GuíA PráCtICA DEl PrEsuPuEstO PúblICO
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GuíA PráCtICA DEl PrEsuPuEstO PúblICO Jorge Galeano robledo OFIP Coordinador: Julio Ramírez Especialista: Jorge Galeano Robledo Analista Técnico: Fernando Ovando Contáctenos: CADEP – OFIP Piribebuy 1058 Tels. /Fax: (595 21) 452 520 / 494 140 / 496 813 Email: ofipasistente@cadep.org.py www.cadep.org.py (Observatorio Fiscal) Asunción, Paraguay Edición: Diciembre 2010 Diseño y diagramación: Karina Palleros Impresión: QR Impresiones El CADEP no comparte necesariamente la opinión vertida en la presente publicación, que es responsabilidad exclusiva de su autor. 2 Guía Práctica del Presupuesto Público Introducción La Guía Práctica del Presupuesto Público es elaborada en el marco del Observatorio Fiscal y Presupuestario (OFIP), iniciativa del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) con el respaldo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Este material es un esfuerzo más, en entregar instrumentos de seguimiento sobre las Finanzas Públicas a los ciudadanos, académicos, sector empresarial y otros miembros de la sociedad civil. Se espera que con una mayor comprensión del proceso presupuestario, además, se pueda tener una mejor participación e incidencia en las decisiones sobre el Presupuesto General de la Nación, donde actualmente existe una escasa participación de la ciudadanía. La guía presenta de manera directa y sencilla los aspectos más relevantes acerca de la administración financiera pública con énfasis en el presupuesto público nacional, sus normativas y metodologías. Además, presenta en un lenguaje ameno, cuestiones puntuales sobre las materias e instrumentos que se deben tener en consideración durante el proceso de la administración del presupuesto general de la nación (PGN) como herramienta de ejecución de las políticas públicas. En los distintos puntos de este material se podrá encontrar los aspectos legales que en todo presupuesto público a nivel nacional o internacional deben ser conocidos y considerados por los responsables de su elaboración, aprobación, ejecución y control, así como por la sociedad civil, como agentes beneficiarios de la aplicación de las políticas presupuestarias del gobierno. El material se halla organizado en tres grandes capítulos, el primero referido a los aspectos legales del presupuesto; el segundo sobre los aspectos generales que van desde el concepto, la estructura, tipos y clasificaciones del presupuesto, y la tercera, siendo la más extensa, presenta aspectos sobre el proceso presupuestario en sí y sus distintas etapas. 3 4 Guía Práctica del Presupuesto Público Índice I- ASPECTOS LEGALES DEL PRESUPUESTO Ley Nº 1.535/99 de Administración Financiera del Estado II- ASPECTOS GENERALES DEL PRESUPUESTO 1. Concepto del Presupuesto General de La Nación 2. Estructura Presupuestaria 3. Clasificador Presupuestario 4. Tipos de Clasificación Presupuestaria 5. ¿Por qué clasificamos el Presupuesto? 6. Clasificación por Tipos de Presupuestos III- EL PROCESO PRESUPUESTARIO Y LAS ETAPAS: 1. Lineamientos Generales: 2. Programación y Formulación: 2.1 El Proceso del Presupuesto 2.2 La Planificación en el Presupuesto 2.3 Proceso de Planificación para el Presupuesto Institucional 2.4 Formulación del Presupuesto a) Principios Generales del Presupuesto b) Normas Presupuestarias c) Criterios de programación 3. Fases de la elaboración del Anteproyecto y Proyecto de Presupuesto 4. Fase de Estudio y Aprobación 5. Ejecución del Presupuesto 7 8 11 11 12 13 14 19 19 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 30 32 5 5.1 Instrumentos de Ejecución del Presupuesto 5.2 Etapas de la Ejecución del Presupuesto 5.3 Normas legales a seguir en la Etapa de Ejecución 5.4 Proceso de la ejecución del Presupuesto 6. Modificaciones Presupuestarias 6.1 Tipos de Modificaciones a) Ampliación presupuestaria b) Reprogramación presupuestaria 6.2 Calendario de las Modificaciones al Presupuesto 7. Control y Evaluación 8. Presentación de Informes 9. Rendición de Cuentas ¿En qué consiste, que contiene y a quienes se presenta? 6 32 34 34 35 36 36 36 37 38 38 39 40 40 Guía Práctica del Presupuesto Público I Aspectos legales del presupuesto El Presupuesto como instrumento de ejecución del Plan de Gobierno Nacional o Municipal financiado con los recursos públicos provenientes de impuestos, tasas y contribuciones entre otros, cuenta con disposiciones legales que regulan su percepción y administración y que deben ser observadas durante el proceso de su implementación y son las siguientes: • • • • • • Ley Nº 1.535/99 “De Administración Financiera del Estado” Decreto Reglamentario Nº 8.127/00, de la Ley Nº 1.535/99: Por el cual se establecen las disposiciones legales administrativas que reglamentan la implementación de la ley n° 1535/99, de Administración Financiera del Estado, y el funcionamiento del Sistema Integrado de Administración Financiera – SIAF Ley anual de Presupuesto: Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el periodo fiscal correspondiente. Decreto Reglamentario: Por el cual se reglamenta la ley anual de presupuesto sancionada por el Congreso Nacional. Ley Nº 2051/03 “De Contrataciones Públicas” y su Decreto reglamentario Ley Nº 3966/10 “Orgánica Municipal”, para el caso de los gobiernos locales 7 Ley Nº 1.535/99 de Administración Financiera del Estado Esta Ley regula la Administración Financiera del Estado, entendiéndose como tal, que todos los Organismos y Entidades del Estado previstas en su artículo 3º tienen la obligación de aplicar las disposiciones de esta Ley y su reglamentación. Las disposiciones de esta ley se aplicarán en los siguientes organismos y entidades del Estado (Artículo 3º): • Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias; • Banca Central del Estado; • Gobiernos departamentales; • Entes autónomos y autárquicos; • Entidades públicas de seguridad social, empresas públicas, empresas mixtas y entidades financieras oficiales; • Universidades nacionales; • Consejo de la Magistratura; • Ministerio Público; • Justicia Electoral; • Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados; • Defensoría del Pueblo; y • Contraloría General de la República. Las disposiciones de esta ley se aplicarán en forma supletoria1, a las municipalidades y, en materia de rendición de cuentas, a toda fundación, organismo no gubernamental, persona física o jurídica, mixta o privada que reciba o administre fondos, servicios o bienes públicos o que cuente con la garantía del Tesoro para sus operaciones de crédito. La ley comprende el conjunto de sistemas, normas básicas y procedimientos administrativos a los que se deben ajustar los distintos organismos y dependencias públicas para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los fondos públicos (gastos e inversiones). Además establece los tipos y plazos de presentación de informes, así como las responsabilidades y las tipificaciones de las infracciones a las autoridades, funcionarios y, en general al personal al servicio de los organismos y entidades del Estado que ocasionen menoscabo a los fondos públicos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a sus obligaciones legales. 1 8 Supletoria: Que suple a una falta o complementa a otra cosa. Guía Práctica del Presupuesto Público Con esta Ley, se crea el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que tiene un enfoque sistémico e integrado donde las cuentas presupuestarias y contables están vinculadas directamente de modo tal que la generación de un asiento contable impacta directamente al presupuesto logrando con ello en forma simultánea y a tiempo real los estados financieros contables así como la ejecución del presupuesto. Es de uso obligatorio para todos los Organismos y Entidades del Estado, y tiene como objetivo implementar un sistema de administración e información financiera dinámico, que integre y armonice las diferentes tareas derivadas de la administración de los recursos asignados a las instituciones públicas para el cumplimiento de sus objetivos, programas, metas y funciones institucionales, estableciendo los mecanismos de supervisión, evaluación y control de gestión. El SIAF está conformado por los subsistemas de: Presupuesto, Inversión, Tesorería, Crédito y Deuda Pública, Contabilidad y Control. 9 II Aspectos generales del presupuesto 1. Concepto del Presupuesto General de La Nación Es un documento aprobado anualmente por ley del Congreso Nacional y contiene el cálculo de ingresos y gastos previsto para cada ejercicio fiscal, y que sistemáticamente debe confeccionar el Poder Ejecutivo conforme a las leyes y prácticas que rigen su preparación. También queda plasmada la política de inversiones del sector público y los requerimientos que provienen del pago de las deudas previamente contraídas por el Estado. El presupuesto nacional es un reflejo de las líneas generales de la política que sigue cada administración: en el mismo se expone nítidamente las diversas asignaciones de recursos que recibirá cada dependencia, mostrando con ello la importancia que se otorga a las mismas y las orientaciones y metas que se le trazan. El presupuesto público puede, en cambio, prever un déficit fiscal2 que el gobierno compensará mediante la colocación de bonos públicos, negociables de la deuda pública u otro tipo de valores. Es por eso que todo presupuesto deficitario debe hacer explícito el tipo de endeudamiento que se habrá de contraer 2 10 Déficit Fiscal: Diferencia entre los gastos de las Administraciones Públicas y los ingresos para un periodo presupuestario (generalmente un año). Un déficit presupuestario ocurre cuando una entidad gasta más dinero del que genera. Guía Práctica del Presupuesto Público para lograr su equilibrio; cuando se elabora un presupuesto con superávit fiscal3 también podrá hacerse mención al destino que se dará al excedente que se piensa obtener: formación de reservas, pago de dividendos, etc. El contenido financiero del presupuesto no debe ocultar su significado político; al someter el presupuesto a la aprobación del parlamento, el gobierno propone con ello un programa económico que tendrá importantes repercusiones en la vida política y en la situación social del país. El presupuesto se debe elaborar por programas y con técnicas adecuadas para la asignación de recursos financieros del estado, que actualmente es la Técnica Base Cero (PBC) establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 1636/2000. La técnica PBC implica que el presupuesto se debe elaborar de cero sin considerar los presupuestos anteriores, sin embargo hasta el momento no se ha podido aplicar y en la práctica el presupuesto se elabora por programas y actividades. Como sistema, el presupuesto público es el conjunto de normas, técnicas, métodos y procedimientos y cuenta con un proceso presupuestario con sus fases de lineamientos, programación y formulación, estudio y aprobación, ejecución, control y evaluación e información. 2. Estructura Presupuestaria La estructura presupuestaria se desagrega: por los niveles de programas o actividades, grupo y subgrupo de objeto de gasto, objeto del gasto específico, por fuente de financiamiento y combinaciones. Al mismo tiempo cuentan con unidades ejecutoras o responsables para la gestión y ejecución presupuestaria, financiera o técnica; y, sus componentes son: Programa: El instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado, así como sus planes a corto plazo. Mediante el mismo es posible fijar metas a cumplir y además evaluar los resultados obtenidos. Su ejecución queda a cargo de una unidad administrativa, la cual se encargará de adoptar un conjunto de acciones integradas y obras específicas, empleando los recursos humanos, materiales y financieros con la finalidad de alcanzar el objetivo prefijado. Subprograma: Consiste en la división de programas complejos a fin de facilitar la ejecución en un campo específico. En el subprograma se fijan metas parciales que serán alcanzadas mediante acciones concretas y específicas por unidades operativas. 3 Superávit: Es el exceso de los ingresos sobre los egresos, ya sea, del sector público, del gobierno central o del sector público no financiero. 11 Proyectos de Inversión: Es el conjunto de obras que se realizarán dentro de un programa o subprograma de inversión para la formación de bienes de capital. Su ejecución estará a cargo de una unidad administrativa capaz de funcionar con eficacia en forma independiente. La ejecución de proyectos de inversión financiados con recursos del crédito público externo debe realizarse conforme al plan operativo anual, cumpliendo además con las regulaciones expedidas por el Ministerio de Hacienda relacionadas con el avance físico-financiero y el plan financiero de cada proyecto en ejecución. 3. Clasificador Presupuestario El clasificador presupuestario de ingresos, gastos y financiamiento, es un instrumento metodológico que permite uniformar, ordenar e interrelacionar la información sobre los organismos y entidades del Estado, relativa a sus finalidades y funciones, así como para el registro de sus operaciones de ingresos y gastos en sus etapas de programación, formulación, estudio y aprobación, ejecución, modificación, evaluación, control y cierre del ejercicio. El ámbito de aplicación de éste instrumento, comprende a todas las entidades y organismos del Estado que conforman el Presupuesto General de la Nación, de conformidad a las disposiciones del Artículo 3º de la Ley Nº 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”, así como a las Municipalidades de todo el país. El Clasificador presupuestario se utiliza en la formulación e implementación de las políticas públicas, en la gestión y en el control financiero, además tiene importante aplicación en la compilación y aplicación de las cuentas nacionales4, mantenimiento de las estadísticas de las finanzas públicas, estudios e investigaciones académicas entre otros. Las clasificaciones económicas de los ingresos, de los gastos y la clasificación por finalidades y funciones se utilizan principalmente en los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas, particularmente la política económica, fiscal y monetaria, mientras las clasificaciones por origen del ingreso, objeto del gasto, fuente de financiamiento, origen de financiamiento se utilizan principalmente en los procesos de la formulación, ejecución, control y evaluación del presupuesto. Al sancionarse la Ley del Presupuesto General de la Nación también se aprueba como anexo el clasificador presupuestario que rige durante el correspondiente ejercicio fiscal. 4 12 Cuentas Nacionales: Registro contable de las transacciones realizadas por los distintos sectores de la economía. Registran el nivel agregado del presupuesto, el ingreso, el ahorro, el consumo, los gastos nacionales y la inversión en la economía. Guía Práctica del Presupuesto Público Dicho anexo presentará los siguientes lineamientos: • Las clasificaciones de los ingresos y de los gastos del Presupuesto servirán para ordenar las transacciones financieras y facilitar el análisis de la política fiscal y la programación, ejecución y control del presupuesto; • Los gastos se clasificarán atendiendo a las finalidades que persiguen; • La clasificación del gasto según su objeto determina la naturaleza de los bienes y servicios que el Gobierno adquiere para desarrollar sus actividades; • La clasificación económica del gasto determina el destino del mismo en: consumo, transferencia e inversión de los bienes y servicios que adquiere el Gobierno para desarrollar sus actividades; • La clasificación funcional del gasto determina las finalidades específicas, según los propósitos inmediatos de la actividad gubernamental; • La clasificación sectorial del gasto determina los sectores de la economía en que se realiza el mismo; y • Los ingresos se clasificarán básicamente en: corrientes y de capital. 4. Tipos de Clasificación Presupuestaria a) Clasificación Institucional La clasificación institucional constituye el ordenamiento estructural, y catalogación de todos los organismos y entidades del sector público. Permite identificar la naturaleza de los grupos a los que pertenecen dichos organismos, el grado de dependencia, si pertenecen al sector público no financiero o financiero, de manera que muestra la estructura organizativa del sector público y agrupa ordenada y sistemáticamente a todas las instituciones, organismos y entidades responsables de la administración financiera, del manejo de fondos públicos, de la recaudación de ingresos y la realización de gastos fiscales. CLASIFICACIÓN INSTITUCIONAL ADMINISTRACIÓN CENTRAL PODER LEGISLATIVO PODER EJECUTIVO 13 PODER JUDICIAL CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEFENSORÍA DEL PUEBLO ENTIDADES DESCENTRALIZADAS BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY GOBIERNOS DEPARTAMENTALES ENTES AUTÓNOMOS Y AUTÁRQUICOS ENTIDADES PÚBLICAS DE SEGURIDAD SOCIAL EMPRESAS PÚBLICAS ENTIDADES FINANCIERAS OFICIALES UNIVERSIDADES NACIONALES b) Clasificación por Finalidad y Funciones del Estado La clasificación del gasto por finalidad y función agrupa en forma ordenada y sistemática las transacciones que implican desembolsos públicos con cargo a programas, subprogramas y proyectos, según la naturaleza y características en cuanto a función y finalidad de los servicios prestados por las instituciones públicas a la comunidad. CLASIFICACIÓN FUNCIONAL 14 100 ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL 200 SEGURIDAD 300 SERVICIOS SOCIALES 400 SERVICIOS ECONÓMICOS 500 DEUDA PÚBLICA 600 REGULACIÓN Y CONTROL Guía Práctica del Presupuesto Público c) Clasificación por Fuentes de Financiamiento La visualización del gasto por fuente de financiamiento presenta los gastos públicos según el tipo/origen de recursos empleados para su financiamiento, es decir, identifica el gasto según la naturaleza de los ingresos orientados hacia la atención de las necesidades públicas. La importancia de esta clasificación radica en la vinculación entre recursos y gastos. Así, es conveniente que recursos permanentes financien gastos permanentes, recursos transitorios financien gastos transitorios, recursos por única vez financien gastos por única vez. Ejemplos: Fuentes de financiamiento internas (Tesoro Nacional, crédito interno), fuentes de financiamiento externas (crédito externo). CLASIFICACIÓN POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO 10* RECURSOS DEL TESORO 20** RECURSOS DEL CREDITO PUBLICO 30*** RECURSOS INSTITUCIONALES * Ingresos provenientes de la economía de los ingresos tributarios y no tributarios. ** Ingresos o recursos provenientes del endeudamiento público interno o externo, por colocación de títulos o desembolso de préstamos *** Ingresos originados o provenientes de las operaciones y actividades propias de los organismos y entidades del estado. d) Clasificación por Origen de los Recursos La Clasificación por Origen del Ingreso agrupa en forma ordenada los recursos financieros o ingresos que forman parte del presupuesto de los organismos y entidades públicas, según su fuente de origen, naturaleza, recurrencia y afinidad. e) Clasificación Económica del Ingreso Esta clasificación ordena los ingresos según su naturaleza económica: ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes financieras. De la misma manera muestra la fuente de los ingresos según las características de los contribuyentes y el grado de generalidad y obligatoriedad de pago que cada uno de ellos conlleva. CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL INGRESO 100 INGRESOS CORRIENTES 110 INGRESOS TRIBUTARIOS 120 CONTRIBUCIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL 15 130 INGRESOS NO TRIBUTARIOS 140 VENTA DE BIENES Y SERV.ADM.PUBLICA 150 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 160 RENTAS PROPIEDAD 180 DONACIONES CORRIENTES 200 INGRESOS DE CAPITAL 210 VENTA DE ACTIVOS 220 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 230 DONACIONES DE CAPITAL 240 DIS. DE LA INVERSIÓN FINANCIERA 300 RECURSOS DE FINANCIAMIENTO 310 ENDEUDAMIENTO INTERNO 320 ENDEUDAMIENTO EXTERNO 330 RECUPERACION DE PRÉSTAMOS 340 SALDO INICIAL CAJA f) Clasificación por Objeto del Gasto La clasificación por objeto del gasto se conceptúa como una ordenación sistemática y homogénea de las remuneraciones públicas, bienes, servicios y las transferencias, sean estas conceptuadas como de resultado o de variaciones de activos y pasivos que el sector público nacional aplica en el desarrollo productivo y de inversión. CLASIFICACIÓN POR OBJETO DEL GASTO 16 100 SERVICIOS PERSONALES 200 SERVICIOS NO PERSONALES 300 BIENES DE CONSUMO 400 BIENES DE CAMBIO Guía Práctica del Presupuesto Público 500 INVERSION FISICA 600 INVERSION FINANCIERA 700 SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 800 TRANSFERENCIAS 900 OTROS GASTOS g) Clasificación Económica del Gasto La ventaja de la clasificación económica del gasto es que permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el sector público, con el propósito de evaluar el impacto y las repercusiones que generan las acciones fiscales. En este sentido, los gastos fiscales pueden efectuarse con fines corrientes, de capital o como aplicaciones financieras. CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL GASTO 100 GASTOS CORRIENTES 120 GASTOS DE CONSUMO 130 RENTAS DE LA PROPIEDAD 140 PREST.DE LA SEGURIDAD SOCIAL 160 TRANFERENCIAS CORRIENTES 170 CRÉDITOS ADIC. CORRIENTES 200 GASTOS DE CAPITAL 210 INV. REAL DIRECTA-INDIRECTA 220 TRANFERENCIA DE CAPITAL 230 INVERSIÓN FINANCIERA 300 APLICACIONES FINANCIERAS 310 AMORTIZACION DE LA DEUDA Las principales fuentes de información para la administración financiera las constituyen las clasificaciones por 17 Origen del Ingreso y por Objeto del Gasto. Estas dos clasificaciones tienen directa correspondencia con la clasificación económica del ingreso y el gasto respectivamente. Por último, la Clasificación por Finalidad y Funciones del Estado permite identificar los presupuestos otorgados para el desarrollo de programas, subprogramas y proyectos de los distintos organismos y entidades públicas con las finalidades y funciones estatales descriptos. 5. ¿Por qué clasificamos el presupuesto? En primer lugar permite ordenar sistemáticamente a todas las instituciones, organismos y entidades públicas, para el registro de sus ingresos y gastos, lo que a su vez facilita el análisis de las transacciones financieras, la utilización de recursos (físicos, humanos, financieros), así como también la preparación de las cuentas nacionales y las estadísticas de las finanzas públicas. En segundo lugar, provee de instrumentos y mecanismos de información financiera; que son de gran utilidad en el momento de analizar la política fiscal y los procesos presupuestarios del Estado. Por último, permite suministrar datos ordenados para el análisis de los efectos económicos, fiscales y sociales, derivados de las actividades y servicios del sector público; comparando para ello, variables tales como: El peso tributario, presión fiscal, nivel de empleo, producción de bienes y servicios, consumo e inversión, capacidad de endeudamiento y de pago de la deuda pública, etc., en función al Producto Interno Bruto (PIB). 6. Clasificación por tipos de presupuestos La clasificación por tipos de presupuesto es la agrupación sistemática de los programas, subprogramas, que permite determinar métodos de carácter cualitativo o cuantitativo para la obtención de información y unidades de medida relacionadas a la gestión y asignación presupuestaria. Tipo 1: Presupuesto de Programas de Actividades Centrales Son programas de administración general que incluyen actividades tales como: dirección, gestión, supervisión, 18 Guía Práctica del Presupuesto Público reglamentación y de apoyo a otros programas realizado por las entidades conforme a la estructura orgánica institucional que presentan las mismas. En ocasiones son objeto de desagregaciones en subprogramas clasificados por fuente de financiamiento, objeto de gasto o una combinación de ambos. Los recursos presupuestarios son asignados (conforme al costo operativo) a dependencias que cuentan con unidades responsables para la gestión administrativa y financiera de las entidades. Tipo 2: Presupuesto de Programas de Acción Es el conjunto de actividades por programas o subprogramas que pueden ser programadas en términos de objetivos y metas cuantificables basados en sistemas de determinación de unidades de medidas, indicadores de gestión o producción. Los recursos presupuestarios asignados a estos programas son destinados a lograr objetivos y metas programadas, a la adquisición de bienes de capital necesarios, participación de capital, concesiones de préstamos y aportes o transferencias corrientes y de capital de entidades de la Administración Central así como a las Descentralizadas. Este programa cuenta con Unidades Responsables o Ejecutoras definidas para el cumplimiento de sus fines. Tipo 3: Presupuesto de Programas de Inversión Es el conjunto de proyectos específicos a ser ejecutados en un periodo de tiempo preestablecido por el gobierno en obras públicas, inversiones financieras y/o proyectos que permitan determinar y cuantificar la formación bruta de capital del sector público. En este tipo de presupuesto se le asignan a cada proyecto los recursos de manera tal, que los mismos pueden ir dirigidos al proyecto en forma específica o bien al programa al que pertenece. Los créditos asignados a los proyectos, cuentan para cumplir con sus objetivos con recursos humanos, materiales, insumos y otros gastos tipificados en el clasificador por objeto de gasto. Para la ejecución de los proyectos se pueden conformar unidades responsables o ejecutoras, ya sean estas, para el programa o bien para el proyecto contenido en el mismo. Tipo 4: Presupuesto de Programas del Servicio de la Deuda Pública En este tipo de presupuesto se identifican programas destinados a atender el servicio de la deuda pública interna 19 y externa. La misma deriva de las operaciones de crédito público tales como: la emisión y colocación de títulos y bonos (nacionales e internacionales), convenciones de préstamos con gobiernos, organismos, personas y entidades financieras públicas o privadas del exterior, y otros actos que originen vínculos de obligaciones directa o indirectamente con Estado. En esta categoría también se deben incluir las obligaciones provenientes de la consolidación, conversión y renegociación de la deuda pública. Gráfico 1 Estructura Programática del Gasto TIPO 2 TIPO 1 TIPO 3 TIPO 4 PROGRAMA SUBPROGRAMA SUBPROGRAMA PROYECTO UNIDAD RESPONSABLE PRODUCTO SUBGRUPO U OBJETO DE GASTO INSUMO: Concepto del Bien o Servicio: Unidad de Medida: Cantidad y Precio Fuente: Elaboración propia. 20 Guía Práctica del Presupuesto Público III El proceso presupuestario y las etapas En este capítulo se presenta el esquema del proceso presupuestario como un ciclo, dentro de un enfoque sistémico integrado se observan las diferentes etapas, desde los lineamientos hasta el informe financiero. Figura 1 El Ciclo Presupuestario LINEAMIENTOS INFORME FINANCIERO PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN ANTEPROYECTO FORMULACIÓN PROYECTO ENFOQUE SISTÉMICO E INTEGRADO CIERRE DEL PRESUPUESTO ESTUDIO DEL PROYECTO CONTROL Y EVALUACIÓN EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO Fuente: Elaboración propia. 21 1. Lineamientos Generales El poder Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda dicta anualmente por medio de un Decreto los lineamientos del Presupuesto para las instituciones públicas, en la cual se establecen las políticas, criterios, normas, prioridades y forma de elaboración y presentación del presupuesto para un ejercicio fiscal, y sirve de base para la programación y formulación del anteproyecto y proyecto de presupuesto institucional, que tiene como productos finales el Plan Operativo Anual (POA), el Plan Anual de Inversión (PAI), Anteproyecto y Proyecto de Presupuesto. 2. Programación y Formulación Esta etapa se constituye en la primera actividad del proceso presupuestario que realizan todas las Instituciones que forman parte del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esta actividad tiene vinculación directa con el Sistema Nacional de Planificación5, en la cual toda empresa o institución pública define sus objetivos, metas y actividades en base a los lineamientos generales e institucionales y según sus características y necesidades habrá de extenderse a largo plazo, o limitarse a mediano o corto plazo. El instrumento característico para la planificación a corto y mediano plazo se denomina presupuesto. En Paraguay el presupuesto es de corto plazo, un año fiscal. En ese sentido las características básicas del presupuesto como instrumento de planificación: 5 22 • Documento referido al desarrollo de una actividad y normalmente a corto plazo. • Su contenido principal es el conjunto de gastos necesarios e imprescindibles para realizar la actividad. • Contiene los instrumentos de financiación de dichos gastos. Esta financiación podrá ser ordinaria (presupuesto equilibrado), o podrá tener carácter “extraordinario” (presupuesto con déficit). El carácter de estas operaciones extraordinarias no es realmente tal, ya que en la práctica, un presupuesto contiene normalmente una financiación de estas características, que si no presenta una cuantía relativamente excesiva, puede considerarse normal hasta determinados niveles sostenibles. El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) es el conjunto de normas, procedimientos, instrumentos metodológicos y sistemas de información que se articulan entre sí para permitir armonizar y ordenar los procesos de planificación de corto, mediano y largo plazo; de la pre inversión e inversión pública; de medición y valoración de la gestión de los organismos y entidades del Estado, en los ámbitos nacional, sectorial, intersectorial y territorial. El SISPLAN es monitoreado y evaluado por la Secretaría Técnica de Planificación (STP) Guía Práctica del Presupuesto Público 2.1 El Proceso del Presupuesto Este proceso se inicia con la determinación de las políticas públicas, teniendo principalmente en cuenta los objetivos de la política económica, las estrategias de desarrollo, el programa monetario y el plan anual de inversión pública, que han de ser consideradas en la elaboración y aprobación del presupuesto, los cuales se establecen en el Decreto de Lineamiento promulgado por el Poder Ejecutivo anualmente dentro del primer cuatrimestre del año. Figura 2 Proceso del Presupuesto Planificación Gubernamental Medición de Impactos PLAN DE GOBIERNO POLÍTICAS PÚBLICAS Nivel Político PLANES ESTRATÉGICOS PLANES OPERATIVOS INSTITUCIONALES Medición de Efectos Nivel Estratégico PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PRESUPUESTOS INSTITUCIONALES Medición de Resultados Nivel Operativo Fuente: Elaboración propia. 2.2 La Planificación en el presupuesto Las herramientas principales que se deben tener en cuenta en materia de planificación para la elaboración del presupuesto acorde con las prioridades institucionales son: • Plan Operativo Anual (POA): El plan operativo anual es un documento formal en el que se enumeran, por parte de los responsables de una entidad, los objetivos a conseguir durante un ejercicio fiscal. Los planes ope- 23 • rativos anuales tienen como propósito fundamental orientar la ejecución de los objetivos gubernamentales; convierten los propósitos gubernamentales en objetivos, metas y actividades evaluables a corto plazo. Plan Anual de Inversiones (PAI): En base a las políticas, objetivos y estrategias de los planes y programas del Gobierno, éste contendrá los proyectos de inversión física con el detalle de metas, costos y gastos, incluidos los de operación una vez concluida la obra, así como también información cuantitativa y cualitativa de los programas que conforman el mencionado plan. Es importante destacar que el PAI, puede ser plurianual para lo cual el mismo proporcionará la información sobre el costo total del proyecto y las inversiones proyectadas cada año. La capacitación y asistencia técnica para la elaboración de los mencionados instrumentos de planificación está a cargo de la Secretaria Técnica de Planificación (STP) y los mismos sirven de base para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto Institucional. 2.3 Proceso de planificación para el presupuesto institucional Para que el presupuesto sea eficiente, lo más importante es la buena planificación y para lograr la misma, se deben involucrar en el proceso todos los niveles y dependencias u oficinas de la institución. En este sentido y teniendo en cuenta que las disposiciones legales obligan a elaborar el presupuesto con técnicas adecuadas, actualmente la “Técnica Base Cero”, y que los anteproyectos y proyectos de presupuestos de los Organismos y Entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen que ser compatibles con los planes operativos institucionales, es necesario que las empresas e instituciones definan claramente los niveles de responsabilidad por cada producto o actividad elaborada en cada una de las etapas así como una comunicación e información clara y oportuna de resultados a ser logrados así como las actividades a ser desarrolladas. Así, en una primera instancia se debe elaborar en base a los lineamientos generales promulgado por el Poder Ejecutivo, los lineamientos institucionales, los cuales deben contener las políticas, objetivos y resultados específicos a lograr en un año, así como las prioridades de cada uno de ellos. En una segunda instancia y con base a los lineamientos institucionales en cada programa presupuestario, deberán definir sus objetivos, metas y actividades así como los gastos e inversiones requeridas para desarrollar esas actividades y alcanzar dichas metas y objetivos establecidos en el periodo de un año, cuyo producto final en esta etapa son, el POA y PAI. 2.4 Formulación del presupuesto Para la formulación del presupuesto se siguen los siguientes principios, normas y criterios: 24 Guía Práctica del Presupuesto Público a) Principios Generales del Presupuesto • • • • • Universalidad: que todos los ingresos y todos los gastos realizados deben estar expresamente presupuestados, esto quiere decir que no se puede percibir ni gastar un solo guaraní que no haya sido presupuestado. Legalidad: que los ingresos que fueran proyectados, podrán ser superados por la gestión de sus recaudadores. Los gastos autorizados en la Ley de Presupuesto, constituyen el monto máximo a ser desembolsado y en ningún caso podrán ser sobrepasados, salvo que otra Ley, así lo establezca. Unidad: que todos los ingresos y gastos se deben incluir en un solo documento para su estudio y aprobación. Anualidad: habla de la duración del presupuesto y establece que la estimación de los ingresos y la previsión de los gastos, se realicen por un año, sin perjuicio de la vigencia de planes de acción e inversión plurianual. Equilibrio: este principio establece que el monto del presupuesto de gastos no podrá exceder el de ingresos y viceversa, es decir, que deben ser iguales. b) Normas Presupuestarias (Articulo 7° Ley 1535/99). Las Normas Presupuestarias que se deben atender para elaborar el presupuesto general de la nación son las siguientes: • En ningún caso las Instituciones incluirán en sus presupuestos recursos para desarrollar planes o programas que no guarden relación directa con sus fines y objetivos establecidos por la Constitución Nacional, Ley o sus Cartas Orgánicas. • La descentralización de los recursos financieros hacia los Gobiernos Departamentales se implementará conforme a los planes de desarrollo por áreas geográficas y a programas de carácter general del gobierno central. • En la Ley Anual de Presupuesto, no se incluirá disposición alguna que tenga vigencia fuera del ejercicio fiscal, ni disposiciones o cláusulas que modifiquen o deroguen a otras leyes de carácter permanente. En los presupuestos de los organismos y entidades del Estado se aplicarán los siguientes criterios de Administración Financiera: • los ingresos se estimarán bajo el principio de disponibilidad, sin perjuicio de las previsiones y pago de las obligaciones; • las estimaciones de ingresos constituyen metas a conseguir que pueden ser superadas por efectos de una mayor recaudación durante el ejercicio financiero; pero de no ser alcanzadas, el faltante necesario deberá ser cubierto por los mecanismos establecidos en esta ley; 25 • las asignaciones o créditos presupuestarios constituyen límites máximos para contraer obligaciones de pago durante el ejercicio financiero; y • una vez deducido el valor contabilizado de la deuda flotante y los fondos que tienen afectación específica, el saldo disponible en cuenta al 31 de diciembre será destinado únicamente a financiar el presupuesto del siguiente ejercicio, dentro del marco de la política monetaria del Gobierno. Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación a la educación y al Poder Judicial, no serán inferiores al veinte por ciento ni al tres por ciento, respectivamente, del total asignado a la Administración Central, según la Constitución Nacional. c) Criterios de programación Los anteproyectos y proyectos de presupuesto se formularán sobre la base de los siguientes criterios de programación (artículo 13 de la Ley Nº 1535/99): Ingresos: la programación de ingresos será la estimación de los recursos que se recaudarán durante el Ejercicio Fiscal. Ejemplo: percepción de impuestos, tasas, multas, contribuciones y otras Gastos: la programación de gastos constituirá la previsión de los egresos, los cuales se calcularán en función al tiempo de ejecución de las actividades a desarrollar durante el ejercicio fiscal, para el cumplimiento de los objetivos y metas. Se fijarán igualmente los objetivos y metas a conseguir, los recursos humanos, materiales y equipos necesarios para alcanzarlos sobre la base de indicadores de gestión o producción cualitativos y cuantitativos que se establezcan. Financiamientos: la programación del financiamiento se basará en la proyección del ahorro público y la capacidad de endeudamiento. 3. Fases de la elaboración del Anteproyecto y Proyecto de Presupuesto Una vez explicados los distintos mecanismos de planificación, los principios, normas y criterios de programación y formulación, se sintetizan paso a paso las fases de elaboración del presupuesto: 26 Guía Práctica del Presupuesto Público PASO 1: Elaboración del Anteproyecto Institucional Los anteproyectos de presupuestos institucionales se elaboran con sujeción a los lineamientos y montos globales que determine el Poder Ejecutivo en el Decreto de Lineamientos Generales y sobre la base de la estimación de recursos financieros y las prioridades de gasto e inversión pública establecidos también por el Poder Ejecutivo, a más de los lineamientos institucionales para el ejercicio fiscal correspondiente. En consideración a dichos lineamientos generales e institucionales, la elaboración del anteproyecto se inicia con la fase de la programación en la cual se desarrolla el Plan Operativo Anual (POA) y el Plan Anual de Inversión (PAI) que son los instrumentos de la Planificación, los cuales se constituyen en los insumos para iniciar la fase de la formulación del anteproyecto, que consiste en el costeo de las insumos requeridos para desarrollar las actividades previstas que permitan obtener los productos y con ellos lograr los resultados y objetivos programados. Por principio de equilibrio presupuestario, el presupuesto de gastos debe estar totalmente financiado sea con ingresos provenientes del Tesoro Público, que se denomina FF.10 Recursos del Tesoro, con ingresos generados por la propia institución que pueden ser, por ventas de bienes o servicios, por donaciones y/o por Leyes especiales, que se denomina, FF.30 Recursos Institucionales, ambos recursos FF.10 y FF.30, se constituyen en ingresos nacionales. En caso que las necesidades de gastos superan a los ingresos nacionales, la diferencia se financia con recursos del crédito público, que pueden ser internos (ventas de bonos o prestamos internos) o externos (préstamos con organismos internacionales). Estos recursos solo pueden financiar gastos de capital. La programación y formulación del anteproyecto de presupuesto es responsabilidad de los organismos y entidades del Estado donde los ingresos se programan a nivel institucional y por detalle de origen del ingreso y los gastos a nivel de programas e insumos que luego por proceso informático es agrupado por nivel de objetos de gastos o subgrupo de gastos, conforme lo determine el Decreto de lineamiento del Presupuesto emitido por el Poder Ejecutivo. PASO 2: Presentación del Anteproyecto al Ministerio de Hacienda Los anteproyectos de presupuestos así formulados por las Instituciones son presentados al Ministerio de Hacienda dentro del primer semestre de cada año para la elaboración del Proyecto de Presupuesto. Si no fueran presentados en el plazo establecido, su programación quedará a cargo del Ministerio de Hacienda. En esta fase del presupuesto, el Ministerio de Hacienda a través de la Dirección General de Presupuesto dependiente de la Subsecretaria de Estado de Administración Financiera analiza cada uno de los anteproyectos institucionales desde el punto de vista formal y de fondo, pudiendo modificarlo a efectos de ajustarlos a los criterios, principios y normas establecidos en las disposiciones especiales y generales que la regulan. 27 PASO 3: Elaboración del Proyecto de Ley del PGN El Ministerio de Hacienda sistematiza la información de todas las entidades del Estado y siguiendo los principios y normas establecidas prepara el Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación que una vez aprobado por el Presidente de la República (Poder Ejecutivo), es presentado al Congreso Nacional a más tardar el primero de septiembre de cada año, acompañado de: • una exposición sobre la política fiscal, los objetivos y las metas que se propone alcanzar, así como de la metodología y los fundamentos técnicos utilizados para la estimación de los ingresos y para la determinación de los créditos presupuestarios; • un informe sobre la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal anterior y del primer semestre del ejercicio fiscal vigente; con su correspondiente comparación con el proyecto presentado; y • los presupuestos de gastos detallados por organismos y entidades con el resumen del personal y anexos. 4. Fase de Estudio y Aprobación La Ley Nº 1535/99 establece para esta etapa las siguientes normas: a. Que en el estudio del Proyecto de Ley de Presupuesto por el Congreso Nacional no se podrán reasignar recursos destinados a inversiones con el propósito de incrementar gastos corrientes ni aquellos con afectación específica previstos en leyes especiales. Las ampliaciones presupuestarias solo podrán destinarse a rubros de inversión y deberán prever específicamente su fuente de financiamiento. b. Las relaciones del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo en materia presupuestaria se mantendrán exclusivamente a través del Ministerio de Hacienda, el que podrá proponer modificaciones al Proyecto de Presupuesto después de presentado, siempre que existan razones fundadas y el respaldo económico requerido para tales modificaciones. Esta etapa del Presupuesto que es responsabilidad del Congreso Nacional tiene como objetivo estudiar y aprobar el Proyecto de Presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo para el efecto tiene tres instancias: PASO 1: la primera corresponde a la Comisión Bicameral de Presupuesto, que está integrada por Diputados y Senadores electos en sesiones de ambas cámaras y tienen a su cargo el estudio del proyecto de presupuesto presen- 28 Guía Práctica del Presupuesto Público tado por el Poder Ejecutivo. El mencionado proyecto y como resultado del estudio podría tener modificaciones ya sea en forma de aumento o disminución, por tanto y en sesión plenaria de la Comisión Bicameral se aprueba lo que se denomina Proyecto de Presupuesto General de la Nación versión Bicameral de Presupuesto, que puede ser igual o tener variación respecto al Proyecto del Poder Ejecutivo, el cual es remitido a la Cámara de Diputados. PASO 2: la Cámara de Diputados que se constituye en la segunda instancia del estudio del presupuesto del Congreso Nacional, y a través de su Comisión de Hacienda y Presupuestos, estudia y analiza el Proyecto de Presupuesto remitido por la Comisión Bicameral cuya versión esta comparada y expuestas las variaciones respecto al Proyecto de Presupuesto del Poder Ejecutivo. De dicho estudio y análisis resulta una nueva versión del Proyecto de Presupuesto y la Comisión de Hacienda y Presupuestos presenta en sesión ordinaria o extraordinaria de la Cámara de Diputados para su consideración y aprobación resultando de ella el documento que se denomina Proyecto de Presupuesto General de la Nación versión Diputados I, que es remitido a la Cámara de Senadores. PASO 3: la Cámara de Senadores y siguiendo con el mismo procedimiento de la Cámara de Diputados aprueba el documento denominado Proyecto de Presupuesto General de la Nación versión Senadores I, que de ser igual a la versión de Diputados I se convierte en el Presupuesto General de la Nación, caso contrario, es remitido nuevamente a la Cámara de Diputados, segunda vuelta, donde tiene dos opciones: i) ratificarse en su primera versión ó ii) aprobar la versión de Senadores, de darse el segundo caso, queda sancionado el Presupuesto. De ratificarse en su primera versión, el proyecto vuelve a la Cámara de Senadores, que al igual que la Cámara de Diputados, tiene dos opciones, aprobar la versión de Diputados II o ratificarse en su versión Senadores I, en ambos casos queda sancionado el Presupuesto General de la Nación, que luego es remitido al Poder Ejecutivo para su promulgación. Cuadro de Responsables y plazos en las etapas del PGN Pasos Anteproyecto de presupuesto (organismos y entidades) Proyecto de Presupuesto (M. H. / PCIA. RCA.) Estudio del presupuesto (Bicameral de presupuesto) Plazos de Presentación Hasta el 30 de junio Hasta el 01 de setiembre Hasta el 30 de octubre Aprobación del presupuesto Camara de Diputados Cámara de Senadores Camara de Diputados Cámara de Senadores Hasta el 15 de noviembre Hasta el 30 de noviembre Hasta el 10 de diciembre Hasta el 20 de diciembre Promulgación del presupuesto (Poder Ejecutivo – Presidente de la República) Hasta el 31 de diciembre 29 5. Ejecución del Presupuesto La Ejecución consiste en el conjunto de operaciones y procedimientos empleados a fin de recaudar y utilizar los recursos financieros asignados en el Presupuesto General. En esta etapa se deben asegurar que las acciones administrativas se ajusten a procedimientos y métodos que aseguren su legalidad y eficiencia. 5.1 Instrumentos de Ejecución del Presupuesto Promulgado el Presupuesto General de la Nación se da inicio al proceso de la ejecución del presupuesto para lo cual existen instrumentos que deben ser elaborados por las instituciones que están establecidos en la propia Ley de Presupuesto o en su efecto en su Decreto reglamentario y son los siguientes: 1. Programación Financiera: es un instrumento de Gerencia Financiera a través del cual se estiman las posibilidades reales de financiamiento del presupuesto aprobado para el cumplimento de las actividades institucionales. La programación financiera constituye el límite máximo para la formulación del Plan Financiero y es el instrumento de ejecución presupuestaria de los ingresos mediante el cual las Entidades y Organismos del Estado planifican en forma mensual y por el periodo de un año sus estimaciones de ingresos por cada origen o tipo de ingreso. 2. Plan Financiero (PF). El PF constituye la programación mensual del presupuesto de gastos que incorpora los requerimientos mensuales de fondos para el cumplimiento de las actividades de los programas, en función a los objetivos generales e institucionales de las cuales derivan las necesidades de bienes y servicios. Los mismos, se elaborarán teniendo en cuenta las posibilidades reales de financiamiento del presupuesto aprobado por Ley determinado a través de la Programación Financiera y la priorización institucional. Los valores totales del PF pueden ser igual o menor al presupuesto total aprobado, nunca mayor al mismo y se elaboran por cada tipo de rubro de gastos y fuente de financiamiento. No se podrán asumir compromisos superiores a los asignados por el PF y contraer obligaciones por encima del Plan de Caja. 3. Plan de Caja: es el instrumento de programación de fondos de corto plazo de la Tesorería General e Institucional y se conformará de acuerdo a las prioridades previstas en los Planes Financieros y sujeto a la disponibilidad de recursos de la Tesorería General e Institucional. Dicha asignación constituirá el límite mensual de las instituciones para contraer obligaciones y solicitar recursos. 30 Guía Práctica del Presupuesto Público 4. Programa Anual de Contrataciones (PAC): es el instrumento de planificación de las adquisiciones de bienes y la contratación de servicios de corto plazo de la institución y, se conformará de acuerdo a las prioridades y sujeto a la disponibilidad de recursos previsto en el PGN o en el Plan Financiero aprobado. Se elaborará a más tardar el 28 de febrero de cada año conforme se establece en el artículo 12 y 13 de la Ley N° 2051/03 de Contrataciones Públicas. En la etapa de la Ejecución del Presupuesto, para las adquisiciones de bienes y servicios entra en vigencia la aplicación de la Ley Nº 2051/03 “De Contrataciones Públicas6 con las modificaciones de la Ley Nº 3499/07, concordada con su reglamentación y los capítulos vigentes de la Ley Nº 1533 “De Obras Públicas”, que se constituyen en la norma legal de alcance nacional, vale decir, es obligatorio para todo el sector público. Estas normas tienen como objetivo fundamental regular y transparentar todo el proceso de adquisiciones de insumos y bienes que deben realizar las Instituciones del Sector Público. En esta etapa el Ministerio de Hacienda tiene un rol importante consistente en mantener el equilibrio presupuestario y resguardar el cumplimiento del Plan de Ejecución del Presupuesto. Recuadro 1 Tipos de Contratación Pública Licitación Pública Nacional e Internacional (las que superen los 10.000 jornales mínimos) Licitación por Concurso de Ofertas (entre 2.000 y 10.000 jornales mínimos) Contratación Directa (inferior al monto equivalente a 2.000 jornales mínimos) Asimismo, existe una modalidad establecida en la Ley de Contrataciones que es llamada, Contratación por Vía de la Excepción y ésta, solo puede realizarse por motivos expresamente establecidos en la misma Ley y lo que se puede contratar por esta modalidad es: Locación de Inmuebles, Entre Entidades Públicas, Contrataciones Excluidas, Proceso de Capacitación. 6 Ver Recuadro 1. Tipos de Contratación Pública. 31 5.2 Etapas de la ejecución del Presupuesto Las distintas etapas de la ejecución presupuestaria se establecen en la ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado y son las siguientes: Por el lado de los Ingresos: - Liquidación: consiste en la identificación de la fuente y cuantificación económico-financiera del monto del recurso a percibir, es decir cuando se emite la factura para el cobro. - Recaudación: consiste en la percepción efectiva del recurso originado en un ingreso devengado y liquidado, es decir cuando se cobra. Por el lado de los Gastos: - Previsión: consiste en la asignación específica del crédito presupuestario (gasto), cuando se presupuesta. - Obligación: consiste en el compromiso de pago originado en un vínculo jurídico financiero entre un organismo o entidad del Estado y una persona física o jurídica, este paso se da cuando se registra una deuda en el sistema de contabilidad, con lo cual se disminuye el crédito presupuestario. - Pago: consiste en el cumplimiento parcial o total de las obligaciones, se produce cuando la Tesorería General o Institucional realiza la transferencia efectiva de los recursos financieros para honrar las deudas generadas en la etapa anterior y se registra en el sistema de tesorería el pago de la obligación contable. El cumplimiento de las obligaciones financieras será simultáneo a la incorporación de bienes y servicios. 5.3 Normas legales a seguir en la Etapa de Ejecución 32 • Las estimaciones de ingresos constituyen metas a conseguir que pueden ser superadas por efectos de una mayor recaudación durante el ejercicio financiero; pero de no ser alcanzadas, el faltante necesario deberá ser cubierto por los mecanismos establecidos en esta ley; • Las asignaciones o créditos presupuestarios constituyen límites máximos para contraer obligaciones de pago durante el ejercicio financiero • El Ministerio de Hacienda mantendrá el equilibrio presupuestario y resguardará el cumplimiento del Plan de Ejecución del Presupuesto. Para el efecto los organismos y entidades del Estado presentarán al Ministerio de Guía Práctica del Presupuesto Público Hacienda, cada año, el plan anual de cuotas de ingresos y gastos sobre la base del calendario de realizaciones, del cual derivarán los requerimientos de fondos para financiar los recursos humanos y materiales requeridos para el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. • La ejecución presupuestaria se realizará en base a planes financieros, generales e institucionales, de acuerdo con las normas técnicas y la periodicidad que se establezca en la reglamentación. Se tomarán en cuenta el flujo estacional de los ingresos y la capacidad real de ejecución del presupuesto de los organismos y entidades del Estado. Dichos planes financieros servirán de marco de referencia para la programación de caja y la asignación de cuotas. 5.4 Proceso de la ejecución del Presupuesto Promulgada la Ley de Presupuesto por parte del Poder Ejecutivo y su Decreto Reglamentario, se da inicio al proceso de la ejecución del presupuesto y consta de los siguientes pasos: PASO 1: las Instituciones deben elaborar el PAC, y el PF, cuya planificación deben estar orientados a lograr los objetivos y metas previstas por cada programa presupuestario, y aquellos que tienen recursos institucionales también deben elaborar su programación de ingreso. PASO 2: se inicia con el proceso de llamado a proveedores para la adquisición de bienes o servicios conforme a las distintos tipos de procedimientos de contratación, culminando esta fase con la adjudicación correspondiente al proveedor y como producto final el contrato firmado entre la institución y el proveedor de bienes o servicios. PASO 3: se inicia con la entrega y recepción del bien o servicio, generándose con ello la obligación de pago por parte de la Institución con el proveedor, esta fase se denomina técnicamente etapa de la obligación. PASO 4: que es la etapa de pago se inicia con la elaboración de la orden de pago o transferencias de recursos al proveedor cancelando con ello la deuda u obligación con el proveedor, esta fase se denomina técnicamente etapa del egreso. Todos estos pasos forman parte de la ejecución del presupuesto de gasto, que tiene como fin el logro de los objetivos, metas y resultados previstos para satisfacer necesidades institucionales y/o de la población meta en un periodo establecido. 33 6. Modificaciones Presupuestarias La modificación presupuestaria, es una herramienta legal con que cuentan las Instituciones Públicas para ajustar sus presupuestos de ingresos y gastos a sus necesidades reales y con ello poder alcanzar los resultados establecidos dentro de su plan a corto plazo (presupuesto). El uso y aplicación de esta herramienta está regulada por la Ley Nº 1535/99 y la Ley Anual de Presupuesto y Reglamentaciones y tienen plazos legales para su utilización, establecidas en la reglamentación del Presupuesto General de la Nación. Las modificaciones necesariamente van acompañadas tanto de la modificación del PF y el PAC. 6.1 Tipos de Modificaciones Existen dos tipos de modificaciones presupuestarias que se presentan a continuación. a) Ampliación presupuestaria El proceso de ampliación se inicia a pedido de las instituciones que requieren de más recursos financieros al Ministerio de Hacienda para atender nuevas necesidades no previstas en el presupuesto institucional o por necesidad de ampliar metas o resultados previstos inicialmente; también podría darse por efectos externos a la institución como variación de tipo de cambio o de otras variables económicas que impactan negativamente en los gastos inicialmente previstos. El Ministerio de Hacienda, una vez analizado y aprobado el pedido de ampliación remite vía Presidencia de la República el proyecto de Ley con el mensaje de justificación de la ampliación al Congreso Nacional para su correspondiente estudio y aprobación por dicho órgano legislativo. Las modificaciones al Presupuesto que impliquen ampliación de los gastos previstos, deberán asignar explícitamente los recursos con que se sufragará la ampliación. Sólo podrán efectuarse ampliaciones de presupuesto, mediante una “ LEY ”. Respecto a los recursos provenientes de operaciones de crédito (Préstamos) serán incorporados al Presupuesto correspondiente al ejercicio en que la referida operación se hubiere concretado. A tal efecto, el Poder Ejecutivo remitirá al Congreso el proyecto de ampliación presupuestaria acompañando al pedido de aprobación del respectivo convenio de crédito. 34 Guía Práctica del Presupuesto Público b) Reprogramación presupuestaria Este tipo de modificaciones a diferencia de la ampliación no incrementa el PGN y pueden afectar a los ingresos y gastos en forma independiente. Su objetivo principal consiste en reorientar, los créditos presupuestarios (gastos) hacia acciones o actividades que requieren de más recursos por aumentos en sus metas o resultados previstos inicialmente, y los ingresos hacia los de mayor recaudación. • Transferencias de Créditos Consiste en disminuir una partida de gastos para aumentar otra partida de gastos. Las mismas podrán realizarse por medio de: - Decreto, cuando se trate de transferencias de crédito dentro de un mismo organismo o entidad del Estado, es decir, entre programas. - Resolución del Ministerio de Hacienda, cuando se trate de transferencia dentro del mismo programa. Las transferencias no podrán disminuir gastos de capital para destinarlos a gastos corrientes. • Cambio de fuente de financiamiento En el caso del cambio de la fuente de financiamiento, se deberá autorizar por Decreto, cuando los recursos provenientes de ellas resultaren insuficientes para cubrir el gasto del rubro afectado. Este tipo de reprogramación implica necesariamente modificar los presupuestos de ingresos. • Para modificaciones de las remuneraciones del personal La creación de nuevos cargos y la modificación de las remuneraciones previstas en el Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su denominación, sólo podrán ser hechas por “Ley”. • Transferencia entre entidades Facúltese al Poder Ejecutivo a autorizar, mediante decreto originado en el Ministerio de Hacienda, las transferencias de créditos presupuestarios de la entidad Tesoro Público a otras entidades y de éstas a la misma, exclusivamente para casos de: - Requerimientos del Servicio Diplomático y Consular originados por la variación del tipo de cambio; - Los destinados para las Contrapartidas Nacionales de proyectos financiados con Recursos del Crédito Público e Institucionales; - Para la atención de situaciones de emergencia, desastres o de calamidad pública y de programas cuyos objetivos sean considerados de prioridad nacional. 35 • De los servicios personales Los incrementos de los sub-grupos de Objetos de Gastos 120, 130, 140, y 190 de los “Servicios Personales”, que se realicen por modificaciones presupuestarias deberán estar financiados con los créditos asignados al mismo grupo, con excepción de: - Aquellos necesarios para cumplir en tiempo y forma con las contrapartidas locales, y; - Los financiados con recursos del crédito público y las donaciones de conformidad con los convenios aprobados por leyes. 6.2 Calendario de las Modificaciones al Presupuesto Tipos de Modificaciones Plazos de Presentación Ampliaciones o modificaciones con aprobación del Congreso Nacional Desde el 1º de abril hasta el 30 de junio Transferencias de créditos dentro de un organismo o entidad y dentro de un mismo programa que no modifique anexo de personal Hasta el 16 de noviembre Transferencias de créditos, cambio de fuente de financiamiento, de origen de financiamiento y otros que requieran aprobación legislativa Hasta el 30 de octubre Cambio de fuente de financiamiento, del origen de financiamiento y/o origen del ingreso Hasta el 16 de noviembre Modificaciones del anexo del personal o servicios personales Hasta el 30 de junio 7. Control y Evaluación El sistema de control de la Administración Financiera del Estado es externo e interno, el control externo está a cargo de la Contraloría General de la República (CGR), y el interno a cargo de la Auditoría General del Poder Ejecutivo y de las Auditorías Internas Institucionales. 36 Guía Práctica del Presupuesto Público El control externo es realizado con posterioridad a la ejecución de las operaciones de las entidades y organismos del Estado y a cargo de la CGR. En cambio el control interno comprende por un lado el control previo a cargo de los responsables de la Administración y por el otro el control posterior a cargo de la Auditoría Interna Institucional y de la Auditoría General del Poder Ejecutivo. Las Auditorías Internas tienen como principal tarea ejercer el control sobre las operaciones en ejecución; verificando las obligaciones y el pago de las mismas con el correspondiente cumplimiento de la entrega a satisfacción de bienes, obras, trabajos y servicios, en las condiciones, tiempo y calidad contratados. La Auditoría General del Poder Ejecutivo como órgano de control interno del Poder Ejecutivo realiza auditorías de los organismos y entidades dependientes de dicho poder del Estado y también tiene a su cargo reglamentar y supervisar el funcionamiento de las Auditorías Internas Institucionales 8. Presentación de Informes Los organismos y entidades del Estado deben presentar al Ministerio de Hacienda, dentro de los quince primeros días de cada mes, la información presupuestaria, financiera y patrimonial correspondiente al mes inmediato anterior, para los fines de análisis y consolidación de estados e informes financieros. Además, los organismos y entidades del Estado deberán presentar a la Dirección General de Contabilidad Pública, el informe financiero y patrimonial del Ejercicio fiscal cerrado al 31 de diciembre, a más tardar el 10 de febrero de cada año. El Ministerio de Hacienda debe poner a disposición del Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional a más tardar el 31 de marzo, un informe sobre la posición financiera, económica, presupuestaria y patrimonial consolidada de los organismos y entidades del Estado, referente a cada ejercicio fiscal cerrado y liquidado, con el estado comparativo de lo presupuestado y lo ejecutado. El Presidente de la República, antes que culmine el mes de abril de cada año, debe remitir a la Contraloría General de la República un informe anual referente a la liquidación del presupuesto del año anterior. Conforme a la presentación del informe anual del Poder Ejecutivo, la Contraloría General de la República pondrá a consideración del Congreso Nacional, un informe y dictamen sobre el mismo, de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas. 37 El Congreso Nacional para expedirse sobre el informe presentado por el Presidente de la República, y a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el Artículo 2827 de la Constitución Nacional, conforma una Comisión Bicameral integrada por cinco Senadores y ocho Diputados. La Comisión Bicameral tendrá un plazo máximo e improrrogable de treinta días para expedirse sobre el informe presentado por el Presidente de la República conforme a la presente ley de presupuesto. Cada Cámara del Congreso tendrá un plazo de treinta días para aprobar o rechazar el informe del Presidente de la República, a cuyo efecto podrá solicitar todos los informes adicionales que requiera, tanto a los organismos y entidades del Estado como a la Contraloría General de la República. Si las Cámaras disintieran, se estará a lo dispuesto por el Artículo 206 de la Constitución Nacional, pero los plazos serán de quince días por Cámara. Recuadro 2 Artículo 206 - Del procedimiento para el rechazo total: Cuando un proyecto de ley, aprobado por una de las Cámaras, fuese rechazado totalmente por la otra, volverá a aquella para una nueva consideración. Cuando la Cámara de origen se ratificase por mayoría absoluta, pasará de nuevo a la revisora, la cual solo podrá volver a rechazarlo por mayoría absoluta de dos tercios y, de no obtenerla, se reputará sancionado el proyecto. Artículo 282 - Del Informe y el Dictamen: El Presidente de la República, en su carácter de titular de la administración del Estado, enviará a la Contraloría la liquidación del presupuesto del año anterior, dentro de los cuatro meses del siguiente. En los cuatro meses posteriores, la Contraloría deberá elevar informe y dictamen al Congreso, para que los consideren cada una de las Cámaras. Fuente: Constitución Nacional de 1992 9. Rendición de Cuentas ¿En qué consiste, que contiene y a quienes se presenta? La Contraloría General de la República (CGR) tiene a su cargo el estudio de la Rendición y el examen de cuentas de los Organismos y Entidades del Estado. 7 38 Ver Recuadro 2. Artículos 206 y 282 de la Constitución Nacional. Guía Práctica del Presupuesto Público La Rendición de Cuentas debe ser presentada a la Contraloría General de la República en los siguientes plazos, conforme lo establece la Resolución CGR Nº 677, “Por la cual se reglamenta la Rendición de Cuentas y su supervisión, y se establece la información a ser presentada…”: Institución Rendición de cuentas Intermedia Rendición de cuentas Anual Administración Central y Descentralizadas 30 de julio, de cada Ejercicio Fiscal 28 de febrero, del Ejercicio Fiscal fenecido Municipalidades y Gobernaciones 30 de julio, de cada Ejercicio Fiscal 31 de marzo de cada ejercicio fiscal fenecido Se debe presentar a la Secretaría General de la Contraloría General de la República, la Rendición de Cuentas Anual en la fecha ya mencionada la siguiente documentación correspondiente al Ejercicio fiscal cerrado al 31 de diciembre de cada año: • Balance General; • Estado de Resultados; • Balance de Comprobación de Saldos y Variaciones; • Ejecución Presupuestaria de Ingresos y de Gastos; • Inventario de Bienes de Uso • Inventario consolidado de Bienes Patrimoniales • Composición de los ingresos devengados a percibir • Composición de la deuda flotante • Informe completo de la auditoría externa, en caso que se haya contratado, durante la vigencia o periodo fiscal que se rinde; este informe debe presentarse de conformidad con los términos contractuales respectivos. • Informe de ejecución del Plan Anual de Contrataciones, correspondiente al periodo fiscal que se rinde. • Informes establecidos en la Resolución MH Nº 103/03, reglamentario del Decreto Nº 12.924/2001. • Informes consolidados de los proyectos y/o programas implementados por la institución con empréstitos, cooperación y/o donación, que contengan debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y 39 el movimiento de desembolsos, amortizaciones, intereses de la deuda interna o externa y demás operaciones, eventos o atributos con los correspondientes informes de auditoría interna y externas. 40 • Dictamen del Auditor Interno. • Cualquier información diferente que se requiera para el cumplimiento de la misión del Organismo de Control. Para tal efecto la Contraloría General de la República mediante comunicación escrita señalará la información requerida, el término y lugar de presentación. • La información correspondiente se reporta por parte de los responsables, a la Contraloría, conforme a los formatos establecidos en el ministerio de Hacienda en el Sistema de Administración Financiera (SIAF) y será presentada de la siguiente forma: • Copia Impresa, y • Copia en medio magnético (disquete o disco compacto) o transferencia electrónica de información.
