amparo directo en revisión 1360/2016 quejosa

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
QUEJOSA: ******
RECURRENTE: INSTITUTO DEL FONDO
NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS
TRABAJADORES (INFONAVIT)
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA
COTEJÓ
SECRETARIA: MARÍA DOLORES IGAREDA DIEZ DE SOLLANO
COLABORADORA: FRIDA RODRÍGUEZ CRUZ
Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en sesión correspondiente al, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve el amparo directo en revisión 1360/2016,
promovido en contra del fallo dictado el 8 de enero de 2016 por el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito, en el juicio de
amparo directo ******.
El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en caso de reunirse los requisitos de procedencia,
consiste en analizar si el artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es contrario al artículo 123,
apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
I.
1.
ANTECEDENTES DEL CASO
De la información que se tiene acreditada en el expediente, consta que el 10
de junio de 2003 ****** celebró contrato de mutuo con el Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (en adelante también
“INFONAVIT”).
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
2.
El 16 de junio de 2014 ****** presentó, ante los Juzgados de Distrito en
Materias Civil y del Trabajo en el Estado de Nuevo León, escrito para
demandar en vía ordinaria civil del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores y de la Delegación Regional Noreste del
Instituto Mexicano del Seguro Social, las siguientes prestaciones1:
a) La inconvencionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo
Nacional para la Vivienda para los Trabajadores2, por ser violatorio
del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
b) La declaración de nulidad del contrato de mutuo con interés y garantía
hipotecaria celebrado el 10 de julio del 2003 por la actora y el
INFONAVIT, se encontraba afectado de nulidad, pues consideró que
el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
se aprovechó su necesidad y la obligó a aceptar en la cláusula
primera del contrato que el saldo insoluto del crédito se incrementara
en la misma proporción en que aumentara el salario mínimo vigente
en el Distrito Federal.
c) Que se tuviera como nula y no pactada la cláusula primera del
contrato, en términos de lo establecido en el último párrafo del artículo
2289 del Código Civil vigente en el Estado de Nuevo León 3.
1
Cuaderno del juicio de amparo directo ******, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Civil del Cuarto Circuito (en adelante: amparo directo ******), fojas 72 y 73.
2 Artículo 44.- El saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a que se refiere la fracción II del
artículo 42, se actualizará bajo los términos y condiciones que hayan sido estipulados.
Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, para el caso de los créditos otorgados en veces
salario mínimo, en el evento de que el salario mínimo se incremente por encima de la Unidad de
Medida y Actualización, el Instituto no podrá actualizar el saldo en moneda nacional de este tipo de
créditos a una tasa que supere el crecimiento porcentual de dicha Unidad de Medida y
Actualización durante el mismo año.
Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos, a la
tasa que determine el Consejo de Administración. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento
anual sobre saldos insolutos.
El Instituto también otorgará, a solicitud del trabajador, créditos, en pesos o Unidades de Medida y
Actualización conforme a las reglas que al efecto determine su Consejo de Administración, las
cuales deberán propiciar que las condiciones financieras para los trabajadores no sean más altas
que las previstas en los párrafos anteriores y previendo en todo momento las medidas para que se
preserve la estabilidad financiera del Instituto y se cubran los riesgos de su cartera de créditos.
Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de 30 años
3 Artículo 2289. El interés legal será del nueve por ciento anual.
El interés legal moratorio será del doce por ciento anual.
El interés convencional será el que acuerden las partes sin que deba ser igual o mayor al costo
porcentual promedio publicado por el Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, en la
fecha próxima anterior al día en que se acuerde, tanto si el pago deba hacerse en dinero o en
especie.
2
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d) Que se condenara al INFONAVIT demandado a reducir en forma
equitativa el interés pactado en el contrato, en términos de lo
establecido en el artículo 17 Bis del Código Civil vigente en el Estado
de Nuevo León4.
e) Que se declarara que sólo estaba obligada a pagar el interés anual
del 9% establecido en la cláusula tercera del contrato de mutuo.
f) Que no se aplicara el artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo
Nacional para la Vivienda para los Trabajadores al contrato de mutuo.
g) De la Delegación Regional Noreste del Instituto Mexicano del Seguro
Social demandó que informara a cuánto ascendía el monto de las
aportaciones subsecuentes que, en términos de lo establecido en el
artículo 43 Bis de la Ley del Instituto del Fondo Nacional para la
Vivienda para los Trabajadores5, había entregado la actora al Instituto
en fecha posterior al otorgamiento del crédito.
El interés convencional moratorio será el que acuerden las partes, sin que deba exceder al costo
porcentual promedio publicado por el Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, en la
fecha próxima anterior al día del acuerdo, incrementado con un diez por ciento de su propio valor.
Se consideran ilícitos, nulos de pleno derecho, y se tendrán por no pactados, los acuerdos en
oposición a lo preceptuado en este Artículo.
4 Artículo 17 Bis. Con excepción de lo dispuesto en el Artículo 2289, los conceptos de interés serán
los siguientes:
El interés legal será igual al promedio del costo porcentual promedio publicado por el Banco de
México, en el Diario Oficial de la Federación, durante el tiempo que media entre la fecha de
nacimiento de la obligación y el período mensual inmediato anterior al día de su vencimiento.
El interés legal moratorio será igual al promedio del costo porcentual promedio publicado por el
Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, durante el tiempo que media entre la fecha
del vencimiento de la obligación y el período mensual inmediato anterior al día en que
efectivamente se haga el pago e incrementado en un veinticinco por ciento de su propio valor.
El interés convencional es el acordado por las partes, y puede ser mayor o menor que el interés
legal; pero cuando el interés sea tan desproporcionado que haga fundadamente creer que se ha
abusado del apuro pecuniario, de la extrema necesidad, de la inexperiencia o de la ignorancia del
deudor, a petición de éste el Juez, teniendo en cuenta las especiales circunstancias del caso,
podrá reducir equitativamente el interés hasta el tipo legal.
5 Artículo 43 BIS. Al momento en que el trabajador reciba crédito del Instituto, el saldo de la
subcuenta de vivienda de su cuenta individual se aplicará como pago inicial de alguno de los
conceptos a que se refieren los incisos de la fracción II del artículo 42.
Durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se
aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador.
El trabajador derechohabiente que obtenga un crédito de alguna entidad financiera para aplicarlo al
pago de la construcción o adquisición de su habitación, podrá dar en garantía de tal crédito, el
saldo de su subcuenta de vivienda. Dicha garantía únicamente cubrirá la falta de pago en que
pueda incurrir el acreditado al perder su relación laboral. Esta garantía se incrementará con las
aportaciones patronales subsecuentes, que se abonen a la subcuenta de vivienda del trabajador.
En el evento de que dicha garantía se haga efectiva, se efectuarán los retiros anticipados del saldo
de la subcuenta de vivienda que corresponda para cubrir el monto de los incumplimientos de que
se trate.
El Instituto podrá otorgar créditos a los trabajadores derechohabientes en cofinanciamiento con
entidades financieras, en cuyo caso, el trabajador también podrá otorgar la garantía a que se
refiere el párrafo inmediato anterior. Dicha garantía se constituirá sobre el saldo que la subcuenta
de vivienda registre al momento del otorgamiento del crédito. Las aportaciones que se efectúen a
3
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3.
El juicio ordinario civil se radicó en el Juzgado Segundo de Distrito en
Materias Civil y de Trabajo en el Estado de Nuevo León, con el número
****** y, una vez desahogado el procedimiento, se dictó sentencia el 28 de
enero de 20156. En dicha sentencia se estimó improcedente la vía para
reclamar la inconvencionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto del
Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores, pues el juez
consideró que en el juicio ordinario civil la competencia específica es en
materia de legalidad, en tanto que el control difuso para aplicar la
inconvencionalidad no forma parte de la litis natural como pretensión y
acción que sustente la demanda en la vía ordinaria civil.
4.
Respecto a la acción de nulidad del contrato de mutuo, el juez estimó que
no se satisfacía el elemento atinente al vicio en el consentimiento, que la
actora hizo consistir en que la cláusula décima del contrato fue aceptada por
necesidad. Asimismo, sostuvo que tampoco estaba acreditado el elemento
consistente en que el contrato de mutuo estaba afectado de nulidad por
contravenir lo establecido en los artículos 123, fracción XII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 2º de la Ley del
Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores.
5.
Inconforme con la anterior resolución, la actora promovió un recurso de
apelación, que fue registrado en el índice del Segundo Tribunal Unitario del
Cuarto Circuito con el número de toca ****** y fue resuelto el 25 de marzo
de 2015 en el sentido de confirmar la sentencia apelada7.
la subcuenta citada con posterioridad al otorgamiento del crédito se aplicarán a cubrir el saldo
insoluto del crédito que haya otorgado el Instituto.
En el supuesto de cofinanciamiento a que se refiere el párrafo inmediato anterior, el Instituto
deberá otorgar crédito al trabajador derechohabiente cuando el crédito que reciba de la entidad
financiera de que se trate, se otorgue en base a fondos de ahorro establecidos en planes de
previsión social que reúnan los requisitos de deducibilidad que se establezcan en las disposiciones
fiscales correspondientes.
En el caso de que el trabajador obtenga crédito de alguna entidad financiera y el Instituto no pueda
otorgar crédito en términos de lo dispuesto en el párrafo inmediato anterior, el trabajador tendrá
derecho a que durante la vigencia de dicho crédito, las subsecuentes aportaciones patronales a su
favor se apliquen a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador y a favor de la entidad
financiera de que se trate.
Previo convenio con la entidad financiera participante, el Instituto podrá incluir en el porcentaje de
descuento que el patrón efectúe al salario del trabajador acreditado, el importe que corresponda a
los créditos otorgados en los términos del presente artículo.
6 Cuaderno de amparo ******, fojas 99 vuelta y 100.
7 Cuaderno del toca de apelación civil 7/2015, del índice del Segundo Tribunal Unitario del Cuarto
Circuito (en adelante: toca 7/2015) fojas 57 a 72 vuelta.
4
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
II. TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO
6.
Juicio de amparo directo. Por escrito presentado el 13 de abril de 2015,
****** promovió juicio de amparo directo en contra de la sentencia de 25 de
marzo de 2015, emitida por el Segundo Tribunal Unitario del Cuarto Circuito.
El juicio de amparo fue registrado con el número de expediente ****** en el
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito.
7.
El 8 de enero de 2016, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del
Cuarto Circuito, dictó sentencia en la determinó conceder el amparo
solicitado por la quejosa8.
8.
Recurso de revisión. Inconforme con la sentencia de amparo, el 13 de abril
de 2016, ******, en su carácter de Apoderado General para Pleitos y
Cobranzas del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, interpuso recurso de revisión ante el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito. El recurso fue remitido a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación el 10 de marzo del mismo año,
mediante oficio signado por el Magistrado Presidente del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito9.
9.
El Presidente de esta Suprema Corte, por acuerdo de 15 de marzo de 2016,
admitió el recurso de revisión, ordenó registrarlo con el número 1360/2016 y
lo turnó al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, integrante de esta Primera
Sala, para la elaboración del proyecto de resolución. Asimismo, requirió
notificar de tal admisión a la autoridad responsable y al Agente del
Ministerio Público de la Federación adscrito a la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
III. COMPETENCIA
8
Cuaderno de amparo ******, fojas 69 a 120.
Cuaderno de amparo directo en revisión 1360/2016, del índice de esta Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante: amparo directo en revisión 1360/2016), fojas
2 y 3.
9
5
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10. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer de este recurso de revisión, en términos de lo
dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, en relación con el 96 de la Ley
de Amparo vigente; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación; 47, en relación con los artículos 14 a 18, todos ellos del
Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado
en el Diario Oficial de la Federación el día 1 de abril de 2008; así como en
los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2013, por tratarse de
un asunto de naturaleza civil, competencia de esta Primera Sala, por lo que
no se requiere la intervención del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
IV. OPORTUNIDAD
11. El recurso de revisión se interpuso dentro del plazo correspondiente. La
sentencia de amparo se notificó personalmente a la parte tercero interesada
el viernes 29 de enero de 2016, surtiendo sus efectos al día hábil siguiente,
es decir martes 2 de febrero, por lo que el plazo de diez días que establece
el artículo 86 de la Ley de Amparo corrió del miércoles 3 de febrero al
miércoles 17 de febrero de 2016, sin contar en dicho cómputo los días 5, 6,
7, 13 y 14 de febrero de 2016, por haber sido inhábiles, de conformidad con
los artículos 19, 22, 31, fracción II, de la Ley de Amparo, 74, fracción VI de
la Ley Federal del Trabajo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
12. En tales condiciones, dado que de autos se desprende que el recurso de
revisión se presentó el 16 de febrero de 2016 ante el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito, resulta notorio que se
interpuso de manera oportuna.
V. LEGITIMACIÓN
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13. Esta Primera Sala considera que el Instituto recurrente está legitimado para
interponer el recurso de revisión, pues queda probado que en el juicio de
amparo directo ****** se le reconoció la calidad de tercero interesado en
términos del artículo 5º, fracción III, de la Ley de Amparo; en consecuencia,
la decisión adoptada en la sentencia de amparo directo sí pudiera afectarle
o perjudicarle de forma directa.
VI. ELEMENTOS NECESARIOS PARA RESOLVER
14. A fin de dar respuesta a la materia del presente recurso de revisión es
imprescindible hacer referencia a los conceptos de violación, a las
consideraciones de la sentencia recurrida y a los agravios.
15. Demanda de amparo. La quejosa expuso los siguientes conceptos de
violación:
a) Solicitó la inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (en adelante Ley del
INFONAVIT) al contravenir el artículo 123, apartado A, fracción XII de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos10, en virtud de que:
i.
El artículo constitucional mencionado establece el derecho de los
trabajadores a obtener un crédito “barato, accesible y suficiente”
para adquirir en propiedad habitaciones a través de la constitución
de un organismo en el que se constituirá un Fondo Nacional para la
Vivienda, a fin de que se otorgue a los trabajadores créditos para
vivienda.
Artículo 123, apartado A, fracción XII de la Constitución Federal.- (…)
A.
Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general,
todo contrato de trabajo: (…)
XII.- Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará
obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores
habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que
las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de
sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito
barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.
Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo
integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que
administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y
procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las
habitaciones antes mencionadas.
10
7
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ii.
El artículo legal citado contempla, en su primer párrafo, la revisión de
los saldos insolutos de los créditos otorgados a los trabajadores
cada vez que se modifique el salario mínimo. Aunado a lo anterior,
se contemplan actualizaciones por el pago de intereses, según los
fije el Consejo de Administración del INFONAVIT.
iii.
Señaló que la comparación de la norma constitucional con la norma
legal demuestra que la segunda transgrede a la primera, ya que
aquella permite aumentar el saldo insoluto el mismo número de
ocasiones en que aumente el salario mínimo y en la misma
proporción que éste.
iv.
Ello va en contra del vocablo o concepto “crédito barato” establecido
en el artículo 123 constitucional. A partir de un análisis de las
exposiciones de motivos de la reforma al artículo citado de 14 de
febrero de 1972, la quejosa concluye que el legislador federal buscó
implementar un sistema de financiamiento para que el trabajador
adquiriera o construyera una vivienda digna con el producto de su
trabajo y sin que dicha aportación fuera mayor al quince o veinte por
ciento de su percepción durante quince o veinte años, por lo que los
intereses deben ser inferiores a los que normalmente cobran las
instituciones de crédito para que pueda ser considerado como barato
y no gravoso para el trabajador.
v.
Además, señaló que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT es
inconstitucional en virtud de que transgrede el objetivo de la norma
constitucional señalada, que es el de otorgar crédito barato al
trabajador, lo cual no puede lograrse con la revisión del saldo
insoluto cada vez que aumenten los salarios mínimos, ya que esto
tiene como consecuencia que el crédito sea impagable, situación
que es contraria a la intensión el legislador que pretendía que se
otorgaran créditos de tipo social para los trabajadores.
vi.
En el mismo sentido, fue la intención del legislador ordinario crear el
INFONAVIT con la finalidad de administrar los recursos del fondo de
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
las aportaciones para la vivienda digna; en este sentido, se entiende
que su objetivo principal no es lucrar o negociar con el otorgamiento
de los créditos para vivienda conferidos a los trabajadores, como sí
lo es de las instituciones bancarias o de sociedades mercantiles.
vii.
En relación con lo anterior, la disposición impugnada de la ley citada
dispone dos clases de aumentos al crédito originalmente pactado: 1)
las actualizaciones al saldo insoluto cuando se modifique el salario
mínimo y 2) mediante el pago de intereses sobre el saldo ajustado
en la medida en que lo determine el Consejo de Administración del
INFONAVIT
viii.
Finalmente, respecto a este concepto de violación, se afirmó que la
quejosa recibió en mutuo del INFONAVIT la cantidad de $246,
197.30 (DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL CIENTO NOVENTA
Y SIETE PESOS 30/100 M.N.), y en los años que tiene de vigencia
el crédito ya pagó más del doble de la cantidad que le fue dada en
mutuo.
b) En un segundo apartado de conceptos de violación la quejosa sostuvo
que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT resultaba inconvecional, puesto
que la vivienda también es una necesidad familiar básica, y el artículo 11,
apartado I del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales establece el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluyendo alimentación, vestido y vivienda
adecuada. Agregó que debía tomarse en consideración que el otorgamiento
de créditos para la adquisición de una vivienda también se traduce en una
prestación de carácter laboral.
c) En el tercer apartado, relativo a cuestiones de legalidad, la quejosa
señaló la responsable debió suplir la deficiencia de la queja, pues existe
jurisprudencia de la Suprema Corte en la que se establece la suplencia por
parte de las autoridades cuando se trate de trabajadores; que, contrario a lo
sostenido por la autoridad responsable, en su escrito de agravios sí realizó
una serie de manifestaciones claras y directas para combatir los
razonamientos del juzgado de primera instancia, con lo cual se demostraba
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
la lesión o agravio que generó la sentencia impugnada y era suficiente para
que la sala responsable procediera a analizarlos; finalmente adujo que
resultaban infundadas las consideraciones de la responsable al repetir las
consideraciones del juez en torno a la interpretación del artículo 53, fracción
I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del artículo 1°
constitucional.
16. Sentencia de amparo. Las principales razones del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito para conceder el amparo a la
quejosa fueron, entre otras, las siguientes:
17. El tribunal colegiado declaró la inconstitucionalidad del artículo 44, primer
párrafo de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores. Consideró que ese precepto se reformó en 1992 con el
propósito de modernizar la operación financiera del Instituto y otorgar un
mayor número de créditos y, en particular, estimó que la porción normativa
relativa a la revisión del saldo de los créditos otorgados a los trabajadores
cada vez que se modifique el salario mínimo, incrementándolo en la
proporción en que se aumente el que rija en el Distrito Federal, obedeció a
la necesidad de asegurar la recuperación de los créditos que se otorguen e
incrementar su número, de acuerdo con la exposición de motivos de la
reforma en comento. El tribunal colegiado afirmó que esa situación había
sido superada y resultaba ahora innecesaria la medida de incrementar el
saldo insoluto del crédito.
18. Afirmó el órgano colegiado que la Segunda Sala de esta Suprema Corte ha
establecido que la expresión “crédito barato”, utilizada en el artículo 123,
apartado A, fracción II constitucional, referida al crédito otorgado a
trabajadores por parte del fondo de vivienda de una vivienda cómoda e
higiénica, alude a un crédito concedido en condiciones más benéficas que
aquéllas que fijan las instituciones de crédito o las empresas particulares
dedicadas a ese objeto, con el propósito de que el trabajador pueda
liquidarlo sin que sea gravoso o exceda su capacidad real de pago.
10
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19. Resolvió que el artículo 44 viola el artículo 123, apartado A, fracción XII de
la Constitución General porque permite que se incremente el saldo insoluto
tantas veces como aumente el salario mínimo y en la misma proporción, lo
que si bien genera un beneficio para el Instituto, provoca que el crédito
social se convierta en gravoso para el trabajador, contrario a su finalidad de
ser un crédito barato y accesible.
20. Refirió que no es justificación el hecho de que se aumente el salario
mínimo, pues no resulta equitativo. Por el contrario, el incremento de salario
debería producir un beneficio al trabajador, pero finalmente agrava su
deteriorada economía -partiendo de la base de que se trata de una persona
que necesita trabajar y una vivienda a crédito- en la medida en que el
aumento del crédito es desproporcional al salario mínimo.
21. El tribunal colegiado realizó el cálculo del incremento del adeudo en el caso
concreto, partiendo del supuesto hipotético de que la deudora ganara el
salario mínimo, a fin de demostrar que su aumento no le reporta ningún
beneficio, puesto que el crédito aumenta desmedidamente a pesar de que
se realicen pagos. En consecuencia, se concluyó que con el paso del
tiempo el crédito excede la capacidad del trabajador para pagarlo y por ello
se estima que el precepto impugnado es inconstitucional.
22. El tribunal estimó diferente el caso de las instituciones bancarias que
establecen intereses para asegurar el valor adquisitivo del dinero que
prestan y obtener una ganancia; sin embargo, el Instituto no es una
sociedad mercantil que persiga obtener ganancias o utilidades, sino sólo
administrar los recursos del fondo que se obtiene a partir de las
aportaciones de los patrones y trabajadores.
23. Se precisó que la banca privada, con motivo de la crisis financiera de 1994,
renegoció las deudas con sus clientes en UDIS o pesos, con la finalidad de
hacer accesible el pago de las mensualidades. Sin embargo, el tribunal
negó tener noticia de que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores lo haya hecho, siendo indudable que su oferta quedó
rezagada en comparación con las instituciones bancarias. De ahí que
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
estimara que el sistema adoptado no corresponde a las exigencias del
crédito barato.
24.
En apoyo a las consideraciones anteriores, se transcribió el voto particular
del Ministro José Ramón Cossío Díaz al resolver el amparo directo en
revisión 1535/2009, así como la iniciativa para derogar el artículo 44
impugnado, presentada por el Diputado José Antonio Hurtado Gallegos.
25. Por todo lo anterior concedió el amparo solicitado para efecto de que la
autoridad responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y,
tomando en consideración lo expuesto, resolviera la litis planteada con
plenitud de jurisdicción, sin aplicar el artículo 44, primer párrafo.
26. Recurso de revisión. En síntesis, el recurrente sostuvo los siguientes
razonamientos en único agravio hecho valer en esta instancia:
a) El artículo 44, primer párrafo, de la Ley del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es constitucional
porque tiene la finalidad de que el instituto cumpla con su objeto y
otorgue créditos baratos y suficientes para los trabajadores, sin ver
disminuido el fondo por el efecto inflacionario.
b) Contrariamente a lo sostenido por el tribunal colegiado, el artículo 44
impugnado no impide que el crédito otorgado por el Instituto sea
“barato”, “accesible” y “suficiente”, como lo dispone el artículo 123
constitucional, por lo que no contraviene la garantía social alguna
prevista en dicho precepto constitucional.
c) El artículo 39 de la Ley del INFONAVIT establece la obligación
expresa de que el dinero de los trabajadores en sus subcuentas
individuales genere un interés que sea superior a los incrementos de
salario mínimo. A fin de cumplir esa obligación legal, la propia norma
implementó en el artículo 44 combatido el mecanismo necesario para
que los saldos de las subcuentas tuvieran un incremento, para
garantizar un mínimo de rendimiento para los trabajadores con el
12
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objeto de no ver mermadas sus aportaciones con el efecto
inflacionario.
d) Es verdad que el artículo 123 constitucional establece el derecho de
los trabajadores de acceder a un crédito barato para la obtención de
vivienda; sin embargo, de ese precepto ni del proceso de reforma se
advierte qué debe entenderse por “barato”.
e) De los artículos 44 y 42, fracción II, del ordenamiento en referencia se
desprende que el monto de los créditos será actualizado en función
del aumento del salario mínimo general que rija en el Distrito Federal
y que ese saldo insoluto actualizado devengará un interés que no
podrá ser inferior al cuatro por ciento anual.
f) El artículo 123 constitucional tiene una doble finalidad consistente en
que el trabajador pueda acceder a un crédito que no resulte excesivo
en relación con su ingreso y que sea suficiente para adquirir una
vivienda, de ello se desprende que los créditos que se les otorguen
deben cumplir con dos condiciones: 1) que el interés sea menor al
que manejen otras instituciones que se dediquen al otorgamiento de
créditos hipotecarios y 2) que los pagos que deben realizar para
cubrir el importe del crédito vayan de conformidad con su ingreso
salarial.
g) El artículo 44 obedece al efecto inflacionario, que merma el valor del
dinero por el simple transcurso del tiempo, pero sin que ello haga
gravoso el crédito, ya que sólo implica compensar ese efecto y
mantener el valor del propio Fondo Nacional de la Vivienda para que
esté en posibilidad de otorgar créditos baratos y suficientes para la
adquisición de viviendas, sin que ello implique perseguir un fin de
lucro.
h) Puntualiza que las dos Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación ya se pronunciaron sobre este tema. La Primera Sala, al
resolver los juicios de amparo directo en revisión 1535/2009,
1794/2009, 587/2010 4229/2014 y 6048/2014, y la Segunda Sala en
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los amparos en revisión 463/2010, 675/2010 y 630/2011 y amparos
directos en revisión 1794/2009, 1535/2009 y 587/2010.
i) El hecho de que los saldos insolutos se actualicen en la proporción en
que aumente el salario mínimo en el Distrito Federal no conlleva que
el crédito deje de ser barato, ni que la carga sea incierta en cuantía y
periodicidad. Que los salarios mínimos se fijan por una Comisión
Nacional integrada por trabajadores, patrones y el gobierno, que
puede auxiliarse de comisiones especiales de carácter consultivo. Por
regla general, el salario mínimo se determina anualmente, por lo cual,
existe certeza respecto de la periodicidad de los mismos.
j) El crédito es barato debido a que el costo de la tasa de interés
interbancaria de equilibrio es superior a los dos parámetros previstos
en el artículo 44 impugnado; de ello se desprende que dicho
mecanismo no genera una capitalización de interés para obtener un
lucro desproporcional, sino que permite a los trabajadores acceder a
un crédito barato y suficiente para adquirir una vivienda.
k) A diferencia de los créditos comerciales, aquellos que otorga el
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores no
requieren de un pago inicial –enganche– ni exigen que exista una
capacidad de pago determinada para su otorgamiento, en virtud de
que el monto máximo que se puede descontar por ese concepto a un
trabajador –incluyendo el pago del capital e intereses– es el 20% de
su salario integrado, lo que significa que el monto puede ser incluso
inferior. Por tanto, el costo de los créditos en comento son baratos en
relación con el costo que existe en el mercado, aunado a que existe
certeza respecto de su cuantía y periodicidad, la cual se relaciona con
el salario mínimo, estableciéndose en ley el mecanismo de la
conversión del crédito en veces al salario mínimo.
l) Tampoco es desproporcional ni vulnera el artículo 123 constitucional
la disposición de que los créditos producirán intereses sobre el saldo
ajustado a la tasa que determine el Consejo de Administración del
14
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que
no puede ser menos al 4% anual.
m) Cita las tesis 1ª XIII/2011 y 2ª XCI/2010, de la Primera y Segunda
Sala respectivamente, de rubros: “INFONAVIT. EL ARTÍCULO 44 DE
LA LEY RELATIVA, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123,
APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL
DE
LA
REPÚBLICA”11
e
“INFONAVIT.
EL
FACTOR
DE
ACTUALIZACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DEL
INSTITUTO RELATIVO NO PROPICIA QUE EL CRÉDITO DEJE DE
SER BARATO, COMO LO DISPONE LA FRACCIÓN XII DEL
APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”12
VII. ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO
27. De conformidad con la Constitución y la Ley Reglamentaria de sus artículos
103 y 107, el recurso de revisión en amparo directo se distingue por ser un
11
Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 1a. XIII/2011, Tomo XXXIII, febrero de 2011, página
614, registro 162812, de rubro y texto: “INFONAVIT. EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY RELATIVA, NO
CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN
GENERAL DE LA REPÚBLICA. El citado precepto legal, al prever -en relación con el mecanismo
para otorgar créditos-, por una parte, que el saldo insoluto de éstos se aumente en la misma
proporción en la que lo haga el salario mínimo vigente en el Distrito Federal y, por otra, que dichos
créditos devenguen intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la cual no puede ser inferior al 4% anual
sobre saldos insolutos, no contraviene el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé el establecimiento de un sistema de
financiamiento con el fin de otorgar a sus trabajadores crédito barato y suficiente para adquirir en
propiedad habitaciones cómodas e higiénicas. Esto es así, ya que para determinar si los créditos
otorgados por dicho Instituto son baratos, se requiere tomar un punto de referencia como lo es la
Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio, la cual sirve de parámetro para determinar un punto
comparativo respecto de las prácticas comerciales de los créditos hipotecarios.”
12 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 2a. XCI/2010, Tomo XXXII, septiembre de 2010,
página 197, registro 163804, de rubro y texto: “INFONAVIT. EL FACTOR DE ACTUALIZACIÓN
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DEL INSTITUTO RELATIVO NO PROPICIA QUE EL
CRÉDITO DEJE DE SER BARATO, COMO LO DISPONE LA FRACCIÓN XII DEL APARTADO A
DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. De la interpretación histórica, sistemática y gramatical de los mencionados
preceptos, se advierte que el Constituyente Permanente instituyó un sistema solidario para poner a
disposición de los trabajadores créditos baratos para adquirir en propiedad habitaciones cómodas e
higiénicas. Con ese propósito en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores se fijaron las reglas para obtener los mencionados créditos, entre las que destaca la
prevista en el artículo 44, donde establece que el monto de aquéllos será actualizado en función
del aumento del salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Ahora bien, como el referido
factor de actualización sólo toma en cuenta el efecto inflacionario, que produce la disminución del
valor del dinero por el simple transcurso del tiempo, pues la actualización de una obligación
dineraria no es otra cosa que traer a valor presente el monto de un adeudo, por lo que es evidente
que la referida actualización no genera que el crédito pierda la calidad de "barato".”
15
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
recurso extraordinario, el cual sólo es procedente cuando se cumplen los
requisitos señalados expresamente por la Constitución Federal y la Ley de
Amparo, motivo por el cual deben ser analizados previamente al estudio de
fondo de toda revisión en amparo directo.
28. En ese sentido, tras un estudio de la demanda de amparo, la sentencia del
tribunal colegiado y del recurso de revisión se considera que el presente
asunto satisface los requisitos de procedencia a los que hacen alusión los
artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la
Ley de Amparo, así como a lo establecido en los puntos Primero y Segundo
del Acuerdo Número 9/2015 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
29. De acuerdo con las normas constitucionales y legales citadas, este Tribunal
Constitucional puede conocer de la revisión de un amparo directo cuando,
además de acreditarse la oportunidad del recurso y la legitimación del
promovente, se cumplan los siguientes requisitos: a) que esté de por medio
una cuestión constitucional para la resolución del caso concreto y b) con su
estudio esta Suprema Corte fije un criterio de importancia y trascendencia
para el ordenamiento jurídico.
30. En relación con el primer requisito, con base en lo resuelto por el Tribunal
Pleno en la contradicción de tesis 21/2011-PL, esta Primera Sala entiende
que una cuestión propiamente constitucional se actualiza cuando se exige la
tutela del principio de supremacía constitucional para la solución de un caso
concreto, porque justamente se presenta un conflicto interpretativo de la
determinación normativa que para ese supuesto otorga la Constitución, lo
cual implica la exigencia de desentrañar el significado de un elemento
normativo o de alguna norma fundamental o de un derecho humano
reconocido en un tratado internacional ratificado por México, mediante el
despliegue de un método interpretativo.
31. Una cuestión de constitucionalidad se puede definir, en términos generales,
mediante un criterio positivo y otro negativo. De manera positiva, se origina
por el ejercicio interpretativo de un elemento o norma constitucional para la
16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
resolución del caso, entendiendo con ello no sólo la interpretación de los
preceptos de la Constitución Federal, sino de los derechos humanos
reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte de
acuerdo a lo previsto en el artículo 1°, párrafo primero, constitucional.
32. Por su parte, el criterio negativo radica en la identificación de su opuesto: la
cuestión de legalidad. En efecto, aquellas cuestiones jurídicas atinentes
exclusivamente a determinar la debida aplicación de una ley o la
determinación del sentido de una norma infraconstitucional, se encuadran
como una cuestión de legalidad en la que lo relevante es desentrañar el
sentido normativo de tales fuentes normativas13.
33. Lo dicho no implica que una cuestión de legalidad esté desvinculada de la
fuerza protectora de la norma fundamental, pues la Constitución Federal, en
sus artículos 14 y 16, establece el derecho humano a la legalidad, lo cual
conlleva evaluar la debida aplicación de la ley; sin embargo, ello se trata de
una violación indirecta a la Constitución que no exige el ejercicio
interpretativo de un elemento genuinamente constitucional, sino sólo una
referencia en vía de consecuencia14.
34. Desde esta perspectiva, para que se actualice una cuestión de
constitucionalidad para efectos de la procedencia de un recurso de revisión
13
Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 2ª/J. 53/98, Novena Época, Tomo VIII, agosto de 1998,
página 326, registro 195743, de rubro y texto: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS
AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON INOPERANTES. Conforme a los artículos 107, fracción IX,
constitucional y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, que regulan el recurso de revisión en amparo
directo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia deberá examinar las
cuestiones propiamente constitucionales; por consiguiente, si en el recurso se plantean, al lado de
agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un precepto
de la Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos deben desestimarse por inoperantes”.
14 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, tesis aislada, Séptima Época, Tercera Sala, volumen
187-192, Cuarta Parte, página 179, registro 240205, de rubro y texto: “REVISION.
IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN AMPARO DIRECTO POR
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, CUANDO SE IMPUGNA UNA LEY LOCAL POR
CONTRAVENIR UNA LEY FEDERAL, ASI COMO UN CONVENIO DE COORDINACION FISCAL.
De acuerdo con lo dispuesto por la fracción IX, del artículo 107 de la Constitución General, las
resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito
no admiten recurso alguno, salvo los casos previstos por las dos hipótesis contempladas en la
fracción V, del artículo 83 de la Ley de Amparo, a saber cuando decidan sobre la constitucionalidad
de una ley o cuando se haga una interpretación directa de un precepto constitucional, hipótesis en
la que no se encuentra un caso en el que el problema resuelto por el Tribunal Colegiado no es de
inconstitucionalidad de leyes propiamente dichos, sino de contradicción entre una ley local, por un
lado, y una ley federal y un convenio de coordinación fiscal, por otro, no obstante que se aduzcan
violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales, pues éstos deben entenderse, en todo caso,
como violaciones en vía de consecuencia”.
17
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
en un juicio de amparo directo, es necesario que en la sentencia recurrida
se haya realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de normas
generales o se establezca la interpretación directa de una norma
constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o que, habiéndose
planteado alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo, se haya
omitido su estudio en la respectiva sentencia.
35. Por lo que hace al segundo requisito, aun cuando exista una cuestión de
constitucionalidad,
la
procedencia
del
recurso
se
supedita
constitucionalmente a que se fije un criterio de importancia y trascendencia
para el ordenamiento jurídico a juicio de la Suprema Corte y conforme a los
acuerdos generales que emita el Tribunal Pleno.
36. Sobre este último aspecto debe entonces atenderse a lo que se precisa en
el punto Segundo del Acuerdo Número 9/2015 antes citado, en virtud del
cual, por regla general, se entiende que no se surten los requisitos de
importancia y trascendencia cuando se advierta que el estudio del recurso
de revisión no dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia
para el orden jurídico nacional, o cuando lo decidido en la sentencia
recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión
propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio
o se hubiese omitido su aplicación.
37. Finalmente, cabe mencionar que aunado a lo explicado anteriormente, esta
Suprema Corte ha aceptado de manera excepcional la procedencia del
recurso de revisión en un juicio de amparo directo cuando se impugnen
disposiciones de la Ley de Amparo a través de este recurso; por tanto, es
procedente la revisión en amparo directo cuando se combata las
disposiciones de la propia Ley de Amparo y se satisfagan los tres requisitos
siguientes15: a) la existencia de un acto de aplicación de dicha ley al interior
del juicio de amparo; b) se haya impugnado ese acto de aplicación cuando
15
Derivado de lo resuelto en el recurso de reclamación 130/2011 y en el amparo directo en revisión
301/2013, fallados respectivamente por el Tribunal Pleno y la Primera Sala el 26 de enero de 2013
y el 3 de abril de 2013.
18
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
trascienda al sentido de la decisión adoptada, y c) la concurrencia de un
recurso contra tal acto, en donde pueda analizarse tanto la regularidad del
acto de aplicación, como la regularidad constitucional de la norma
aplicada16.
38. Ahora bien, como se adelantó, tras un estudio de la demanda de amparo,
de la sentencia del tribunal colegiado y del recurso de revisión se considera
que el presente asunto satisface los requisitos de procedencia aludidos, en
virtud de que la quejosa en su demanda de amparo alegó la
inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley del INFONAVIT, en la
sentencia de amparo el tribunal colegiado en cuestión sostuvo la
inconstitucionalidad del precepto impugnado y en sus agravios el quejoso
busca
combatir
dicha
determinación,
además
de
que
no
existe
jurisprudencia que resuelva el caso.
39. Cabe mencionar que si bien esta Primera Sala se ha pronuncia sobre el
tema, en el sentido de que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT no
resulta contrario artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe jurisprudencia al
respecto, por lo que se cumple con el requisito de importancia y
16
Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 1ª CCXLI/2013 (10ª), Décima Época, Libro XXIII,
agosto de 2013, Tomo 1, página 745, registro 2004320, de rubro y texto: “REVISIÓN EN AMPARO
DIRECTO. REQUISITOS PARA IMPUGNAR DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO A
TRAVÉS DE ESTE RECURSO. De los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 83,
fracción V, de la Ley de Amparo, esta última vigente hasta el 2 de abril de 2013, se advierte que
para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo se requiere que: a) en la sentencia
recurrida se realice un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, un tratado
internacional o algún reglamento, o se establezca la interpretación directa de un precepto
constitucional, o habiéndose planteado, se omita su estudio y b) el problema de constitucionalidad
entrañe la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia a juicio de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Ahora bien, el Pleno de ésta, al resolver el recurso de reclamación
130/2011, el 26 de enero de 2012, estableció que es susceptible de actualizarse la procedencia del
recurso de revisión en el juicio de amparo directo cuando se cuestione la constitucionalidad de un
precepto de la Ley de Amparo, pues a partir de la reforma al artículo 1o. constitucional, se ha
desvanecido el obstáculo técnico que impedía conocer sobre su regularidad constitucional. Este
planteamiento debe formularse en los recursos previstos en el juicio constitucional, ya que no es
dable señalar como acto reclamado destacado en la demanda a la Ley de Amparo, ya que es hasta
que se genere un acto de aplicación en perjuicio del particular cuando lo puede combatir. Así, en
dichos casos, el órgano revisor no sólo se debe limitar a evaluar la regularidad de la decisión
recurrida, sino también puede inaplicar la norma que sirvió de sustento cuando sea violatoria de
algún derecho humano. Así, esta Primera Sala concluye, sobre la premisa de que el control
constitucional es un elemento transversal a toda función jurisdiccional, que el recurso de revisión
procede no sólo cuando exista una cuestión de constitucionalidad vinculada con la litis original, sino
también cuando se combata la Ley de Amparo y se satisfagan los tres requisitos siguientes: a) la
existencia de un acto de aplicación de dicha ley al interior del juicio de amparo; b) la impugnación
de ese acto de aplicación cuando trascienda al sentido de la decisión adoptada; y, c) la existencia
de un recurso contra tal acto, en donde pueda analizarse tanto la regularidad del acto de
aplicación, como la regularidad constitucional de la norma aplicada”.
19
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
trascendencia, aunado al hecho de que el tribunal colegiado al resolver el
amparo que se revisa sostuvo consideraciones que resultan contradictorias
con el criterio emitido por esta Primera Sala Suprema Corte de Justicia de la
Nación, por lo que es necesario entrar al estudio del asunto para emitir un
pronunciamiento al respecto.
VIII.
ESTUDIO DE FONDO
40. Esta Primera Sala considera que los agravios por los que la parte recurrente
aduce que el tribunal colegiado realizó una interpretación incorrecta del
artículo 44 de la Ley del INFONAVIT en relación con el artículo 123,
apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal al determinar su
inconstitucionalidad, son fundados, de conformidad con las consideraciones
que se exponen en los párrafos subsecuentes.
41. Es preciso poner de manifiesto que en diversas ocasiones esta Sala se ha
pronunciado sobre la constitucionalidad del artículo impugnado17. Sobre el
tema es particularmente relevante el amparo directo en revisión 1535/2009.
En dicho precedente se sostuvo la constitucionalidad del artículo reclamado,
con base en las consideraciones que a continuación se reproducen:
(…) la función del Fondo, es otorgar el mayor número de créditos
posible para con ello permitir que la clase trabajadora pueda acceder
a un crédito barato para una vivienda.
Ahora bien, el legislador previó un mecanismo para garantizar la
solvencia y, por tanto, la subsistencia del Fondo mismo, ésta fórmula
adquiere sentido si se considera que, es necesario minorar la pérdida
inflacionaria que ha sufrido el dinero prestado a los trabajadores que
ya cuentan con el crédito, lo que permite que se cumpla el objetivo del
Fondo: otorgar créditos al mayor número posible de trabajadores y no
sólo a los primeros que los consiguieron.
Además, se debe tener presente el contenido del artículo 39 de la Ley
del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores:
“ARTÍCULO 39.- El saldo de las subcuentas de vivienda causará
intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del
17
Véanse los amparos directos en revisión 1535/2009, 1794/2009 y 587/2010, resueltos en
sesiones de 12 de mayo de 2010, 10 de febrero de 2010 y 19 de mayo del mismo año,
respectivamente. Los dos primeros bajo la ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de Larrea, y el
tercero bajo la ponencia de la Ministra Sánchez Cordero. Asimismo, véanse los amparos directos
en revisión 4929/2014 (resuelto en sesión de 2 de septiembre de 2015, por mayoría de tres votos,
bajo la ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de Larrea) y 6048/2014 (resuelto en sesión de 28 de
octubre de 2014, por mayoría de tres votos, bajo la ponencia del Ministro Gutiérrez Ortiz Mena).
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
Instituto, la cual deberá ser superior al incremento del salario mínimo
del Distrito Federal.
El interés anual que se acreditará a las subcuentas de vivienda, se
integrará con una cantidad básica que se abonará en doce
exhibiciones al final de cada uno de los meses de enero a diciembre,
más una cantidad de ajuste al cierre del ejercicio.
Para obtener la cantidad básica, se aplicará al saldo de las
subcuentas de vivienda, la tasa de incremento del salario mínimo del
Distrito Federal que resulte de la revisión que para ese año haya
aprobado la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.”
A partir del contenido del artículo es evidente que existe obligación
expresa contenida en la ley para que el dinero de los trabajadores en
sus subcuentas individuales genere un interés que sea superior a los
incrementos del salario mínimo.
Para poder cumplir esta obligación legal, la misma norma implementó
el mecanismo necesario para que los saldos de las subcuentas
tuvieran un incremento, para que con ello se garantizara un mínimo
de rendimiento para los trabajadores, con la finalidad de no ver
mermada sus aportaciones por el efecto inflacionario, siendo este
mecanismo el previsto en el artículo 44 de la mencionada Ley.
Por otra parte, el precepto constitucional antes referido tiene como
finalidad el cumplir con el derecho de los trabajadores de acceder a
un crédito barato para la obtención de vivienda, constituyendo los
fondos necesarios para tal objeto; sin embargo, ni la norma
constitucional ni en el proceso de reforma respectivo se expresa lo
que debe entenderse por “barato”.
Es preciso esclarecer el sentido del adjetivo “barato”. El diccionario de
la Real Academia Española ofrece una acepción necesaria para este
análisis:
Dicho de una cosa: vendida, comprada u ofrecida a bajo precio.
El vocablo “barato” implica que un objeto se oferta y se valúa a un
bajo precio; no obstante, es preciso profundizar en su valor
semántico, ya que se puede establecer que un objeto es barato sólo
en la medida en que se cuenta con un parámetro de comparación; es
decir, para determinar que algo es barato, se requiere poner el objeto
en relación con otro u otros similares o iguales, cuyo precio es mayor.
Con base en lo anterior, se analizan los parámetros establecidos para
el otorgamiento del crédito a los trabajadores en el precepto
reclamado, si cumplen con su finalidad de ser accesibles y baratos
para la adquisición de la vivienda.
El artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores, reclamado por la quejosa, dispone lo siguiente:
“Artículo 44. El saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a
que se refiere la fracción II del artículo 42, se revisará cada vez que
se modifiquen los salarios mínimos, incrementándose en la misma
proporción en que aumente el salario mínimo general que rija en el
Distrito Federal.
Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo
ajustado de los mismos, a la tasa que determine el Consejo de
Administración. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento anual
sobre saldos insolutos.
Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de 30 años”.
Por su parte, el artículo 42, fracción II, de dicha ley señala lo
siguiente:
“Artículo 42. Los recursos del Instituto se destinarán:
21
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
[…]
II. Al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares de
depósitos constituidos a su favor en el Instituto:
a) En línea dos a la adquisición en propiedad de habitaciones;
b) En línea tres a la construcción de vivienda;
c) En línea cuatro a la reparación, ampliación o mejoras de
habitaciones, y
d) En línea cinco al pago de pasivos adquiridos por cualquiera de los
conceptos anteriores.
Asimismo, el Instituto podrá descontar a las entidades financieras que
cuenten con la respectiva autorización emitida para tal efecto por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los créditos que haya
otorgado para aplicarse a los conceptos señalados en los incisos
anteriores. Estos descuentos serán con la responsabilidad de esas
entidades financieras.
[…]”.
De la interpretación de los dos artículos antes mencionados podemos
apreciar que el saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a
que se refiere la fracción II del artículo 42, siendo éstos los destinados
por el Instituto al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean
titulares de depósitos constituidos a su favor en el Instituto: a) En línea
dos a la adquisición en propiedad de habitaciones; b) En línea tres a
la construcción de vivienda; c) En línea cuatro a la reparación,
ampliación o mejoras de habitaciones, y d) En línea cinco al pago de
pasivos adquiridos por cualquiera de los conceptos anteriores, deben:

Revisarse cada vez que se modifiquen los salarios mínimos,
incrementándose en la misma proporción en que aumente el salario
mínimo general que rija en el Distrito Federal.

Devengar intereses sobre el saldo ajustado de los mismos, a
la tasa que determine el Consejo de Administración, la cual nunca
puede ser menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos.

Otorgarse a un plazo no mayor de treinta años.
Tal como se advierte, el numeral indicado establece que el monto de
los créditos será actualizado en función del aumento del salario
mínimo general que rija en el Distrito Federal y, además, que el saldo
insoluto actualizado devengará un interés que no podrá ser inferior al
cuatro por ciento anual.
Ahora bien, aun cuando la quejosa solo se refiere al incremento que
sufre el saldo insoluto de los créditos en la misma proporción en que
aumenta el salario mínimo en el Distrito Federal, al establecer la ley
dos referentes para determinar los pagos que realizará el trabajador
por el crédito otorgado, es necesario hacer el estudio de ambos, pues
de otra forma resultaría incompleto el pronunciamiento, para poder
determinar si cumple o no con el mandato constitucional este
mecanismo.
La fórmula en cuestión debe comprender la doble finalidad
establecida en la Constitución: por una parte, que el trabajador pueda
acceder a un crédito que no resulte excesivo en relación con su
ingreso y, por otra, que sea suficiente para adquirir una vivienda.
Por tanto, se deduce que la determinación de las características y el
costo que debe tener el financiamiento para que los trabajadores
adquieran una vivienda está constreñida a dos condiciones: 1) que el
interés por el préstamo otorgado debe ser inferior al que manejen
otras instituciones que se dediquen al otorgamiento de créditos
hipotecarios y 2) que los pagos que debe realizar para cubrir el
importe del crédito vayan de conformidad con su ingreso salarial.
22
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
La relación directa entre ambas condiciones antes explicadas es
fundamental para determinar el costo y la accesibilidad a un crédito,
pues no tendría sentido que la mensualidad de los pagos fuera baja
si, de cualquier manera, la capacidad de endeudamiento del
trabajador es insuficiente para cubrir los pagos correspondientes. En
consecuencia, es evidente que resultaría ocioso el otorgamiento de un
crédito que no cumpliera con estas dos premisas, de allí que resulte
imprescindible tenerlas presentes para el análisis del presente asunto.
Por otra parte, en relación a la mecánica prevista en el artículo 44 de
la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores del Estado, la cual dispone que los saldos de los
créditos se revisarán cada vez que se modifiquen los salarios
mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el
salario mínimo general que rija en el Distrito Federal; así mismo el
numeral también dispone estos créditos devengarán intereses sobre
el saldo ajustado de los mismos.
Esta mecánica obedece al efecto inflacionario que va mermando el
valor del dinero por el simple trascurso del tiempo.
Atendiendo a estas dos variables (el interés y la inflación) que
repercuten directamente cualquier crédito, se advierte que el
legislador determinó incluir las dos, pero de manera separada.
Ahora bien, la cuestión primordial del planteamiento de la quejosa, es
decir, determinar si la mecánica del artículo 44 de la Ley del Instituto
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores cumple con el mandato
Constitucional de que los créditos otorgados a los trabajadores para la
adquisición de vivienda sean baratos, para lo cual no solamente no
referiremos al incremento del salario mínimo en el Distrito Federal
para los años 2007 a 2009, como lo plantea la quejosa.
En efecto, esta Primera Sala estima que para poder determinar el
costo de los créditos, debe analizarse no sólo una parte del mismo
como lo es el incremento del salario mínimo en dos años, sino
también debe verse como actúa el interés que se cobra. Por ello, es
necesario tener en cuenta cuál era el importe de interés activo que se
cobraba en nuestro país, por lo que se tomará como referencia la tasa
de interés interbancaria de equilibrio a veintiocho días,
correspondiente a los años que van de mil novecientos noventa y
cinco al dos mil ocho.
AÑO
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
PROMEDIO
55.21
33.61
21.91
26.89
24.10
16.96
12.89
8.17
6.84
7.15
9.61
7.51
7.66
8.28
23
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
A partir del análisis de la tabla anterior, uno de los parámetros que se
puede considerar para determinar la tasa de interés en nuestro país
es de diecisiete punto sesenta y tres por ciento, que resulta del
promedio de los catorce años referidos. Se trata de un porcentaje
considerablemente superior al cuatro por ciento mínimo que debe
cobrar el Instituto.
Además, no hay que olvidar que las instituciones financieras privadas
generalmente determinan el interés a pagar por un crédito para
adquisición de vivienda basándose en tasas de referencia como la
antes citada e, incluso, la aumentan en más puntos porcentuales; es
decir, la integración del interés es la tasa interbancaria de equilibrio
más un determinado número de puntos porcentuales, de donde
resulta indiscutible, por ese solo hecho, que un cuatro por ciento es
barato. Cabe añadir que uno de los requisitos más frecuentes para
adquirir un crédito en el sector privado es la realización de un
considerable pago inicial, conocido comúnmente como enganche.
Por otra parte, también es necesario analizar la mecánica
implementada por el legislador, consistente en actualizar los saldos
insolutos en la proporción en que aumente el salario mínimo general
que rija al Distrito Federal, para determinar si el crédito otorgado
cumple con el mandato constitucional de ser barato.
Los salarios mínimos se fijan por una Comisión Nacional integrada por
representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la
cual puede auxiliarse de las comisiones especiales de carácter
consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de
sus funciones, según se advierte del artículo 123 apartado A, fracción
VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
cual dispone lo siguiente:
“Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la
organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes
deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y
de una manera general, todo contrato de trabajo:
[…]
VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán
generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas
geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas
determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o
trabajos especiales.
Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para
satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden
material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de
los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando,
además, las condiciones de las distintas actividades económicas.
Los salarios mínimos se fijarán por una comisión nacional integrada
por representantes de los trabajadores, de los patrones y del
gobierno, la que podrá auxiliarse de las comisiones especiales de
carácter consultivo que considere indispensables para el mejor
desempeño de sus funciones”.
Por lo que, si bien se incrementa y actualiza el crédito con base en el
aumento del salario mínimo en el Distrito Federal, ello no implica una
carga incierta en cuantía y periodicidad.
24
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
Los artículos 94 y 95 de de la Ley Federal del Trabajo disponen lo
siguiente:
“Artículo 94. Los salarios mínimos se fijarán por una Comisión
Nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los
patrones y del gobierno, la cual podrá auxiliarse de las comisiones
especiales de carácter consultivo que considere indispensables para
el mejor desempeño de sus funciones”.
“Artículo 95. La Comisión Nacional de los Salarios Mínimos y las
Comisiones Consultivas se integrarán en forma tripartita, de acuerdo a
lo establecido por el Capítulo II del Título Trece de esta Ley”.
Del enlace de las disposiciones transcritas se desprende que el
salario mínimo es fijado por una Comisión Nacional de carácter
tripartito (trabajadores, patrones y gobierno), y que para el
establecimiento del mismo, se puede auxiliar de las comisiones
especiales de carácter consultivo que estime indispensables para el
mejor desempeño de sus funciones.
Por su parte, el artículo 570 de la misma Ley dispone:
“Artículo 570. Los salarios mínimos se fijarán cada año y comenzarán
a regir el primero de enero del año siguiente.
Los salarios mínimos podrán revisarse en cualquier momento en el
curso de su vigencia siempre que existan circunstancias económicas
que lo justifiquen:
I. Por iniciativa del Secretario del Trabajo y Previsión Social quien
formulará al Presidente de la Comisión Nacional de los Salarios
Mínimos solicitud por escrito que contenga exposición de los hechos
que la motiven; o
II. A solicitud de los sindicatos, federaciones y confederaciones de
trabajadores o de los patrones previo cumplimiento de los siguientes
requisitos:
a) La solicitud deberá presentarse a la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social por los sindicatos, federaciones y confederaciones
que representen el cincuenta y uno por ciento de los trabajadores
sindicalizados, por lo menos, o por los patrones que tengan a su
servicio por lo menos dicho Porcentaje de trabajadores.
b) La solicitud contendrá una exposición de los fundamentos que la
justifiquen y podrá acompañarse de los estudios y documentos que
correspondan.
c) El Secretario del Trabajo y Previsión Social, dentro de los cinco
días siguientes a la fecha en que reciba la solicitud correspondiente y
previa certificación de la mayoría a que se refiere el inciso a) de este
artículo, la hará llegar al Presidente de la Comisión Nacional de los
Salarios Mínimos con los estudios y documentos que la acompañen.”
De lo anterior, podemos apreciar que la fijación del salario mínimo,
como regla general se fijará de manera anual, por lo que se puede
asegurar que existe certeza en relación a la periodicidad de los
mismos.
Ahora pasaremos a comparar el aumento del salario mínimo
correspondiente al Distrito Federal con la inflación de los años que
van de mil novecientos noventa y cinco al dos mil ocho.
AÑO
1994
1995
1996
SALARIO
MÍNIMO
13.97
16.69
21.36
AUMENTO
-----19.47%
27.98%
25
INFLACIÓN.
-----34.77
35.77
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
promedio
24.3
29.95
31.95
35.12
37.57
39.74
41.73
43.29
45.24
47.05
48.88
50.84
13.76%
23.25%
6.68%
9.92%
6.98%
5.78%
5.01%
3.74%
4.50%
4.00%
3.89%
4.01%
9.93%
20.82
15.9
16.67
9.51
6.39
5.03
4.56
4.68
4
3.63
3.97
5.12
12.20
De estos datos podemos tener un parámetro para establecer una
comparación entre los incrementos registrados al salario mínimo
correspondiente al Distrito Federal y el aumento que ha tenido la
inflación en los años que ha estado vigente el crédito de la quejosa.
A partir de esto, podemos apreciar con claridad que el incremento al
salario mínimo en el Distrito Federal en relación con la inflación, en
términos de proporcionalidad, ha resultado favorable para aquellos
que, como la quejosa, tienen indexado su crédito a salarios mínimos y
no a la inflación.
Por lo tanto, de nueva cuenta es evidente que, en relación con otros
parámetros, el mecanismo contemplado en el impugnado artículo 44
no es contrario al mandato constitucional que consagra otorgar
créditos baratos, pues la consecuencia de que el crédito se hubiese
indexado a la inflación hubiera sido un mayor pago a la fecha.
Ahora bien, el crédito no hubiese dejado de ser barato
independientemente de que se indexara a cualquiera de los
parámetros de referencia, sea el salario mínimo o sea la inflación,
pues, como se ha venido demostrando el valor semántico del
calificativo “barato” implica necesariamente la comparación con algo
similar o igual.
Así, para realizar una comparación correcta y adecuada que nos
llevara a determinar si el costo del crédito es o no congruente con el
mandato constitucional, es necesario establecer, como parámetros,
los cuatro indicadores citados, es decir, la tasa del cuatro por ciento,
la tasa de interés interbancaria de equilibrio, el incremento a los
salarios mínimos y la inflación.
Tasa de
crédito.
4%
Aumento SM
Tasa TIIE
Inflación
9.93%
17.63%
12.20%
Si se suman la tasa del crédito (cuatro por ciento) y la del de aumento
al salario mínimo (nueve punto noventa y tres por ciento) se obtiene
un total de trece punto noventa y nueve por ciento, porcentaje que
está por debajo del promedio de la tasa de interés interbancaria de
equilibrio de los años analizados, es decir, el diecisiete punto sesenta
y tres por ciento. De esta simple comparación encontramos que el
costo que conlleva un crédito otorgado bajo la mecánica del artículo
44 impugnado, no implica que no sea barato, pues de los datos que
hemos aportado, podemos encontrar que los dos indicadores que
26
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
integran el pago del crédito, se ubican por debajo del parámetro de
referencia las tasas del mercado, es decir la tasa de interés
interbancaria de equilibrio.
Ahora bien, como se señaló en líneas precedentes, cuando los
créditos comerciales utilizan este tipo de tasa, no lo hacen en el
mismo porcentaje sino que la incrementan. A partir de esto, es
evidente que el mecanismo previsto para los créditos otorgados por el
Fondo se encuentra por debajo de lo que implicaría el costo de un
crédito comercial.
Por lo tanto, aun cuando no se haga referencia a la inflación, es
evidente que el interés y el aumento del saldo insoluto en proporción a
los salarios mínimos siguen siendo componentes de un crédito por
debajo del costo comercial. Incluso no sólo es “barato” el crédito en sí
mismo, sino que en relación a la Tasa de Interés Interbancaria de
Equilibrio que frecuentemente sirve como parámetro para empezar a
cobrar el interés en los créditos comerciales.
Con fundamento en todo lo anterior, podemos determinar que, una
vez que se ha analizado el interés comercial, la inflación, el interés
que prevé la ley y la actualización de los saldos en relación al
aumento del salario mínimo, el crédito es barato, ya que el costo del
interés de referencia (TIIE) es superior a los dos parámetros
mencionados en la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, por lo que el mecanismo previsto en el artículo 44
referido no genera una capitalización de interés para obtener un lucro
desproporcional , sino por el contrario este mecanismo permite que
los trabajadores puedan acceder a un crédito barato y suficiente para
adquirir una vivienda.
Por otra parte, es conveniente indicar que, a diferencia de los créditos
comerciales, los otorgados por el Fondo Nacional para la Vivienda de
los Trabajadores no requieren un pago inicial (enganche), y tampoco
exigen que exista una capacidad de pago determinada para su
otorgamiento, pues el monto máximo que se puede descontar por
este concepto a un trabajador es el veinte por ciento de su salario
integrado. Esto implica que, independientemente del monto que
debería cubrir un trabajador por concepto de pago de capital e
intereses, éste no puede exceder el veinte por ciento de su salario
integrado, lo que significa que existe la posibilidad de que el monto
correspondiente a este porcentaje sea inferior a lo que se debería
pagar, aplicando la mecánica multimencionada.
Lo anterior es así, ya que el artículo 97 de la Ley Federal del Trabajo
establece lo siguiente:
“Artículo
97. Los salarios mínimos no podrán ser objeto de
compensación, descuento o reducción, salvo en los casos siguientes:
[…]
III. Pago de abonos para cubrir préstamos provenientes del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores destinados a la
adquisición, construcción, reparación, ampliación o mejoras de casas
habitación o al pago de pasivos adquiridos por estos conceptos.
Asimismo, a aquellos trabajadores que se les haya otorgado un
crédito para la adquisición de viviendas ubicadas en conjuntos
habitacionales financiados por el Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores se les descontará el 1% del salario a
que se refiere el artículo 143 de esta Ley, que se destinará a cubrir los
gastos que se eroguen por concepto de administración, operación y
mantenimiento del conjunto habitacional de que se trate. Estos
27
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
descuentos deberán haber sido aceptados libremente por el
trabajador y no podrán exceder el 20% del salario”.
Todo lo anterior, nos demuestra que el costo de los créditos otorgados
en términos del artículo 42 de la Ley del Instituto Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores pueden ser considerados como
baratos, en relación al costo que existe en el mercado y además, que
independientemente de cuanto sea lo que tenga que pagar el
trabajador, el descuento que le realicen por este crédito no puede ser
superior al veinte por ciento de su salario.
Como se ha venido señalando, el planteamiento numérico que realiza
la quejosa en su escrito de revisión, no es suficiente para poder
determinar si es barato o no un crédito, pues solamente realiza el
planteamiento desde el análisis de dos años es decir de 2007 a 2009,
cuando evidentemente estamos ante un crédito que ha durado años,
por lo que para poder determinar si la manera en que está diseñada la
Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores es congruente con el mandato establecido en el artículo
123, apartado A, fracción XII, Constitucional, es tomar en
consideración un mayor número de años para con ellos poder realizar
una valoración completa y no parcial.”
42. Ahora bien, en el amparo directo en revisión 4229/2014, resuelto por esta
Primera Sala el 2 de septiembre de 2015, se retomaron las consideraciones
del amparo directo en revisión 1535/2009 y se determinó que si bien es
cierto que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT prevé un mecanismo de
revisión de saldos insolutos con base en los incrementos del salario mínimo
general vigente en el Distrito Federal, no puede admitirse que tal medida
provoque un “beneficio para el instituto”, ya que éste no persigue obtener
ganancias o utilidades, sino sólo administrar los recursos del fondo que se
obtienen a partir de las aportaciones obrero patronales.
43. En este sentido, la argumentación del tribunal colegiado en el caso presente
es contraria a lo que esta Primera Sala ha sostenido, en virtud de que
concluyó que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT es inconstitucional. El
tribunal colegiado sostiene como premisa fundamental que el mecanismo de
revisión de saldos insolutos con base en los incrementos del salario mínimo
general vigente en el Distrito Federal provoca un “beneficio para el instituto”
que no persigue obtener ganancias o utilidades, sino sólo administrar los
recursos del fondo que se obtienen a partir de las aportaciones obrero
patronales.
44. Sin embargo, como ya se sostuvo en el amparo directo en revisión
4229/2014, del contenido del decreto de reformas a la Ley del Instituto del
28
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, se aprecia que fue
reformado el artículo 39 de la indicada ley para quedar en los términos
siguientes:
Artículo 39.- El saldo de las subcuentas de vivienda causará
intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del
Instituto, la cual deberá ser superior al incremento del salario mínimo
del Distrito Federal.- El interés anual que se acreditará a las
subcuentas de vivienda, se integrará con una cantidad básica que se
abonará en doce exhibiciones al final de cada uno de los meses de
enero a diciembre, más una cantidad de ajuste al cierre del
ejercicio.- Para obtener la cantidad básica, se aplicará al saldo de las
subcuentas de vivienda, la tasa de incremento del salario mínimo del
Distrito Federal que resulte de la revisión que para ese año haya
aprobado la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.- El Consejo
de Administración procederá, al cierre de cada ejercicio, a calcular
los ingresos y egresos del Instituto de acuerdo con los criterios y
disposiciones emitidas por la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores, en el ejercicio de las atribuciones que le son conferidas en
el Artículo 66 de la presente Ley, para determinar el remanente de
operación. No se considerarán remanentes de operación las
cantidades que se lleven a las reservas previstas en esta misma
Ley, así como aquellas destinadas a preservar el patrimonio del
Instituto.- Una vez determinado por el Consejo de Administración el
remanente de operación del Instituto en los términos del párrafo
anterior, se le disminuirá la cantidad básica para obtener la cantidad
de ajuste resultante. Dicha cantidad de ajuste se acreditará en las
subcuentas de vivienda a más tardar en el mes de marzo de cada
año.
45. Siendo relevante para el caso el contenido conducente de la exposición de
motivos respectiva,18 que señala:
Con el objeto de asegurar el rendimiento real de los recursos de la
subcuenta de vivienda se establece que la tasa de interés que se
aplique a dicha subcuenta debe incrementarse en una proporción
mayor al incremento del salario mínimo en el Distrito Federal. Será el
Consejo de Administración del Instituto quien determine la tasa de
interés referida.
46. Acorde con el precepto transcrito, el saldo de las subcuentas de vivienda de
los trabajadores debe reportar un interés que sea superior al incremento del
salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, y que la intención del
legislador al efectuar tal reforma legal respondió a la necesidad de asegurar
18
Iniciativa del Ejecutivo de 15 de noviembre de 1996.
29
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
el rendimiento real de los recursos de la subcuenta de vivienda de los
trabajadores.
47. Así las cosas, si bien es cierto que el artículo 44 de la Ley del Instituto del
Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores prevé un mecanismo de
revisión de saldos insolutos con base en los incrementos del salario mínimo
general vigente en el Distrito Federal, no puede admitirse que tal medida
provoque un “beneficio para el instituto” que no persigue obtener ganancias
o utilidades, sino sólo administrar los recursos del fondo que se obtienen a
partir de las aportaciones obrero patronales, como afirmó el tribunal
colegiado.
48. El precepto reclamado encuentra correspondencia en el deber legal
derivado del diverso precepto 39 de la misma ley, en relación con que el
saldo de las subcuentas de vivienda de los trabajadores, debe reportar un
interés que sea superior al incremento del salario mínimo general vigente en
el Distrito Federal, cuya finalidad responde a la necesidad de asegurar el
rendimiento real de los recursos de la subcuenta de vivienda de los
trabajadores; de ahí que resulte inexacta la conclusión del tribunal colegiado
y, como consecuencia, resulte fundado el agravio conducente en la revisión.
49. Así, esta Primera Sala reitera el criterio contenido en los precedentes
citados en torno a la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley del
INFONAVIT. De esta manera, para este Tribunal Constitucional el artículo
impugnado no es contrario al orden constitucional en virtud de que las
medidas elegidas por el legislador no vuelven al crédito otorgado caro o
impagable, sino que buscan solventar y sustentar al propio Fondo para que
continúe otorgando créditos, además de conservar el valor real del monto
de las subcuentas de los trabajadores para que éstos no vean mermadas
sus aportaciones derivadas del efecto inflacionario.
50. Tales medidas, como se afirmó en el amparo directo en revisión 4229/2014,
no contravienen la disposición constitucional que señala que el crédito
otorgado a los trabajadores debe ser barato y suficiente. Al contrario,
constituyen un mecanismo de ajuste que responde a factores ajenos al
30
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
Instituto (como la inflación y el aumento del salario mínimo, que son
cuestiones de política monetaria y fiscal, y no una política pública del
Instituto).
51. Aunado a lo anterior, dichas medidas también buscan brindar una especial
protección a los trabajadores, en virtud de que la coyuntura inflacionaria
puede ser sumamente desfavorable para aquellos, por lo que el grupo social
al que está destinado el sistema de financiamiento conserva un equilibrio
tendente a cumplir el objetivo constitucional de otorgamiento de crédito
barato y suficiente para la adquisición de vivienda, como se ha dicho en los
diversos precedentes
52. En definitiva, se trata de medidas legales ideadas y concebidas por el
legislador federal para asegurar el mandato constitucional que tiene
conferido el Instituto demandado. A mayor abundamiento, dichas medidas
brindan una protección a la clase trabajadora frente a fenómenos externos a
la política pública de vivienda, y garantizan la subsistencia y solvencia del
Fondo, para que no sólo tengan acceso al crédito barato los primeros en
solicitarlo, sino que dicho crédito pueda garantizarse para futuros
trabajadores.
53. Por todo lo anteriormente expuesto, se desprende que el precepto legal
impugnado –artículo 44 de la Ley del Instituto del INFONAVIT– no
contraviene lo establecido en el artículo 123, apartado A, fracción XII de la
Constitución Federal, por lo que la pretensión del recurrente es infundada y,
en consecuencia, debe revocarse la sentencia recurrida.
54. Como se dijo, esta Primera Sala ya se ha expresado en este sentido en
ocasiones anteriores, como en el amparo directo en revisión 1535/2009
citado y mencionado en esta ejecutoria, del que derivó la tesis aislada 1ª.
XIII/2011, de rubro y texto siguiente19:
“INFONAVIT. EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY RELATIVA, NO
CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN
XII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. El
19
Cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 1ª.XIII/2011, Novena Época, Tomo XXXIII,
febrero de 2011, página 614.
31
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
citado precepto legal, al prever -en relación con el mecanismo
para otorgar créditos-, por una parte, que el saldo insoluto de
éstos se aumente en la misma proporción en la que lo haga el
salario mínimo vigente en el Distrito Federal y, por otra, que
dichos créditos devenguen intereses a la tasa que determine el
Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, la cual no puede ser inferior al
4% anual sobre saldos insolutos, no contraviene el artículo 123,
apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que prevé el establecimiento de un
sistema de financiamiento con el fin de otorgar a sus
trabajadores crédito barato y suficiente para adquirir en
propiedad habitaciones cómodas e higiénicas. Esto es así, ya
que para determinar si los créditos otorgados por dicho Instituto
son baratos, se requiere tomar un punto de referencia como lo es
la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio, la cual sirve de
parámetro para determinar un punto comparativo respecto de las
prácticas comerciales de los créditos hipotecarios.”
55. Es procedente ahora que esta Primera Sala efectúe el estudio de los
conceptos de violación conducentes hechos valer por la quejosa en la
demanda de amparo. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto, en lo
conducente, por los artículos 93, fracción VI, y 96 de la Ley de Amparo
vigente.
56. En la demanda de amparo directo, la quejosa hizo valer como conceptos de
violación, en lo que interesa, lo siguiente20:
 El artículo 44 impugnado, al establecer la revisión de saldos insolutos
de los créditos otorgados cada vez que se modifique el salario
mínimo, el cual se incrementará en la misma proporción que el salario
mínimo general que rija en el Distrito Federal, vulnera el derecho a la
vivienda consagrado en el artículo 123, apartado A, fracción XII
constitucional, en la parte que prevé el derecho de los trabajadores de
obtener un crédito barato, accesible y suficiente para adquirir o
construir una vivienda.
 Para determinar el alcance del término “crédito barato” contenido en
el artículo 123 constitucional, se hace referencia a la exposición de
motivos y los dictámenes de las cámaras de origen y revisora en el
proceso de reforma de ese precepto. De lo anterior, el quejoso infiere
que el Constituyente implementó un sistema de financiamiento para
que el trabajador adquiriera o construyera una vivienda digna con el
producto de su trabajo, sin que dicha aportación fuera superior al
quince o veinte por ciento de su percepción, durante quince o veinte
20
Primer concepto de violación, páginas 5 a 12 de la demanda de amparo del juicio DC ******.
32
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
años. Por tanto, para considerar un crédito barato los intereses deben
ser inferiores a los que cobran normalmente las instituciones de
crédito, sin que lleguen a exceder el valor real de la vivienda.
 El precepto citado contraría el objetivo de otorgar un crédito barato a
los trabajadores, pues el aumento del salario puede ocurrir varias
veces en un año provocando que el crédito resulte gravoso e
impagable para el trabajador.
 Ello, sin contar que el propio artículo establece la devengación de
intereses sobre saldos insolutos, que no puede ser menor al cuatro
por ciento anual.
 El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
se creó como un organismo para administrar los recursos del fondo
de las aportaciones del patrón y de los trabajadores a fin de
otorgarles un crédito barato y accesible. Entonces, el Instituto no
tiene como finalidad lucrar o negociar con el otorgamiento de créditos,
a diferencia de las instituciones bancarias que sí lucran mediante los
intereses para mantener el valor adquisitivo del dinero prestado.
 El artículo 44 impugnado es inconstitucional porque autoriza un doble
resarcimiento del valor adquisitivo al establecer dos clases de
aumento al crédito: las actualizaciones del saldo insoluto cada vez
que se modifiquen los salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal
y el pago de intereses sobre el saldo ajustado a la tasa que determine
el Consejo de Administración. Máxime que al incrementarse el saldo
mediante la actualización también se aumentan los intereses, ya que
estos se aplican sobre el saldo insoluto incrementado.
 En el caso, en los diez años de vigencia del contrato de mutuo
celebrado entre el Instituto y la quejosa, ésta pagó más del doble de
la cantidad que le fue otorgada. El Fondo Nacional de la Vivienda se
constituye por las aportaciones de vivienda que son propiedad de los
trabajadores. Por ende, si el Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores presta el dinero de este fondo a los
trabajadores para la adquisición de una vivienda, no debe cobrarles
intereses pues ese dinero es parte de su patrimonio.
57. Tales argumentos son infundados, pues, como sostuvo a lo largo de esta
ejecutoria, en diversas ocasiones esta Sala se ha pronunciado sobre la
constitucionalidad del artículo impugnado, criterio que es retomado a efecto
de considerar que los argumentos hechos valer por la quejosa resultan
infundados, de forma que se tienen por reproducidos los argumentos
33
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
sustentados anteriormente con los que se da una respuesta integral a los
planteamientos de inconstitucionalidad y sirven para desestimar de manera
integral los conceptos de violación en relación con la inconstitucionalidad del
precepto planteados en la demanda de amparo.
58. Finalmente, tal como se sostuvo en el amparo directo en revisión
4229/2014, si bien es correcto considerar que es “crédito barato” aquél
cuyos intereses son inferiores a los que cobran normalmente las
instituciones de crédito, no debe estimarse que esa sea la única variable
para evaluar el carácter de “crédito barato” en el contexto del “sistema de
financiamiento” establecido en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores. Por otro lado, no puede supeditarse el
respectivo análisis sobre el carácter de “crédito barato”, a la circunstancia
de que el monto de las aportaciones lleguen a exceder el valor real de la
vivienda adquirida por un trabajador, dado que la constante e incierta
variabilidad del mercado inmobiliario impide que el valor real de un inmueble
pueda servir como parámetro definitorio sobre la naturaleza del “crédito
barato” que otorgue el Instituto, máxime que, acorde con el artículo 41 de la
misma ley, el trabajador tiene derecho a elegir la vivienda a la que se
aplicará el crédito que reciba de parte del Fondo.
59. En semejantes condiciones, si bien el precepto invocado, eventualmente
permite que cuando el aumento del salario ocurra varias veces en un año el
crédito resulte más gravoso para el trabajador acreditado, no menos cierto
resulta que mediante tal mecanismo se tutela simultáneamente la
conservación del valor real del monto de las subcuentas de los trabajadores
-cuyas aportaciones al Fondo sirven para financiar el otorgamiento de los
créditos que otorga el Instituto-, para no ver mermadas sus aportaciones
derivado del efecto inflacionario.
60. Lo anterior revela que tal medida normativa, lejos de traducirse en un dato
contrario al “crédito barato”, constituye un mecanismo de ajuste que
responde a factores ajenos al Instituto, como lo es la variación de la
inflación en la economía nacional, de cuyos efectos indeseables no puede
considerarse exento.
34
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016
IX.
DESICIÓN
61. En las relatadas condiciones, al resultar fundado del agravio en la revisión, y
toda vez que han sido infundados los conceptos de violación que esta
Primera Sala analizó con jurisdicción propia, en los que se hizo valer en el
amparo directo la inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, se impone revocar
la sentencia recurrida y devolver los autos al tribunal colegiado del
conocimiento, para que se ocupe de analizar los conceptos de violación
sobre legalidad cuyo estudio no realizó con motivo de la concesión del
amparo que había determinado, sobre la base que el artículo 44 es acorde
con el texto constitucional.
Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Devuélvanse los autos relativos al juicio de amparo directo DC
******, al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito,
para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta
ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos
relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
EN CUMPLIMIENTO AL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE
AMPARO Y A LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 3°, FRACCIÓN II, 13, 14 Y 18 DE
LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL, EN ESTA VERSIÓN PÚBLICA SE SUPRIME LA INFORMACIÓN
CONSIDERADA LEGALMENTE COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL QUE
ENCUADRA EN ESOS SUPUESTOS NORMATIVOS.
35