Notas sobre el "Gasto Público Social"

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Notas sobre el "Gasto Público Social"
Jorge Espitia
Profesor universitario
Desde la aprobación de la Constitución Política de 1991, hay una necesidad de
definir, con base en el espíritu del Constituyente y de la Constitución, el
concepto de Gasto Público Social (GPS). La definición ha sido utilizada por cada
una de las administraciones de acuerdo a sus necesidades, hasta el punto que los
gastos por concepto de transferencias a la seguridad social (salud y pensiones)
que realizan los empleados y empleadores, en este caso el sector público, y que
aumentan año a año, se clasifica dentro de este grupo, y hoy en el Proyecto de
Presupuesto para 2007 se busca incluir el rubro de “Subsidio a los Combustibles”
dentro de esta misma categoría. No es que desconozca, que buena parte de este
gasto se considere social, pues de igual manera cabría la pregunta: ¿Qué gasto
del Gobierno Nacional no es Gasto Social, o que Gasto que realiza la Nación
puede ser considerado como NO SOCIAL?
Estudiando las Actas de la Constituyente de 1991 fácilmente se concluye que ese
no era el espíritu de la norma que buscaba orientar el gasto público para
combatir la pobreza como lo demandan las necesidades de la mayoría de la
población colombiana.
En el Informe-Ponencia de los Constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez
González-Rubio y Helena Herrán de Montoya, sobre "Hacienda Pública y
Presupuesto" Gaceta Constitucional 53, del 18 de abril de 1991, Pág. 13-18, se
señala:
"Indudablemente la transformación más importante que se propone implantar
en la política presupuestal de la nación, a fin de que los ingresos estatales
cumplan un papel eminentemente redistributivo es la introducción de un
componente denominado Gasto Público Social en la Ley de Apropiaciones. El
Gasto Público Social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en
caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Una vez más, el
criterio de necesidades básicas insatisfechas regirá la distribución de las
partidas integrantes de este rubro, de conformidad con la reglamentación que
haga la ley".
En esta línea hay que señalar que el Espíritu del Constituyente respecto a la
definición de Gasto Público Social busca orientar las políticas públicas,
programas y proyectos de inversión que se incluyen en el Presupuesto General de
1
la Nación, principalmente hacia los grupos de población más vulnerables definido
a partir del “criterio de necesidades básicas insatisfechas”; lo cual aún no se
cumple en la medida en que hoy se incluye una gran cantidad de ítems del rubro
de funcionamiento de las entidades que no se ve por cual mecanismo se
transmite hacia la población con necesidades básicas insatisfechas.
Por tal razón, son muchos los analistas que han insistido en la necesidad de una
definición con cierto consenso social, y en línea con el Estatuto Orgánico de
Presupuesto que de vía a esta oportunidad que se ha venido desperdiciando y
hoy, más que nunca, hay necesidad de volver una vez más a este debate.
¿Por qué vale la pena recoger el debate?
1. Porque hasta la fecha no se ha realizado dicha conceptualización. La
delegación que la Constitución le da a la Ley Orgánica de Presupuesto no se
ha puesto en marcha a pesar de los múltiples intentos1.
2. Porque hoy en día el Ejecutivo reconoce la necesidad de que la Ley Orgánica
de Presupuesto defina el concepto de Gasto Público Social, tal y como lo
señaló la Constitución Política en los Artículos 52, 350 y 366 (Recuadro 1). Tal
definición es fundamental para determinar el denominado gasto público
prioritario, propio de todo sistema de presupuestación democrático que
cuenta dentro de sus objetivos con la disciplina fiscal macroeconómica; la
asignación de recursos de acuerdo con las prioridades sociales y de la
administración; y, finalmente, la promoción eficiente de la prestación de los
servicios públicos.
3. Si bien el presupuesto público corresponde a aquel lugar donde confluyen y
concretan las políticas públicas y sociales; el espíritu del Constituyente no era
el considerar todo como social, de ahí la pregunta: ¿Qué parte del gasto
público puede ser considerado que no es social? ”, en palabras del Ejecutivo:
"lo social debe tener dimensiones concretas y una medición específica"2.
De ahí la importancia del debate para dilucidar su conceptualización, pero antes,
hay necesidad de valorar la importancia del presupuesto público y el proceso
presupuestal en el contexto de la economía nacional y regional. Y para ello, se
cita la Sentencia de la Corte Constitucional de 1992 (C-478):
“El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha
convertido en instrumento poderoso de manejo macroeconómico,
desempeñando funciones esenciales como las de disminuir el paro y
financiar servicios sociales y públicos, que de otra forma serían
inaccesibles al público. Su importancia va más allá de las actividades de
fomento. Como dice Fernando Rojas (Economía Colombiana, revista de la
1
Por ejemplo, de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Orgánica del Presupuesto anterior se puede
extraer lo siguiente: "Esto ha sucedido en gran medida porque la Constitución delega en la Ley Orgánica de
Presupuesto la definición del gasto público social, algo que hasta la fecha todavía no se ha realizado
enteramente y que este proyecto busca resolver".
2
Exposición de motivos del último Proyecto de Ley Orgánica del Presupuesto.
2
Contraloría General de la República Nº 190-191): "El gasto público es en
realidad un espejo de la sociedad toda, que refleja la estructura y la
lógica de la administración pública, el desarrollo territorial, la
orientación del Estado, las ideas políticas predominantes, la relación del
Estado y la ciudadanía y la particular vinculación del Estado al proceso de
acumulación y desarrollo" (Rojas, op cit p.40). En efecto, el presupuesto
al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo,
asume el carácter de instrumento de política económica. El presupuesto
nacional está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política
fiscal con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de
medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflación, en
la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en
los intereses. Además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el
déficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional.
“Por ello se puede entender que en Colombia se imponga el principio de
la unidad presupuestal frente al de la autonomía presupuestal. El
Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental
importancia para el rodaje económico de la sociedad. A su lado, los
presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia
innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo
sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal,
nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o
de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos
comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente”
(Sentencia C-478/92).
En línea con lo anterior, todos los presupuestos públicos
independientemente del nivel de gobierno, en su proceso de preparación
deben obligatoriamente incluir un rubro denominado "Gasto Público
Social", que será distribuido de acuerdo con el número de personas, las
necesidades a satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa del territorio,
todo de acuerdo con la ley orgánica. (Artículo 350 Constitución Política y
Sentencia C-478/92).
Respecto al proceso presupuestal hay que abordar una discusión, pues muchas
veces éste se concentra en la fase de discusión abandonando las restantes, lo
cual le resta credibilidad, eficacia y sostenibilidad al proceso. En lo concerniente
al tema presupuestal se trata de un rango amplio y complejo de competencias
que reducidas se tratan de cuatro: una primera competencia, que es ejercida por
el Ejecutivo, de preparar, presentar
--y algunas veces-- adicionar el
presupuesto, la que se denominará genéricamente "preparación del presupuesto".
La segunda competencia, consiste en discutir y aprobar el presupuesto, que de
manera general se llama de "aprobación" y que corresponde exclusivamente al
órgano de elección popular. Aprobado el presupuesto (y sus adiciones si existen),
vendrá una tercera fase de cumplimiento de lo aprobado, que se denomina la "de
3
ejecución", coetánea con la cuarta fase de control ejercida por el respectivo
órgano contralor (Sentencia C-478/92).
La preparación del presupuesto público, por significar un conocimiento en detalle
de los compromisos y necesidades políticas y socio-económicas de la respectiva
administración, es por su naturaleza una función del Ejecutivo, que a su vez
tiene la vocación para ponerlo en marcha. La función de aprobación e intermedia
entre estas dos corresponde al órgano de elección popular y es una expresión del
principio democrático de separación de poderes. La función de control
corresponderá a varios órganos dependiendo del ángulo desde el cual se ejerza.
El control político del presupuesto lo ejercerá el órgano de elección popular
desde que recibe el proyecto de presupuesto y hasta su fenecimiento. El
financiero y económico, los llevará a cabo el mismo ejecutivo, a todo lo largo del
procedimiento presupuestal. Finalmente, el fiscal, será ejercido por el organismo
de control (Sentencia C-478/92).
Como es bien sabido, los presupuestos anuales presentados por el Gobierno
Central Nacional al Congreso de la República han adoptado el criterio general de
Gasto Público Social, estipulado en la Ley Orgánica de Presupuesto (Recuadro 2)
y sobre esta base han sido aprobados. Sin embargo, esto parece no ser cierto en
el año 2006 a toda luz se presenta un incumplimiento del mandato constitucional
y legal, con base en una definición bastante simple pero muy transparente aquí
utilizada. El criterio fue: Se clasifica como GPS las transferencias a la seguridad
social (salud, pensiones, cesantías) que realiza la Nación como empleador; las
transferencias a los gobiernos subnacionales, a las Universidades, entre otras; los
gastos de personal3; y, los proyectos de inversión con una clara definición de
social. El resultado se presenta en la Tabla 14.
(% del PIB)
Tabla 1. GASTO PÚBLICO SOCIAL
2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007
INI. DEF.
/1
/2
INI. DEF. INI. DEF. INI. DEF. INI. DEF. INI.
INVERSIÓN
GASTOS DE
PERSONAL
1.12
1.14 1.83 1.46 1.79 2.09 2.35 2.26 2.59 2.59
3.48
3.27
3.59 3.38 3.46 3.28 3.40 3.32 3.27 2.82 2.84
3.07
TRANSFERENCIAS
9.12 10.04 9.19 9.34 9.44 9.55 10.43 10.28 9.95 9.92
9.87
Gasto Social
Total Presupuesto
General
13.51 14.77 14.39 14.27 14.51 15.03 16.10 15.81 15.37 15.35 16.42
30.76 32.64 29.15 31.13 30.23 31.81 32.76 32.91 33.93 34.03 34.71
3
Aquí se incluye la totalidad del gasto de personal, esto para no entrar en la discusión sobre cuál porcentaje
del sueldo de los ministros es gasto social y cuál parte no; o por qué se considera gasto social el sueldo de los
empleados del Ministerio de Defensa o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por qué no el de los
empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores.
4
Los resultados que se presentan en la Tabla difieren en pocos puntos porcentuales a los que arrojó la
investigación realizada por la Contraloría General de la República en el Informe Social de 2004, utilizando una
clasificación parecida a la del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4
Gasto Social / Total 43.9
49.4 45.8 48.0 47.3 49.1 48.0 45.3 45.1
Pto
% 45.3%
%
%
%
%
%
%
%
% 47.3%
/1 Presupuesto Inicial
/2 Presupuesto Definitivo
GASTO PÚBLICO SOCIAL (Distribución porcentual)
2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007
INI. DEF.
/1
/2
INI. DEF. INI. DEF. INI. DEF. INI. DEF. INI.
INVERSIÓN
GASTOS DE
PERSONAL
24.22 24.29 23.46 24.26 22.61 22.62 20.64 20.68 18.37 18.48 18.68
TRANSFERENCIAS
67.46 68.00 63.82 65.48 65.06 63.51 64.76 65.04 64.75 64.62 60.12
Gasto Social
100.0
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
0 100.00
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8.32
7.71 12.72 10.26 12.33 13.87 14.59 14.28 16.88 16.89 21.20
De la Tabla 1 cabe destacar lo siguiente:
1. El mandato legal parece ser violado en el año 2006.
2. En el Proyecto de Presupuesto del 2007 cumple la norma.
3. El rubro más importante en el gasto público social es el de transferencias y
básicamente por las transferencias que la Nación realiza a los entes
subnacionales a través del Sistema General de Participación que se orienta
a educación y salud.
4. El rubro de inversión, que puede considerarse como discrecional, ha
venido aumentando, indicando cierto esfuerzo de la nación por aumentar
el componente social.
Lo sucedido con el Presupuesto de 2006, que meses después fue denunciado por
la Contraloría General de la República5, señala o advierte que una vez aprobado
el Proyecto por el Congreso hay necesidad de evaluar el cumplimiento de la
norma en cuanto al GPS se refiere.
En éste orden de ideas se entiende la necesidad que existe de clarificar los ítems
del gasto público social, a la luz de lo que significa el presupuesto público y su
proceso, para que no exista margen de discrecionalidad en la clasificación por
parte de la administración ni de los órganos de control y completa transparencia
para la sociedad civil (Recuadro 4).
5
"De acuerdo con la Ley 998 de 2005, que decreta el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
2006, el anexo del Gasto Social representa el 43.7 por ciento del total presupuestado. Si se compara esa
relación con la del año anterior, cuando fue de 46.3 por ciento, se registra una disminución de 2,6 puntos".
CGR, mayo de 2006.
5
Por ejemplo6, en la sustentación que hace el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para responder a la CGR sobre el cumplimiento del mandato
constitucional del Presupuesto de 2006 acerca del Gasto Público Social señala
que “este sí creció, si se excluyen del total de gastos las transferencias por
regalías directas a través de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, lo cual, en su
concepto, es procedente, de acuerdo con el Concepto 1656 de 2005, de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; así como el gasto
correspondiente al servicio de la deuda, ya que -–según alega-- “No tiene,
naturalmente, ningún sentido conceptual (sic) asignarle destino en la vigencia
corriente a un gasto efectuado en una vigencia anterior”. (Recuadro 5)
Respecto a la “inversión social” la Corte Constitucional también se ha
pronunciado, y aquí cabe citar lo siguiente:
Se debe considerar como “inversión social”, “todos los gastos incluidos
dentro del presupuesto de inversión que tienen como finalidad la de
satisfacer necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien
sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos
para las clases más necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas
al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su
importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la
población” (Sentencia C-590 de 1992).
Ahora bien, si el gobierno nacional actual considera que el subsidio a los
combustibles, el cual ha calificado como regresivo al denunciar sus receptores
(Estratos 4, 5 y 6), como inversión social y, por ende, gasto público social,
entonces se sube el nivel de éste para el presupuesto del siguiente año, el cual
no puede reducirse en términos porcentuales, introduciendo una nueva
restricción al mismo.
Así pues y en aras de la discusión, no hay que olvidar que el subsidio a los
combustibles lo discrimina el gobierno nacional en el Plan Financiero de 2007 de
la siguiente manera:
“Las proyecciones del ingreso al productor de gasolina regular y ACPM
suponen que el ingreso al productor de combustibles se acerque a sus
6
Es importante anotar que en el proyecto de ley 44 de 1998, se sometió a consideración del Congreso la
modificación del artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto haciendo una mayor precisión del mismo,
eliminando su vaguedad, además de que recoge el pronunciamiento realizado por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-151 de tener presente el denominado “gasto social de inversión” así como el “gasto
social de funcionamiento”; buscando una definición en estos términos:
“Articulo 41. Se entiende por gasto público social o inversión social, aquel cuyo objetivo es la solución
de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, nutrición, educación, pensiones,
asignaciones de retiro, saneamiento básico ambiental, agua potable y vivienda, programados tanto
en funcionamiento como en inversión. También constituye gasto social, las apropiaciones que se
incluyan en el presupuesto con el fin de conceder subsidios, para que personas de menores ingresos
puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
Las definiciones que sobre gasto público social se incluyan en leyes posteriores deberán respetar el
presente artículo”.
6
valores de paridad importación, con el objeto de eliminar el mencionado
subsidio. A pesar de lo anterior, para el 2007 se proyecta que el valor del
subsidio a los combustibles sea de $2.665 mm (0,8% del PIB), de los cuales
$801 mm corresponderán a Gasolina Regular, $1.430 mm a ACPM - ACEM y
$434 mm a GLP”.
Esta discriminación podría matizar la discusión de cual sería la parte que se debe
incluir dentro del Gasto Público Social y cual no, pues parte de los combustibles
van al transporte público que pesa dentro de la canasta familiar de las familias
más pobres.
Finalmente, si bien el Constituyente del 91 promulgó como criterio de asignación
de los recursos públicos del gasto público social la población con Necesidades
Básicas Insatisfechas, hay necesidad de discutir si este es el mejor criterio de
asignación, en la medida en que, muchas veces, la ejecución del rubro no refleja
el impacto en él. Por ejemplo, las transferencias intergubernamentales que van a
educación sí se refleja claramente en el indicador por la vía del componente de
inasistencia escolar; sin embargo, ¿las transferencias que se asignan al sector de
la salud, por cuál vía afectan al indicador? Esta falta de claridad se puede pensar
como una de las razones del actual estado de selección adversa que tiene el
sistema.
Septiembre de 2006
7
Recuadro 1. El Gasto Público Social en la Constitución Política de 1991
ARTICULO 52. El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y
autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y
desarrollar una mejor salud en el ser humano.
El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público
social.
Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre.
El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las
organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser
democráticas.
ARTICULO 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto
público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por
la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de
personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa, según reglamentación que hará la ley.
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año
anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
ARTICULO 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento
ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
8
Recuadro 2. El Gasto Público Social en la Ley Orgánica de Presupuesto
ARTICULO 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de
las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.
El Presupuesto de Inversión (*) Social no se podrá disminuir porcentualmente en
relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones.
La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público
social incluidas en el Presupuesto de la Nación.
PARAGRAFO. El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con
respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva
entidad territorial; estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los
ingresos corrientes de la Nación (Ley 179/94, artículo 17).
(*) Aquí hay necesidad de anotar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-151 de 1995,
se pronunció sobre el alcance de la expresión “inversión social”, atribuible a las áreas
prioritarias a las cuales deben destinarse las participaciones municipales, para sostener que
no puede limitarse a lo que los economistas califican como “inversiones” en el sentido de
incremento del capital productivo, sino que es a todas luces admisible aludir a “gasto social
de inversión” y “gasto social de funcionamiento”. Ahora bien, en la Sentencia C-590 de
1992 la Corte Constitucional definió el concepto de “inversión social” como “todos los
gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión que tienen como finalidad la de
satisfacer necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la
prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases más necesitadas o
marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de
aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a
la población”
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Recuadro 3. El Gasto Público Social en el último Proyecto de Ley Orgánica de
Presupuesto
Artículo 1. Jerarquía, objeto, contenido y alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto. La
presente Ley contiene las normas orgánicas de presupuesto, a las cuales está sujeta el
ejercicio de la actividad legislativa. Son las únicas que regulan la programación,
aprobación, modificación, ejecución, seguimiento y evaluación de los presupuestos
públicos; la definición del gasto público social; y la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar. Todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a
las prescripciones contenidas en esta ley y su reglamento.
Artículo 14. Priorización del Gasto Público. En el Presupuesto Público Nacional se
priorizarán las apropiaciones necesarias para atender con eficiencia y austeridad el
funcionamiento de los órganos que lo conforman, las destinadas al gasto público social y las
necesarias para servir la deuda pública.
Artículo 15. Gasto Público Social. Para efectos de la definición y priorización a que hace
referencia el artículo 350 de la Constitución Política, constituyen gasto público social las
apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado
destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud; saneamiento
ambiental; agua potable; educación; deporte; y los subsidios para servicios públicos
domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable.
La participación del gasto público social en el Presupuesto Público Nacional, no se podrá
disminuir con respecto a la participación de la vigencia fiscal anterior.
Artículo 42. Vigencia de las rentas de destinación específica. No habrá rentas nacionales
de destinación específica, con excepción de las autorizadas en el artículo 359 de la
Constitución Política. Las rentas autorizadas en el numeral segundo del citado artículo
corresponderán a la definición de gasto público social establecida en el artículo 15 de la
presente ley.
Artículo 52. Presentación del proyecto de Ley Anual de Presupuesto Público Nacional. El
Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto Público Nacional a consideración
del Congreso de la República por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico,
durante los primeros diez días de cada legislatura.
….
El proyecto de presupuesto se acompañará de un Mensaje Presidencial, el cual contendrá
como mínimo:
…
f. Un anexo con el detalle de la composición del presupuesto y las apropiaciones
destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto Público Nacional.
Artículo 55. Trámite del Proyecto Anual de Presupuesto Público Nacional en el
Congreso. Durante el primer debate del proyecto de Presupuesto Público Nacional, la Junta
Directiva del Banco de la República explicará el aval otorgado al cómputo de rentas
propuesto y el impacto macroeconómico del presupuesto. Adicionalmente, el Contralor
General de la República deberá pronunciarse ante el Congreso sobre la viabilidad financiera
y macroeconómica del proyecto de presupuesto.
El Congreso de la República a través de la Comisiones Económicas, podrá devolver el
proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno Nacional en los siguientes eventos:
c. El proyecto de presupuesto no está acompañado de los anexos en los que se detalle la
composición de las rentas, apropiaciones, financiamiento y el gasto público social.
d. El proyecto de presupuesto no cumpla con la participación del gasto público social en
los términos del artículo 15 de la presente ley.
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Recuadro 4 DEFINICIÓN DE GASTO SOCIAL SE APLICA DESDE HACE 15 AÑOS EN COLOMBIA
(Fuente: Presidencia de la República)
Bogotá, 5 abr 2006. (SNE).- La definición de qué se considera como gasto social se está aplicando
en Colombia desde hace 15 años y no es una decisión de este Gobierno, afirmó este miércoles la
directora de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, Carolina Rentería.
La funcionaria señaló que la diferencia con la Contraloría General de la República viene desde
hace algún tiempo y que en varias ocasiones se han reunido con funcionarios de ese organismo de
control para explicarles el por qué se hace de esa forma.
Este es un tema más académico y técnico que cualquier otra cosa y estrictamente tiene que ver
sobre qué se clasifica como gasto social y que no.
La Contraloría toma los proyectos de presupuesto presentados por el Gobierno al Congreso de la
República y dice qué gastos no los considera como gasto social, pero para el Gobierno sí son gasto
social, dijo Rentería.
La Directora de Presupuesto recordó que el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez, acatando lo
ordenado por la Constitución Política, fue el primero que presentó al Congreso un proyecto de ley
de reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto donde se definía claramente que es gasto
público social. Desafortunadamente esa iniciativa no fue aprobada por el Congreso.
LOS PUNTOS CENTRALES
En el estudio que fue realizado por la Contraloría hace algún tiempo y que ayer fue recordado, el
organismo de control no incluye como gasto social los pagos en pensiones.
“Nosotros asumimos el pago de las pensiones del Seguro Social en este cuatrienio volviéndose un
rubro muy importante en el presupuesto. Él dice que eso no es gasto social y yo lo que digo es
que si no le hubiéramos pagado a los pensionados del ISS, no habríamos tenido un problema social
gigante? Estoy segura que sí”, indicó.
Recordó que en el año 2000 la Corte Constitucional definió en una sentencia que el gasto en
pensiones sí es un gasto social.
Para la Contraloría tampoco es gasto social lo que se destina como parafiscales de los salarios que
se pagan al personal de seguridad y defensa, y se envía al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y al SENA.
La explicación del Gobierno es que la parte de los llamados parafiscales que hacen parte de los
salarios y que se envían al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al SENA y a las cajas de
compensación, sí son inversiones sociales que esas entidades hacen en salud, educación y
bienestar de la población.
“Los soldados, los policías, los generales reciben un sueldo y se paga parafiscales sobre eso. Ese
es el recurso parafiscal que es de funcionarios que pertenecen al sector defensa pero que son
recursos que van para el SENA y el ICBF. Obviamente eso es gasto social. No puede ser que mis
parafiscales son sociales pero los parafiscales de un soldado no lo sean”, explicó.
La Directora de Presupuesto indicó que la próxima semana se sentará con los técnicos de la
Contraloría para mirar rubro por rubro qué es gasto social y por qué se le considera así.
“Lo importante es que esto no es de este Gobierno. La definición de gasto público social que se
ha usado en el presupuesto viene desde hace 15 años”, reiteró.
11
RECURSOS NO ESTÁN EN TES
Otro de los puntos sobre el que llamó la atención la directora de Presupuesto es la afirmación de
la Contraloría en el sentido de que parte de los recursos del Bienestar Familiar está en TES
(Títulos de Tesorería).
Enfatizó que desde el año 2004 este Gobierno tomó la decisión de que todo lo que recaudaban
entidades como el SENA, el Fosyga, el Bienestar y otros fondos, todos los recursos se gastan, es
decir que no volvían a acumular ahorros en TES.
Agregó que no solo de los recursos de los años 2005 y 2006 no están ahorrados en TES -porque esa
es la decisión de política que tomó el Gobierno-, sino que incluso se está desahorrando, es decir
se les está dejando gastar de los ahorros que tenían.
“Desde el año pasado y este, no están acumulando ni un centavo más porque todo ingreso se
gasta, y sí empezó el proceso de desacumulación. Por ejemplo en el caso del Fosyga la
ampliación de cobertura en los 5 departamentos se está logrando, en gran medida,
desacumulando el Fosyga”, aclaró la Directora de Presupuesto.
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Recuadro 5
CONCEPTO SOBRE DISMINUCIÓN DE LAS REGALÍA DIRECTAS Y DEL SERVICIO DE LA DEUDA DE
LA BASE DE COMPARACIÓN DEL GASTO SOCIAL DE UNA VIGENCIA A OTRA
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 350 de la Constitución Política, "La ley de
apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las
partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva",
confiriéndosele a dicho gasto, un carácter privilegiado, al disponerse en la misma norma que:
"Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación", y que “El presupuesto de Inversión (se
entiende, social) no se podrá disminuir porcentualmente con relación al del año anterior
respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.
Como se ve, en la Constitución se le atribuye inequívocamente al Legislativo, la función de
definir en la Ley orgánica del Presupuesto, qué partidas constituyen el gasto público social,
estableciendo, eso si, una pauta sobre hacia dónde debe estar orientado dicho gasto, al señalar
que “En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de
personas con necesidades básicas insatisfechas”.
Fue así como, en cumplimiento de este mandato, e interpretado dicha pauta, el Congreso de la
República determinó, mediante el artículo 17 de la Ley 179 de 1994, lo que debía entenderse por
Gasto Público Social, en los siguientes términos:
"Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda,
y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión", reiterando, además, la
prohibición constitucional de disminuir dicho gasto, con relación al gasto total del año anterior.
Respecto de este último concepto, cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), “El presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para las distintas ramas del poder
público, órganos de control, ministerios, departamentos administrativos, establecimientos
públicos, etc., distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”. En
este sentido, es absolutamente claro que el Gasto Total comprende los tres conceptos referidos.
Por su parte, en el escrito de respuesta a las observaciones de la Contraloría respecto de la
presunta disminución porcentual del Gasto Social, correspondiente a la vigencia fiscal 2006, el
Ministerio de Hacienda argumenta que este sí creció, si se excluyen del total de gastos las
transferencias por regalías directas a través de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, lo cual,
en su concepto, es procedente, de acuerdo con el Concepto 1656 de 2005, de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; así como el gasto correspondiente al servicio
de la deuda, ya que –según alega- “No tiene, naturalmente, ningún sentido conceptual (sic)
asignarle destino en la vigencia corriente a un gasto efectuado en una vigencia anterior”.
Al respecto, cabe señalar, en primer lugar, que efectivamente, la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado concluyó, en el Concepto 1656 de 2005, citado por el Ministerio de
Hacienda, que “Las regalías directas provenientes de la explotación de hidrocarburos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 360 de la Carta, constituyen un derecho de
participación económica de las entidades territoriales y por consiguiente no se incorporan en el
presupuesto de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, organismo que, en su calidad de
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recaudador, las girará directamente, sin perjuicio del registro contable que de las mismas
deberá efectuar para efectos de control”.
Esta interpretación, en mi concepto, resulta plausible con lo dispuesto, tanto en el referido
artículo 360, como en el 361 de la Constitución Política, en los que se establece como únicos
beneficiarios de las regalías, a los entes territoriales.
En esa medida se justificaría que no se tomen en cuenta para efectos de establecer la base
de comparación del Gasto Total correspondiente a la vigencia, y aún más, si se excluyen en la
vigencia anterior, como lo hizo el Gobierno, para “hacer comparable” el de la vigencia en
curso.
Lo que, en cambio, resulta completamente injustificable, tanto desde el punto de vista jurídico
presupuestal, como constitucional, es que se pretenda excluir el gasto correspondiente al servicio
de la deuda.
Desde un punto de vista jurídico presupuestal, porque, tal como se indicó en un apartado
anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Presupuesto
“El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones” comprende, o, como lo dice la Ley,
“incluye” los “gastos de funcionamiento”, el “servicio de la deuda pública”, y los “gastos de
inversión”, concepto que se. Reitera en el artículo 36 de la misma, en el que se señaló que “El
Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda
pública y de los gastos de inversión”.
No sobra señalar que, según lo ha precisado la Honorable Corte Constitucional 7, esta Ley tiene un
carácter “cuasiconstitucional”, el cual implica que “una vulneración o desconocimiento de lo
que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”.
Tampoco sobre señalar que la Corte Constitucional, justamente al precisar el alcance del artículo
16 de la ley 179 de 1994, que se incorporó posteriormente como el artículo 41 al Estatuto
Orgánico del Presupuesto, determinó que "El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos
de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión", mediante la
Sentencia C-541 de 1995.
De esta manera, resulta absolutamente incuestionable que el Gasto o Apropiación Total está
compuesto por los tres conceptos de gasto señalados en forma expresa en la Ley, que, por otra
parte, no contempla que pueda excluirse cualquiera de ellos, razón por la cual no es posible
aducir jurídicamente otro “sentido conceptual”, siendo como lo es tan clara la Ley, como excusa
para hacerlo, y menos, por parte del Gobierno, quien precisamente está en la obligación
constitucional de “Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento”, sobre
todo si, como se ha indicado, estas tienen un carácter preeminente frente a las leyes ordinarias.
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En efecto, según la Corte Constitucional: "En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance
por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C. N. de 1991). De este
carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona
la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido
elevadas a un rango cuasiconstitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella
contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias,
acarrea su inconstitucionalidad; b) requieren de un quórum especial para su adopción según el artículo
151; c) sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como
son los de planeación (Art. 151, 342 C .N.), presupuesto (Art. 151, 349 inciso primero, 352 C. N.),
ordenamiento territorial y su distribución de competencias (Art. 151, 288 C. N.), funcionamiento del Congreso
y de cada una de las dos cámaras (Art. 151 C. N.) (C. Const. Sent. C-449, jul. 9/92. MPH. Alejandro Martínez
Caballero).
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Pero es que además, desde la propia Constitución Política el Constituyente ligó la noción de
crecimiento del Gasto Social, tomando como referente el TOTAL DEL GASTO PUBLICO, o
Presupuesto de Gastos, al señalar, taxativamente en el artículo 350 que el Gasto Público Social
(concepto que nació precisamente con la expedición de la Nueva Carta) “no se podrá disminuir
porcentualmente con relación al del año anterior respecto del gasto total de la
correspondiente ley de apropiaciones”.
Nótese, entonces, que desde la propia Carta Política se señaló inequívocamente que para efectos
de establecer si el Gasto Social aumenta o disminuye, de una vigencia a la siguiente, la
comparación debe efectuarse teniendo como referente el Gasto Total de la Ley de
Apropiaciones, de la vigencia inmediatamente anterior. Y es que si no fuera así, simplemente se
desconocería la filosofía que alentó al Constituyente a implementar la prohibición de disminuir el
Gasto Social.
Finalmente, en cuanto a los rubros que comprenden específicamente el Gasto Social, cabría
señalar también que están definidos actualmente en el artículo 41 de la misma Ley, en los
siguientes términos: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución
de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”; norma en la
que además se reitera que “El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir
porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la
correspondiente ley de apropiaciones”.
Así las cosas, y mientras no se modifiquen los conceptos señalados en dicha ley, no es posible
adicionar otros componentes al Gasto Social, quedando en consecuencia reducidos a los gastos
destinados a cubrir las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento
ambiental, agua potable, y vivienda, es decir, aquellos tendientes al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento
como en inversión.
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