIDES han sido asumidos por la mayoría de los Alcaldes como un
situado constitucional más, para financiar proyectos sin correspondencia con una
jerarquización de necesidades de la comunidad por ellos representada o con un compromiso
entre las autoridades nacionales, estadales y locales en torno a prioridades locales, los proyectos obedecen a la opinión subjetiva del Alcalde, muchas veces no contrastada siquiera con su
entorno inmediato.
Como correlativo, el FIDES, el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, sobre la
base del criterio de que ese dinero es de los estados y municipios, se ha limitado a aprobar los
proyectos que estén bien formulados, sin verificar su coherencia con una priorización de las
necesidades locales.
En otras palabras, los servicios que se prestan en las localidades, con escasas excepciones, no
responden a los mandatos de la ley: haber sido previstos en los Planes de Gestión Local y ser
objeto de la inversión coordinada entre diferentes niveles de gobierno.
Los paradigmas de la prestación de los servicios públicos no guardan relación con la
especificidad local, reproduce de manera mecánica el mismo tipo de solución con
prescindencia de las limitaciones de recursos financieros que los caracteriza, de las
posibilidades que genera respuestas novedosas con tecnologías alternas apropiadas y de sus
características geográficas y poblaciones.
Los ingresos y los costos presupuestados por los servicios municipales no se corresponden
con los ingresos y costos realmente producidos por los servicios municipales, por otra parte,
la tarifa de los servicios, con honrosas excepciones (Chacao, El Hatillo) no cubren sino una
ínfima parte de los costos reales del servicio, lo que redunda en la utilización a estos fines de
otras fuentes de ingresos municipales.
Cuando surgen dificultades financieras los aspectos estructurales del servicio son inmolados,
tratando de dejar a resguardo los aspectos superficiales del mismo (se recoge la basura pero
no se procesa y dispone adecuadamente, se tolera que no se enteren al tesoro municipal las
tasas cobradas a los usuarios a cambio de dejar en manos de las parroquias la provisión del
servicio).
En la distribución de competencias entre los diversos niveles de gobierno son ambiguas las
responsabilidades asignadas a cada una de estas instancias, originándose duplicidad de
esfuerzos, falta de aprovechamiento de economías de escala, ausencia de ejecución de
proyectos de gran envergadura, descuido por las externalidades de los proyectos. Esta falta de
precisión respecto a las responsabilidades que deben o no asumir determinadas instancias de
gobierno puede conducir a que el municipio asuma algunas para las cuales no tiene capacidad
ni técnica ni financiera, las gobernaciones no asuman aquellas obras o servicios que por su
dimensión solo ellas pueden prestar o construir y el gobierno nacional descuide su función
rectora.
En relación a las formas de gestión para los servicios públicos, previstos en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, tienden a ideologizarse y sacralizarse determinadas formas en
detrimento de otras, sin analizar los factores que puedan hacer más aconsejables una, frente a
las demás.
La Ley contempla una amplia gama de posibilidades para la prestación de los servicios
públicos: la gestión directa, institutos autónomos municipales, mediante la delegación,
empresas, fundaciones, asociaciones civiles y otros organismos descentralizados del
municipio, mediante contrato, organismos de cualquier naturaleza de carácter nacional o
estada¡, mediante contrato y concesión otorgada en licitación pública. También permite la
creación de mancomunidades entre municipios vecinos.
La gestión directa ha respondido por lo general a la dinámica antes descrita.
En cuanto a la prestación mediante organismos de carácter nacional o regional, en Venezuela,
la actitud del gobierno nacional, cuando ha tendido a devolver a los gobiernos locales
servicios de competencia municipal, ha sido la de enajenarse del mismo y de la carga
financiera que de ello deriva, sin identificar las iniciativas complementarias que son
necesarias para mejorar la calidad de los servicios y por ende, la calidad de vida de la
población, aunque recientemente se perfilan experiencias exitosas como Aguas de Monagas.
La figura de la concesión de servicios ha sido poco utilizada porque exige muchas
condiciones de difícil cumplimiento, tanto para municipios, como para los entes privados,
ello ha contribuido a que tienda a preferirse el contrato de servicio que resguarda menos los
intereses del municipio frente al contratista.
La mancomunidad es una figura poco utilizada por los municipios, aunque tiende a
generalizarse en algunas materias como transporte, disposición final de los residuos sólidos,
abastecimiento de agua, debido al auspicio de Fundacomún, las petroleras, Hidroven.
Algunas mancomunidades de servicio tienden a desnaturalizarse al prácticamente tender a
sustituir a los gobiernos locales, perdiendo su especificidad al convertirse en "agencias de
desarrollo local".
Recomendaciones.
El costo de los servicios debe recaer sobre sus beneficiarios, mediante un régimen tarifario
que permita:
Satisfacer los costos totales de explotación y mantenimiento.
Cubrir los costos de capital para ampliar la cobertura, utilizar tecnologías apropiadas
y abastecer el incremento poblacional.
Castigar el consumo suntuario y el derroche.
Educar a los consumidores en el uso de los servicios y en relación a los costos.
Hacer explícito el subsidio de determinados sectores de la población en situaciones de
pobreza.
Asumir que hemos cumplido la fase de la cultura de proyectos en los municipios y
gobernaciones, pero que estamos ante la necesidad de dar un nuevo paso en materia de
planificación: jerarquizar las necesidades sobre la base de una percepción compartida entre
las autoridades y la comunidad organizada y consignar las obras o servicios así identificados
en documentos formales de obligatorio cumplimiento como los Planes de Gestión Loca y de
Desarrollo Regional.
Desarrollar un sentido de ciudadanía en la población, es decir, como sujeto de deberes y
derechos en materia de servicios públicos.
Utilizar los fondos nacionales y multilaterales en forma prioritaria para superar la brecha
prestacional de los servicios mínimos obligatorios y como incentivos apropiados para inducir
cambios deliberados en los servicios y en la gestión global de los gobiernos locales,
previamente caracterizados.
Negociar la entrega de créditos a los estados y municipios en relación estricta con la vida útil
de las obras o servicios financiados y con los lapsos en los cuales estarán produciendo los
recursos necesarios para su amortización.
Desarrollar experiencias para la dotación de servicios, mediante la aplicación de tecnologías
apropiadas a las específicas realidades de cada municipio.
Asumir la gestión estructural e integral de los servicios públicos, desde una perspectiva
sinérgica entre los distintos niveles de gobierno y comprometer a todos los actores sociales en
torno al desideratum de la gestión local: mejorar la calidad de vida de la población en el
marco de un desarrollo sustentable, respetuoso de la cultura de los habitantes de cada
municipio.
Ir hacia una descentralización más orgánica en las competencias concurrentes, que
especifique las responsabilidades de cada nivel de gobierno en cada servicio.
Evaluar las formas de gestión de los servicios desde un punto de vista más práctico que
ideológico que identifique las variables que hacen más aconsejables una forma de gestión en
un municipio frente a las demás.
Hacer de la concesión una figura más flexible de modo que dejando a resguardo el interés
público, sea posible comprometer en la prestación de servicios de calidad a precios asequibles
a empresas privadas.
Generalizar la creación de mancomunidades en aquellos servicios y municipios con
condiciones favorables a su implantación, sin atribuirle a la mancomunidades funciones de
estricto gobierno.
Algunos principios que deben regir para la prestación de los servicios públicos municipales:
1.
La descentralización debe mejorar el desempeño del sector público especialmente en
la prestación de los servicios.
2.
Los cambios que se están produciendo en la estructura de responsabilidades de
gobierno deben ser aprovechadas para reformar la administración y las relaciones
intergubernamentales e impulsar la participación del sector privado a los fines de mejorar la
prestación de los servicios públicos.
3.
La estructura de prestación de los servicios debe responder a una clara determinación
de las atribuciones funcionales entre los distintos niveles de gobierno, disponer de fuentes de
ingreso en consonancia con esas atribuciones y lograr que la población controle el
comportamiento de quienes tienen a su cargo la prestación de los servicios.
4.
Una buena gestión municipal exige evitar la ambigüedad, la superposición y la
discontinuidad en la administración de los servicios.
5.
Es necesario identificar y generar una estructura de incentivos adecuados que pueda
inducir determinados resultados en la calidad y flexibilidad de los servicios públicos.
6.
Para ampliar la capacidad de prestación de servicios urbanos esenciales, hacen falta
instituciones urbanas eficaces impulsadas por la demanda y mecanismos
intergubernamentales acertados.
7.
La distribución de fondos entre los proyectos debe fundamentarse en un sistema bien
organizado de negociación entre el Alcalde y los grupos de la comunidad.
8.
Los servicios que se prestan deben generar los recursos que permitan su
mantenimiento y expansión.
9.
Los cargos a los usuarios deben sincronizarse con los de otras fuentes de ingresos
municipales y hacerse explícitos.
10.
Todo intento de mejorar la prestación de los servicios urbanos debe ocuparse de las
transferencias intergubernamentales: la mayor fuente de ingresos municipales.
11.
Con el objeto de garantizar que el dinero producto de las transferencias se destina a
fines de interés nacional, los gobiernos deben vigilar los gastos municipales.
12.
Los valores de las tasas de los servicios públicos deben basarse en cálculos precisos.
13.
Suministrar fondos a través de préstamos es una buena forma de focalizar y
despolitizar su asignación.
14.
La gestión de los servicios debe contemplar la participación de los usuarios en la
adopción de las decisiones acerca de las prioridades, las normas, sus métodos de prestación y
su compromiso en relación a los costos.
15.
Debe privilegiarse el acceso de la población más pobre a los servicios urbanos, porque
su ausencia los afecta en mayor proporción (la educación primaria y la asistencia sanitaria
constituyen la mayor transferencia en especie a la población de bajos ingresos).
16.
La forma de gestión de los servicios públicos debe establecerse sobre la base de las
variables que hacen más aconsejable su adopción y disponer de los mecanismos de
regulación, asistencia técnica y capacitación correspondientes.
17.
Deben establecerse distinciones en las características de los servicios acordes a las
especificas realidades de cada localidad.
18.
Deben estructurarse sistemas de información municipal que permitan ejercer controles
adecuados a la eficiencia de los servicios públicos locales.