FISCALIDAD, DESARROLLO Y DEMOCRACIA

FISCALIDAD, DESARROLLO Y DEMOCRACIA
Juan Temístocles Montas
Con mucha frecuencia, y desde diversos litorales, se plantea que la competitividad de una
economía nacional es proporcionalmente inversa al grado de exigencia fiscal mantenido por
el país en cuestión. Se induce de ese planteamiento que mientras menos carga tributaria
tenga un país, entendida esta como la relación entre el total de impuestos recaudados y el
producto interno bruto, más competitivo es ese país. Sin embargo, este planteamiento no
resiste la prueba evidente de la realidad si nos atenemos al Índice de Crecimiento de la
Competitividad que publica cada año el Foro Económico Mundial, una organización al servicio
de los intereses del capitalismo mundial.
En el informe correspondiente al 2005, el Foro Económico Mundial le asigna el primer lugar
en competitividad, por tercer año consecutivo, a Finlandia, país que tiene una de las mas
altas cargas tributarias del mundo, 44% del PIB. El tercer lugar lo ocupa Suecia, país que
presenta la mas alta carga tributaria en el mundo, 50% del PIB. Dinamarca ocupa el cuarto
lugar y tiene una carga tributaria superior al 49% del PIB. Islandia y Noruega ocupan el
séptimo y el noveno lugar con cargas tributarias del orden de 42% y el 45% del PIB
respectivamente.
Todos esos países son miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico,
OCDE, institución que reúne a los países desarrollados, y sus niveles de tributación superan
el promedio de todos los países integrantes de esa organización. De manera que el hecho de
tener altos niveles de tributación no ha sido un factor que le haya impedido competir con
ventaja en los mercados mundiales.
En cuanto al nivel de desarrollo, si nos atenemos al Índice de Desarrollo Humano que publica
todos los años el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y que mide el logro
medio de un país en cuanto a tres dimensiones básicas del desarrollo humano, que son una
vida larga y saludable, los conocimientos y un nivel decente de vida, encontramos que, de un
universo de 177 países para el año 2005, Noruega e Islandia ocupan los primeros lugares en
esa clasificación. Suecia ocupa el sexto lugar y Finlandia y Dinamarca ocupan las posiciones
trece y catorce respectivamente. En estos países la esperanza de vida al nacer es de mas de
79 años, no hay analfabetos y en cuanto al PIB per cápita se encuentran entre los primeros
diez países del mundo.
México, por el contrario, que forma también parte de la OCDE, tiene una carga tributaria de
18.5% del PIB, que equivale a la mitad de la carga promedio de los países de esa
organización y su posición en el índice de competitividad es la 55, muy lejos de los países con
altas cargas tributarias. La baja tributación de México tampoco ha sido una garantía para que
sus ciudadanos tengan mayor nivel de desarrollo. México ocupa la posición número 53 en el
índice de desarrollo humano. La esperanza de vida de los mexicanos es de 75 años, tiene un
10% de analfabetos y su PIB per cápita representa apenas una tercera parte del de los
países antes mencionados.
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Carga tributaria en paises OCDE
18.5
Japon
Estados Unidos
Irlanda
Australia
Canada
Alemania
Nueva Zelanda
Grecia
Chequia
Holanda
Islandia
Austria
Noruega
Belgica
24.5
24.6
25.4
29.4
30.2
30.8
31
31.1
33
34.2
34.6
35.1
35.4
36.1
37.1
37.1
37.6
37.7
39.3
40.6
41.9
42.2
42.9
43.7
44.9
44.3
45.6
49.6
50.7
Suecia
0
10
20
30
40
50
60
% del PIB
Lo mismo puede decirse en cuanto a los indicadores de gobernabilidad democrática. Estos
indicadores, elaborados cada dos años por el Banco Mundial, miden seis dimensiones de
gobernabilidad: i) Voz y Rendición de Cuentas, ii) Estabilidad Política y Ausencia de Violencia,
iii) Efectividad Gubernamental, iv) Calidad Regulatoria, v) Estado de Derecho, y vi) Control de
la Corrupción. Los países que exhiben mayores cargas tributarias muestran desempeño casi
perfecto en estos indicadores, cosa que no ocurre en los países que tienen bajas cargas
tributarias. Para el 2004, el desenvolvimiento de México en estos indicadores era muy pobre.
Los valores se mantuvieron entre 43.7 y 68. En cambio para Dinamarca, Finlandia, Islandia,
Noruega y Suecia, los indicadores estuvieron entre 92 y 100, lo que pone de manifiesto el
mayor nivel de democracia en esos países.
En resumida cuenta, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia son países con sólidas
instituciones democráticas que garantizan la ciudadanía en el cabal sentido de la palabra a
sus habitantes, asegurándoles servicios públicos universales y eficientes. Esto no se puede
decir de México.
Estas comparaciones entre los países nórdicos y México pueden ser generalizadas para todos
los países latinoamericanos y las conclusiones serían las mismas. Los países de nuestra
región tienen bajas cargas tributarias, aproximadamente 2.2 veces inferior a las de los países
que integran la OCDE, y junto a esa realidad presentan pobres niveles de desarrollo humano
y malos indicadores de gobernabilidad.
Otro detalle a tomar en cuenta en el análisis de la fiscalidad es la composición de los ingresos
fiscales. En Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia resalta la mayor importancia
relativa de los tributos directos, característica que es común a todos los países desarrollados,
así como también la relevancia de las contribuciones de la seguridad social. En México, como
en los países latinoamericanos en su conjunto, los sistemas tributarios están vertebrados
sobre la imposición indirecta y en la mayoría de los casos el aporte de la seguridad social es
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muy pequeño. Lo que esto significa es que los actuales sistemas tributarios latinoamericanos
son más regresivos que los sistemas tributarios de los países desarrollados y eso hace que en
nuestros países la distribución del ingreso sea peor que en los países desarrollados.
Comparacion internacional de carga tributaria
41.5
45
37.1
40
11.6
35
27.3
9.5
% del PIB
30
25
20
6.7
15.5
6.4
0.9
15
3
3.3
7
10
5
18.2
16.6
15.7
16.2
12.6
13.7
7.8
0
OCDE(30)
UE (15)
Carga Tributaria Directa
EEUU
SUDESTE
ASIATICO (6)
Carga Tributaria Indirecta
0.5
10
10.2
3.6
5
4.2
ALC(19)
Mexico
RD (2003)
10
14.2
14.9
Carga Seguridad Social
El tener las altas cargas tributarias que tienen, les permite a los países desarrollados destinar
una parte muy importante de sus recaudaciones fiscales al gasto social. En el 2001, Finlandia
destinó el 24.80% del PIB al gasto social, Suecia destinó el 28.92%, Dinamarca el 29.92%,
Islandia el 19.83% y Noruega el 23.90%. En cambio México destinó ese año al gasto social el
11.83% del PIB. El poder destinar más recursos a educación, salud, seguridad social, y otros
reglones sociales explica en gran medida por qué los países desarrollados viven mejor que
los países subdesarrollados, por qué en esos países existe una mejor distribución de la
riqueza y por qué en esos países la pobreza está bajo control.
Una conclusión inmediata de todo lo señalado es que los países desarrollados muestran
mejores niveles de cohesión social y pagan muchos impuestos a diferencia de los
subdesarrollados que muestran grandes niveles de desigualdad social y pagan pocos
impuestos. Los países desarrollados tienen pocos pobres y pagan muchos impuestos,
contrarios a los subdesarrollados que tienen muchos pobres y pagan pocos impuestos. Los
países desarrollados garantizan educación y salud para todos y pagan muchos impuestos
contrarios a los subdesarrollados que no garantizan educación y salud para todos y pagan
pocos impuestos.
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Gasto Social en porcentaje del PIB
29.22
28.92
28.45
27.39
27.23
26.41
25.96
Suecia
Alemania
Suiza
24.8
24.45
24.34
23.97
23.9
23.03
Filandia
Grecia
Noruega
21.82
21.75
21.2
21.1
20.84
20.09
20.07
19.83
19.57
18.53
18
17.9
17.81
16.89
Reino Unido
OECD Total
Luxemburgo
Hungria
Espana
Australia
Canada
Estados Unidos
14.78
13.75
13.2
Turquia
11.83
Corea
6.12
0
5
10
15
20
25
30
35
% del PIB
¿A que viene esto de hacer estas comparaciones con los países desarrollados? La respuesta
es muy simple. Los países emergentes como la República Dominicana a la hora de definir sus
políticas de desarrollo deben mirar hacia los países desarrollados, no hacia los
subdesarrollados. Hace ya muchos años que Carlos Marx expresó de manera muy clara en el
tomo I de El Capital que “los países industrialmente desarrollados ponen delante de los
países menos progresivos el espejo de su propio porvenir”. Es por eso que a la hora de
abordar el tema de la fiscalidad tenemos que mirarnos en el espejo de los países
desarrollados.
Y al llegar a este punto tengo que introducir el elemento político. Desde el terreno político,
la fiscalidad no puede abordarse al margen de una concepción sobre el Estado. La
experiencia de los países desarrollados lo que nos enseña es que para lograr un Estado
garante de los derechos políticos, económicos y sociales, la clase política de esos países
utilizó la fiscalidad como uno de sus instrumentos fundamentales. Se entendió que la
legitimidad del Estado en esos países tenía que sustentarse en gran medida en la robustez de
las finanzas públicas. Si se quería lograr que el Estado se convirtiera en un instrumento
redistribuidor de la riqueza, si se quería lograr que el Estado se convirtiera en un
instrumento de cohesión social, había que desarrollar el poder fiscal del Estado.
Dados los grandes rezagos sociales, el Estado que tenemos que construir en la República
Dominicana tiene que ser uno que haga énfasis en una mayor solidaridad hacia los sectores
mas rezagados del país, con una definida, clara y focalizada lucha contra la pobreza. Un
Estado que aplique políticas públicas correctas y que impulse el crecimiento económico con
equidad y justicia social. Un Estado que se preocupe por eliminar el déficit democrático que
existe en nuestro país. Un Estado que aborde sus relaciones con el mercado desde una
perspectiva moderna buscando los espacios de complicidad entre ambos y teniendo presente
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que ambas instituciones son imperfectas y que el peor error en que se caería seria
idealizarlas.
Hablamos de un Estado progresista responsable, que enfatice el crecimiento y la distribución
de la renta tomando en cuenta las restricciones fiscales, que se preocupe por los riesgos
asociados a la inflación, al déficit presupuestario, al endeudamiento público, a las
restricciones externas y a la reacción de los agentes económicos. Un Estado que se sustente
en la disciplina fiscal, en donde se tenga siempre presente que el aumento del gasto del
gobierno tiene que hacerse siempre sobre la base de tener presente la capacidad fiscal. Un
Estado que sobre esta base promueva la cohesión social. Lo contrario conduciría al Estado
populista, que fue lo que el PRD le dio al país en sus dos gobiernos de 1978-1986 y en el
gobierno del periodo 2000-2004.
Un Estado como el que concebimos no puede desarrollarse en el marco de la fiscalidad que
prevalece actualmente en nuestro país. Sin embargo, al llegar a esta conclusión es preciso
hacer una aclaración. El mostrar que los países con altas cargas tributarias presentan
mejores condiciones de desarrollo y mejores indicadores de gobernabilidad no debe conducir
a nadie a pensar que lo que estamos sugiriendo es que un aumento inmediato de las cargas
tributarias de nuestro país, a niveles similares a las de esos países, resuelve todos los
problemas nacionales. Esto sería una conclusión simplista. Lo que si creo es que a medida
que los países crecen, la base tributaria debe ampliarse para que el sistema tributario se
vuelva más progresivo, todo lo cual redunda en un círculo virtuoso entre crecimiento, gasto
público, nivel de impuestos y progresividad del sistema. Esto tiene que ser entendido por los
que están en el campo de la política para que no se caiga en el terreno de la demagogia.
España es un buen ejemplo de cómo la carga tributaria se ajusta en función de crecimiento
del PIB. En 1975, la carga tributaria española apenas llegaba al 18.2% del PIB. Diez años
después se había colocado en 26.9% del PIB. Para 1995 había llegado a 31.8% del PIB y
para el 2004 se encontraba en 35.1% del PIB. O sea, la carga tributaria en España se
incrementó en promedio por década en cerca de 5.6% del PIB, y a lo largo de ese periodo de
tiempo la producción de bienes y servicios pasó de 112.6 billones de dólares en 1975 a 1,040
billones de dólares en 2004.
Evolucion de la carga tributaria en España
32.1
% del PIB
40
30
31.8
34.8
35.1
26.9
18.2
20
10
0
1975
1985
1990
1995
2000
2004
Una buena parte del periodo analizado para España estuvo dominado por el PSOE, partido de
orientación socialdemócrata que gobernó ese país entre 1982 y 1994. Entre 1985 y 1994 la
carga tributaria pasó de 26.9% del PIB a 33.6% del PIB. Ese incremento estaba en
consonancia con el objetivo socialdemócrata de construir en España el Estado del Bienestar.
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Los cambios que se operaron en la capacidad recaudatoria del Estado español contribuyeron
a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos españoles en la medida que el Estado,
sin obstaculizar al mercado, pudo redistribuir mejor la renta entre los españoles. A nadie se
le ocurriría decir que los españoles viven hoy peor que hace treinta años.
El comportamiento de los socialdemócratas españoles en el manejo del tema fiscal ha sido
diametralmente contrario al exhibido por el PRD en los diferentes gobiernos que ha
controlado. Cuando los perredeistas llegaron al gobierno en 1978 encontraron que la carga
tributaria del país era 11.3 % del PIB. Para 1985, la carga tributaria del país se mantenía en
el mismo nivel de 1978, pero cabe destacar que durante ese periodo de ocho años, en el que
se sucedieron dos gobiernos perredeistas, el promedio de la carga tributaria se mantuvo por
debajo de 11% del PIB. Al salir del gobierno en 1986, el país era más pobre y más desigual
que ocho años atrás y tenía encima una pesada carga de deuda pública que todavía hoy
gravita negativamente sobre las espaldas de los dominicanos y las dominicanas. Al no
modificar la capacidad fiscal del Estado recurrieron al endeudamiento público y condujeron la
Nación hacia la insostenibilidad fiscal. Así, al final, el país fue conducido al desastre
económico y social.
En el periodo 2000-2004 se volverá a repetir la tragedia de 1978 a 1986. La carga tributaria
del país en el 2000 era 15.1% del PIB y cuatro años después la carga tributaria se mantenía
en 15.1% del PIB, con todo y las varias reformas tributarias que ejecutaron. Ante la
imposibilidad de mejorar las recaudaciones de manera consistente se recurrió de nuevo al
endeudamiento público. La República Dominicana, que en el 2000 tenía un nivel de
endeudamiento sostenible, del orden del 25% del PIB, pasó de nuevo a tener una situación
de insostenibilidad en su deuda pública, que pasó a representar el 52% del PIB. Se volvió a
perder la esperanza en medio de un verdadero desastre social que se ha expresado en más
de millón y medio de pobres adicionales.
Al llegar a este punto es necesario que abordemos el tema de la fiscalidad en el marco de los
procesos de integración en que nos encontramos envueltos. La Republica Dominicana ha
firmado un tratado de libre comercio con los Estados Unidos y los países de Centroamérica y
esto nos obliga a abrir un debate sobre hacia donde debemos converger en temas de
tributación. ¿Hacia los Centroamericanos o hacia los Estados Unidos? Para muchos en
nuestro país la convergencia habría que hacerla con los Centroamericanos y de esa manera
ajustar la carga tributaria de nuestro país a la de esos países que es relativamente mas baja.
Lo que se nos invita es a que miremos hacia el subdesarrollo y no hacia el desarrollo.
Yo soy de los que creen que la convergencia debe darse con los Estados Unidos que tiene
una carga tributaria de 25.4% del PIB. Los propios países centroamericanos debaten hoy la
necesidad de incrementar la carga tributaria de sus países. El hecho de que la recaudación
tributaria media en esos países haya estado alrededor del 13.5% del PIB en los últimos años
explica fácilmente por que estos países no están en condiciones de mejorar los niveles de
educación y salud, de construir la infraestructura necesaria para el desarrollo y de proveer la
seguridad jurídica y ciudadana que requiere la inversión privada. Un reciente trabajo del
Banco Interamericano de Desarrollo concluye que dado sus niveles de desarrollo, la
recaudación tributaria en esos países debería aumentar 4 puntos porcentuales del producto.
Manteniendo el criterio de la convergencia con los Estados Unidos, creo que si es necesario
que se produzca un coordinación tributaria a nivel de Centroamérica y la Republica
Dominicana que evite el arbitraje tributario, de manera que se eviten perdidas de producción
y de recaudación.
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El fortalecimiento del poder fiscal en la Republica Dominicana debe ir parejo con el
mejoramiento de los indicadores de gobernabilidad. Los gobiernos deben hacerse
merecedores de los tributos que pagan los ciudadanos. Pero el mayor esfuerzo fiscal tiene
que acompañarse de mas transparencia en el manejo de los asuntos públicos, en mas
eficiencia gubernamental en el gasto público, en mas institucionalidad, en mas Estado de
derecho, y en mas control de la corrupción. La tarea es asegurar la legitimidad el Estado.
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