200 años de federalismo en México

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
“Cumplimos 7 años de trabajo”
200 años de federalismo
en México: una revisión
histórica.
Iván H. Pliego Moreno
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
Documento de Trabajo núm. 75
Agosto de 2009
Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, o de la Cámara de Diputados y sus órganos de gobierno. Este documento es responsabilidad del autor.
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200 años de federalismo en México: una revisión histórica.
Iván H. Pliego Moreno1
El federalismo no es una doctrina: es una
manera de vivir con los demás y con sus
respectivas esferas del poder y decisión. Esta es
la política y la política, finalmente, es una
cultura.
Juan María Alponte2
INTRODUCCIÓN
La proximidad de la conmemoración del Bicentenario del comienzo de la lucha por
la Independencia de México y el Centenario del inicio de la Revolución mexicana,
es la ocasión idónea para reflexionar sobre ciertos asuntos de la política nacional
que han sido objeto de debate a lo largo de la historia de México como nación
soberana e independiente.
Uno de los objetivos más sugerentes y necesarios de la tarea revisionista es el
del federalismo3, sistema basado en la teoría de la división de poderes en
subunidades y un centro, y bajo el cual se ha organizado México durante gran
parte de los casi 200 años que han transcurrido desde 1810 hasta la actualidad.
Dicho orden considera, al contrario de un estado unitario, que la soberanía se
1
Investigador de la Dirección de Estudios Regionales del CESOP, de la H. Cámara de
Diputados. Correo electrónico ivan.pliego@congreso.gob.mx.
El autor agradece especialmente el apoyo en la investigación de Daniela Silva Lozano.
2
Alponte, Juan María, Fundamentos Jurídicos e Históricos del Federalismo, en Suplemento
Especial del Periódico El Nacional, domingo, 7 de mayo de 1993, pp. 5-6.
3
Dieter Nohlen afirma que el federalismo se define como una forma de organización política en la
cual las funciones y ámbitos de tareas se reparten de tal manera entre los estados miembros y el
Estado central, que cada nivel estatal puede tomar decisiones políticas en varios ámbitos estatales,
en "Descentralización política. Perspectivas comparadas", Descentralización política y
consolidación democrática: Europa-América del Sur, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1991.
1
fracciona en, al menos, dos niveles de gobierno que tienen autoridad final y
pueden actuar de manera independiente. Las subunidades pueden también
compartir decisiones con el poder central, sobre todo en lo concerniente con las
relaciones internacionales.
Los enfrentamientos, ya verbales, ya físicos, que acompañaron a la polémica
sobre la instauración del sistema federal en nuestro país al inicio de su vida
independiente, reflejaron el antagonismo de ideas y tendencias que se
enfrentarían en la arena política mexicana del siglo XIX. Más aún, la excesiva
centralización política y económica que dominó a México en el siglo XX, puso en
entredicho los fundamentos teóricos del sistema federal mexicano.
Esta es la razón por la cual actualmente surge la necesidad de estudiar a
profundidad dichas bases para extraer nuevas conclusiones y reformular sus
contenidos o, en su caso, proponer alternativas sustentadas en un análisis de la
historia del país y su situación actual, con el fin de elaborar mejores opciones para
la solución de los asuntos de la agenda política.
Este texto tiene como finalidad recorrer los 200 años de existencia del
federalismo en México, en un afán de contribuir al estudio sobre el tema desde
una perspectiva socio-política, en una retrospectiva histórica, siempre necesaria
cuando de analizar el presente se trata. Sobra aclarar que debido a la extensión
temporal que abarca esta investigación sólo puede ofrecer un panorama amplio de
ninguna manera exhaustivo.
El orden de exposición sigue un criterio cronológico; por lo tanto, el texto inicia
con unos breves antecedentes sobre la tradición jurídica española como rectora
de la política novohispana. Continúa con el enfrentamiento entre ésta y las
propuestas teóricas vanguardistas provenientes de Francia, Inglaterra y Estados
Unidos por erigirse como guía para la futura nación independiente; los escenarios
en los que se debatieron ambas posturas fueron los sucesivos congresos
2
constituyentes, convocados para decidir y elaborar las directrices del país.
Posteriormente, aborda la continuidad y discontinuidad del sistema a lo largo del
siglo XIX y su rumbo con el cambio de centuria, refiriendo los conflictos que se
suscitaron entre el gobierno central y los estados y las estrategias que se
adoptaron para solucionarlos. Finalmente, trata la crisis del modelo en la segunda
mitad del siglo XX y las iniciativas que se han emprendido desde entonces para
reformarlo y aplicarlo con apego a sus postulados teóricos originales. Este último
apartado constituye el aporte que este proyecto de investigación pretende hacer al
trabajo legislativo.
ORÍGENES DEL FEDERALISMO EN MÉXICO
En 1808 Napoleón invadía España, derrocando al rey Fernando VII y dejando
en las colonias americanas un vacío de poder que la historiografía del período ha
considerado como una de las causas más importantes del estallido del movimiento
independentista. A manera de repudio y desconocimiento a la figura de José I,
monarca impuesto al trono español por su hermano, el emperador francés, las
revueltas populares desembocaron en la creación de Juntas Locales y Regionales
de Defensa. Estas Juntas tenían como objetivo defenderse de la invasión francesa
y llenar el vacío de poder. La respuesta a la crisis en que se sumió el imperio
español a causa de la invasión napoleónica fue la vía constitucional.4
Dos años después fueron convocadas las Cortes en Cádiz, con la misión de
instaurar una monarquía constitucional que retomara las riendas del poder en el
reino y en sus posesiones de ultramar. A esta convocatoria acudió un grupo de
diputados
hispanoamericanos,
los
primeros
que
plantearon
aspiraciones
4
Hira de Gortari Rabiela, “La organización política territorial. De la Nueva España a la Primera
República Federal”, en Josefina Zoraida Vázquez, (coordinadora), El establecimiento del
federalismo en México, 1821-1827, El Colegio de México, México, 2003, p. 52.
3
autonomistas.5 Al respecto cabe aclarar que no se trataba de una declaración de
independencia, simplemente de una defensa de la dinámica que había gozado la
Nueva España, principalmente a raíz de la acefalia en el trono ibérico.
Debemos recordar que mientras tanto, el aislamiento de la mayoría de los
territorios con respecto a la Ciudad de México -propiciado por la amplia extensión
del virreinato y los rudimentarios medios de transporte y comunicación- y a la vez
de ésta con respecto a la metrópoli, favoreció el desarrollo de cierta autonomía al
interior de cada provincia. La venta de cargos municipales y el arrendamiento de
rentas propiciaron la formación de oligarquías provinciales que se resistían a
perder su poder frente a la capital.6
No se desconocía la figura del rey ni la autoridad de España, pero es cierto que
un sector criollo de la población reclamaba espacios de participación política en lo
referente al gobierno de su territorio, al cual decían conocer –con toda razónmejor que cualquier funcionario peninsular. Por su parte, los españoles
interpretaron esta reivindicación como un intento de golpe de Estado. Es necesario
insistir en que, ni esta lectura de las demandas criollas, ni la que preconizaba
aspiraciones independentistas, son correctas y que lo cierto es que se trataba de
una lucha por mantener el status quo.7 Cambiar para prevalecer o cambiar para
que todo siga igual.
En medio de la tensión entre criollos y peninsulares –otra de las causas
fundamentales del inicio de la lucha por la independencia- el congreso reunido en
5
Josefina Zoraida Vázquez, “El establecimiento del federalismo en México, 1812-1827”, en El
establecimiento del federalismo en México, 1821-1827, El Colegio de México, México, 2003, p. 23.
Del total de diputados que conformaron las Cortes, treinta de ellos eran representantes
americanos; algunos de ellos fueron: Guridi y Alcocer por Tlaxcala, Miguel Ramos Arizpe por
Coahuila, José González Lastiri por Yucatán, Mariano Mendiola por Querétaro y Juan José
Güereña por Nueva España. “Era la primera vez en la historia universal que una metrópoli accedía
a contemplar en calidad de igualdad de representación a sus colonos”, Manuel Chust, “La vía
autonomista novohispana. Una propuesta federal en las Cortes de Cádiz”, www.ejournal.unam.mx,
fecha de consulta: 1 de junio de 2009.
6
Josefina Z. Vázquez, op.cit, pp. 19-20.
7
Idem.
4
Cádiz promulga una constitución en 1812. En ella se asignaron diputaciones para
cada una de las provincias del virreinato: dos para Nueva España (ciudad de
México y San Luis Potosí), una para Nueva Galicia (Guadalajara), una para
Yucatán (Mérida), una para las Provincias Internas de Oriente (Monterrey) y una
más para las Provincias Internas de Occidente (Durango). En 1820 se sumaría la
diputación de la ciudad de Valladolid y para 1823 el número de diputaciones
ascendería a 23.8
Al estructurarse el virreinato de Nueva España en seis diputaciones:
México, Durango, Guadalajara, Mérida, San Luis Potosí y Monterrey,
el virrey [sic] vio atomizado su poder, al tiempo que los Jefes Políticos
perdían todas sus competencias fuera de sus provincias. Es aquí
donde Nettie Lee Benson ve claramente los precedentes del
federalismo en México. Precedentes que se prolongarán y crecerán
en los años veinte del ochocientos en donde, tras la nueva
proclamación de la Constitución del Doce, no sólo se restablecerá el
sistema de diputaciones sino que éste crecerá espectacularmente en
número. Durante el Trienio Liberal, en 1822, la cifra de diputaciones
aumentará a 22, incrementándose en una más al año siguiente.9
En 1820 se planteó nuevamente en las Cortes el asunto de la autonomía de las
aún provincias novohispanas al interior del imperio. La propuesta corrió a cargo de
los diputados Lucas Alamán y Mariano Michelena.10 Una vez más es necesario
resaltar que la independencia por la cual se luchaba se inscribía dentro de los
límites del reconocimiento del gobierno español.
A
pesar de
la paulatina conquista
de
espacios de participación y
representatividad dentro del complejo sistema metropolitano, la lucha encabezada
8
De Gortari Rabiela, op. cit., p. 52-59.
Chust, op. cit., www.ejournal.unam.mx, fecha de consulta: 1 de junio de 2009.
10
Vázquez, op. cit., p. 20.
9
5
por un grupo de criollos aún no integrados a la maquinaria política, culminaba con
la proclama de la consumación del movimiento emancipador y, por consiguiente,
la ruptura de los vínculos con España en el año de 1821. La acefalia del trono a
consecuencia de la invasión napoleónica, la revolución gaditana que se desató
como respuesta y la lucha independentista de las colonias hispanoamericanas,
fueron los factores que desmantelaron la administración virreinal.11
Ese mismo año, con la promulgación del Plan de Iguala, se forma la Suprema
Junta Provisional Gubernativa, de carácter soberana, cuya encomienda primordial
fue convocar inmediatamente a la creación de un congreso constituyente al cual
se le asignaría la imperiosa tarea de redactar el acta constitutiva del país. La
Junta, en palabras de José Barragán, “pasa en nuestra historia independentista,
como el primer cuerpo legislativo, el cual se dirigió a toda la nación, de manera
unitaria y general”.12 Pocas fueron las modificaciones que se hicieron a la
Constitución española pues “la Soberana Junta no tenía facultad para convocar un
Congreso distinto en lo sustancial del que ésta previene”.13 Específicamente se
refiere al respeto de la tradición unicamaral que despertó la oposición de la
comisión de convocatoria, inclinada por el sistema bicamaral. Gradualmente la
Junta cedió a las presiones de la regencia de Iturbide y se instalaron dos cámaras
con facultades legislativas, a lo que Barragán dice:
“No había tradición alguna acerca del sistema de la doble cámara entre
nosotros, no había reglamentos. En cambio, detrás del sistema
unicamaral, se encontraba el ejemplo de las Cortes de Cádiz, y –lo que
importaba más- la guía de sus valiosos reglamentos interiores. Al fin y al
cabo, esas Cortes seguían siendo un magnífico ideal revolucionario, un
11
Idem
José Barragán Barragán, Introducción al federalismo: la formación de los poderes en 1824,
México, UNAM, 1978, p. 7.
13
Idem, p. 14.
12
6
ejemplo
de
gran
parlamentarismo.
Era
un
sistema
familiar,
experimentado, incluso, por no pocos de los allí presentes”.14
El 15 de noviembre de 1821 se publica el Decreto de Convocatoria para la
formación del Primer Congreso Constituyente y, del 20 al 25 de febrero de 1822 se
disuelve oficialmente la Junta Provisional Gubernativa. El Congreso se instaló al
año siguiente, iniciando funciones el 7 de marzo de 1823 aunque legalmente se
constituyó hasta fines del mismo mes, el 29 de marzo de 1823, con 103 diputados
y el nombramiento del Supremo Poder Ejecutivo, triunvirato conformado por
Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete; cada uno estaría al
frente del cargo por un mes de acuerdo al orden de nombramiento. Además, se
creó el Supremo Tribunal Provisional de Justicia al interior del Congreso,
concentrando así los tres poderes de la unión.
El tiempo que transcurrió desde el inicio de funciones hasta la constitución legal
del Congreso creó un vacío de poder que favoreció el desarrollo de movimientos
autónomos en los estados, como el liderado por Antonio López de Santa Anna,
quien, a través del Plan de Casa Mata de 1823 desconoce a Iturbide, declara la
insubsistencia del Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba y reconoce al
Congreso. Para el 20 de marzo de ese año Agustín de Iturbide renunciaba a su
cargo y tan sólo una semana después el Ejército Libertador adscrito al Plan de
Casa Mata entraba a la Ciudad de México.
Entre mayo y junio de 1823 las tendencias se polarizaron entre quienes
reconocían plenamente al Congreso y quienes lo reconocían únicamente como
convocante; los estados de Guadalajara, Oaxaca, Zacatecas y Yucatán se
contaban entre los últimos. En particular, la diputación de Guadalajara convoca en
este momento a la formación de una federación. La adhesión al Plan de Casa
14
La Constitución de Cádiz es considerada la primera constitución liberal del mundo, Ibid, p. 27.
7
Mata por parte de las diputaciones provinciales condicionó el nacimiento de la
federación.15
El apoyo que recibió Iturbide se mantuvo al margen del Congreso puesto que,
en su formulación de principios, aunque uno de los puntos aprobó la denominación
de la monarquía como Imperio Mexicano, “tampoco quería decir que esa fuera la
única alternativa a esas fechas en que se estaba reuniendo el Constituyente” y “el
exceso de celo desplegado por Iturbide probaba que él mismo tenía grandes
temores, o que la enemiga republicana no era nada despreciable”16
La polarización de opiniones en torno a Iturbide, entre quienes se le oponían y
los que estaban con él, apoyo básicamente circunscrito a la Ciudad de México,
culminó con un amago de revolución civil que se redujo a la aprehensión de
algunos diputados y a la disolución del Congreso.
La última sesión del Primer Constituyente tuvo lugar el 30 de octubre de 1823,
dando paso al inicio de funciones del Segundo Congreso Constituyente el 7 de
noviembre del mismo año con 140 congresistas. Sus bases fueron ratificadas por
los congresos de las provincias y comenzó la puesta en marcha de su obra
fundamental: construir una nueva organización política sin romper con el pasado.
Se nombró una comisión de constitución integrada por eminentes personalidades
presidida por Miguel Ramos Arizpe, quienes tuvieron a su cargo elaborar, en
primer lugar, el Acta Constitutiva cuyo proyecto se presentó el 20 de noviembre de
1823 y su revisión se efectuó a partir de esa fecha hasta el 31 de enero de 1824;
una vez aprobada el Acta, su estatus se transformó en el de Constitución.17
La discusión en torno a ella inició el 10 de abril de 1824 y culminó el 30 de
septiembre de ese mismo año. Se eligieron tres poderes de la Unión y se adoptó
15
Reynaldo Sordo Cerdeño, “El Congreso Nacional: de la autonomía de las provincias al
compromiso federal”, en Vázquez, op cit., p. 115.
16
Barragán Barragán, op. cit., pp. 31-33.
17
Sordo Cerdeño, op. cit., p. 116.
8
el sistema federalista moderado. El debate alrededor del tema del Poder Ejecutivo
concluyó que éste recaería en un presidente y en un vicepresidente. El cómputo
de votos de las elecciones tuvo lugar el 10 de octubre de 1824 resultando
vencedor Guadalupe Victoria, como presidente, y Nicolás Bravo, como
vicepresidente; los cargos se renovarían cada dos años y los titulares serían
elegidos por el Congreso, de las filas de ministros. Finalmente, el 4 de octubre de
1824 se firmó y sancionó la Constitución.18
Aunque el Segundo Congreso Constituyente fue de tendencia mayoritariamente
federalista, es innegable que al interior se presentó una intensa polémica entre
quienes se adscribían a esta línea y quienes defendían la propuesta contraria: el
centralismo. Uno de los representantes de ésta última fue Servando Teresa de
Mier, diputado por Nuevo León, quien presentó apasionados alegatos en oposición
al establecimiento del federalismo como sistema organizador de la recién
independizada nación mexicana.19 Sin embargo, su oposición no era absoluta,
simplemente defendía una postura más realista, ajustada a las circunstancias
históricas, políticas, económicas y sociales del país. Otro de los personajes
adscritos a la tendencia de Mier fue Carlos María de Bustamante.
Consciente de que la realidad mexicana era distinta a la norteamericana o a la
francesa,20 Mier hacía un llamado a no abandonar la tradición hispánica,
antecedente inmediato en el terreno legal y vía segura para transitar el difícil
camino hacia la construcción de un estado. Es comprensible que dicha propuesta
se recibiera con recelo por cierto grupo dentro del Constituyente pues la reciente
experiencia independentista dejaba como saldo la animadversión generalizada
hacia todo lo que tuviera sabor hispano.
18
Idem.
Servando Teresa de Mier, Sobre la federación mexicana, México, PRI-Comité Ejecutivo
Nacional, 1987.
20
Refiere el caso de otras naciones de América que imitaron la federación norteamericana al pie
de la letra y “se perdieron”, Idem, p. 5.
19
9
Por otra parte, sus argumentos eran razonables si se consideraba que apenas
pocos años antes, los entonces mexicanos habían vivido como novohispanos,
bajo una organización territorial, política y económica con trescientos años de
vigencia que de súbito pretendía ser reemplazada con ideas y modelos extranjeros
que ignoraban tales antecedentes al igual que las diferencias entre países y la
situación particular de México, que tras la independencia de España se
encontraba aún convulso, inestable y poco experimentado para iniciar una vida
política por cuenta propia.
Una de las diferencias con respecto a otros países que, en opinión de Mier, no
debía ignorarse en la discusión de la cuestión federalista -aparte del retraso en la
experiencia política de México y las características de la realidad mexicana- era la
posición geográfica que se ocupaba frente a los Estados Unidos. La amenaza
latente del expansionismo norteamericano era buen argumento para defender la
unidad que favorecía el centralismo sobre la atomización de la nación que
implicaba el federalismo.
Por lo anterior, el autor propone la instauración de un “federalismo razonable y
moderado, conveniente a nuestra poca ilustración y a las circunstancias de una
guerra inminente que debe hallarnos muy unidos”. Él opta por establecer, en un
comienzo, un “federalismo cerrado”, es decir, cauteloso en cuanto a dar gran
libertad a los estados y sin eliminar la atención por parte del centro, y
posteriormente “ir soltando las andaderas de nuestra infancia política”.21
Una inconformidad más con el federalismo proviene de la elección y facultades
de los diputados. Para el legislador, debido a la desigualdad territorial y
poblacional entre provincias, el porcentaje de representación de cada una sería
poco equitativo, lo que ocasionaría conflictos entre ellas, incluso guerras civiles ya
que, se sabe, “el pez grande siempre se traga al chico”. Por otra parte, considera
21
Reconoce que se les ha censurado que proponían un gobierno federal en el nombre, y central en
la realidad. Ibid, pp. 3-4 y 11.
10
que “la restricción puesta por una provincia en los poderes de un diputado de toda
la nación es absurda”;22 una vez más defiende la unidad por encima de la
individualidad
y
advierte
un
problema
que,
en
efecto,
se
presentará
frecuentemente en la política mexicana: la superposición de facultades y los
continuos conflictos de intereses entre el centro y las provincias, debido a que a
éstas “se les da un poder parcial [ilusorio] que se toman muy de veras” y
continuamente intentan “burlar las trabas establecidas en otros artículos”23 con el
objetivo de lograr mayor intervención en los asuntos de la república.
Además de las observaciones concretas que Mier señaló sobre la particularidad
de la situación mexicana, instaba a los miembros del Constituyente a no dejarse
llevar por los cantos de sirena de principios “rancios, carcomidos y detestados”
como los de la Revolución Francesa, a los que consideraba como “la caja de
Pandora donde están encerrados los males del universo”24. Esta idea hizo eco, en
el siguiente siglo, en otro político mexicano: Emilio Rabasa, quien en su obra La
Constitución y la Dictadura, hace precisamente una crítica en ese mismo sentido a
los legisladores que redactaron la Carta Magna, influenciados por ideas
metafísicas de origen extranjero, poco comprensibles y precisas, que provocaron
ambigüedad en la interpretación de la ley.25
Pero regresando a los argumentos de Teresa de Mier, asimismo condena la
tesis de que el sistema federal es resultado de la voluntad de la población y
22
Servando Teresa de Mier, op cit., p. 7. Hira de Gortari consigna que en la reunión del 7 de marzo
de 1823 en el salón de sesiones del Congreso se discutió sobre la desproporción representativa y
sobre el fraccionalismo entre borbonistas, republicanos e iturbidistas que aquejaba al Congreso,
De Gortari, op cit. p. 59.
23
Mier, op. cit., p. 11.
24
En este discurso, presentando ante el Congreso Constituyente, dirige las siguientes palabras al
presidente del mismo: “Señor: acuérdese Vuestra Soberanía que los nombres son todo para el
pueblo, y que el de Francia con el nombre de soberano todo lo arruinó, lo saqueó, lo asesinó y lo
arrasó”, Mier, op. cit. pp. 10 y 13.
25
Cabe mencionar que la obra de Rabasa, ya citada en este texto, es escrita en los primeros años
de la década de 1910; en ella refiere lo que él considera errores y limitaciones del cuerpo básico de
leyes mexicanas; Emilio Rabasa, La Constitución y la Dictadura. Estudios sobre la organización
política de México, Porrúa, México, 1968.
11
plantea como réplica un cuestionamiento: ¿Cómo han de querer los pueblos lo
que no conocen? En su respuesta, el propio Mier afirma que esa es la razón por la
que existen los representantes, porque “al pueblo se la ha conducir, no
obedecer”.26
Por último, la propuesta de Mier consiste en declarar la forma de gobierno
republicano, en torno del gobierno, para que lo dirigiese un senado provisional “de
la flor de los liberales” y, gobernarse con la Constitución española, los Decretos de
las Cortes españolas hasta el año de 1820 y las que el Congreso estaba
modificando.27
Barragán afirma que incluso “los propios representantes liberales se sentían
más fuertes y firmes con el respaldo del ordenamiento gaditano frente al empeño
iturbidista. Dicho ordenamiento representó siempre magnífica bandera de la lucha
contra el despotismo, magnífico ideario revolucionario y, desde luego, buena
apoyatura técnica y política para encauzar al nuevo país por la senda de las
libertades y del constitucionalismo”.28
Por otra parte, debido a la vastedad y heterogeneidad del territorio, el sistema
federal era la única forma de atender a los gobernados. Dice Alberto Enríquez
Perea, en una intervención con motivo de la conmemoración del 169 aniversario
de la firma del Acta Constitutiva de la Constitución de 1824 que se toma la
decisión federalista porque “la República se estaba desgranando, es decir
desmembrando, ya muchas provincias habían anunciado que se independizaban,
que era necesario, en un momento determinado, una necesidad política de primer
26
Mier, op. cit. p. 6.
Ibid.
28
Barragán, op. cit., p. 110.
27
12
orden, cohesionar nuevamente, unir a todas estas provincias y la única forma era
a través de un Pacto Federal”.29
De acuerdo con la teoría, “el objeto del federalismo de reconciliar unidad con
diversidad puede ser idealista pero es una realidad inevitable: las naciones-estado
como autoridades „soberanas‟ y unitarias no pueden gobernar con eficiencia a las
sociedades complejas y diversas”.30
No obstante, la tensión entre la modernidad federal y las tradiciones políticas
heredadas provocaron el debilitamiento del federalismo asentado en la
Constitución de 1824 y ya para 1828 se empezó a hablar del fracaso del sistema
por la sospecha de ilegalidad en la primera sucesión presidencial, por la falta de
equilibrio entre los tres poderes y porque se consideraba que éstos no contaban
con la emergencia para enfrentar sublevaciones internas y amenazas externas.31
Por ello en 1836, durante la presidencia de Antonio López de Santa Anna, se
suscita un cambio de forma de gobierno, de federal a centralista, representado por
el Supremo Poder Conservador y sustentado en la promulgación de las Siete
Leyes,32 a causa del desprestigio que desde ese año y hasta 1840 sufrió el primer
29
Las Raíces del Federalismo y la Constitución de 1824 (Coloquio Conmemoración del 169
aniversario de la firma del Acta Constitutiva de la Constitución de 1824), México, H. Cámara de
Diputados, LV Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1993, p. 35.
30
Pedro Martínez Martínez, “Federalismo y descentralización contemporáneos” en Gestión y
Estrategia, publicación en línea del Departamento de Administración de la UAM-A, No. 11-12
Número doble, Enero Diciembre, 1997, fecha de consulta: 1 de junio de 2009.
31
Vázquez, op. cit., pp. 36-38.
32
Las Siete Leyes se promulgaron el 30 de diciembre de 1835 por el presidente interino José Justo
Corro. Fueron una serie de instrumentos constitucionales que alteraron la estructura de la naciente
República Mexicana:
1. Los quince artículos de la primera Ley, otorgaban la ciudadanía a aquellos que supieran
leer y tuvieran un ingreso anual mínimo de 100 pesos, excepto para los trabajadores
domésticos, quienes no tenían derecho a voto.
2. La segunda Ley permitía al Presidente el cierre del congreso y la supresión de la Suprema
Corte, prohibiendo a los militares tomar este último cargo.
3. Los 58 artículos de la tercera Ley establecían un Congreso bicameral (Senadores y
Diputados), electos por órganos gubernamentales. Los Diputados ocupaban el cargo por
cuatro años, y los Senadores por seis.
13
sistema federal. Los objetivos de esa administración se concentraron en solventar
lo que ellos consideraban errores y defectos de la Constitución de 1824.33
En 1842 se disuelve nuevamente el Congreso y al año siguiente se reúne una
Junta de Notables que emite unas Bases Orgánicas de corte claramente
centralistas. En 1846 se integra un Congreso General y Extraordinario que tan
sólo un año después elabora el Acta de Reformas que restaura, con enmiendas, la
Constitución de 1824, acto que constituye la refundación del federalismo
mexicano. Asimismo, uno de los contenidos a destacar dentro del Acta es el
problema de la vigilancia de la constitucionalidad, para lo cual sería necesario
crear un órgano jurídico abocado a realizar esta tarea: la Suprema Corte de
Justicia.
Sucedía que, como lo dice Luis Medina Peña “la arborescencia ideológica de
los treinta y los cuarenta, que puso en primer plano tanto la cuestión de la forma
de gobierno (Centralismo vs. Federalismo) como la relación Estado-Iglesia,
aquella idea constituyó el común denominador de ambos bandos y ubicó la
cuestión del equilibrio de poderes y el tema de los derechos individuales en una
perspectiva que culminaría en la Constitución de 1857 […] La simple división de
poderes era elemento necesario pero no suficiente para establecer gobiernos
eficaces y, a la vez, garantizar las libertades de los ciudadanos”. 34
4. Los 34 artículos de la cuarta Ley especificaban el mecanismo de elección presidencial,
donde la Suprema Corte, el Senado y la junta de Ministros nominarían a tres candidatos
cada uno, y la cámara baja (Diputados) elegiría de entre los nueve candidatos, al
Presidente y al Vicepresidente.
5. La quinta Ley especificaba el mecanismo de elección de los once miembros de la Suprema
Corte de Justicia, de la misma forma que el mecanismo de elección presidencial.
6. Los 31 artículos de la sexta Ley sustituían a los Estados federados, por Departamentos
cuyos Gobernadores y legisladores eran seleccionados por el Presidente.
7. La séptima Ley prohibía volver al sistema legal anterior por seis años.
Consultado en www.juridicas.unam.mx/rev/hisder/cont/15/cnt/cnt10.htm fecha de consulta: 1 de
junio de 2009.
33
En este período desaparece la vicepresidencia.
34
Luis Medina Peña, Invención del sistema político mexicano. Forma de gobierno y gobernabilidad
en México en el siglo XIX, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 79-96.
14
Durante el gobierno centralista se acentúa el faccionalismo entre federalistas
puros y moderados, fenómeno que contagia a los estados obligando a concertar
una transacción con las élites regionales. A pesar de la instauración de una
república unitaria, no se pudo controlar el regionalismo, “matriz y razón de ser del
primer federalismo”:35
Nuevamente, como había sucedido con el pronunciamiento de Casa Mata, se
había abierto un espacio de acción para que líderes locales iniciaran movimientos
de defensa o reivindicación de los derechos autónomos de sus respectivos
estados. En esta ocasión se trató de la Revolución de Ayutla, en el año de 1854;
“triunfo definitivo del federalismo y consolidación política de una nueva generación
con un liberalismo más definido, más radical”.36
El mayor fruto de la Revolución de Ayutla fue la Constitución de 1857 ya que
significó el retorno sin discusión del federalismo, permitió el desplazamiento del
elemento político más conservador y eliminó momentáneamente cualquier
tentación por restablecer una república unitaria. El poco debate suscitado en torno
al binomio federalismo-centralismo, obedeció a que la atención se había desviado
hacia el problema del desequilibrio de los poderes de la federación y de ésta con
respecto a los estados.
En El Congreso y la política mexicana, María Luna afirma que para los
legisladores de 1856 la adopción del sistema federal era una cuestión
ampliamente
consensuada,
entre
otros
motivos,
“porque
significaba
el
reconocimiento de una realidad política y económicamente fragmentada y la única
35
Idem, p. 102.
Ibid, p. 108.
36
15
forma de gobierno realmente democrática debido a que permitía respetar la
voluntad de los distintos estados que formaban la República”.37
El Pacto Federal que adoptó el Congreso, contenido en la Constitución de 1857,
estaba destinado a actuar como regulador de los excesos de autoridad cometidos
al interior de los estados pero, igualmente, las restricciones que imponía la
federación a su soberanía y autonomía.
El antagonismo conservador-liberal que definió la centuria decimonónica se
manifestó una vez más en la disputa por la presidencia que enfrentó a Juan
Álvarez, por el bando liberal, y a Ignacio Comonfort por el conservador. Tras la
huida de Santa Anna el 9 de agosto de 1855 Juan Álvarez asume la presidencia y
asigna como parte de su gabinete a Ignacio Comonfort en el ministerio de guerra.
El mandato de Álvarez es particularmente significativo por el hecho de haber
integrado una administración mixta, conformada tanto por conservadores como
por liberales. La renuncia de Álvarez llevó a Comonfort a la presidencia interina, la
cual ocupó a partir de diciembre de 1855 y culminó a consecuencia de una
revuelta de conservadores en 1858, hecho que daría paso al arribo al poder a
Benito Juárez, a razón de que en ese momento se desempeñaba como presidente
de la Suprema Corte.
Las políticas del régimen juarista resultaron atemorizantes para los sectores
conservadores, en especial el ejército y el clero, principales blancos de sus
reformas. Ante la fragilidad del gobierno juarista, los conservadores Félix María
Zuloaga y Leonardo Márquez tenían oportunidad para recuperar el poder. Frente a
este contratiempo, Juárez solicitó al congreso facultades extraordinarias. Los
miembros liberales del congreso se negaron, con el principal argumento de que
haber colocado al país bajo una constitución había costado una guerra muy
sangrienta y no era posible que Juárez, que había impulsado dicha Constitución,
37
María Luna Argudín, El Congreso y la política mexicana, 1857-1911, México, Fondo de Cultura
Económica, El Colegio de México, Fideicomiso Historia de las Américas, 2006, pp. 37-38.
16
ahora quisiera violar los principios de legalidad dándose facultades de virtual
dictador. Pero, así como sostendría su gobierno durante la invasión francesa
(1861-1867), lo haría frente a los ataques y obstáculos de los conservadores.
Para Emilio Rabasa, la “dictadura” de Juárez –como lo sería posteriormente la
de Porfirio Díaz- era inevitable, ya que la única vía para gobernar era la violación a
la constitución y no el apego a sus lineamientos. La concepción que Rabasa tenía
de un estado, equiparable a un organismo vivo, lo llevó a afirmar que, así como
sucedía con éstos, el acto de constituirse de una nación era un proceso natural de
evolución, en este caso política.
Rabasa considera que cuando se disuelve el primer congreso se alteró el acto
de constitución de la nación, trayendo consigo el descrédito, la desconfianza y la
falta de respeto a las instituciones, problema que se agudizó por la sucesión de
gobiernos y leyes distintas. Diría Rabasa que el organismo quedó atrofiado desde
el principio y que sólo se restableció con la Constitución liberal de 1857, la cual,
sin embargo, no pudo respetar el gobierno de Juárez porque contenía leyes que
se encontraban en una etapa histórica más avanzada de la que se encontraba
México. Los liberales habían pretendido hacer un salto histórico y, afirmaba
Rabasa, un organismo que intenta brincar etapas crece atrofiado. Con ese salto, la
Constitución había anulado la democracia posible a favor de la democracia ideal
que no respondía a la realidad.38
Aunque la tenacidad del presidente Juárez era admirable, no pudo resistir el
más fuerte embate de los esfuerzos conservadores por recuperar el poder: la
imposición de una monarquía encarnada en un príncipe extranjero. Con el inicio
del Segundo Imperio mexicano se creyó aniquilar el republicanismo, pero
sorprendentemente, el emperador Maximiliano no echó atrás las Leyes de
Reforma ni desaprobó el abierto liberalismo de Juárez.
38
Rabasa, op. cit., pp. 121-137.
17
El debilitamiento de la república centralista -de breve existencia- a causa de la
poca efectividad que tuvo la carta más fuerte de los conservadores, en oposición a
la fuerza de la tendencia liberal y federalista, dirigida por Juárez, que empujaba
decididamente para desplazarlos del gobierno, venció finalmente en 1867 con el
triunfo definitivo de los liberales.
Para finales de siglo, durante los años de 1870, las demandas federalistas de
las décadas anteriores habían cedido su lugar, como tema primordial de discusión,
al problema que en ese momento se enfrentaba en lo concerniente al desequilibrio
de poder alrededor de las autoridades de los estados y, al mismo tiempo, a las
atribuciones del gobierno federal. La fuerza de la federación amenazaba en ese
momento con violar los derechos de soberanía de los cuales gozaban los estados,
contrario a lo que había sucedido durante las décadas de 1840 y 1850 cuando
ésta garantizó los derechos naturales que las autoridades formales e informales
de los estados atropellaban.39 Por este motivo, se emprendió la tarea de crear
organismos que definieran, controlaran y equilibraran las funciones de los tres
poderes de la unión, como había sucedido ya con la creación de la Suprema Corte
de Justicia para efecto de la vigilancia de la constitucionalidad.
Sin embargo, siguiendo a José Luis Medina Aguiar, “de los años treinta a los
sesentas, el desarrollo institucional implicó, en mayor o menor medida, la
necesidad de que las instituciones tuvieran una connotación marcadamente
centralizada. Si bien el sentido federalista se mantenía, podemos hablar de que
existía un federalismo centrípeto, que al centralizar generaba las condiciones para
la conformación de una nación”.40
39
Luna, op. cit., p. 208.
José Luis Medina Aguiar, “El Federalismo mexicano: hacia una agenda republicana” en Quórum,
Año VI, núm. 53, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados, mayo, 1997, p.
27. En otro artículo de la misma publicación, Víctor Hugo Islas Hernández explica que “la fuerza
centrífuga puede entenderse como aquella participación humana e institucional de los estados
miembros en los órganos y decisiones federales” mientras que “la fuerza centrípeta, se caracteriza
fundamentalmente por la constante intervención federal en los asuntos que competen
40
18
Los esfuerzos por contener las atribuciones del Poder Ejecutivo dentro de un
radio definido de acción, realizados tanto por el Poder Legislativo como por el
Judicial, se habían debilitado para fines de la década de 1880, lo que permitiría
que, para 1887, “Díaz se hubiera convertido –en palabras de Justo Sierra- en
„supremo juez de paz de la sociedad mexicana con el consentimiento general‟, lo
que favorecería que se reformara la Constitución para permitir una reelección”.41
En palabras de María Luna “el manifiesto de la Unión Liberal fue la última
tentativa, antes del Constituyente de 1916-1917, para reequilibrar los poderes
federales y poner coto a la hipertrofiada figura presidencial. Ante la atrofia del
Congreso, la Unión Liberal buscó reanimar el Poder Judicial como control del
Ejecutivo, asegurando que aquél ejerciera una estrecha vigilancia que garantizara
los derechos del hombre y atendiera las demandas de justicia, pero esta opción
fue cerrada”.42
EL FEDERALISMO MEXICANO EN EL SIGLO XX
El siglo XX en México inició con el estallido de una revolución que, además de
ser ocasionada por las impostergables demandas de un pueblo abrumado por las
desigualdades sociales, tuvo uno de sus principales detonantes en el reclamo de
un sector privilegiado de la sociedad mexicana por un mayor espacio de
participación en la política y la economía del país. Curiosamente, tal como había
sucedido cien años antes, un acontecimiento de proporciones descomunales
comenzaría a escribirse en la historia de México motivado por las aspiraciones de
un grupo en contra de una figura de autoridad absoluta.
exclusivamente a la administración de los estados miembros, teniendo como pretexto, el garantizar
la aplicación constitucional”, Islas Hernández, “Consideraciones Constitucionales de la Reforma del
Estado Federal, en Quórum, Año VI, núm. 53, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de
Diputados, mayo, 1997, p. 7.
41
Luna, op. cit., p. 298.
42
Idem.
19
Tras el derrocamiento de Díaz en 1911, a consecuencia del levantamiento que
condujo a una lucha armada, era necesario derribar la estructura del antiguo
régimen. Los nuevos, y diversos, gobiernos revolucionarios se propusieron
emprender reformas tanto en la esfera social, para desahogar la situación del
sector que se había incorporado al final de la sublevación, como, y principalmente,
en la esfera política, con el objetivo de reparar los errores de antaño y solucionar
los retos a futuro.
En 1914 se convoca la Soberana Convención de Aguascalientes, encargada de
la elaboración de una nueva Carta Magna. El Congreso Constituyente de 19161917 fue finalmente el autor de la Constitución que rige al país hasta la actualidad.
En ella se pretendió resolver el problema del desequilibrio de poderes,
engrandeciendo la figura del Legislativo.
El resultado fue una dinámica opuesta a la observada durante décadas
anteriores pues, como afirma Medina Peña, “el primer decenio del siglo XX se
distinguió, sobre todo en su segunda parte, por la debilidad de la Presidencia de la
República frente a los estados y el Congreso de la Unión.43
A comienzos de la década de 1920, los partidos regionales y locales
enfrentaron y combatieron con bastante éxito los empeños del PNA (Partido
Nacional Agrarista) y el PL (Partido Laborista), a la sazón, los partidos que
marcaban las pautas políticas, por aumentar su influencia en provincia y,
consecuentemente, en el Congreso de la Unión. En un movimiento de la periferia
al centro acudieron al Congreso diputados y senadores electos por agrupaciones
locales y fieles a sus gobernadores que, disputaron los centros de control
parlamentario a agraristas y laboristas.44
43
44
Luis Medina Peña, Hacia el nuevo estado: México, 1920-1994, México, FCE, 1995, p. 57.
Idem, p. 59.
20
A medida que avanzaron los años veinte, cuando la vida política se normalizó
en los estados, empezó a surgir una nueva clase política en torno a los
gobernadores. Junto con sus mandatarios, estas élites políticas locales, en su
mayoría civiles, se dedicaron a crear bases sociales que les aseguraran el control
de su entidad. Nada más natural en aquellos años en que una nueva relación
entre el centro y la periferia estaba por establecerse, que la reacción local
defensiva ante el riesgo de la intromisión del gobierno federal. Así, gracias al
aliento de los gobernadores, los clubes políticos locales fueron empujados a
formar partidos estatales que luego, teniendo al Congreso federal como eje, se
unificaban a nivel regional y nacional. Con estas fusiones y federaciones no sólo
llenaron un vacío político que había dejado tras de sí la desaparición de la
maquinaria electoral del Porfiriato, sino atendieron a nuevas fuerzas sociales
despertadas por la propia Revolución.
Al hablar de la lucha ente el centro y la periferia, Jean Meyer distingue dos
fases perfectamente delimitadas. En la primera, que va de 1924 a 1925, el
gobierno callista trató de asegurar el dominio central en los estados con el pretexto
de corregir irregularidades electorales. La segunda fase, 1926-1928, se relaciona
con el regreso de Obregón a la política activa con vistas a reelegirse.
45
El viejo
fantasma de la obstrucción del poder ejecutivo por parte del legislativo, que
obsesionó a la generación de Juárez y la República Restaurada, regresaba ahora
por la puerta trasera de los partidos locales y regionales.46
Sin embargo, y quizás en parte por la muerte violenta de Álvaro Obregón,
presidente electo, en julio de 1928, se inició un proceso de centralización del
poder y una nueva deformación del régimen federal y del equilibrio de poderes. La
siguiente década estuvo dominada por el llamado Maximato –periodo en que
Plutarco Elías Calles era reconocido como el “Jefe Máximo” de la revolución y por
45
Jean Meyer, Estado y sociedad con Calles. Historia de la Revolución Mexicana, 1928-1934,
núm. 11, El Colegio de México, México, 1997.
46
Medina Peña, op. cit., 64.
21
tanto cúspide del poder político- y por el Cardenismo, en opinión de Arnoldo
Córdova “una y la misma cosa”, que significó el entronizamiento del
presidencialismo.47
En las décadas de la posguerra se consolidó este proceso, haciendo fácil
identificar los mecanismos de la pirámide del poder federal, estatal y municipal,
que reprodujeron el centralismo político y sometieron el desarrollo económico al
mismo. Así, la distribución de recursos estuvo definida por los intereses locales
vinculados al centro. Este modelo de desarrollo aportó, en apariencia, estabilidad
política y social e incluso crecimiento económico entre 1940 y 1980. Sin embargo,
en parte por las crecientes demandas sociales por la ampliación del régimen
democrático, y en parte por la crisis económica internacional de principios de la
década de 1980, el modelo de federalismo mexicano entró en una crisis severa 48.
NUEVO FEDERALISMO
Aunque sería difícil declarar una victoria decisiva del federalismo sobre el
centralismo en virtud de que, en la práctica, ambas se filtraron en el diseño del
ordenamiento político del país, oficialmente, triunfó la postura federalista
identificada con el liberalismo. La prueba de que federalismo y centralismo han
coexistido como principios de la política mexicana se encuentra en la alternancia
de ambos durante los sucesivos congresos y gobiernos decimonónicos.49
47
Arnaldo Córdova, La Revolución en crisis. La aventura del maximato, Cal y arena, México, 1995,
pp.89-98.
48
Antonio Ortíz Mena, El Desarrollo Estabilizador: una década de estrategia económica en México,
FCE, México, 1998.
49
Islas Hernández afirma que “durante el siglo XIX hubo tres ocasiones, en 1835, 1842 y 1853,
que nuestra decisión fundamental sobre el federalismo fue cambiada por la del centralismo. Las
decisiones fundamentales del Poder Constituyente de 1824, se vieron eliminadas formalmente,
mediante el Congreso del 9 de septiembre de 1835”, op. cit., p. 8.
22
Asimismo, más de un siglo y medio después, la crisis del modelo federalista en
los años de la década de 1980, debido al alto nivel de centralización que había
alcanzado el país, probó que, en realidad, no se había logrado eliminar la práctica
de este principio aun bajo la divisa de que México era una República
Representativa Federal. Fue a partir de ese momento, durante el sexenio de
Miguel de la Madrid (1982-1988), cuando comenzó el cuestionamiento más
reciente sobre la eficacia del modelo federalista y el replanteamiento del mismo
con el objetivo de ubicar sus fallas y emprender un plan de mejoras que
aseguraran su continuidad como modelo rector de la vida del país.50
Desde la administración central empezó a pronunciarse un discurso
descentralizador, principalmente en materia política y económica. También,
comenzó a circular el término “nuevo federalismo” cuyo vector principal fue el
fortalecimiento de la autonomía municipal como condición para un verdadero y
eficaz sistema federal; observando como uno de sus principios, no pasar de un
centralismo federal a uno estatal.51
La inconformidad de estados y municipios con la persistencia del régimen
centralista en el sistema político impulsó el proyecto de “nuevo federalismo” como
respuesta a los reclamos. Autonomía y recursos eran las dos principales
demandas hechas al gobierno central por parte de los estados y, en el mismo
sentido, de los municipios hacia éstos. La centralización política ejercida por la
federación y por los gobiernos de los estados originaba inequidad social, política y
económica entre los individuos sujetos a dicho sistema. El hecho es que el
concepto federalista se debe aplicar en un sentido estricto a la relación entre
federación y estados, dejando a un lado las características propias que cada
estado le quiera dar, por conducto de sus respectivos poderes legislativos, a su
vida municipal.
50
Bernardo Olmedo Carranza, Introducción a Federalismo y autonomía municipal en México,
fuentes bibliohemerográficas para su estudio, México, UNAM-Instituto de Investigaciones
Económicas, Cambio XXI, 1998.
51
Idem, p. 23.
23
Una característica del sistema federal mexicano que genera conflicto en lo
concerniente a la relación entre federación y estados es que la existencia de éstos
frecuentemente implica una duplicación innecesaria de estructuras y servicios de
gobierno, lo que en la mayoría de los casos se traduce en ineficacia
gubernamental. El objetivo de alcanzar una auténtica autonomía sería posible
eliminando el control político central y manteniendo únicamente uno de carácter
jurisdiccional, como un control de legalidad y no de otro tipo. “La centralización
política jugó un papel determinante en la consolidación de los Estados nacionales,
evitando los efectos perversos de las fuerzas centrífugas de los dos últimos siglos.
A partir de esta función positiva, el proceso tiende a buscar mayores condiciones
para la participación, y es aquí donde se plantea la necesidad de descentralizar y
revitalizar el federalismo”. 52
La autonomía y la regionalización política, pueden contribuir al logro de una
mayor eficacia y operatividad al trasladar la toma de decisiones hacia las regiones.
Pero ambos procesos también pueden pervertirse y degenerar en una
reproducción de los vicios del Estado central, creándose así un centralismo
regional; tal como se mencionó al inicio de este texto aludiendo a Olmedo
Carranza. Estos procesos no deben originar una duplicación de funciones ni
convertirse en refugio de grupos oligárquicos. La autonomía permite que un gran
número de decisiones se tomen al nivel más próximo al hombre, a los grupos de
base, a las comunidades naturales, haciendo posible una mayor participación y
responsabilidad. 53
El nuevo federalismo fue un proyecto iniciado por el gobierno del Presidente
Zedillo que se propuso llevar a cabo una profunda redistribución de autoridad,
responsabilidad y recursos de Gobierno Federal hacia los estados y municipios. El
nuevo federalismo que están construyendo el gobierno y el pueblo mexicano
52
53
Pedro Martínez Martínez, op. cit., fecha de consulta: 16 de julio de 2009.
Idem.
24
busca la organización social y la participación del pueblo para fortalecer las
instituciones de la República. El gobierno considera que la construcción de este
nuevo federalismo parte de la convicción de que una nación mejor integrada y
plenamente desarrollada, debe fundarse en ayuntamientos fuertes y en
comunidades prósperas que sean la clave de gobiernos estatales sólidos.54
Mucho se podría hacer en términos federalistas si, bajo otros criterios, se
estableciera la distribución de recursos en función de responsabilidades
claramente definidas entre órdenes de gobierno, con un principio redistributivo a
nivel nacional. 55
Si aceptamos la hipótesis de que el federalismo corresponde a la relación
federación y estados, y que la verdadera descentralización está en dotar a los
municipios de una capacidad real de diseñar las estrategias sociales de sus
entornos, con instrumentos donde se conjuguen las responsabilidades con las
posibilidades de tributación directa, entonces aceptaremos también que el
desarrollo regional en este país es decisión de las regiones. 56
Al interior del municipio también se demanda descentralización y democracia,
en tanto que el centralismo nacional se reproduce en los municipios, son las
cabeceras municipales y los grupos de poder local los que determinan la
planeación y la asignación de los recursos en el conjunto del territorio, quedando
las comunidades periféricas en desequilibrio en el número y monto de las acciones
del gobierno. 57
54
Rafael Rodríguez Barrera, “Federalismo y Municipio” en Quórum, año VI, núm. 53, México,
Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, mayo 1997, pp. 21-23.
55
José Luis Medina Aguiar, “El Federalismo mexicano: Hacia una agenda republicana” en Quórum,
año VI, núm. 53, México, Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados,
mayo 1997, p. 30.
56
Op. cit., p. 35.
57
Benigno Aladro Fernández, “Federalismo y Territorio” en Quórum, año VI, núm. 53, México,
Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, mayo 1997, p. 40.
25
El México de hoy requiere de un municipio vigoroso, con autonomía jurídica,
administrativa y fiscal que le permita el rápido y sano desarrollo de su
infraestructura y genere como resultado de ello mejoras y niveles de vida de su
población, como principio rector del nuevo federalismo. 58
58
Ricardo A. Camarena Medina, “Reflexiones sobre el Federalismo” en Quórum, año VI, núm. 53,
México, Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, mayo 1997, p. 72.
26
CONCLUSIONES
Desde la instauración del sistema federal en México hasta la fecha han
transcurrido casi dos siglos, a lo largo de los cuales dicho sistema ha sufrido,
necesariamente, adaptaciones y cambios para adecuarse a la realidad histórica y
política del país. La teoría federalista, de inspiración norteamericana y francesa,
era inaplicable en su totalidad al contexto mexicano;59 por lo tanto, fue la tenacidad
de algunos políticos por aplicar el sistema, a pesar de las particularidades de la
situación nacional, lo que propició la inconformidad de quienes defendían la
postura centralista.
En una actitud más realista y prudente, este último grupo de políticos
mexicanos defendía la tradición jurídica española que había regido la vida de la
Nueva España a lo largo de tres siglos como un medio seguro para transitar por el
sinuoso camino de la vida política independiente.
El enfrentamiento entre ambos grupos -federalistas y centralistas- dio lugar,
consecuente y alternadamente, a victorias y derrotas en el Congreso que,
finalmente, culminaban con la sucesión de gobiernos centralistas o federalistas. La
imprecisión de los conceptos teóricos, la amalgama de tradiciones jurídicas, las
costumbres heredadas del pasado colonial y la situación política, económica y
social del país, dificultaban la tarea de establecer un sistema de organización
estable que resolviera exitosamente los conflictos que afectaban a la nación.
59
Lucas Alamán dice en su Historia de México que la acta constitutiva –precedente de la
Constitución de 1824- “venía a ser una traducción de la constitución de los Estados Unidos del
Norte, con una aplicación inversa de la que en ellos había tenido, pues allí sirvió para ligar entre sí
partes distintas, que desde su origen estaban separadas, formando con el conjunto de todas una
nación, y en México tuvo por objeto dividir lo que estaba unido, y hacer naciones diversas de la que
era y debía ser una sola”. Lucas Alamán, Historia de México, Libros del Bachiller Sansón Carrasco,
Tomo V, México, 1986, p. 447.
27
Un federalismo muy particular fue el resultado de la confrontación de tendencias
y la alternancia de sistemas. El conflicto que comenzó a gestarse como
consecuencia y que culminaría con la crisis del modelo en el siglo XX, consistiría
precisamente en el velado centralismo que se ocultaba bajo la defensa y práctica
del federalismo como principio ordenador de la política mexicana.
Sin embargo, esta dinámica se explica por los antecedentes históricos del país;
principalmente por la herencia novohispana que configuró la geografía, la política y
la economía del territorio de tal forma que la capital del virreinato, la Ciudad de
México, siendo el centro de acción, al mismo tiempo permitía el desarrollo
autónomo de las provincias, lo que favorecía la formación de élites locales,
fortalecidas por vínculos familiares y redes clientelares. Desde época tan remota
se realizaron esfuerzos por modificar dicha situación y reducir el poder de las
élites provinciales con respecto al centro y, a la vez, de éste con respecto a la
metrópoli.60
Con el estallido del movimiento independentista en 1810, comenzó la batalla
por dejar en el pasado la dominación española para escribir la historia de la futura
nación mexicana. Para lograrlo, era necesario dirigir la mirada hacia las más
avanzadas sociedades del mundo, aquellas que habían dado los mejores
ejemplos de lucha por la libertad, con ideas políticas vanguardistas que rendían
como frutos constituciones basadas en conceptos modernos y progresistas,
atractivos para las colonias iberoamericanas que conquistaban su independencia
e iniciaban proyectos de nación por cuenta propia. En particular, el diseño de la
nación mexicana se inspiró en los modelos norteamericano y francés, altamente
apreciados por los pensadores más renombrados de esos años, como Valentín
Gómez Farías y Miguel Ramos Arizpe.
60
Josefina Zoraida Vázquez, Introducción a El establecimiento del federalismo en México, 18211827, México, El Colegio de México, 2003, pp. 15-18.
28
Como consecuencia de la falta de experiencia al frente de un gobierno, se
tomaron decisiones al calor de los acontecimientos que posteriormente resultaron
inadecuadas para atender el problema específico que se pretendía resolver. 61 Los
retos constantes que la joven nación lanzaba a sus líderes, convertían en una
necesidad apremiante el establecimiento de un sistema que organizara de la mejor
manera posible el caos en que se encontraba y desahogara los asuntos
pendientes del momento, sin detenerse demasiado en consideraciones. Fue
precisamente la urgencia con que se procedía la que provocó que a la larga se
tomaran nuevas y distintas resoluciones para corregir o atender de manera más
apropiada los problemas del país. A esta situación, a la que se suma la fusión de
referencias jurídicas –por una parte la legislación española y por la otra las
influencias norteamericanas y francesas- que formaron los cimientos de la
estructura política del país, se atribuye la inconstancia de un solo modelo, capaz
de enfrentar los retos que imponía una nación como México, anhelante de
sumarse al concierto de las naciones liberales y progresistas del siglo XIX.
El inicio del nuevo siglo y la turbulencia revolucionaria produjeron, por un lado,
el retorno a los principios básicos de la Constitución liberal de 1857 -a la que se le
añadieron postulados reformistas de vanguardia que atendían a la consolidación
de la independencia económica, el fortalecimiento de la soberanía y la justicia
social- y por otro, la búsqueda de un verdadero equilibrio de poderes y el
fortalecimiento del federalismo como régimen de gobierno. Sin embargo, el
modelo no logró consolidarse, y para fines de los años 20, se reposicionó el
presidencialismo. En condiciones de modernidad y desarrollo, dicho modelo se
61
En lo concerniente a este tema, si bien el sistema federal resultaba una opción viable para
administrar un territorio tan vasto y heterogéneo, reto al que se enfrentaba el gobierno
independiente, también es cierto que, en el afán de homologar la diversidad, en ocasiones se
atentó contra la soberanía de los estados, alterando una dinámica de larga tradición que, en no
pocas ocasiones, amenazó la delicada estabilidad del país ocasionando nuevos conflictos que
demandaban solución.
29
mantuvo por varias décadas, mientras el crecimiento económico general hacía
irrelevante la mega-cefalia centralista que atentaba contra el federalismo62.
En tal virtud, y tras haber hecho crisis este modelo en la década de 1980, se
inició una nueva etapa en la búsqueda del equilibrio de poderes y el
fortalecimiento del federalismo como régimen de equidad que sirva como
propulsor del desarrollo nacional63. Es en este sentido que, a principios del siglo
XXI, la existencia de una comisión ordinaria de la Cámara de Diputados64 y
diversas iniciativas tendientes al fortalecimiento del federalismo, dan cuenta de la
relevancia del tema de este trabajo, del avance en ese sentido y de las iniciativas
que deberán formularse en el corto plazo, al tenor de los festejos por los
centenarios revolucionario e independentista65.
62
Rolando Cordera y Carlos Tello, México, la disputa por la nación, perspectivas y opciones de
desarrollo, Siglo XXI, México, 1984.
63
Victor L. Urquidi, México en la globalización, la situación y la prespectiva a corto y mediano
plazo, FCE, México, 1999.
64
En septiembre de 1997, durante la LVII Legislatura, se creó como comisión Especial la Comisión
del Fortalecimiento del Federalismo, consultado en www.cddhcu.gob.mx (27 julio 2009).
65
En 2007, dentro del Foro Internacional Gobernabilidad y Desarrollo Democrático, Cuauhtémoc
Cárdenas participó con la conferencia magistral “Replantamiento del pacto federal” , planteando la
necesidad de reformar la Constitución.
30
 El Poder Legislativo y la construcción de la cultura democrática
Efrén Arellano Trejo
 La evaluación y el diseño de políticas educativas en México
Juan Carlos Amador Hernández
 Migración y codesarrollo
Alejandro Navarro Arredondo
 Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la víctima
del delito
Oscar Rodríguez Olvera
 Construcción de ciudadanía y derechos sociales
Sara María Ochoa León
 El desarrollo regional y la competitividad en México
Salvador Moreno Pérez
 La modernización de la gestión pública: el potencial de la tecnología de información
Eduardo Rojas Vega
 La gestión del agua en los gobiernos locales de México
César Augusto Rodríguez Gómez
 Excedentes petroleros y desarrollo regional
José de Jesús González Rodríguez
 El sector eléctrico como política de Estado en el desarrollo
 Construcción de la agenda mexicana de Cooperación transfronteriza
Iván H. Pliego Moreno
 Instituciones policiales: situación y perspectivas de reforma
Efrén Arellano Trejo
 Rendición de cuentas de los gobiernos locales
Juan Carlos Amador Hernández
 ¿Seguimos o cambiamos la forma de evaluar los programas
sociales en México?
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 Nuevos patrones de la urbanización. Interacción económica y
territorial en la Región Centro de México.
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 La Vivienda en México y la población en condiciones de pobreza
Liliam Flores Rodríguez
 Secuestro. Actualización del marco jurídico.
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 Crisis económica y la política contracíclica en el sector de la
construcción de vivienda en México.
Juan Carlos Amador Hernández
 El lavado de dinero en México, escenarios, marco legal y pro-
nacional
puestas legislativas.
María Guadalupe Martínez Anchondo
José de Jesús González Rodríguez
 Ciudadanía y calidad de vida: consideraciones en torno a la
 Transformación de la esfera pública: Canal del Congreso y la
salud
opinión pública.
Francisco J. Sales Heredia
Octavio Ruiz Chávez
 Actores y decisiones en la reforma administrativa de Pemex
Alejandro Navarro Arredondo
 Turismo: actor de desarrollo nacional y competitividad en México
Octavio Ruiz Chávez
 Fiscalización y evaluación del gasto público descentralizado en
México
Juan Carlos Amador Hernández
 Impacto de la actividad turística en el desarrollo regional
Gustavo M. Meixueiro Nájera
 Apuntes para la conceptualización y la medición de la calidad
de vida en México
Sara María Ochoa León
 Migración, remesas y desarrollo regional
Salvador Moreno Pérez
 La reforma electoral y el nuevo espacio público
Efrén Arellano Trejo
 La alternancia municipal en México
César Augusto Rodríguez Gómez
 Propuestas legislativas y datos de opinión pública sobre migración y derechos humanos
José de Jesús González Rodríguez
 Los principales retos de los partidos políticos en América Latina
César Augusto Rodríguez Gómez / Oscar Rodríguez Olvera
 La competitividad en los municipios de México
César Augusto Rodríguez Gómez
 Consideraciones sobre la evaluación de las políticas públicas:
evaluación ex ante
Francisco J. Sales Heredia
 Análisis de lo temas relevantes de la agenda nacional para el
desarrollo metropolitano.
Salvador Moreno Pérez
 Racionalidad de la conceptualización de una nueva política
social.
Francisco J. Sales Heredia
 Desarrollo local y participación ciudadana
Liliam Flores Rodríguez
 Reglas de operación de los programas del Gobierno Federal:
Una revisión de su justificación y su diseño.
Gilberto Fuentes Durán
 La representación política en México: una revisión conceptual
y de opinión pública
Gustavo Meixueiro Nájera
 La reforma electoral, avances y pendientes
César Augusto Rodríguez Gómez
 La alianza por la Calidad de la Educación: modernización de
los centros escolares y profesionalización de los maestros
Juan Carlos Amador Henández
 Disciplina partidista en México: el voto dividido de las
fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y LIX
legislaturas
María de los Ángeles Mascott Sánchez
 Panorama mundial de las pensiones no contributivas
Sara María Ochoa León
 Reestructuración del sistema federal de sanciones
Efrén Arellano Trejo
 El papel del Estado en la vinculación de la ciencia y la
tecnología con el sector productivo en México
Claudia Icela Martínez García
 La discusión sobre la reforma política del Distrito Fede-
 Sistema integral de justicia para adolescentes
ral
Salvador Moreno Pérez
Efrén Arellano Trejo
 Redes de política y formación de agenda pública
en
 Oportunidades y Seguro Popular: desigualdad en el
el Programa Escuelas de Calidad
acceso a los servicios de salud en el ámbito rural
Alejandro Navarro Arredondo
Karla S. Ruiz Oscura
 La descentralización de las políticas de superación de la
pobreza hacia los municipios mexicanos: el caso del
programa hábitat
Alejandro Navarro Arredondo
 Los avances en la institucionalización de la política social en México
 50 aniversario de la conformación de la Unión Europea
Arturo Maldonado Tapia
los municipios de México
Efrén Arellano Trejo
César Augusto Rodríguez Gómez
 Elementos de análisis sobre la regulación legislativa de
la subcontratación laboral
 La segunda vuelta electoral, experiencias y escenarios
José de Jesús González Rodríguez
José de Jesús González Rodríguez
 La gestión, coordinación y gobernabilidad de las metrópolis
 La reestructuración organizacional en Petróleos Mexicanos
Alejandro Navarro Arredondo
Salvador Moreno Pérez
 Evolución normativa de cinco esquemas productivos del
Fondo de Apoyo para Empresas en Solidaridad: de la
política social al crecimiento con calidad
 ¿Cómo debemos distribuir cuando nuestro objetivo es la
justicia social?
Francisco J. Sales Heredia
 Participación de Pemex en el gasto social de alguno de
Mario Mendoza Arellano
 La regulación del cabildeo en Estados Unidos y las
propuestas legislativas en México
los estados de la república
Francisco J. Sales Heredia
 La Ley General de Desarrollo Social y la medición de la
María de los Ángeles Mascott Sánchez
 Las concesiones de las autopistas mexicanas, examen
de su vertiente legislativa
pobreza
Sara María Ochoa León
 El debate sobre el desarrollo sustentable o sostenible y
José de Jesús González Rodríguez
 El principio del que contamina paga: alcances y pendientes en la legislación mexicana
las experiencias internacionales
sustentable
de desarrollo urbano
Salvador Moreno Pérez
 Nueva legislación en materia de medios de comunica-
Gustavo M. Meixueiro Nájera
 Estimación de las diferencias en el ingreso laboral entre
los sectores formal e informal en México
ción
Efrén Arellano Trejo
 El cambio climático en la agenda legislativa
Sara María Ochoa León
María Guadalupe Martínez Anchondo
de la partici-
pación ciudadana en México
Alejandro Navarro Arredondo
 Evaluación, calidad e inversión en el sistema educativo
Francisco J. Sales Heredia
Víctor Hernández Pérez
 Las dificultades de las transiciones administrativas en
 Justicia especializada para adolescentes
mexicano
tual y perspectivas
Jésica Otero Mora
Sara María Ochoa León
 El referéndum en la agenda legislativa
 Panorama del empleo juvenil en México: situación ac-
 ¿Qué distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia
social?
Francisco J. Sales Heredia
 La reforma al Poder Judicial en el marco de la Reforma
del Estado
José de Jesús González Rodríguez