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Euskal Autonomia Erkidegoko Justizia
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Papel de Oficio de la Administración de Justicia en la
Comunidad Autónoma del País Vasco
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 510/2015
DE Ordinario
SENTENCIA NÚMERO 328/2016
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA ISABEL RODRIGO LANDAZABAL
MAGISTRADOS:
DON ÁNGEL RUIZ RUIZ
DON JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA
En Bilbao, a trece de julio de dos mil dieciséis.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes
expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el
número 510/2015 y seguido por el procedimiento Ordinario, en el que se impugna: la
Resolución de 6 de marzo de 2015 de la Directora General de la Academia Vasca de
Policía y Emergencias, por la que se convoca procedimiento selectivo para el ingreso en
la Categoría de Agente de la Escala Básica de la Ertzaintza (BOPV de 17 de marzo de
2015).
Son partes en dicho recurso:
- DEMANDANTE: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO,
representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.
- DEMANDADA: ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD
AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada y dirigida por el Letrado de sus
Servicios Jurídicos.
Ha sido Magistrada Ponente la Iltma. Sra. Dª. ANA ISABEL RODRIGO
LANDAZABAL.
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ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 14 de septiembre de 2015 tuvo entrada en esta Sala escrito
en el que el Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la Administraicón
General del Estado, interpuso recurso contencioso-administrativo contra ...la Resolución
de 6 de marzo de 2015 de la Directora General de la Academia Vasca de Policía y
Emergencias, por la que se convoca procedimiento selectivo para el ingreso en la
Categoría de Agente de la Escala Básica de la Ertzaintza (BOPV de 17 de marzo de
2015); quedando registrado dicho recurso con el número 510/2015.
SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos
de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia
por la que acuerde la íntegra estimación del presente recurso declarando la nulidad o,
subsidiariamente, anulabilidad de la actuación impugnada en los términos señalados en
el FD1 del escrito de demanda.
TERCERO.- En el escrito de contestación, en base a los hechos y
fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de
una sentencia en la que desetimamos todos y cada uno de los pedimentosdel recurso
interpuesto, declare ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, esto es,
la Resolución de 6 de marzo de 2015, de la Directora General de la Academia Vasca de
Policía y Emergencias, por la que se convoca procedimiento selectivo para ingreso en la
Categoría de Agente de la Escala Básica de la Ertzaintza.
CUARTO.- Por Decreto de 18 de febrero de 2016 se fijó como cuantía del
presente recurso la de indeterminadas.
QUINTO.- El procedimiento se recibió a prueba,
resultado que obra en autos.
practicándose con el
SEXTO.- En el escrito de conclusiones, las partes reprodujeron las
pretensiones que tenían solicitadas.
SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 21/06/2016 se señaló el pasado día
28/06/2016 para la votación y fallo del presente recurso.
OCTAVO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los
trámites y prescripciones legales.
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- El Abogado del Estado ha interpuesto recurso
contencioso-administrativo en la representación que ostenta, contra la Resolución de 6
de marzo de 2015 de la Directora General de la Academia Vasca de Policía y
Emergencias, por la que se convoca procedimiento selectivo para el ingreso en la
Categoría de Agente de la Escala Básica de la Ertzaintza (BOPV de 17 de marzo de
2015).
La discrepancia se centra en el número de plazas convocadas “250 ampliable en
función de las vacantes de la Categoría de Agente de la Ertzaintza que se produzcan por
cualquier causa durante el desarrollo del presente proceso selectivo”.
El Abogado del Estado argumenta que por RDL 20/2011, de 30 de diciembre,
(art. 3), se establecieron limitaciones a las posibilidades de contratar nuevo personal por
parte de las Administraciones Públicas. Entre las medidas adoptadas se encontraba la
“congelación de la oferta de empleo público en todo el sector público”, con algunas
excepciones taxativas. Posteriormente la Ley 2/2012, de 29 de junio, reiteró esta
prohibición en el art. 23 apartados uno y dos, limitaciones que se reprodujeron en los
ejercicios 2013 y 2014. Y en el ejercicio 2015, la Ley 36/2014 ,de 26 de diciembre, en
su art. 21.Uno, norma que tiene carácter básico, y que es de obligado cumplimiento, se
reiteran las limitaciones. En relación con las Comunidades Autónomas que cuentan con
Cuerpos de Policía Autónoma propios en su territorio, no es de aplicación la limitación
general, si concurren simultáneamente los requisitos que se contemplan, respetando en
todo caso, las disponibilidades presupuestarias, y el límite del 100 % de la tasa de
reposición.
Y se indica que en este caso no se acredita que:
a) Se haya respetado el límite de la tasa de reposición.
b) Se hayan incluido en una oferta de empleo público (art. 21. Cinco y seis).
Tras exponer la normativa autonómica se indica que, en la misma no se
contempla la OPE, en términos equivalentes a lo establecido en el art. 70 del EBEP,
pero ello no significa que la Administración autonómica no venga obligada a aprobar
una previa OPE, puesto que así se impone en el art. 21 de la LPGE para el año 2015,
con carácter de legislación básica. Incluso aunque se admitiera que no resulta aplicable
esta exigencia, no existe ninguna justificación al hecho de que no se hace referencia al
límite relativo a la tasa de reposición. Y si la justificación es el Acuerdo adoptado por
la Junta de Seguridad del País Vasco, este órgano colegiado es un órgano
administrativo, sujeto al principio de legalidad.
La Administración demandada argumenta que no es un hecho controvertido que
no se ha aprobado una OPE previamente; tampoco que la normativa autonómica no la
contempla en la Ley 4/1992. Y se explica que en 30 años de convocatorias de
procedimientos selectivos de las diferentes promociones de la Ertzaintza nunca han
venido precedidas por una OPE. Se indica que la OPE ni siquiera es el único
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instrumento de planificación previsto en el EBEP. Y señala que el personal de los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, al que pertenece la Policía Autonómica, se regula por
la LO 2/1986, siendo personal con legislación específica propia, por lo que no es de
aplicación el art. 70 del EBEP. El propio art. 21 de la LPGE para el año 2015 se refiere
a otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal. Y se
concluye que la determinación del concreto modelo de instrumento de planificación no
puede considerarse materia reservada al Estado, y no tiene incidencia en los objetivos de
corrección del déficit y contención del gasto público. Y se indica que la Sala debería
plantear cuestión de inconstitucionalidad si albergara dudas sobre que la norma
presupuestaria estatal pretendiera que se considere básica una materia que no tiene
relación con los títulos habilitantes.
En cuanto al número de plazas convocadas se argumenta que no puede realizarse
una interpretación descontextualizada de las limitaciones establecidas en el art. 21. La
Administración sostiene que la fijación de la plantilla y dotaciones de la Ertzaintza
viene determinada desde sus orígenes en el marco del restablecimiento y actualización
del régimen foral, a tenor del art. 17 del E.A.P.V. y la D.A.1ª de la CE, y se invocan las
atribuciones específicas que conforme a la D.Tª4ª se reconoce en el EA a la Junta de
Seguridad.
Se añade que el régimen especial de financiación de las competencias de la
CAPV es específico, y se concluye que corresponde a la Junta de Seguridad fijar las
dotaciones y composición numérica de la Ertzaintza, así como su reclutamiento, y una
vez determinadas es la Comisión Mixta del Cupo la que eleva la correspondiente
propuesta de financiación para su aprobación por el Gobierno Y que la plantilla se fijó
en el año 2004 en 8000 efectivos, y que para fijar el número de plazas se toman en
consideración los criterios pactados entre la Junta de Seguridad y la Comisión Mixta de
Cupo. Y se hace referencia a la certificación de 11 de marzo de 2015, concluyendo
señalando que la posición de la Administración del Estado es contradictoria, tras haber
desistido del recurso contencioso-administrativo núm. 591/2014 que se planteaba en
términos similares.
Tras la convocatoria publicada en el BOPV de 17.3.15, el Director General de
Costes de Personal y Pensiones Públicas –Secretaría de Estado de Presupuestos y
Gastos-Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se dirigió a la Directora
General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias, solicitando información sobre
la cifra de altas y bajas, e indicando que la oferta de empleo público debía preceder a la
convocatoria. Se dio respuesta dicha solicitud de información, indicando que:
a) La Ley 4/1992 de 17 de julio, de Policía del País Vasco no contempla el
instrumento “oferta de empleo público”. La determinación de la plantilla se anuda al
régimen de financiación de las competencias de la Comunidad Autónoma previsto en el
Acuerdo de la Comisión Mixta del cupo de 28.12.81, y refrendado por el RD 3531/1981
de 29 de diciembre; y según ello, es la Junta de Seguridad la que fija las dotaciones y
composición numérica de la Ertzaintza, y la Comisión Mixta del Cupo la que eleva la
correspondiente propuesta de financiación.
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b) En cuanto al número de plazas: se sigue el criterio de la Junta de Seguridad y
la Comisión Mixta. Y se explica que se está planificando la renovación escalonada de
la plantilla, señalando que la Comunidad Autónoma cumple los objetivos de estabilidad
presupuestaria conforme a la LO 2/2012, de 27 de Abril, y se respetan las
disponibilidades presupuestarias del Capítulo I.
Se efectuó requerimiento previo al amparo del art. 44.1 de la LJCA, que se
rechazó por Acuerdo del Gobierno Vasco de fecha 9 de junio de 2015. El requerimiento
se rechazó reiterando los argumentos. Se insiste en que “las peculiaridades del sistema
de determinación de la dotación y la plantilla de la Ertzaintza y su sistema de
financiación implican la inadecuación de instrumentos como las ofertas públicas de
empleo”. Y se insiste en que la fijación de la plantilla y de las dotaciones de la
Ertzaintza viene determinada en el art. 17 del EA y la D.A.1ª de la CE, a lo que se anuda
el régimen especial de financiación. Y se reitera que corresponde a la Junta de
Seguridad fijar las dotaciones y composición numérica de la Ertaintza y una vez fijadas
es la Comisión Mixta la que eleva la correspondiente propuesta de financiación. Y se
indican las razones por las que se considera que deben convocarse 250 plazas de nuevo
ingreso.
En el trámite de conclusiones se indica por el Abogado del Estado, entre otros
argumentos, que:
-A 1 de noviembre de 2013, el personal que integra la Ertzaintza ascendía a
7.912 personas (f. 8 e.a), y en la convocatoria de 1 de abril de 2014 se incluían 120
plazas.
-Según el certificado obrante al f. 44, a fecha 11 de marzo de 2015 existían 245
puestos vacantes, y la previsión de 63 más por causa de jubilación por edad, hasta la
finalización del ejercicio. A 11 de marzo de 2015, la plantilla era de 7.755 efectivos.
-El número de empleados fijos que dejaron de prestar servicios en la Ertzaintza
en el año 2014 fue de 111,; y no se incorporó ninguno. El número de plazas convocadas
fue de 250, por lo que se ha excedido de la tasa de reposición.
Como antecedente inmediato debemos indicar que ante la Sala se siguió recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra la
resolución de 1 de abril de 2014 de la Directora General de la Academia Vasca de
Policía y Emergencias, de convocatoria de procedimiento selectivo para el ingreso en la
categoría de Agente de la Escala Básica de la Ertzaintza, que se registró con el núm.
591/2014. Se interesó la suspensión de la resolución, sosteniendo los mismos
argumentos que ahora se reiteran, si bien en relación con la convocatoria/2015.
Finalmente por Decreto 90/2014 se declaró terminado por desistimiento el recurso
interpuesto por el Abogado del Estado, acordándose el archivo de la medida cautelar
interesada.
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SEGUNDO.- Ley 36/2014 de 26 de diciembre (LPGE para 2015) art. 21,
Apartado uno, establece:
1. A lo largo del ejercicio 2015 no se procederá, en el Sector Público delimitado
en el artículo anterior, a excepción de las sociedades mercantiles públicas, fundaciones
del sector público y consorcios participados mayoritariamente por las
Administraciones y Organismos que integran el Sector Público, que se regirán por lo
dispuesto en las disposiciones adicionales décima quinta, décima sexta y décima
séptima, respectivamente, de esta Ley y de los Órganos Constitucionales del Estado, a
la incorporación de nuevo personal, salvo la que pueda derivarse de la ejecución de
procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios
anteriores o de plazas de militares de Tropa y Marinería profesional necesarias para
alcanzar los efectivos fijados en la Disposición adicional décima cuarta.
La limitación contenida en el párrafo anterior alcanza a las plazas incursas en
los procesos de consolidación de empleo previstos en la Disposición transitoria cuarta
del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 3631/2007).
2. Respetando, en todo caso, las disponibilidades presupuestarias del Capítulo I
de los correspondientes presupuestos de gastos, la limitación contenida en el apartado
anterior no será de aplicación a los siguientes sectores y administraciones en los que la
tasa de reposición se fijará hasta un máximo del 50 por ciento:
* C) A las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a aquellas
Comunidades Autónomas que cuenten con Cuerpos de Policía Autónoma propios en
su territorio, y en el ámbito de la Administración Local a las correspondientes al
personal de la Policía Local, en relación con la cobertura de las correspondientes
plazas.
En el supuesto de las plazas correspondientes al personal de la policía
local, se podrá alcanzar el cien por cien de la tasa de reposición de efectivos
siempre que se trate de Entidades Locales que cumplan o no superen los límites
que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales o, en su caso, las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en materia de autorización de
operaciones de endeudamiento. Además deberán cumplir el principio de
estabilidad al que se refiere el artículo 11.4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera tanto en la
liquidación del presupuesto del ejercicio inmediato anterior como en el
presupuesto vigente. En relación con este último, la Entidad deberá adoptar un
Acuerdo del Pleno u órgano competente en el que se solicite la reposición de las
plazas vacantes y en el que se ponga de manifiesto que aplicando esta medida
no se pone en riesgo el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.
Lo indicado en el presente párrafo deberá ser acreditado por la correspondiente
Entidad Local ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
previamente a la aprobación de la convocatoria de plazas.
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En el supuesto de las plazas correspondientes al personal de la Policía
Autónoma, se podrá alcanzar el cien por cien de la tasa de reposición de
efectivos siempre que se trate, de Comunidades Autónomas que cumplan los
objetivos de Estabilidad Presupuestaria y deuda pública establecidos de
conformidad con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera tanto en la liquidación del
presupuesto del ejercicio inmediato anterior, como en el presupuesto vigente.
3. Para calcular la tasa de reposición de efectivos, el porcentaje máximo a que
se refiere el apartado anterior se aplicará sobre la diferencia resultante entre el
número de empleados fijos que, durante el ejercicio presupuestario de 2014, dejaron de
prestar servicios en cada uno de los sectores, ámbitos, cuerpos o categorías, previstos
en el apartado anterior y el número de empleados fijos que se hubieran incorporado en
los mismos en el referido ejercicio, por cualquier causa, excepto los procedentes de
ofertas de empleo público, o reingresado desde situaciones que no conlleven la reserva
de puestos de trabajo. A estos efectos, se computarán los ceses en la prestación de
servicios por jubilación, retiro, fallecimiento, renuncia, declaración en situación de
excedencia sin reserva de puesto de trabajo, pérdida de la condición de funcionario de
carrera o la extinción del contrato de trabajo o en cualquier otra situación
administrativa que no suponga la reserva de puesto de trabajo o la percepción de
retribuciones con cargo a la Administración en la que se cesa.
No computarán dentro del límite máximo de plazas derivado de la tasa de
reposición de efectivos, aquellas plazas que se convoquen para su provisión mediante
procesos de promoción interna.
.../...
Cinco. La validez de la autorización contenida en el apartado Uno.2 de este
artículo estará condicionada a que las plazas resultantes de la aplicación de la tasa de
reposición de efectivos definida en el apartado Uno.3, se incluyan en una Oferta de
Empleo Público que, de conformidad con lo establecido en el apartado 2 del artículo
70 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público deberá
ser aprobada por los respectivos órganos de Gobierno de las Administraciones
Públicas y publicarse en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o, en su caso,
del Estado, antes de la finalización del año 2015.
La validez de la autorización contenida en el apartado Uno.2 de este artículo
estará igualmente condicionada a que la convocatoria de las plazas se efectúe,
mediante publicación de la misma en el Diario oficial de la Comunidad Autónoma o,
en su caso, del Estado, en el plazo improrrogable de tres años, a contar desde la fecha
de la publicación de la Oferta de Empleo Público en la que se incluyan las citadas
plazas, con los requisitos establecidos en el párrafo anterior, de conformidad con lo
dispuesto en el apartado 1 del artículo 70 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público .
Seis. La tasa de reposición de efectivos correspondiente a uno o varios de los
sectores prioritarios definidos en el artículo 21.Uno, podrá acumularse en otro u otros
de los sectores contemplados en el citado precepto o en aquellos Cuerpos, Escalas o
categorías profesionales de alguno o algunos de los mencionados sectores, cuya
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cobertura se considere prioritaria o que afecten al funcionamiento de los servicios
públicos esenciales.
Siete. Los apartados Uno, Dos, Cinco y Seis de este artículo tienen carácter
básico y se dictan al amparo de los artículos 149.1.13.ª y 156.1 de la Constitución.
Según se expone por el Abogado del Estado se desistió del recurso 591/2014 tras
la modificación legislativa de la LPGE/2014, mediante el RD-Ley 14/2014 de 7 de
noviembre por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito
para financiar actuaciones de distintos Departamentos Ministeriales.
Este RD-Ley 14/2014, en su Disposición final primera modificó la Ley 22/2013
de 23 de diciembre, de PGE para 2014, añadiendo un nuevo párrafo a la letra C) del
punto 2-apartado Uno del art. 21:
«En el supuesto de las plazas correspondientes al personal de la Policía
Autónoma, se podrá alcanzar el cien por cien de la tasa de reposición de
efectivos siempre que se trate de Comunidades Autónomas que cumplan los
objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública establecidos de
conformidad con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, tanto en la liquidación del
presupuesto del ejercicio inmediato anterior como en el presupuesto vigente.»
El precepto es similar al previsto en el art. 21.2.3 in fine de la Ley 36/2014
(LPGE para 2015).
La Disposición Adicional Primera de la CE establece:
“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales.
La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso,
en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.”
Por otra parte, la LO 3/79 de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el
País Vasco, en su D.T.4ª se refiere a la Junta de Seguridad que se “ crea en virtud de lo
prevenido en el artículo 17 determinará el Estatuto, Reglamento, dotaciones,
composición numérica, estructura y reclutamiento de los Cuerpos de Policía Autónoma,
cuyos mandos se designarán entre Jefes y Oficiales de las Fuerzas Armadas y Cuerpos
de Seguridad del Estado que, mientras presten servicio en estos Cuerpos pasarán a la
situación administrativa que prevea la Ley de Policía de las Comunidades Autónomas,
o a la que determinen los Ministerios de Defensa e Interior, quedando excluidos en esta
situación del fuero castrense. Las licencias de armas corresponden en todo caso al
Estado. “
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El art. 17.1 a 4 del Estatuto establece:
1. Mediante el proceso de actualización del régimen foral previsto en la
disposición adicional primera de la Constitución , corresponderá a las Instituciones del
País Vasco, en la forma que se determina en este Estatuto, el régimen de la Policía
Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden
público dentro del territorio autónomo, quedando reservados en todo caso a las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los servicios policiales de carácter
extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos, aeropuertos,
costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida en territorio nacional de
españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición y expulsión,
emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, armas y
explosivos, resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado.
2. El mando supremo de la Policía Autónoma Vasca corresponde al Gobierno
del País Vasco, sin perjuicio de las competencias que pueden tener las Diputaciones
Forales y Corporaciones Locales.
3. La Policía Judicial y Cuerpos que actúen en estas funciones se organizarán al
servicio y bajo la vigilancia de la Administración de Justicia en los términos que
dispongan las Leyes procesales.
4. Para la coordinación entre la Policía Autónoma y los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado existirá una Junta de Seguridad formada en número igual por
representantes del Estado y de la Comunidad Autónoma.
Y el art. 49 de la Ley 12/81 de 23 de mayo, por el que se aprobó el Concierto
Económico de la CAPV se refiere a la “Comisión Mixta de cupo”, estableciendo la
D.Tª7ª que la financiación de las competencias asumidas por la CAPV en materia de
policía se aprobará por el Gobierno, a propuesta de la Comisión Mixta de Cupo.
La Ley 12/2002 de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico
de la CAPV actualmente vigente, establece en su art. 63 la composición de la Comisión
Mixta del Concierto Económico:
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La Comisión Mixta del Concierto Económico estará constituida, de una parte,
por un representante de cada Diputación Foral y otros tantos del Gobierno Vasco y, de
otra, por un número igual de representantes de la Administración del Estado.
TERCERO.- Como resulta del art. 21.siete de la LPGE/2015 los apartados uno,
dos, cinco y seis de dicho artículo “tienen carácter básico y se dictan al amparo de los
artículos 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución”.
La STC 88/2016 de 28 de abril (rec. 3492/2015) en relación con el recurso de
inconstitucionalidad promovido por el Abogado del Estado contra el último inciso del
art. 34 de la Ley 2/2015 de 11 de marzo, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña
para 2015, relativo a la limitación del aumento de gastos de personal, recuerda que:
“En todo caso conviene señalar que es doctrina reiterada del Tribunal que el
Estado, con fundamento en el principio de coordinación reconocido en el art. 156.1 CE
(LA LEY 2500/1978) y en virtud de las competencias sobre las bases y coordinación de
la planificación general de la actividad económica que le atribuye el art. 149.1.13.ª CE
(LA LEY 2500/1978), puede establecer medidas de contención de gasto público que
conlleven una limitación de la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas (SSTC 96/1990, de 24 de mayo (LA LEY 58108-JF/0000), FJ 3; y 139/2005,
de 26 de mayo (LA LEY 1426/2005), FJ 7, entre otras muchas) e incidir, por tanto, en
su "capacidad para definir sus gastos en los correspondientes presupuestos" (STC
219/2013, de 19 de diciembre (LA LEY 208530/2013), FJ 7). Así el Tribunal ha
apreciado "la directa relación existente entre la fijación de las retribuciones del
personal al servicio de las Administraciones públicas y la fijación de la política
económica general por parte del Estado, de manera que este Tribunal ha entendido que
las medidas de limitación de las retribuciones adoptadas por el Estado deben
analizarse desde la perspectiva de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE" (SSTC 215/2015, de
22 de octubre (LA LEY 169361/2015), FJ 6 y 18/2016, de 4 de febrero (LA LEY
8431/2016) FJ 6, que, a su vez citan la STC 94/2015 (LA LEY 74694/2015) FJ 3, de 24
de mayo, entre otras muchas). Y por ello ha sostenido también que aunque este tipo de
medidas inciden en la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, su
legitimidad constitucional debe ser admitida, pues la autonomía financiera que la
Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas ha de ejercerse "con arreglo a los
principios de coordinación con la Hacienda estatal" como establece el art. 156.1 CE
(LA LEY 2500/1978) y de las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.13.ª CE
(LA LEY 2500/1978)y debe acomodarse a "las medidas oportunas que adopte el Estado
tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él
corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general" STC
171/1996, de 30 de octubre (LA LEY 10372/1996), FJ 2; 24/2002, de 31 de enero (LA
LEY 2956/2002), FJ 5; 13/2007, de 18 de enero (LA LEY 7/2007), FJ 7;219/2013, de 19
de diciembre (LA LEY 208530/2013), FJ 4; 143/2015, de 22 de junio (LA LEY
104914/2015), FJ 3; 26/2016, de 18 de febrero (LA LEY 7347/2016), FJ 7.)
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En términos similares la STC 243/2015 de 30 de noviembre (rec. 6522/2013),
desestimó la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Social de este
Tribunal Superior, en relación con la supresión de la paga extraordinaria, diciendo que:
En efecto, este Tribunal ha entendido que las medidas de limitación de las
retribuciones adoptadas por el Estado deben analizarse desde la perspectiva de los arts.
149.1.13 (LA LEY 2500/1978) y 156.1 CE (LA LEY 2500/1978). Siguiendo lo afirmado en STC
(LA LEY 70007/2006) 222/2006, FJ 3, debemos ahora reiterar que, aunque no cabe duda de
que la decisión del legislador estatal de establecer un crecimiento cero en las retribuciones del
personal al servicio de las Administraciones públicas incide en la autonomía presupuestaria de
las Comunidades Autónomas, su legitimidad constitucional debe ser admitida a la luz de la
doctrina que este Tribunal ha empleado reiteradamente para defender la facultad del Estado
de limitar las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas. En
efecto, hemos señalado la vinculación directa de estos límites con la fijación de la política
económica general por parte del Estado ex art. 149.1.13 CE (LA LEY 2500/1978) (STC
96/1990, de 24 de mayo (LA LEY 58108-JF/0000), FJ 3) por cuanto se trata de una medida
dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto
público (STC 63/1986, de 21 de mayo (LA LEY 597-TC/1986), FJ 11), sin que quepa olvidar
que dicha autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la concibe nuestra
Constitución “con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los españoles” (art. 156.1 CE (LA LEY 2500/1978)) precepto éste
desarrollado en el art. 2.1 b) de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades
Autónomas (LOFCA (LA LEY 1790/1980)), de modo que la incidencia en la autonomía
financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas está directamente relacionada con
la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico general (SSTC 171/1996,
de 30 de octubre (LA LEY 10372/1996), FJ 2, y 103/1997 (LA LEY 7346/1997) , de 22 de mayo,
FJ 1). Lo cual, en fin, no sólo justifica que el Estado pueda establecer topes máximos a los
incrementos retributivos de los funcionarios autonómicos, sino que pueda decantarse por la
congelación salarial en un ejercicio concreto.
Asimismo, este Tribunal ha afirmado que, las medidas de contención de gastos de
personal no se encuadran en el marco de las competencias en materia de “funcionarios
públicos” (arts. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)) sino que la doctrina constitucional las sitúa
bajo el de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del
art. 149.1.13 CE (LA LEY 2500/1978), como ya hemos señalado. Y ello por dos motivos
principales, ya indicados en la temprana STC 63/1986, de 21 de mayo (LA LEY 597-TC/1986),
FJ 11, y reiterados luego en múltiples ocasiones (en particular, para el caso concreto de
Navarra, en las SSTC (LA LEY 48364/2006) 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6; 195/2006 (LA
LEY 63214/2006) , de 22 de junio, FJ 6, y 297/2006, de 11 de octubre (LA LEY 112186/2006),
FJ 5): “en primer lugar, porque dichas retribuciones, no sólo alcanzan a los funcionarios
públicos, sino también a todo el personal al servicio del sector público; y, en segundo término,
porque su carácter coyuntural y su eficacia limitada en el tiempo impiden integrarlas en la
relación de servicio que delimita dicho régimen estatutario. Todo ello nos ha llevado a limitar
la competencia estatal básica reconocida en el art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) a la
definición de los diversos conceptos retributivos de los funcionarios públicos” (STC (LA LEY
48364/2006) 148/2006, FJ 6).
Es un hecho que no se aprobó una OPE como establece el art. 21.cinco de la
LPGE; ni se respetó la tasa de reposición, calculada en los términos que indica el art.
21.tercero.
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CUARTO.- La Administración demandada argumenta que las distintas
convocatorias nunca han venido precedidas por una Oferta Pública de Empleo; y que la
normativa autonómica (Ley 4/1992 de 17 de julio, de Policías del País Vasco,
D.315/1994 de 19 de julio, que aprueba el Reglamento de Selección y Formación, y la
Ley 15/2012 de 28 de junio, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de
Euskadi) no contemplan una Oferta Pública de Empleo, como instrumento de
planificación del personal. Y se añade que no le resulta de aplicación el art. 70 del
EBEP, porque su legislación específica no lo ha dispuesto así; y, en segundo lugar,
porque la opción de la Comunidad Autónoma ha sido regular sus propios instrumentos
de planificación de recursos humanos. Y se indica que el propio título del art. 21 (Oferta
de Empleo Público u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades
de personal) hace referencia a otro instrumento similar de gestión, como puede ser el
establecido en el régimen de la Ertzaintza. El Abogado del Estado señala que no se
indica qué instrumento similar de gestión se ha utilizado, puesto que la referencia al
Acuerdo de la Junta de Seguridad, se relaciona con el número de plazas convocadas, no
con el instrumento de planificación. Y se señala que la exigencia resulta directamente
del art. 21 de la LPGE para 2015. La Administración demandada argumenta que esta
exigencia no resultaría amparada en la invocación del art. 149.1.13 de la CE como título
habilitante, por lo que si así se entendiera debiera plantearse cuestión de
inconstitucionalidad.
La E.M. de la LPGE para 2015 dice:
“Asimismo se incluye en este Capítulo la regulación de la Oferta de Empleo Público.
La presente Ley de Presupuestos Generales del Estado, al igual que la anterior, mantiene su
regulación en un único artículo, y establece que a lo largo de 2015 no se procederá en el
sector público a la incorporación de nuevo personal. Excepcionalmente en este ejercicio se
aumenta hasta el 50 por ciento la tasa de reposición permitida a ciertos sectores y
administraciones considerados prioritarios. Además se asegura la cobertura de las plazas de
militares profesionales de tropa y marinería cuya plantilla máxima se establece a través de una
Disposición adicional en la propia Ley. Se mantienen las restricciones a la contratación de
personal laboral temporal y al nombramiento de funcionarios interinos, atribuyendo a ésta un
carácter rigurosamente excepcional y vinculándolo a necesidades urgentes e inaplazables.”
Aunque se hace referencia a “oferta de empleo público”, en relación con el art.
70 del EBEP se está refiriendo a “oferta de empleo público” u “otro instrumento similar
de gestión de las necesidades de personal”. El art. 70.1 del EBEP establece que “las
necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse
mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la oferta de
empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las
necesidades de personal…”. Y “podrá contener medidas derivadas de la planificación
de recursos humanos”. En todo caso, hay que entender que un instrumento que debe
aprobarse por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, y publicado en
el Diario oficial correspondiente, según se indica en el art. 21 LPGE.
Lo que se sostiene por la Administración demandada es que la condición
establecida en el apartado cinco no estaría amparada en el art. 149.1.13 de la CE como
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título habilitante, para imponerse con carácter básico, puesto que la Comunidad
Autónoma en ejercicio de sus competencias en materia de función pública (art. 149.1.18
CE al que se refiere el art. 40 de la LO 2/1986) ha optado por otros instrumentos de
planificación de recursos humanos, y la determinación del concreto modelo de
instrumento de planificación no está relacionada con el ejercicio de la competencia
reservada al Estado en materia de planificación general de la actividad económica. Sin
embargo, como hemos expuesto, se reconoce que las medidas de contención de gastos
de personal se encuadran en el marco competencial del art. 149.1.13 CE, y la medida
consistente en condicionar la validez de la autorización contenida en el apartado Uno.2
a que las plazas se incluyan en un oferta de empleo público (u otro instrumento similar),
como instrumento de gestión de personal para el control de la incorporación de nuevo
personal, con el carácter coyuntural que resulta de su inclusión en la LPGE, enlaza con
naturalidad en la necesidad de controlar las medidas limitativas del gasto en personal, y
en concreto de la aplicación de las excepciones al apartado primero, que establece que
no se procederá a la incorporación de nuevo personal, con las excepciones que se
contemplan.
Como se indica por el Abogado del Estado la Administración demandada no
identifica ningún instrumento similar a la OPE, como instrumento de planificación
aprobado por el Consejo de Gobierno y publicado en el periódico oficial
correspondiente.
Es preciso recordar la STC 159/1996 de 6 de mayo que, entre otras cuestiones,
dice:
“Ya en la STC 123/1984 (LA LEY 901/1984) se declaraba que la idea de
derechos históricos no puede considerarse como un título autónomo del que puedan
deducirse específicas competencias”
Y más adelante: “El hecho estatutario es determinante para explicar tal
incidencia, puesto que a partir del mismo, y sin perjuicio de que posteriormente las
instituciones del País Vasco refundan todos los Cuerpos y servicios policiales en uno
solo o los reorganicen de la manera que consideren más oportuna para el cumplimiento
de las competencias asumidas, el mando supremo de todas las Policías autónomas del
País Vasco corresponde al Gobierno Vasco (art. 17.2 E.A.P.V.); a las instituciones del
País Vasco corresponde también el régimen de aquéllas (art. 171 E.A.P.V.) y a la Junta
de Seguridad su coordinación con los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado (art.
17.4 E.A.P.V.) y el establecimiento del Reglamento, dotaciones, composición numérica,
estructura y reclutamiento de los Cuerpos de Policía autónoma, cuyos mandos se
designarán entre Jefes y Oficiales de las Fuerzas Armadas y Cuerpos de Seguridad del
Estado (con carácter transitorio, hasta que el Parlamento Vasco dicte la
correspondiente Ley de Policía del País Vasco, de acuerdo con la Disposición
transitoria cuarta E.A.P.V.).
Efectivamente el art. 17 del EA crea la Junta de Seguridad, para la coordinación
entre la Policía Autónoma y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado; y la
Disposición Transitoria Cuarta del EA la dota de las competencias que en el mismo se
contemplan, con carácter transitorio. Según se dice en la STC 159/96 “hasta que el
Parlamento Vasco dicte la correspondiente Ley de Policía del País Vasco”, lo que
sucedió por Ley 4/1992. El art. 50 de la LO 2/1986 se refiere a la Junta de Seguridad en
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las Comunidades Autónomas que dispongan de Cuerpos de Policía propios, siendo un
órgano de coordinación y competente para resolver las incidencias que pudieran surgir
en la colaboración entre los miembros de las Fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado
y de los Cuerpos de Policía de la Comunidad Autónoma. Sin entrar en otras
consideraciones, como hemos indicado, los derechos históricos no constituyen un título
autónomo que atribuya competencias. Por otra parte la doctrina constitucional es
constante al señalar que “el poder de gastar no constituye un título atributivo de
competencias”, y se configura como un poder instrumental que no opera al margen,
sino dentro del orden de competencias (por todas STC 13/1992 de 6 de febrero rec.
542/1988). Debemos indicar que el cupo no es sino la cantidad negociada con el Estado
que se paga por la CAPV al Estado por las competencias no asumidas (el 6,24 % de lo
recaudado por la Hacienda vasca). El art. 41.2 del EA lo define: "La aportación del País
Vasco al Estado consistirá en un cupo global, integrado por los correspondientes a cada
uno de sus territorios históricos, como contribución a todas la cargas del Estado que no
asuma la Comunidad Autónoma del País Vasco". Pero, como hemos indicado, el
sistema de financiación, o la capacidad de financiar el gasto, no es título atributivo de
competencias.
Es decir, no puede concluirse ni que el sistema de financiación propio de la
Comunidad Autónoma, ni la raíz foral de la institución policial del País Vasco, sitúen a
la CAPV al margen del art. 21 de la LPGE/2015, en los apartados de carácter básico
(uno, dos, cinco y seis).
Y como hemos indicado no se respeta la tasa de reposición al incluirse en la
convocatoria un número de plazas que la superan. Este hecho no se niega por la
Administración demandada, aunque considera que no le resulta de aplicación. Como
hemos indicado, no compartimos la consideración subyacente en la posición de la
CAPV, que la sitúa al margen del art. 21 de la LPGE/2015, en relación con el número de
plazas que puede convocar en un procedimiento selectivo de acceso a la Policía
Autónoma del País Vasco. Esta cuestión ha sido examinada, entre otras, en STS
18.5.2015 (rec. 1690/2014), en relación con el art. 3 del RD-L 20/2011 y 23.1 de la Ley
2/2012; y STS de 9.3.2015 (rec. 867/2014), STS 21/6/2016 (rec. 3309/2014), en
relación con la LPGE/2012, entre otras, en relación con personal docente. En todo
caso, lo que deriva de las mismas es la procedencia de aplicar los límites establecidos en
relación con la contratación de nuevo personal, y que resulta igualmente aplicable, con
las matizaciones que resultan de encontrarnos en el ámbito del apartado segundo, al
tratarse de una convocatoria de acceso a personal de la Policía Autónoma. Y, puesto
que la convocatoria no se ajusta a tales límite procede su anulación.
QUINTO.- Sin que proceda expresa imposición de las costas procesales
causadas, al enmarcarse el conflicto entre dos Administraciones en defensa de los
intereses generales, en los respectivos ámbitos competenciales.
Por lo expuesto,
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FALLAMOS
QUE,
DEBEMOS
ESTIMAR
EL
RECURSO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR EL ABOGADO
DEL ESTADO EN LA REPRESENTACIÓN QUE OSTENTA Y ANULAMOS
LA RESOLUCIÓN DE 6 DE MARZO DE 2015 DE LA DIRECTORA GENERAL
DE LA ACADEMIA DE POLICÍA Y EMERGENCIAS, POR LA QUE SE
CONVOCA PROCEDIMIENTO SELECTIVO PARA EL INGRESO EN LA
CATEGORÍA DE AGENTE DE LA ESCALA BÁSICA DE LA ERTZAINTZA.
SIN QUE PROCEDA EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS
PROCESALES CAUSADAS.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma
cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en
el plazo de DIEZ DÍAS, contados desde el siguiente al de la notificación de esta
resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el
recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos y previa
consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional
en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0510 15, de un depósito de 50 euros,
debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata
de un "Recurso".
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado,
las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos
dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito (DA 15ª LOPJ).
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo
pronunciamos, mandamos y firmamos.
ORD 510/15 SENTENCIA Nº 328/16. 13/7/2016
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Pro.ordinario 510/2015
2ª- TRP
RECURSO /ERREKURTSOA:
SECCIÓN / ATALA:
DOCUMENTO QUE SE NOTIFICA/JAKINARAZTEN DEN DOKUMENTUA: SENTENCIA
DILIGENCIA DE COMUNICACIÓN FUERA DE
SEDE TRIBUNAL CON EFECTO ART. 151.1 LEC
En Bilbao, a______________
AUZITEGIAREN EGOITZATIK KANPO
EGINDAKO KOMUNIKAZIO-EGINBIDEA (PZLko
151.1 art.)
Bilbao(e)n, _________________(e)an
La extiendo yo, el/la Auxiliar de la Administración
de Justicia, para hacer constar que me constituyo
en la sede de
Nik, Justizia Administrazioko laguntzailea naizen
honek, egiten dut, jasota gera dadin
LETRADOS DE LOS SERVICIOS JURIDICOS
DEL GOBIERNO VASCO
LETRADOS DE LOS SERVICIOS JURIDICOS
DEL GOBIERNO VASCO
ABOGADO DEL ESTADO
ABOGADO DEL ESTADO(r)en
, con objeto de llevar a efecto el acto de
comunicación acordado en las actuaciones de
referencia.
egoitzan aurkeztu naizela, goian aipatutako
jarduketetan erabakitako komunikazio-egintza
gauzatzeko.
Teniéndole presente, le hago entrega del
documento que se indica en el encabezamiento de
esta diligencia, en el que consta el recurso que
cabe contra el mismo, el plazo y el órgano ante el
que debe interponerse.
Komunikazioa egin behar zaion pertsona aurrean
dudala, eginbide honen goiburuan adierazitako
dokumentua entregatu diot; bertan zehazten da
zein errekurtso jar daitekeen, zein epetan eta zein
organoren aurrean.
Realizado el acto de comunicación expresado,
firma conmigo el receptor.
Azaldutako komunikazio-egintza gauzatutakoan,
hartzaileak nirekin batera sinatu du.
Firma del receptor / Hartzailearen sinadura
Firma del funcionari
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