El derecho de amparo y la emergencia judicial (Nota1)

El derecho de amparo y la emergencia judicial (Nota1)
por Osvaldo Alfredo Gozaíni (Nota2)
Sumario:
1) Introducción. 2) Temas a considerar. 3) El plazo para la interposición del amparo. 4) La
legitimación en el amparo y su jurisprudencia. 5) Informalismo. Formalidades mínimas. 5.1)
Formalidades sustanciales. 5.2) Formalidades en los escritos. 5.3) Informalismo aceptado. 6) La
producción del informe circunstanciado. Errores y consecuencias. 6.1) Información simple sin
prueba. Efectos sobre la documentación. 6.2) Información y contestación sin prueba. Efectos. 6.3)
La omisión del informe. ¿Hay rebeldía o incontestación? 7) Admisión y sustanciación de los
recursos contra medidas cautelares. 7.1) Inaplicabilidad del sistema de la ley antigoteo. 7.2)
Formación de incidente separado. 7.3) Recursos contra la sentencia definitiva. 8) El recurso
extraordinario. 9) La actuación del Ministerio Público. 10) Conclusiones.
1) Introducción.
Como si este trabajo fuera una confesión previa, reconocemos que en los meses de enero y
febrero del año 2002 no teníamos confianza en lo que pudiera hacer el juicio de amparo para
resistir los embates del Estado, que a través del despliegue normativo efectuado (y continúa con
perseverancia e irresponsabilidad social) sostenía la doctrina de la emergencia económica para
menoscabar derechos y garantías constitucionales.
Una historia previa de más de treinta años nos desalentaba; pensábamos que era muy difícil
revertir la jurisprudencia que acompañó la trayectoria de los estados de excepción, donde pocos
fallos lucieron fugaces dando apertura e iluminación para otros caminos alternos y donde la
mayoría, incluso el resonado caso "Peralta", sólo sirvieron para abrir brechas procesales, pero
jamás para darle la razón al recurrente.
Pero nos equivocamos. Como pocas veces en nuestro país, los jueces han obrado con esa
revolución mental que tanto anhelamos, procurando acompañar al conflicto con decisiones
realistas, reacias a dejarse llevar por una dogmática hipócrita y egoísta y dictando sentencias que,
en su gran mayoría, han reconocido que el amparo es la herramienta procesal por excelencia en
situaciones de angustia y necesidad de rapidez.
No todo el camino fue de rosas, pero las piedras encontradas fueron desplazadas y ahora, en la
instancia de resolver los recursos de apelación y eventualmente el recurso extraordinario federal,
queremos reflexionar una vez más y observar cuáles fueron los senderos encontrados y cómo se
visualiza al futuro en la resolución definitiva de la emergencia económica, en particular el caso del
llamado "corralito financiero".
2. Temas a considerar.
Son muchos los prolegómenos que tiene el juicio de amparo para aplicarse en cuestiones
constitucionales. Quizás el más importante sea, si es posible aún, intentar esa vía sin correr el
riesgo de la caducidad por vencimiento del plazo previsto en la ley 16.986. Este será, entonces, el
primer tema: el plazo para interponer el amparo habiendo transcurrido tanto tiempo desde la
resolución que generó el hecho lesivo.
También un clásico de la teoría procesal-constitucional ha sido resolver la admisión del amparo en
los carriles de la legitimación "ad causam" y "ad processum" y aquí nos enfrentemos a una grata
constatación, por la cual no ha tenido dificultades la jurisdicción para permitir la entrada al
proceso a sujetos activos y pasivos, e inclusive tener en calidad de partes a quienes en la relación
afectada por la emergencia se presentaban como terceros. Este será el segundo tema de estudio:
la legitimación en el amparo y su jurisprudencia.
Cabe agregar en estos tópicos otras cuestiones que por insustanciales no son menos importantes.
Nos referimos a las formalidades (artículo 118, Código Procesal) para la presentación de escritos y
a los requerimientos documentales de acreditación formal (artículos 46, 47, 56 y concordantes,
mismo ordenamiento) y sustancial (artículos 333, 335 y vinculados, del orden ritual citado), que
han sido efectivamente solucionados sin caer en solemnidades estériles, tantas veces criticadas.
Lo mismo se podrá agregar con respecto a los días de nota en el amparo.
Haremos mención de lo ocurrido con las etapas del proceso constitucional como son la
bilateralidad y sus consecuencias (artículo 8, ley 16.986) y la prueba cuando ella versa
únicamente en la documental agregada al expediente.
En seguida, continuaremos señalando lo ocurrido con el trámite de admisión y sustanciación de los
recursos contra las medidas cautelares y los deducidos contra las sentencias de primera instancia.
Finalmente, no eludiremos una crítica a la actuación del Ministerio Público Fiscal en su rol funcional
ante el amparo.
3) El plazo para la interposición del amparo.
Después de aquella recordada tercer semana de febrero, cuando estaba anunciado a todas voces
que vencía el plazo para deducir las acciones de amparo, nos cuestionamos la verdad de esa
afirmación, pues no compartimos dicho criterio, al sostener que el plazo previsto en el artículo 2,
inciso e), de la ley 16.986 estaba virtualmente derogado tras la reforma constitucional.
En los hechos se hicieron dos lecturas del problema. Mientras un sector acompañó el
temperamento de admitir acciones de amparo sin exigirle un plazo cierto; otros pensaron que
debía ponerse un límite y, en tal sentido, aplicaron el artículo indicado de la Ley de Amparo.
En el ámbito de la Cámara Nacional Federal rige, desde junio de 1999, el plenario “Capizzano de
Galdi, Concepción c/ Instituto de Obras Sociales” (nota3), el que estableció la vigencia del
mentado dispositivo, ofreciendo como argumento central el siguiente: "sostener la inexistencia de
plazo alguno, dejarlo librado a la discrecionalidad judicial, o aplicar analógicamente otros previstos
para situaciones distintas, desnaturalizan el derecho de amparo [...]; por ello no se advierte
obstáculo legal ni constitucional alguno y sí sólo conveniencia para aplicar el plazo del artículo 2,
inciso
e)
de
la
ley
16.986
para
el
ejercicio
del
derecho
de
amparo”.
Esta tesis restriccionista, en alguna medida, sostiene la indefinición de la Corte que, en el caso
“Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía”, expresó que el punto de partida del
plazo de quince días que establece el artículo 2, inciso e), de la ley 16.986, se trata de una
cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza -en principio- la
intervención del Superior Tribunal por la vía excepcional del recurso extraordinario” (nota4).
La Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo no ha cambiado la orientación del plenario.
En la causa "Martino, Adolfo" (10/08/02), la Sala IV sostuvo que la exigencia de deducir la acción
de amparo dentro del plazo de 15 días previsto en el artículo 2, inciso e), de la ley 16.986 no
resulta una reglamentación irrazonable del artículo 43 de la Constitución Nacional. Y agregó: "el
nuevo texto constitucional parece seguir la línea fijada por el legislador al sancionar la aún vigente
ley 16.986, modificando sólo algunos aspectos -v.gr: el atinente a que no es necesario interponer
recursos administrativos previos al amparo y la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de
una norma-.
"Por ello, y en tanto lo previsto en el artículo 2, inciso e), no resulta contrario a la letra y al
espíritu de la nueva disposición constitucional se debe considerar aún vigente el plazo de
caducidad mencionado”.
"Considerando en el caso no se trata de una conducta lesiva que se renueve periódicamente
(como ocurre, v.gr.:, en el caso de reclamos vinculados con pagos de haberes), circunstancia que
habría justificado la aplicación de la doctrina de esta Sala respecto del cómputo de los plazos para
iniciar la acción.
Por su parte, la Sala III, en los autos "Reina, María Sara" (30/07/02), repite los conceptos
transcriptos.
En definitiva, pese a que nos hemos pronunciado en sentido opuesto al de la doctrina
jurisprudencial (nota5), está afianzado el criterio de declarar inadmisible los amparos que
actualmente se promuevan contra las leyes, decretos y resoluciones reglamentarias que han dado
marco normativo a la crisis financiera del Estado.
4) La legitimación en el amparo y su jurisprudencia.
Al comenzar el estudio procesal de la demanda de amparo, el abogado se interrogaba ¿a quién
demandar? Las respuestas eran oscilantes: unos sostenían que, al ser una pretensión declarativa
de inconstitucionalidad de las normas dictadas por el Estado y las reglamentaciones consecuentes,
el sujeto pasivo solamente era el Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Economía y, a veces,
Jefatura de Gabinete de Ministros) y el Banco Central de la República Argentina. Otros
argumentaron que la injerencia del Estado a través de las normas presuntamente
inconstitucionales afectaba una relación particular entre el banco y el ahorrista, de modo tal que el
amparo debía reconocer también a la entidad financiera como sujeto de la acción.
Hubo quienes interpretaron que, en realidad, el banco era un tercero alcanzado por los efectos de
las normas, de manera que debía intervenir en el proceso con esa condición.
Por otro lado, el sujeto activo de la pretensión aparecía con menores dificultades, toda vez que el
artículo 43 de la Constitución Nacional, reconocía a cualquier persona la posibilidad de interponer
la acción expedita y rápida de amparo, calidad que no apareció debatida en la práctica, en la
medida que el proceso de amparo ha permitido desarrollar el procedimiento sin efectuar pedidos
de integración de litis (como debe ser cuando el amparo lo deducen quienes tienen una cuenta
corriente conjunta o en supuestos de reclamos de depósitos que tienen varios titulares en cuentas
no indistintas, etc.), aceptando la sola presentación de algún afectado.
Digamos que este aspecto de la legitimación para obrar del sujeto activo es un tema que se ha
eludido con elegancia y que no fue siquiera advertido por los sujetos pasivos de la relación
procesal.
Ahora bien, con relación al demandado (en realidad, hemos sostenido que en el amparo no hay
demandado, porque tampoco hay bilateralidad estricta, en razón de que el núcleo problemático
son las normas a interpretar), la tradición jurisprudencial era reticente y el horizonte del proceso
constitucional fue repetidamente abortado por diferentes cuestiones.
Ya se había dicho que: "dado que el poder de juzgar sólo ha de ejercerse en la medida en que
perdure una situación de conflicto de intereses contrapuestos en el marco de una ‘controversia’ o
un ‘caso’, cabe rechazar la acción de amparo interpuesta por un usuario del servicio bancario
tendiente a obtener que el Banco Central levante toda limitación de la información respecto del
sistema bancario nacional y a que se declare la inconstitucionalidad de aquellas medidas que
suponen una desinformación respecto de la evolución del mismo; ya que, los posibles alcances
que una eventual sentencia favorable podría llegar a tener en la esfera propia del accionante,
ponen en evidencia la inexistencia de causa judicial que tenga por finalidad la tutela de los
intereses alegados por las partes. Debiendo, además, señalarse que la mentada acción no
introduce alteración en el orden legal de las competencias, ni permite soslayar los trámites
ordinarios ni es apta para autorizar a los jueces a irrumpir en asuntos ajenos a su jurisdicción;
tanto menos si, como en el caso, tampoco se ha demostrado que el acto administrativo
cuestionado haya restringido, lesionado o alterado derechos o garantías constitucionales”
(CNCont. Adm. Fed., Sala II, octubre 12-1995, ED, 167-94).
También se argumentó que: "no procede la acción de amparo contra el Estado por cobro de
depósitos a plazo fijo cuya extinción mediante entrega de títulos de la deuda pública fue dispuesta
por el acto atacado; ello así, pues el juicio de amparo no es apto para dilucidar controversias
relativas al cumplimiento de cláusulas contractuales y el cobro de sumas de dinero” (CNFed. Cont.
Adm.
Sala
IV,
Julio
31-990,
La
Ley
1990-D,
529).
Con estas pautas era poca la ilusión de ocupar en el amparo la atención de varios frentes, sin
embargo, la jurisprudencia nos sorprendió gratamente.
En efecto, el conjunto de medidas cuestionadas abarca tres supuestos: la imposibilidad de
disponer de los depósitos existentes en el sistema bancario -límites a las extracciones y,
posteriormente, la fijación de un "cronograma de vencimientos reprogramados"-, el cambio
compulsivo del tipo de divisa en el que el depositante había decidido efectuar sus ahorros o
colocar sus inversiones -"pesificación"- y, finalmente, el cercenamiento de la capacidad económica
del ahorrista -conversión del dólar a la relación de cambió $ 1.40, que no representaba, ni aun a
esa fecha, el valor de la moneda extranjera en el mercado libre; situación esta que se encuentra
agravada con la cotización actual del dólar-.
Si observamos la Ley de Amparo, allí se indica que la individualización del demandado debe
realizarse "en lo posible", en razón de entender que no es imprescindible tal especificidad, como
sí, en cambio, lo requiere para el órgano responsable, pues la sentencia solicita la mención
concreta de la autoridad contra cuya resolución, acto u omisión se concede el amparo".
Esta advertencia ha sido un puente válido para no fomentar cuestiones previas de admisión al
amparo. En la causa “Costoya Margarita Dora" (29/8/02), resuelta por la Sala IV de la Cámara ya
citada, se dijo que: "aun cuando la situación de grave crisis pudiese justificar -por hipótesis- que
los ahorristas debieran compartir el sacrificio que la situación pudiera imponer -acorde también a
la doctrina del artículo 1198 del Código Civil-, no parecería ajustado a pautas de aceptable
razonabilidad que fuesen ellos quienes cargasen con el mayor perjuicio, de modo tal que esa
situación implicara la violación de la garantía del artículo 16 de la Constitución Nacional. Un
reparto del sacrificio desigual e inequitativo violaría el mencionado precepto".
Agregando que: "desde otro enfoque, la mencionada garantía del artículo 16 de la Ley Suprema
también se vería comprometida por el diferente trato que habría sido dado a los distintos agentes
del sistema financiero (artículo 3 del decreto 214/02), en la medida en que pudiera implicar usar
ahorro nacional genuino -imprescindible para la generación de riqueza y el crecimiento de toda
sociedad- para cancelar deuda financiera, sin haberse siquiera realizado distinciones respecto del
monto, causa o finalidad de estas últimas, con eventual apartamiento de la directiva del artículo 6
de la ley 25.561”.
"Además, se trasladarían a los depositantes las consecuencias de la política crediticia llevada a
cabo por las entidades financieras -y, en especial, el modo en que asignaron sus activos-, materia
que es de responsabilidad exclusiva de aquéllas; y, por consiguiente, sus errores y defectos cometidos en dicha área-, no obstante que no podrían ser invocados como eximentes del
cumplimiento de sus obligaciones frente a quienes fueron ajenos a esa conducta y confiaron en el
sistema, redundarían en su perjuicio.
"Por otro lado, los beneficios que para los deudores -en dólares- del sistema financiero habrían
resultado de la aludida conversión a pesos de sus pasivos no permitirían, prima facie, exculpar a
las entidades financieras de sus obligaciones frente a los ahorristas, ya que ellas, por hipótesis,
estarían legitimadas para acudir en defensa de sus eventuales derechos y, de no hacerlo -por las
razones que fueren-, no sería legítimo descargar en otros las consecuencias de su omisión". De
este modo, la legitimación procesal no se detuvo siquiera a analizar el argumento que el gobierno
sostenía como inequitativo para el resto de los ahorristas que no habían interpuesto acciones de
amparo.
Fue claro, y lo confirmó la Cámara, que inteligentemente analizó el contexto antes que las
situaciones puntuales, más allá de las excepciones que debieron reconocerse de manera
ineludible. Inclusive, cuando se interpuso como falta de excepción la legitimación para actuar del
Defensor del Pueblo de la Nación, se fraccionó el interés a tutelar entre el ahorrista afectado y la
denuncia de inconstitucionalidad de las medidas, acordando personería al ombusdman para actuar
en estas circunstancias.
"Que, en el sentido indicado, es adecuado por lo pronto destacar que, por cierto, las relaciones
jurídicas sustanciales que fundaron oportunamente la pretensión no se pueden considerar, aun
alegando generosamente el concepto, como integrando el cuadro de ‘derechos de incidencia
colectiva en general’ aludido en el. Sin embargo, no lo es menos que el artículo 43, párrafo
tercero, de la Constitución Nacional artículo 86 de la Carta Magna asigna al Defensor del Pueblo de
la Nación la ‘misión de defensa y protección de derechos humanos y demás derechos, garantías e
intereses tutelados en esta Constitución y las leyes ante hechos, actos u omisiones de la
Administración’. Desde esta perspectiva, es evidente que aquí se ha denunciado la lesión de
derechos individuales (básicamente, el de propiedad, artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional)
y, por consiguiente, como el Defensor del Pueblo ‘tiene legitimación procesal’ (artículo 86, párrafo
segundo de la Constitución) su habilitación para promover este proceso, fundada en la disociación
que las normas pertinentes consagran entre titularidad de la relación jurídica sustancial y
postulación procesal, es indiscutible".
En cambio, fue de mayor dificultad resolver la intervención de los bancos como terceros
coadyuvantes, pues en la ley 16.986 no se encuentra especialmente reglado, aunque se pueden
seguir los procedimientos del Código Procesal por la remisión que efectúa el artículo 17.
De todos modos, más allá de que la ley prevea la aplicación supletoria de las disposiciones
procesales en vigor, las normas del Código adjetivo referidas a la actuación de terceros en el
proceso y a la integración de la litis rigen situaciones diversas a las que se plantean en el marco
del denominado amparo colectivo, las que para este caso, resultan absolutamente insuficientes
(Cfr. CNFed. Contencioso Administrativa, Sala IV, 1998/06/23, "Youssefian, Martín c/ Secretaría
de Comunicaciones", La Ley 1998-D, 712).
No obstante, la rapidez prevista impide controvertir sobre la calidad de parte adhesiva o
litisconsorcial, características que se deben tener en cuenta para resolver en definitiva.
La doctrina, en líneas generales, permite la intervención de terceros atendiendo para ello los
beneficios que puede lograr con el acto lesivo o los perjuicios que sufre por el comportamiento de
la autoridad estatal.
La jurisprudencia confirma el carácter restrictivo que impide la promoción de incidentes de
cualquier naturaleza que demoren la rapidez que el proceso exige, pero no cuestiona la
participación de terceros cuando está suficientemente justificada y se ha fundamentado
claramente la necesidad de su intervención. También se acepta cuando aparece un interés jurídico
relevante.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación menciona que la citación de terceros debe encontrarse
justificada en una razón suficiente y sólida (Fallos, 316:775); que quien solicita la actuación de
otro que no es parte pesa la carga de demostrar que se trata de algunos de los supuestos que
autorizan a disponerla (Fallos, 318:2551). También se pronunció por autorizar la citación de un
tercero con un interés jurídico autorizado (una eventual acción regresiva), aclarando que ello no
obliga a la parte a litigar contra los terceros “sino solamente a darles una intervención
imprescindible” (Fallos, 313:1053).
5) Informalismo. Formalidades mínimas.
La demanda de amparo exige iguales formalismos y tecnicidades que las pretensiones ordinarias.
La explicación clara y precisa de los hechos deviene imprescindible a efectos de reconocer el
objeto material que permite la procedencia del amparo. Es decir, ya se trate de la amenaza, lesión
directa o indirecta, alteración, restricción o desconocimiento del derecho fundamental de que se
trate, debe resaltarse y puntualizarse con más detalle que en una demanda común.
5.1) Formalidades sustanciales.
Los hechos, la questio facti, enmarcan la admisibilidad formal, pero no obran aisladamente del
contexto en que se producen. Con ello queremos decir que las alegaciones de las partes no son las
únicas que se deben considerar cuando se resuelve la cuestión constitucional, también las
circunstancias y el tiempo en que suceden interactúan, dando un marco referencial ineludible para
el juez.
La jurisprudencia en este aspecto elimina del trámite amparista los casos donde no aparecen
debidamente explicados los hechos en que la demanda se funda.
Por ejemplo, se ha dicho que “el amparo no resulta admisible cuando los perjuicios que puede
ocasionar su rechazo no son otra cosa que la situación común de toda persona que peticiona el
reconocimiento judicial de sus derechos por los procedimientos ordinarios” (CNFed. Contencioso
Administrativa, Sala IV, 1994/06/09, "Benetti, Osvaldo O. C/ Jefe del Estado Mayor Gral. del
Ejército", La Ley, 1995E, 576, J. Agrup., caso 10.689).
La cuestión de derecho contrae, asimismo, una exigencia ritual diferente a la que tiene la
demanda ordinaria. Lo cual es obvio si atendemos que el amparo sólo resguarda los derechos
tutelados por la Constitución Nacional, los tratados o leyes sobre derechos humanos.
Por tanto, los denominados derechos fundamentales deben explicitarse, mencionando la norma
que los dispone, la forma como se produce la agresión y los efectos que sobre la persona
demandante genera.
Debe aclararse que la imprecisión no provoca el rechazo por falta de motivación suficiente,
teniendo en cuenta el principio de saneamiento que pondera la actuación del juez constitucional.
Dicho el encuadre legal, corresponde advertir su desarrollo práctico y señalar las imprecisiones
encontradas.
En primer lugar ha sido común plantear los amparos contra un marco normativo inicial que se
apoyó en el decreto 1570/01, la ley 25.561, el decreto 214/02 y las reglamentaciones del Banco
Central de la República Argentina; es decir, la pretensión declarativa de inconstitucionalidad
argumentó contra el conjunto de la emergencia económica, pero relegó impugnaciones necesarias
a otras medidas posteriores que constituyeron hechos nuevos (decreto 1316/02, ley 25.587, etc.)
que debieron integrarse al cuadro de congruencia entre lo pedido y el derecho a resolver.
No es ésta una afirmación general, porque la jurisprudencia señala la preocupación del litigante
por cuestionar esa injerencia legal que modificó el procedimiento rápido que el amparo promete,
al obligar a planteos e intervenciones del Ministerio Público que postergaron la celeridad procesal.
En efecto, en la causa "Vaccarezza Osvaldo Luis y otro" (28/08/02) ,la Sala IV sostuvo que “el
requisito de la urgencia que en épocas de normalidad no se verificaría por el tiempo en que se
debe dictar una sentencia de amparo (conf. ley 16.986), se configura en el presente ante la
situación en que se encuentran quienes reclaman el reconocimiento de su derecho en el contexto
de un desborde judicial” (ya destacado en el plenario "Waitzel, Rodolfo Pedro y otro c/ PEN-Dto
1570/01- Resol 23/02 s/ amparo ley 16.986" del 19 de febrero de 2002).
Ante esta coyuntura no cabe más que advertir que se están dilatando los plazos procesales
normales y que existen necesidades básicas que deben ser afrontadas por el ahorrista quien no
fue preavisado de la situación de indisponibilidad en que se encontrarían sus depósitos bancarios.
De este modo, el amparo se convirtió en una suerte de acumulación sucesiva de pretensiones que
iniciándose en un tiempo formal, obligaron a replanteos continuos que socavaron los tiempos
previstos.
5.2) Formalidades en los escritos.
Otra particularidad fue el incumplimiento permanente de las reglas formales indicadas en el
artículo 118 del Código Procesal, con remisión al Reglamento de la Justicia Nacional para la
presentación de escritos.
Las demandas de amparo, y en su gran mayoría, los informes producidos (artículo 8, ley 16.986)
no respondieron a las solemnidades necesarias para garantizar un ejercicio efectivo del derecho a
la contradicción.
Los tipos de letra exageradamente chicos, los párrafos simples y sin pausas gramaticales, la
escritura a un sólo lado, la dimensión y tamaño de las hojas, entre otras alteraciones al principio
de legalidad formal, obligaron a la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal a
dictar una resolución general ordenando a los jueces de primera instancia para que orientaran el
cumplimiento del artículo 118 del Código Procesal, toda vez que, en materia de recursos, las
presentaciones en simple faz contrariaban las formas y constituían un peligro cierto al principio de
seguridad.
5.3) Informalismo aceptado.
En cambio, el plenario "Waitzel", del 19 de febrero de 2002, sostuvo que la concurrencia de
circunstancias verdaderamente excepcionales, reflejadas con una intensidad que no reconoce
antecedentes, inexorablemente condujo a postular una solución dirigida a evitar que una
aplicación literal de las normas procesales interfiera con el objetivo de afianzar la justicia
establecida en el Preámbulo de la Constitución Nacional y garantizar el ejercicio del principio de la
tutela judicial efectiva.
Por ello, el Tribunal resolvió que, sin desconocer las prohibiciones contempladas en el artículo 17,
incisos 2 y 30, del Código Procesal que aseguran el indiscutible valor de la neutralidad del juez, la
emergencia judicial obligó a velar para que las decisiones judiciales, además de ser justas y
legales, resultasen también eficaces y oportunas, finalidad que se vería sensiblemente perjudicada
de ser arbitradas estrictamente las exigencias que el ordenamiento legal erige.
En consecuencia, se ordenó no aceptar ninguna excusación de un magistrado con fundamento en
el inciso 2 del artículo 17 del Código Procesal Civil y Comercial de !a Nación en los procesos
deducidos con motivo del decreto 1570/01, de la ley 25.561, de los decretos de necesidad y
urgencia 214/02 y 230/02 y de las demás normas que los complementan, modifican, sustituyan o
sean dictadas en su consecuencia.
Además, con la distribución de causas en otros juzgados nacionales, la Corte Suprema modificó la
tramitación del amparo sin afectar el principio de la unidad de la jurisdicción, creando una especie
de secretarías múltiples con o sin posibilidades de delegación de la firma en cuestiones de simple
trámite.
También se alteró el régimen tradicional de los días de nota, porque la celeridad impuesta al
amparo tuvo como notificados "ministerio legis" las resoluciones dictadas a diario, mientras que en
los procesos contra el "corralito financiero" se dispuso con variaciones el sistema aplicable al juicio
de conocimiento (martes y viernes) o la de tomar como días de nota tres días a la semana (lunes,
miércoles y viernes) y aun establecer particulares criterios como tener por abierto el libro de
comparecimiento para los días miércoles y viernes. Inclusive, la acordada 11 de la Corte Suprema
estableció sólo un día (el viernes) como día de nota!!!
En realidad, ninguna de estas informalidades han alterado el trámite del amparo, ni cercenado el
derecho de defensa en juicio, más allá de las demoras ocasionadas por la propia emergencia y por
la intervención inusitada del Ministerio Público.
6) La producción del informe circunstanciado. Errores y consecuencias.
En los procesos constitucionales se discute si la bilateralidad es estricta o se permiten
atenuaciones en la cerrada aplicación del principio de contradicción. No se trata de convertir al
amparo en un proceso voluntario, ni menos aun desplazarlo a los carriles de la acción meramente
declarativa de inconstitucionalidad, sino de observar si el juego de alegaciones y réplicas
permanentes es una metodología apropiada para el proceso rápido y expedito que se persigue.
La bilateralidad supone que, como en todo proceso, el conflicto enfrenta dos posiciones distintas:
una que sostiene la ilegalidad o ilegitimidad del acto o la amenaza y otra que defiende la
constitucionalidad de dicho comportamiento. Por eso, el punto no es el debate entre partes, sino la
contenciosidad, es decir, si existe o no controversia.
Nosotros creemos que es evidente la bilateralidad del amparo, si tenemos en cuenta la claridad
con que la ley se expresa cuando se refiere a la "demanda de amparo" (artículo 6), a las "partes"
(artículo 9), al "accionado" (artículo 10) y a otras situaciones procesales que demuestran la
duplicidad de intereses y opiniones que el juez debe esclarecer.
Lo que no está claro es la forma como se debe concretar la dualidad de posiciones, porque en el
esquema clásico de la “litiscontestatio” se espera que quien ejerce la pretensión contra otra
persona y frente al Estado reciba la resistencia del demandado y delegue la responsabilidad de
interpretar las conductas denunciadas en el juez de la causa.
Mientras que los ordenamientos amparistas con que cuenta nuestro país no son coincidentes en la
forma como señala la “traba de la litis”; en algunos casos, como sucede con la ley 16.986, se pide
un informe circunstanciado, en otros supuestos se requiere la “contestación de la demanda”,
siendo diferentes las posibilidades de llevar a cabo ambos emplazamientos.
El informe no es técnicamente una contestación de demanda, pese a que el oficio (en el caso de
amparo contra actos de autoridades públicas) o la cédula de notificación (cuando se trata de
amparo contra actos de particulares) suelen estar acompañadas de copias de la demanda y de la
documentación agregada con ella.
En este aspecto, los amparos deducidos en la dimensión del "corralito" han unificado en su
inmensa mayoría la sustanciación por oficio a todos los sujetos pasivos denunciados, eludiendo la
diferencia que efectuamos en el párrafo anterior. Esto, de alguna manera, es improcedente y
genera un tratamiento diferenciado a las entidades privadas que, con la forma de comunicación
que reciben, obtienen una jerarquía institucional que el Código no reconoce. De todos modos, se
trata de un apunte anecdótico que no afecta al derecho de defensa en juicio.
El pedido de informes es una requisitoria del juez para que el órgano o la persona denunciada en
el amparo ofrezca las explicaciones de su proceder o fundamente las razones de su
comportamiento u omisión lesiva, o, en su caso, de los motivos que originaron la sanción de un
acto o resolución de carácter administrativo. De similar encuadre es la exposición de motivos que
da lugar a la sanción y promulgación de una ley.
No es necesario que el sujeto pasivo conteste todos y cada uno de los hechos que porta la
pretensión. Sólo debe dar explicaciones, porque el informe circunstanciado que se pide es un
“deber de informar” al Tribunal, no funciona como “carga procesal”.
De este modo, el proceso se integra con fundamentaciones fácticas y jurídicas que no resultan
propiamente “hechos controvertidos”. Es verdad que la dualidad de posiciones existe, pero no es
técnicamente -como se dijo- un proceso controvertido.
Claro está que en los hechos la producción de informe opera como una verdadera contestación de
demanda, porque se puede ofrecer prueba e, inclusive, introducir nuevos hechos que amplían el
campo de conocimiento jurisdiccional.
En este sentido, la sanción del decreto 905/02 (B.O., 2002/06/01) fue una norma que introdujo
modificaciones en la relación jurídica cuestionada en los amparos que se estudian, pues esta vez
no afectaban situaciones procesales, sino la forma de cancelar la obligación. Por eso constituyeron
hechos nuevos o, en otros términos, la obligación de incorporar al debate procesal, la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto, y en caso de haberse aceptado los términos
ofrecidos por la disposición, advertir sus efectos en el proceso y respecto a la relación jurídica en
sí misma.
La Cámara, resolvió el 28 de agosto de 2002, en la causa "Pape, Mariela Susana" que: cabe
señalar que la inconstitucionalidad del sistema no podría considerarse salvada con la opción de
pago en bonos del Tesoro (prevista en el artículo 9 del decreto 214/02, y más recientemente en el
decreto 905/02), ya que lejos de reforzar el derecho de los depositantes, implicaría para el
ahorrista la liberación del deudor originario (la entidad financiera) y su sustitución por otro distinto
(el Estado Nacional), que ha declarado públicamente su estado de insolvencia.
Cuando el representante del Estado Nacional argumenta que la descalificación de la normativa en
crisis podría acarrear la destrucción de los activos del sistema debido al deterioro de la cartera de
los bancos, no advierte que el mantenimiento del sistema ideado por las autoridades políticas y
económicas para sostenerlo lleva en sí mismo la destrucción de las bases mismas del Estado de
Derecho, que excede ampliamente a su sistema bancario. Este resulta una consecuencia del libre
juego de las reglas del mercado y de ningún modo puede ser factor determinante del modo de
vida de una comunidad. El sistema bancario deberá ser consecuencia de las necesidades
financieras de un Estado, éstas deberán determinar su dimensión y la de sus operatorias. Nunca a
la inversa, so riesgo de descalificar las necesidades primarias de la población anteponiéndoles un
pretendido salvataje de entidades que al distanciarse de los verdaderos requerimientos sociales no
representan nada en el ámbito del Bien Común.
De este modo, fue nítidamente señalado como los informes circunstanciados no han cumplido con
el deber constitucional exigido, para actuar con escritos uniformes y repetitivos que obraron como
simples fotocopias acompañadas en las causas, que de esta manera no encontraron respuestas
concretas a problemas concretos.
Con ello queremos expresar que el informe requerido en los términos del artículo 8 de la ley
16.986 debe responder las consignas que se le piden, porque cuando se aplica la misma
contestación a problemas diferentes (como son las del ahorrista común, del afectado en la
disponibilidad de su dinero, del que tiene más de 75 años de edad o está afectado por problemas
de salud) las consecuencias no pueden tener simetrías.
Sin embargo, es preciso acordar un efecto común a los alcances que parten desde la producción
del informe o su ausencia, porque se deben corresponder con lo que sucede cuando la
contestación de la demanda es inexistente, deficiente o no cumpla con el deber de expedirse
respecto a la autenticidad de la documentación acompañada.
6.1) Información simple sin prueba. Efectos sobre la documentación.
Una de las alternativas que se puede dar tras el emplazamiento jurisdiccional resulta la breve
información que efectúe el demandado. La respuesta simple, sin otros datos que los objetivamente
comprobables o relatados en la pretensión, no tiene consecuencias para quien así lo practica,
precisamente, porque no está obligado a reconocer ni a negar los hechos manifestados en la
demanda.
La norma procesal dice que “producido el informe o vencido el plazo otorgado sin su presentación,
no habiendo prueba del accionante a tramitar, se dictará sentencia fundada dentro de las 48
horas, concediendo o denegando el amparo” (artículo 8, tercer párrafo, ley 16.986).
De este modo, la respuesta formal, lacónica y concisa, o simplemente breve sin demasiadas
agregados, lo único que provoca es la apertura a prueba de las verificaciones que el actor quiera
efectuar y, en su defecto, el paso inmediato a la sentencia.
Algunos sostienen que se debe aplicar la carga del artículo 356 que, en este aspecto, coincide con
el artículo 8 de la Ley de Amparo, respecto a la obligación de reconocer o desconocer los hechos y
la autenticidad de la documental acompañada.
No compartimos este temperamento, en razón de que, como antes se dijo, el requerimiento de
informe no es un traslado de la demanda aunque opere como tal. El escrito de demanda que suele
acompañar la notificación hace al derecho de defensa en juicio pero no constituye una “carga
procesal” sobre la cual el demandado se deba pronunciar.
Al tomar conocimiento de los hechos y de la documentación que refiera a ellos, el sujeto pasivo
del amparo tiene el deber de dar a la jurisdicción su versión sobre ellos o la fundamentación que
tenga para explicar sus actos u omisiones.
El deber que mencionamos puede tener consecuencias en orden a la calificación del
comportamiento de la parte en el proceso y, en su caso, considerar a la conducta como una pauta
probatoria de su escasa o nula razón para actuar (artículo 163, inciso 5, párrafo final del CPC).
Así debiera ser en los casos que el Estado o sus entidades autárquicas efectúen un informe que
nada tiene que ver con el problema planteado (por ejemplo cuando se contesta con el informe
fotocopiado de las causas denominadas "corralito" y el conflicto versa sobre títulos de la deuda
pública o impugnación de otros decretos).
De esta manera, la versión del demandado sobre los hechos no es una obligación procesal, sino un
deber hacia la jurisdicción para que ésta pueda resolver. El déficit que acuse el informe
circunstanciado no tiene consecuencias procesales, porque el derecho de defensa en juicio es una
facultad que se puede o no ejercer, pero deja al magistrado sin la posibilidad de atender la
fundamentación clara y concreta del acto lesivo cuando ella no aporta “los antecedentes y los
motivos de la medida impugnada”.
La ley nada dice respecto a la documentación, sólo agrega que el requerido “debe” cumplir la
“carga” de ofrecer la prueba tal como lo puede hacer el actor. Por ello, los efectos no son otros
que la eventual eliminación de la etapa probatoria, sin que se tenga por reconocida o admitida
ninguna de las pruebas ofrecidas por el amparista.
La Cámara advierte estos desatinos, y la confluencia de opiniones generales que no aciertan en el
deber de información que se les requiere. En la causa "Falcón, Isabel I." (8 de agosto de 2002) se
dice que “los acreedores de títulos públicos del Sector Público Nacional no tienen el mismo
tratamiento que otros porque respecto de unos el Estado Nacional respetará los términos de la
legislación que regula su deuda y respecto de otros el Estado unilateralmente altera la esencia de
sus obligaciones. De tal modo se quebranta el principio de igualdad que exige el mismo
tratamiento normativo para quienes se encuentran en igualdad de situaciones. En este caso, para
los acreedores. No se ha invocado argumento alguno que explique de modo razonable el distinto
tratamiento otorgado a unos y otros acreedores. Frente a esto se desvanecen todas las
argumentaciones del considerando del decreto y las que expone el Ministerio de Economía en
estos autos porque las dificultades financieras y económicas que se invocan, los problemas del
financiamiento del sector público nacional, el déficit presupuestario y la crisis que provoca la
emergencia no admiten el distinto tratamiento que resulta del decreto 471/02.
La falta de un criterio admisible que justifique el distinto tratamiento otorgado a unos y otros
acreedores lleva a concluir que la limitación de la sustitución de la prestación debida sólo para los
títulos públicos cuyas obligaciones están regidas por la ley argentina pretende evitar que el Estado
Nacional sea condenado por tribunales extranjeros en el supuesto de haberse afectado el derecho
de propiedad de los acreedores cuyos créditos están regidos por la ley extranjera.
Por tanto, la posición asumida por el Estado Nacional es insostenible y no se justifica invocando
razones de emergencia. Los poderes del Estado durante una situación de grave perturbación
económica, social, o política no son absolutos e ilimitados, sino que deben ejercerse en el marco
que establece el artículo 28 de la Constitución Nacional y las decisiones que adopten los poderes
políticos del Estado están sujetos al control del Poder Judicial. Así, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación tiene establecido que "aún en situaciones de grave crisis o de necesidad pública, frente a
la invocación de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde
a los jueces controlar si los instrumentos jurídicos implementados por los otros poderes del Estado
no son contradictorios con la normativa constitucional" (Fallos 316:2624).
6.2) Información y contestación sin prueba. Efectos.
La contestación del amparo sin ofrecimiento de prueba no determina sin más la admisión de la
demanda. Justamente, si el emplazamiento no fuerza al contradictorio tampoco se puede pensar
que la omisión deliberada de prueba sea motivo bastante para eludir esta fase cuando el actor
tenga verificaciones pendientes.
En cambio, si la prueba del actor consiste únicamente en la documental acompañada y no ha
mediado objeción con respecto a la autenticidad de los documentos privados agregados, el juez
debe dictar sentencia dentro de las 48 horas de presentado el informe o de vencido el plazo para
hacerlo.
Asimismo, la prueba ofrecida por el actor no constituye para el juez la obligación de proveerla,
toda vez que conserva la facultad de estimar la producción de aquella que considere pertinente y
conducente al debido esclarecimiento de la cuestión.
Quien elude informar deja de explicar y sin justificación los actos u omisiones que en su contra se
denuncian. Por ello, tal actitud, si bien no es técnicamente un reconocimiento o una admisión, sí
constituye un deber incumplido que pesa sobre la calificación de la conducta de las partes en el
proceso.
6.3) La omisión del informe. ¿Hay rebeldía o incontestación?
Puede suceder que el informe no se produzca por omisión o renuencia voluntaria de quien ha sido
emplazado. De seguir la posición del informe como contestación de la demanda, los efectos
debieran ser aquellos que corresponden a la rebeldía (si el actor lo solicita) o a la incontestación
(efectos procesales inmediatos).
La rebeldía supone lograr el reconocimiento de los hechos pertinentes y lícitos a que la demanda
se refiere, pudiendo el juez omitir la etapa probatoria si con el material que cuenta lo considera
suficiente para dictar sentencia sin más trámite.
La incontestación produce similares efectos, salvando aquellos que corresponden a notificaciones a
practicar o medidas cautelares subsiguientes.
En ambas situaciones, obrar con tal extensión sería contra tegem en la medida que la ley no lo
establece; sin embargo, los efectos pueden resultar sin necesidad de expresar concretamente tal
declaración.
Es decir, el informe circunstanciado no producido genera la obligación judicial de proveer la prueba
del actor o, en su caso, de dictar sentencia inmediata.
Tal como antes fue propuesto, el incumplimiento del deber de informar constituye una acción
contraria para quien así actúa, de modo tal que, aún sin resultar una presunción en su contra, el
acto se puede valorar como un obrar imprudente que manifiesta la falta de colaboración en la
búsqueda de la verdad y una prueba contra sí mismo.
Ahora bien, si la omisión del informe resulta de la falta de requerimiento, la consecuencia es clara:
al violarse el principio de bilateralidad requerida, “la omisión del pedido de informes es causa de
nulidad del proceso” (artículo 8, ley 16.986).
Una última consideración. Si el informe se produce vencido el plazo acordado por el juez, y
teniendo en cuenta la perentoriedad y caducidad automática de los tiempos procesales, no se
podría aceptar una incorporación extemporánea del escrito llegado fuera de término. Este ha sido
el temperamento adoptado en la mayoría de los amparos.
7) Admisión y sustanciación de los recursos contra medidas cautelares.
Muchas veces, la medida precautoria planteada coincidió con el fondo del amparo, lo que en
principio la tornaría inviable de aplicarse la ley 25.587, aumentado en su dimensión obstativa por
el decreto 1316/02. Sin embargo, se ha resuelto que si la realización de la cautelar conlleva la
concesión del objeto mismo del amparo porque se compromete la propia materia debatida en la
causa, se afecta precisamente el objeto del pleito, con menoscabo de garantías constitucionales
como la defensa e igualdad entre las partes (conf. doctrina de Fallos C.S. 323: 337; 349; Sala IV
in re "Tradimex" del 5 de abril de 1991; Sala I in re "Triulzi" del 13 de diciembre de 1990, Juzgado
N° 11 in re "Aráoz de Lamadrid" del 7 de febrero de 2002). No obstante lo cual corresponde, por
las particularidades del caso, analizar con mayor profundidad la situación de hecho que se plantea
en el sub examine a los fines de no dejar desprotegido por la aplicación dogmática de un principio
procesal, a quien acude a reivindicar su derecho.
Por tanto, se concluye que la suspensión de la ejecución de las medidas cautelares y sentencias
que disponen los artículos 1 y 2 del decreto 1316/02, así como el mecanismo creado por el
artículo 3, resultan contrarios a las disposiciones de la Constitución Nacional, ya que
desnaturalizan la esencia del sistema republicano de gobierno, destruyendo el control judicial, lo
que resulta contrario al derecho de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva.
En consecuencia, se declara la inconstitucionalidad de las disposiciones previstas en el decreto
1316/02, artículos 1, 2 y 3. [...] XVIII- Teniendo en cuenta el pedido de cautela solicitado, la
situación de colapso provocada por las aproximadamente 120.000 demandas análogas
presentadas ante este fuero, lo expresado por la Corte en el caso "Smith", la alteración sorpresiva
de la situación patrimonial de los ahorristas y la avanzada edad del amparista con la consiguiente
situación de estrés y riesgo de daño psicofísico, la situación especial de uno de los amparistas, es
que este Tribunal en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 204 del CPCCN estima
que corresponde adecuar limitadamente la pretensión (Vaccarezza Osvaldo Luis y otro, citado).
Este tipo de medidas fue apelado por quienes intervinieron en calidad de sujetos pasivos del
amparo, ocurriendo situaciones procesales que han sido interpretadas con criterios diferentes,
actuando muchos de ellos con error evidente en la aplicación de las normas procesales.
El principio general es el del artículo 15 de la ley 16.986 que dispone: "sólo serán apelables la
sentencia definitiva, las resoluciones previstas en el artículo 3, y las que dispongan medidas de no
innovar o la suspensión de los efectos del acto impugnado...".
Como se observa, una lectura gramatical excluye apelar aquellas medidas que se adopten como
tutela anticipada o embargo preventivo; las que en caso de ser cuestionadas por la vía del artículo
195, párrafo tercero, del Código Procesal o, en su caso, por el artículo 4 de la ley 25.587 (ley
antigoteo). Sin embargo, esta última se fundamenta en la necesidad de preservar las actividades
esenciales del Estado, a cuyo fin se podría deducir que por ello los jueces no pueden afectar,
obstaculizar, comprometer o distraer del destino previsto, fondos o recursos propios del Estado
(artículo 195, párrafo tercero); pero como los fondos o recursos no pertenecen al Estado, porque
son de personas físicas o jurídicas, suficientemente reconocidas y que gozan del amparo de una
ley (Nº 25.466 -B.O. 25.09.01-) que les garantiza la intangibilidad de sus depósitos, que se
encuentra plenamente vigente, y no se podría aplicar en su contra el temperamento dispuesto.
Pensando en esa dimensión temporal del problema, la ley antigoteo argumenta sobre la situación
de emergencia establecida en la ley 25.561 y establece limitaciones a la procedencia de medidas
cautelares, provocando una total inconsistencia con el sistema como rigen y se ordenan las
providencias precautorias.
7.1) Inaplicabilidad del sistema de la ley antigoteo.
Los desaciertos mayúsculos que tiene la ley 25.587 se tornan de extrema gravedad en el sistema
recursivo dispuesto. El legislador no advierte que estas medidas, como todas las cautelares, tienen
carácter provisional y son esencialmente mutables, por tanto ningún incidente planteado por el
destinatario de la medida podrá detener su cumplimiento (artículo 198, primer párrafo, CPC).
El régimen procesal que se aplica en las medidas cautelares se debe guiar por las disposiciones del
artículo 198, es decir que se podrán impugnar por vía de reposición, con apelación subsidiaria o
directa, en su caso. El cuarto apartado aclara que el recurso de apelación, en caso de admitirse la
medida, se concederá en efecto devolutivo.
Por su parte, la novedad agregada en esta norma de emergencia (artículo 4) pretende que la
apelación se conceda con efecto suspensivo y que, en las causas pendientes de estudio (ex
artículo 195 bis) por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, las mismas sean devueltas a la
Cámara Federal que sea competente en cada caso (artículo 8) para que ésta adecue el trámite a
las normas vigentes.
Ambas cuestiones son inconsistentes y claramente inconstitucionales, porque introducen reformas
procesales contradictorias con el régimen general (provocando desaciertos e inseguridad jurídica)
y no tienen en cuenta que los procesos que indica el artículo 1 deben estar vinculados a una causa
exclusiva de circunstancias que los torne aplicable.
Por el caso, es menester advertir que la gran mayoría de acciones que se pretenden socavar en
esta ley son procesos de amparo cuyo régimen procesal también es distinto (y especial).
Veamos puntualmente los errores:
a) El artículo 1 establece que sólo se puede disponer la prohibición de innovar, encontrándose
prohibidas todas las demás cautelares y las que, aun con otra denominación (v.gr.: medida
autosatisfactiva), coincidan con la pretensión o el objeto de la sentencia.
Esta disposición confrontada con el artículo 4 muestra que la apelación sólo es factible para
quienes, actualmente, tengan ordenada una precautoria de este carácter o sean de aquellas
nominadas como de tutela cautelar material, porque las otras, como ser embargos, secuestros,
inhibiciones, etc., no están alcanzadas por el texto legal.
b) El artículo 1 se refiere a procesos judiciales de cualquier naturaleza, que analizado con el
recurso de apelación del artículo 4 no resuelve los plazos y términos diferentes que entre ellos
existe. La ley 16.986, que reglamenta el juicio de amparo, -recordemos- dice en su artículo 15
que sólo serán apelables la sentencia definitiva, las resoluciones previstas en el artículo 3 y las
que dispongan medidas de no innovar o la suspensión de los efectos del acto impugnado. El plazo
de interposición es de 48 horas contados desde que se notifica la resolución y debe presentarse
fundamentado. El trámite de admisión concede o deniega, en ambos efectos, debiendo elevar de
inmediato al tribunal de alzada dentro de las 24 horas. Si el recurso se deniega, la parte puede
efectuar una presentación directa ante el tribunal de apelación en el plazo de 24 horas de ser
notificado. La sentencia, en ambos casos, se debe dictar en el término de 3 días.
c) El artículo 5 de la ley reglamenta el trámite del recurso, disponiendo que no sea el tribunal a
quo quien otorgue la admisión, sino que se eleven a Cámara de inmediato para que esta sustancie
los agravios, otorgando 5 días para que se contesten.
Sin considerar la diferencia de plazos que en materia de amparo exigen rapidez y expeditividad
(artículo 43, CN), ni cuestionar las facultades exageradas que se otorgan a la Cámara, que puede
revocar o modificar los alcances de la medida cautelar, cabe observar que la bilateralidad que se
acuerda es impropia con el régimen inaudita pars que rige en materia de providencias
precautorias.
Tanto el primer párrafo del artículo 198 como el artículo 273 dejan en claro que no hay
sustanciación del recurso cuando la queja proviene de quien tiene rechazada la cautelar que
pretende. En consecuencia, nada se dice respecto a la denegatoria de cautelares, ni al régimen
procesal que para ellas se piensa. Por ello, siguiendo los principios generales, en esta cuestión
debe regir el Código Procesal.
¿Qué sucede si es la Cámara quien otorga la medida? ¿A quién hay que plantearle la discrepancia?
Creemos que esto sólo es atacable por reposición y en el plazo del artículo 238 y con las formas
del artículo 240 del Código Procesal.
Lo grave de la situación es que al abrir una instancia contradictoria ante la Alzada, únicamente, se
piensa en la confirmación, revocación o modificación de las precautorias, sin dar posibilidad a que
ellas se acuerden pues no se ha previsto esta facultad en la Alzada.
Claro está que es un error más del texto legal, de manera que se corrige aplicando los principios
generales de las potestades revisoras que tiene la Cámara de Apelaciones.
d) El artículo 8 finalmente dispone que los recursos pendientes de sentencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación deberán ser resueltos por las Cámaras de Apelaciones adecuando el
trámite a lo establecido en los artículos precedentes.
Si tenemos en cuenta que los artículos precedentes son aquellos que establecen que solamente se
pueden decretar medidas de no innovar, que éstas serán apelables con efecto suspensivo, que las
autosatisfactivas se deberán revocar o modificar por prohibiciones de innovar, que se dará
bilateralidad a un trámite que, esencialmente, se debe resolver inaudita pars, con todo ello podrá
concluirse en la más severa restricción al Estado de Derecho que se haya conocido desde que
nuestro país y su jurisprudencia prohíbe los excesos de los estados de emergencia. Más allá de la
posible derogación virtual de la ley, el criterio puede servirnos de guía para destacar la restricción
de causales para abrir una vía de revisión.
La Sala IV en lo Contencioso Administrativo resolvió en la causa "Val, Silvina Noemí" (30 de mayo
de 2002) que: el nuevo texto constitucional ha venido a introducir -tácitamente- modificaciones en
el régimen del amparo vigente hasta entonces, en todo aquello que contradiga a los principios
inspiradores de la reforma, puestos de resalto en el párrafo anterior. Por ello, y en cuanto se
refiere puntualmente al caso sub examine, es menester examinar si la prescripción contenida en el
citado artículo 15 -respecto al efecto suspensivo con el que debe concederse el recurso de
apelación contra una medida cautelar solicitada en el marco de un amparo- resulta contrario al
nuevo régimen estatuido en la Carta Fundamental.
En ese sentido, no resulta coherente con la finalidad propia del proceso de amparo -concebido
como un medio expedito y rápido de protección de derechos fundamentales de los ciudadanosque la apelación de las medidas cautelares produzca la suspensión de los efectos de esa medida.
Insistir en la vigencia de la norma mencionada importaría, dentro del marco constitucional bajo
examen, hacer prevalecer la norma infraconstitucional y restar eficacia a la tutela sumaria
garantizada por el amparo. En efecto, suspender los efectos de la medida adoptada por la
magistrada de primera instancia, hasta tanto trascurran todas las instancias ordinarias, lleva
necesariamente a desnaturalizar el instituto en cuestión, concebido primeramente para tutelar de
modo rápido y efectivo los derechos sustanciales afectados de modo arbitrario y manifiesto (confr.
esta Sala, “Costantino Francisco -Rqu- c/ EN -INSSJ y P- Pami- dto 894/01 s/ queja”, 8/11/01)
No puede dejar de hacerse mérito de que la previsión de la ley 16.986 lleva ineludiblemente a
interpretar que los derechos patrimoniales pueden hallar tutela inmediata -en tanto regidos por el
Código Procesal (conf. artículo 198 del CPCC)-, mientras que los restantes derechos y libertades
constitucionales deben esperar para encontrar debida protección al agotamiento de las dos
instancias ordinarias y, eventualmente, al de la extraordinaria (conf. Carrió, Genaro, “Recurso de
amparo y técnica judicial”, citado por Vallefín-Morello, “El amparo, régimen procesal”, 4° edición,
Librería Editora Platense, Buenos Aires, 2000, página 150; este tribunal, fallo cit.); lo que implica
un contrasentido.
No obstante los argumentos desenvueltos, la Sala integrada por los doctores Uslenghi, Jeanneret
de Pérez Cortés y Galli resolvieron en contra de esos fundamentos, por interpretar que el anticipo
de dinero ordenado en la medida cautelar solamente se podía hacer efectivo con la sentencia firme
y consentida.
7.2) Formación de incidente separado.
Otro error manifiesto que se ha encontrado es haber concedido los recursos de apelación contra
medidas cautelares sin formar incidente (artículo 250, CPC) que evite la remisión del principal a la
Cámara, en cuyo caso se posterga el tratamiento principal del conflicto, prolongando
innecesariamente el trámite del amparo.
El argumento que ha fundamentado este desvío de procedimiento es que el artículo 16 de la Ley
de Amparo impide la formación de incidentes, confundiendo claramente el sentido del precepto
procesal.
7.3) Recursos contra la sentencia definitiva.
Los párrafos siguientes del artículo 15 mencionado indican que: “... el recurso deberá interponerse
dentro de las 48 horas de notificada la resolución impugnada y será fundado, debiendo denegarse
o concederse en ambos efectos dentro de las 48 horas. En este último caso se elevará el
expediente al respectivo Tribunal de Alzada dentro de las 24 horas de ser concedido".
"En caso de que fuera denegado, entenderá dicho Tribunal en el recurso directo que deberá
articularse dentro de las 24 horas de ser notificada la denegatoria, debiendo dictarse sentencia
dentro del tercer día".
Los problemas encontrados han sido de fundamentación suficiente del recurso de apelación que,
llevados por la práctica repetitiva de conceptos que se uniforman para todas las causas, no se
adaptan a la autosuficiencia que exige la técnica y obligan a la Cámara a resolver por la deserción
por falta de argumentos concretos, claros y directos contra las partes del fallo que se consideran
equivocadas.
En la causa "Falcón" antes indicada se advierte esa costumbre inoficiosa y se dice: lo expuesto es
suficiente para declarar desierto el recurso porque en los autos no se trata de la pretensión de un
depositante, sino de un acreedor del Estado que exige que se le paguen los intereses y se
amortice el capital de los bonos públicos que tiene en su poder por haberse cumplido el término
legalmente establecido para ello. Al respecto, la sentenciante sostuvo que se vulneró el patrimonio
de la actora.
El Ministerio de Economía no se hizo cargo de tales argumentos, ni tuvo en cuenta que el decreto
471/02 y la pesificación de los títulos públicos efectivamente afectaban el derecho de propiedad
del amparista.
Sin perjuicio de ello, cabe señalar que las argumentaciones que desarrolla el Estado Nacional en
apoyo de su posición no soportan un análisis jurídico serio. En efecto, la postura asumida por el
Estado trasunta una concepción sobre el estado y los derechos individuales que contradicen la
esencia del Estado de Derecho.
El 20 de junio de 2002 se resuelve la causa "Capmany Jorge Eduardo", donde la Sala IV establece
que: las consideraciones vertidas por los apelantes son de carácter general y no se refieren de
modo particular al caso de autos. Se trata de afirmaciones relativas a la macroeconomía y al
sistema financiero regulado por el Banco Central de la República Argentina, pero no se refieren a
los fundamentos del decisorio apelado. El hecho de que el banco privado haya cumplido la medida
ordenada constituye la mejor demostración de que aquellas consideraciones generales no
guardaban relación con la posibilidad del banco privado de devolver el depósito. El banco cumplió
la medida dispuesta por el juez a quo sin invocar y probar que el cumplimiento de la medida lo
desestabilizaba desde el punto de vista financiero y económico. Por la misma consideración,
resulta insustancial la invocación del artículo 12 del decreto 214/2002, modificado por el artículo 3
del decreto de necesidad y urgencia N° 320/2002. Y ello, con tanta más razón, cuando Bank
Boston NA hizo efectivo el cumplimiento de la cautelar en dólares estadounidenses, sin acreditar
de que modo quedaron afectados los recursos líquidos del sistema financiero (véase considerando
23 del decreto de necesidad y urgencia 320/2002).
En este caso se advierte la inconsistencia de fundar el recurso en la situación financiera de los
bancos, cuando ellos mismos han cumplido las medidas anticipadas de restitución de los depósitos
sin plantear recursos contra la medida cautelar. E inclusive, habiéndolo hecho, no demuestran su
emergencia e imposibilidad de afrontar las mandas judiciales.
8) El recurso extraordinario.
El artículo 13 de la Ley de Amparo establece que: "la sentencia firme declarativa de la existencia o
inexistencia de la lesión, restricción, alteración o amenaza arbitraria o manifiestamente ilegal de
un derecho o garantía constitucional hace cosa juzgada respecto del amparo, dejando subsistente
el ejercicio de las acciones o recursos que puedan corresponder a las partes con independencia del
amparo".
El problema estriba en resolver que tipo de res judicata consigue el amparo, oscilando las
respuestas entre las dos variables conocidas de la cosa juzgada formal (que admite reedición) y
material (definitividad del fallo).
Ahora bien, el presupuesto o requisito de admisión para el recurso extraordinario federal (artículo
14 de la ley 48) es que se deduzca contra sentencias definitivas emanadas del Superior Tribunal
de la Causa, sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad.
Si recordamos que el amparo argentino tuvo origen jurisprudencial luego del recurso
extraordinario deducido (causas "Siri" y "Kot") evidentemente, debemos reconocer su
procedencia. Sin embargo la situación no es tan clara, en la medida de las vacilaciones mismas
que muestra el desarrollo de causas diferentes.
Hay pautas comunes que permiten afirmar la existencia de presupuestos que admiten el progreso
del recurso extraordinario. Ellas son:
a) Existe cuestión federal, pues el destino del amparo, precisamente, se fundamenta en la tutela
de esa contrariedad que tiene la norma fundamental con distintas disposiciones que la interpretan
o aplican en contrario a su sentido rector.
b) Promedia una causa justiciable, porque preexiste un conflicto de derecho entre partes adversas,
sin que signifique la ausencia estricta de contradicción, abandono de la bilateralidad exigida en el
recurso.
c) La sentencia que hace lugar al amparo es definitiva, de acuerdo con lo ya expuesto.
d) La interpretación amplia y el rendimiento funcional que se le asigna el amparo a través de la
denuncia de sentencias arbitrarias, que reposen en un interés público manifiesto, o para impedir
que se consagren excesos rituales manifiestos.
e) La impugnación no cuenta de un mínimo de seriedad y motivación que demuestra la necesidad
de análisis por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Finalmente, con relación a los plazos y términos que rigen, no sufren alteraciones los específicos
encomendados de los artículos 256 y 257 del Código Procesal, como 15 y 16 de la ley 48.
Inclusive, el artículo 8 de la ley 25.587 analiza un supuesto más de exclusión de la Corte Suprema
en recursos deducidos en forma directa por aplicación del derogado artículo 195 bis del Código
Procesal.
Asimismo se admite la invocación de causales excepcionales como la gravedad institucional o la
trascendencia del recurso.
Ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que, “aún cuando no se exhibe suficientemente
cumplido el recaudo atinente a la demostración del carácter definitivo del pronunciamiento que se
recurre por la vía del artículo 14 de la ley 48, en función de la insuficiencia, imposibilidad o tardía
reparación ulterior del agravio alegado, la invocación de gravedad institucional -traducida en la
manifestación- acerca de que lo resuelto trasciende el mero interés de las partes por cuanto
compromete la recaudación de la renta pública, a los que se añade la importancia de los montos
comprometidos, torna procedente en el amparo, el acceso al mentado remedio (CS, junio 161994, “F.R.E.C.A. s.a. c/ Estado Nacional –SE.NA.SA”., La Ley, 1994-E, 206).
Criterio que ha repetido en amparos de tutela sobre derechos de incidencia colectiva, donde
agregó que: “la determinación de las repercusiones que sobre el medio ambiente podría acarrear
la poda de árboles en un área por cierto extendida, la eventualidad de su reemplazo por otras
especies, la ponderación de la adecuación de estas últimas a los fines de preservar aquel medio,
entre otras cuestiones, requiere necesariamente de la realización de pruebas cuya complejidad
excede claramente el limitado ámbito de conocimiento que importa la vía de amparo, solución que
se corrobora si se tiene en cuenta la repercusión de una decisión sobre el punto que no puede
seriamente adoptar sin aquellos recaudos” (disidencia de los ministros Levene, Fayt y López,
noviembre 17-1994, “Louzán, Carlos A. c/ Estado Nacional –Ministerio de Economía, Obras y
Servicios Públicos de la Nación”, La Ley 1995-E, 375, con nota de Lino E. Palacio).
Al ser resuelta la causa "Defensor del Pueblo de la Nación" (expedientes 29.225/01 y 147.369/02)
se sostuvo que: cuando se dicta una sentencia anulatoria del fallo de primera instancia cabe
aplicar la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación con fecha 21 de
diciembre de 1999 en los autos: "Recursos de hecho deducidos por la Empresa Constructora
Indeco S.A. y Crivelli S.R.L. en las causas: I.55.XXXIII e I.81".
En efecto, allí nuestro más Alto Tribunal entendió que no correspondía (como lo había hecho la
Sala III de esta Cámara) declarar "inexistente" la sentencia apelada, ordenando de oficio la
remisión a la anterior instancia, "retrotrayendo el proceso a la etapa anterior por una vía no
prevista en el ordenamiento procesal".
Y agregó el Superior que “en efecto, sobre la base de lo que denominó tesis 'restrictiva del artículo
253 del Código Procesal', el Tribunal eludió el deber de sentenciar, apartándose en la práctica de
tal precepto, mediante una interpretación que aparece como mera creación legal de los jueces [...]
que, al resolver de tal modo, sobre la base de consideraciones rituales insuficientes para
demostrar un supuesto de gravedad extrema que justificara la sanción de nulidad, privó a la parte
de un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión, postergando indebidamente el pleito, con
serio menoscabo a la garantía de la defensa en juicio [...] que, por otra parte, lo alegado por la
Cámara en el sentido de que de este modo se salvaguardaba el principio de la doble instancia,
tampoco resulta suficiente para eludir el deber de resolver el fondo del litigio pues, tal como ha
sostenido este Tribunal, dicho principio en materia civil no tiene raigambre constitucional, salvo
cuando las leyes específicamente la establezcan (Fallos: 310:1424), razón por la cual, frente a la
claridad del artículo 253 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación -en cuanto establece
que en caso de declararse la nulidad de la sentencia el tribunal de alzada resolverá también sobre
el fondo del asunto- la invocada necesidad de remitir el expediente al tribunal de primera instancia
para que dictara un nuevo pronunciamiento constituye una afirmación dogmática".
Concluyendo que “lo expuesto conduce a calificar lo resuelto como una '[...] equivocación
inconcebible dentro de una racional administración de justicia [...] constitutiva de negación de
derechos constitucionales [...] con la que este Tribunal tipificó a la arbitrariedad [...]” (en Fallos
247:713).
De este modo, se concreta por acceder a la pretensión de la demandada respecto de la nulidad
incoada, haciéndole aplicable a esta Sala lo dicho por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
el fallo antes citado en el sentido de que "corresponde exhortar a los magistrados a fin de que
extremen el cuidado necesario en el ejercicio de sus funciones y, de este modo, eviten la
reiteración de decisiones como la que ha motivado el presente".
9) La actuación del Ministerio Público.
La Ley Orgánica del Ministerio Público (N° 24.946) establece en el artículo primero que la función
principal que tiene es promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los
intereses generales de la sociedad. Finalidad que está fundamentada, también, en el artículo 120
de la Constitución Nacional.
Por su parte, el artículo 27 dispone que los fiscales, defensores o demás integrantes del órgano no
pueden representar al Estado ni al Fisco, ni asesorar al Poder Ejecutivo, ni, menos aun, ejercer
funciones jurisdiccionales.
El fiscal no actúa de oficio en las causas que no supongan el deber de obrar en ejercicio de la
acción pública (v.gr.: persecución penal).
Los fiscales ante los jueces de primera instancia tienen el deber de intervenir en los procesos de
amparo, destacándose la función de opinar en las cuestiones de competencia (artículo 39, l.o.,
citada).
Queremos observar en particular lo dispuesto en el artículo 41 donde se determina que los fiscales
ante la Justicia de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal (entre otros fueros)
tienen el deber de:
a) Hacerse parte en todas las causas o trámites judiciales en que el interés público lo requiera [...]
a fin de asegurar el respeto al debido proceso, la defensa del interés público y el efectivo
cumplimiento de la legislación;
b) Debe prevenir, evitar o remediar daños causados o que puedan causarse al patrimonio social, a
la salud y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artístico, histórico o
paisajístico en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan;
c) Ofrecerán pruebas donde intervengan y asegurarán el respeto al debido proceso;
d) Intervendrán en las cuestiones de competencia y en todos los casos en que se hallaren en
juego normas o principios de orden público.
Sin avanzar mucho más en este breve desarrollo, desde ya señalamos el desatino como se
cumplen estas disposiciones.
Antes de ello, ha de reconocerse que los amparos del corralito constituyen situaciones
excepcionales que pretenden ser resueltas con medidas extraordinarias que han afectado
absolutamente las características del amparo constitucional.
El proceso rápido y expedito es una ilusión, la actuación inmediata de los jueces para asegurar con
medidas cautelares la función preventiva que tiene la garantía que se activa también es
excepcional y contingente y, en el caos que nos invade, cada juzgado tiene sus propias reglas y
desconoce totalmente la práctica que debe llevar un proceso constitucional.
El amparo debiera constituirse en el proceso breve y sencillo que reclaman los tratados y
convenciones internacionales y que diagramó el artículo 43 de la Carta Magna. Las decisiones se
toman en un marco de conocimiento reducido, donde únicamente se debe atender el problema de
legalidad constitucional, donde anidan no solamente cuestiones que afectan al derecho de
propiedad, sino antes bien, a la seguridad jurídica que los jueces están obligados a resguardar.
Y en este marco, la actuación de los fiscales dista mucho del ideal de asegurar el respeto a las
reglas del debido proceso. No son éstas, únicamente, las de asegurar el derecho a la defensa, sino
la de pensar que, estando en trámite un juicio constitucional como es el amparo, las reglas y
principios no son totalmente idénticos al proceso común. Es más, la celeridad es la máxima a
cumplir.
Obsérvese que la actual Reforma al Código Procesal (ley 25.488), al modificar la redacción del
artículo 167, establece que la demora judicial en dictar sentencia en los tiempos dispuestos,
supone imponer una multa que no podrá exceder del 15% de la remuneración básica del juez, sin
perjuicio de la pérdida inmediata de la jurisdicción.
Es verdad que no se puede pedir una aceleración total ante el dilema que se afronta, pero también
es cierto que los amparos quedan por demasiado tiempo a la espera de un dictamen que, cuando
llega, repite exactamente lo expresado muchos meses antes. De este modo, la demora en treinta,
cuarenta o sesenta días en la oficina de un fiscal, vulnera el deber del oficio y en consecuencia, sin
perjuicio de las correcciones disciplinarias que correspondan (artículo 17), debiera hacerse
extensivo a estos funcionarios la multa, tal como lo establece para los jueces el artículo 167 del
Código Procesal, y diseña el artículo 16, inciso c), de la ley 24.946.
10) Conclusiones.
En la tónica dispuesta para este trabajo queremos concluir repitiendo la misma esperanza que
trasluce el fallo antes citado en la causa "Defensor del Pueblo de la Nación": resta señalar que si
bien es cierto que el Poder Judicial debe valorar las consecuencias políticas, económicas y sociales
que de sus fallos pueden derivarse, más cierto es que no puede subsanar o suplir la inactividad
que los poderes que dictaron, sancionaron y promulgaron las normas aquí cuestionadas, quienes
nada hicieron para conjurar las funestas consecuencias que de este conglomerado de disposiciones
se derivan y cuya inconstitucionalidad fuera advertida por nuestro Máximo Tribunal con fecha
01/02/2002 en los autos "Smith".
Así lejos de brindar respuesta a los efectos de las medias políticas-económicas, la imbricada
proliferación normativa de la que somos testigos -y que en el caso estamos llamados a entender-,
resultó atentatoria de principios generales del derecho -como seguridad jurídica-, de garantías
constitucionales -propiedad, debido proceso y tutela judicial efectiva- y de nuestro sistema
republicano de gobierno -división de poderes-.
NOTAS:
(1) Versión corregida por el autor de su exposición en la Conferencia “Emergencia Económica.
Amparos. Corralito Financiero” , que se desarrolló el 24 de marzo de 2003 en el Salón
Auditorio del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
(2)
(2) Abogado, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La
Plata. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de
la Universidad de Buenos Aires. Actualmente es profesor titular por concurso del
Departamento de Derecho Procesal de esta última Facultad. Ha escrito más de treinta
libros propios y varios otros en colaboración. Fue Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Universidad de Belgrano, donde también se desempeñó como
Director de la Carrera de Abogacía (1993/2000). Ha sido Investigador Principal del
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Profesor honorario de las Universidades Antenor Orrego (Perú) y San Antonio Abad del
Cusco (Perú); profesor permanente del plantel de posgrado de la Universidad
Panamericana de México; profesor visitante de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona
(España), entre muchas otras del exterior. Ha dictado más de doscientas conferencias en
el país y el exterior (Uruguay, Perú, Colombia, Brasil, Venezuela, Costa Rica, Panamá,
México, Estados Unidos, España, Italia y Francia).
(3)
(3) Cam. Nac. Fed. Civil y Com., en pleno junio 3-999, in re “Capizzano de Galdi,
Concepción c/ Instituto de Obras Sociales”, Doctrina Judicial 1999-2-974.
(4)
(4) CSJN, Fallos: 31:1154.
(5)
(5) Gozaíni, Osvaldo Alfredo, Derecho Procesal Constitucional - Amparo, editorial Rubinzal
Culzoni, Buenos Aires, 2002, pág. 422.